作者簡介
胡銘，1978年生，男，浙江樂清人，浙江大學光華法學院院長，教授，博士生導師，浙江大學新時代“楓橋經驗”研究院院長，第九屆全國杰出青年法學家，研究方向：刑事訴訟法、司法制度、數(shù)字法學；
徐翼，1997年生，男，山西呂梁人，浙江大學光華法學院博士研究生，研究方向：司法文明、法律史。
摘要:以黨的領導為核心統(tǒng)領，以人民立場為根本出發(fā)點，以群眾路線為主要工作方法，以自治、法治、德治、智治“四治融合”為基本制度內涵，新時代“楓橋經驗”在60年的發(fā)展中與時俱進、歷久彌新，已經演變?yōu)槲覈诨鶎由鐣卫眍I域的重要內生經驗，在實踐中發(fā)揮著促進平安和諧社會建設的關鍵作用。同時，在習近平法治思想關于建設法治社會，推進社會治理現(xiàn)代化相關理論的指導下，新時代“楓橋經驗”堅持運用法治思維和法治方式，使其同樣成為中國自主法學知識體系的重要理論源泉與組成部分。新時代“楓橋經驗”主要作用于基層矛盾糾紛的預防與化解，而在這一過程中逐步建立基層治理的規(guī)范體系、基層法治的實施體系，形成全民自覺守法的良好法治氛圍，是其題中應有之義。
關鍵詞：新時代“楓橋經驗”；法治；預防化解矛盾糾紛；基層治理；習近平法治思想
引言
2023年是紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持和發(fā)展“楓橋經驗”20周年。11月6日，紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經驗”20周年大會在京召開。中共中央政治局委員、中央政法委書記陳文清在會上強調，要牢牢把握新時代“楓橋經驗”的科學內涵和實踐要求，立足預防、立足調解、立足法治、立足基層，切實做到預防在前、調解優(yōu)先、運用法治、就地解決。
在此之前的9月25日，習近平總書記專程到紹興市諸暨市楓橋鎮(zhèn)考察，并指出要堅持好、發(fā)展好新時代“楓橋經驗”，堅持黨的群眾路線，正確處理人民內部矛盾，緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)。9月28日，浙江省人民代表大會常務委員會頒布了《關于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”的決定》，全方位規(guī)定基于新時代“楓橋經驗”進行基層社會的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，在法治軌道上推進社會治理現(xiàn)代化。浙江是“楓橋經驗”的發(fā)源地，也是習近平總書記指示堅持和發(fā)展“楓橋經驗”的地方。在60年的不斷發(fā)展中，浙江在“楓橋經驗”的引領下持續(xù)推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機制創(chuàng)新，而其中的核心要旨就是努力發(fā)揮法治在基層社會治理中的基礎性保障作用，全面推進平安浙江、法治浙江建設，有效預防和化解矛盾糾紛，實現(xiàn)良法善治。馬克思主義哲學的唯物辯證法告訴我們，整體與部分是相互聯(lián)系、密不可分的，整體統(tǒng)率部分，部分也對整體有重要的影響。“‘楓橋經驗’雖然是浙江楓橋地方治理的經驗和概念，但在法治中國建設的背景下卻蘊含著許多普適性法治規(guī)則和法治方式，具有新時代中國法治發(fā)展和法治創(chuàng)新的普遍性和全國性意義”。
由此可見，立足法治，凸顯法治在矛盾糾紛預防化解中的地位和作用，是新時代“楓橋經驗”的關鍵所在。歷史經驗表明，社會經濟發(fā)展越深入越要強調法治，發(fā)展環(huán)境越復雜越要強調法治，越要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。新時代“楓橋經驗”是習近平法治思想的生動實踐，其核心要義就是要堅持黨的領導，運用法治思維和法治方式預防化解矛盾糾紛，將各類矛盾的化解方式納入法治軌道。據(jù)此，黨的二十大提出，要在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。學習推廣新時代“楓橋經驗”是建設法治社會、推進社會治理現(xiàn)代化的有效抓手。具體來說，立足法治，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，意味著在理論層面明確法治與新時代“楓橋經驗”的內在聯(lián)系，同時在實踐層面既要有完備的基層治理規(guī)范體系，也要形成銜接有序、分工合理、高效運行的基層法治實施體系，營造基層民眾自覺守法的良好法治氛圍。
一、法治與新時代“楓橋經驗”的內在理論聯(lián)系
“楓橋經驗”從一開始的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”，到今天新時代“楓橋經驗”要求在新的時代背景下“正確處理人民內部矛盾，緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)”，其始終面對的主要問題是基層人民群眾的矛盾糾紛，而其核心思路在于通過各種方式從根源上予以化解，而不是死板、僵硬地適用法律。這就從根本上涉及到對于法治本身概念的理解問題，法治作為一種規(guī)則之治，其最終目標是規(guī)則本身的實現(xiàn)，還是矛盾得到妥善解決，社會秩序得以恢復和諧，對這一問題的不同回答體現(xiàn)出不同的法治觀。
（一）在厘清法律與道德的關系中認識新時代“楓橋經驗”的法治內涵
一般認為，法治的基本內涵就是依據(jù)法律來進行國家治理與社會治理，其區(qū)別于人治，意味著給社會主體提供了穩(wěn)定、持久的預期與行為規(guī)范，減少了社會的運行成本，建立了基本的安全的社會秩序，保障著人們各方面權利的實現(xiàn)與義務的履行，是現(xiàn)代文明的基本標志。古希臘思想家亞里士多德曾提出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”從這一概念我們可以看到法治的諸多因素，它需要人們對于通過一定程序被確定為法律的規(guī)則的共同尊重，而至于什么樣的規(guī)則能夠被確定為法律，則要求其達到“良好”的標準。由此，法律事實上并非是一個封閉的規(guī)范體系，其與被一定時空范圍內社會的經濟政治狀況、歷史文化習俗等因素決定的社會道德密切相關，可以說社會普遍道德決定了何為“良好”法律的標準。
因此，法律與道德之間存在著密切的關系。從內容上講，法律必須體現(xiàn)一定發(fā)展階段下社會公眾所普遍認可的價值規(guī)范與價值標準，而這一價值從根本上要符合文明發(fā)展的自然正義方向。也就是說，法律在其本體論層面天然蘊含著道德因素，否則在發(fā)生學上便不可能被承認為共同遵守的規(guī)范。富勒的學說是對這一觀點的有力證成。他提出法律應該符合八種內在道德原則，分別是一般性、必須公布、不溯及既往、明確性、一致性、可行性、穩(wěn)定性、官方行動與法律的一致性。只有符合這些原則，法律才能夠成為可能。富勒理論給我們的啟示在于我們不應在借鑒西方法治經驗時過分強調法律相對于道德的獨立性，而忽視了對于法律自身內在道德的培育。進而從功能上講，法律要想能夠發(fā)揮預定作用，得到公眾的自覺遵守，根本上也在于其遵從了一定的道德要求。對這一點，與富勒發(fā)生爭論的哈特同樣也是承認的，即所謂法律應體現(xiàn)“自然法的最低限度的內容”。當然，同樣作為社會規(guī)范，道德的調整范圍要明顯大于法律，不應把道德規(guī)范與法律規(guī)范完全等同，我們應在道德作為法律的基礎層面上理解二者的關系。
新時代“楓橋經驗”正是建立在對二者關系的恰當理解基礎上的。新時代“楓橋經驗”要求用法治的方式進行基層治理，處理矛盾糾紛，其實踐表明“法治是基層社會治理的最優(yōu)方式，有著權責明確、程序規(guī)范、可預期性強等鮮明特點，當法治成為社會的基本價值追求和行為方式時，可以有效化解很多矛盾和問題”。新時代“楓橋經驗”的最大特點就在于其將法治與德治相結合，公權力不僅僅是通過冷冰冰的法律規(guī)定來要求人的行為，其在依法處理矛盾糾紛的同時更注重在當事人思想、心靈方面下功夫、做文章，努力追求雙方能夠真正理解、認同法律，真正做到案結事了。另外，新時代“楓橋經驗”還特別注重訴源治理，從矛盾糾紛的源頭解決問題，通過將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，阻止其進一步演變成大的糾紛，而這正是發(fā)揮道德教化前置性作用，注重其與法治相互銜接的表現(xiàn)。而新時代“楓橋經驗”之所以能夠將法律與道德結合起來發(fā)揮作用，根本上是因為中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，中國共產黨區(qū)別于西方式政黨的根本點就在于其始終堅持以人民為中心，堅持群眾路線，不斷推動為人民服務的政治哲學的貫徹落實，因此在處理矛盾糾紛時不只是被動適法，更要主動解紛。
（二）從傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化層面理解新時代“楓橋經驗”的本土資源
在從法學基礎理論的角度理解新時代“楓橋經驗”的法治內涵之外，我們也必須看到，其注重使社會秩序從根本上恢復和諧的法治觀之所以能夠形成，是因為新時代“楓橋經驗”的提出與發(fā)展均根植于中國深厚的歷史文明，根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化。如果說對于經典現(xiàn)代性理論背景下社會治理技術之批判的核心在于其本質上是“沒有建立在特定倫理基礎上的自我技術”，法律作為其中的核心手段，“將法律的實現(xiàn)等同于圍繞法律而展開的實踐活動，會導致人的主體性的缺失，使法律活動成為機械的物理運動”，那么中國傳統(tǒng)法律文化帶給我們的重要啟示恰恰正是人本主義的精神。在這一精神的影響下，中國傳統(tǒng)上在社會治理中一直注重法律與道德的平衡，并以“德主刑輔，注重教化”為原則。
受儒家思想主導的傳統(tǒng)法律文化，將道德教化視為比刑罰威懾更重要的治國手段。孔子即強調“不教而殺謂之虐，不戒視成謂之暴”，“不教其民，而聽其獄，殺不辜也”。儒家認為對民眾應進行充分的道德教化，使其內心對社會道德與社會秩序產生自發(fā)的尊重，而不是簡單地用法令規(guī)制人的行為，這樣是不合理的，也不會達到好的效果。因此孔子提出：“道之以政,齊之以刑,民免而無恥；道之以德，齊之以禮,有恥且格。”只用法律來規(guī)訓人，百姓只會因為出于對刑罰的懼怕而被迫守法，但為政者應追求的是讓老百姓自覺守法，而這只能通過道德教化的方式來實現(xiàn)。在此基礎上，儒家的理想一直是訴訟盡量少發(fā)而達到社會和諧的效果，所謂“必也使無訟乎”。當然，這并不意味著對法律的漠視。事實上，中國傳統(tǒng)一直重視法治與德治相輔相成、互為支撐、綜合為用。《唐律疏議·斷獄》中即有“諸斷獄，皆須具引律令格式正文，違者笞三十”的規(guī)定，依法裁判也一直是古代訴訟的基本要求，只是在“情理”同樣是重要裁判依據(jù)的情況下，“情法兩盡”才是古代司法的終極追求。新時代“楓橋經驗”主張德治與法治的融合，在預防化解矛盾糾紛時強調說理攻心，正是對優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)造性轉化與弘揚。
（三）從站穩(wěn)人民立場角度理解新時代“楓橋經驗”下法治觀的結果導向
中國共產黨作為全心全意為人民服務的政黨，始終堅持人民至上，維護最廣大人民的根本利益。因此新時代“楓橋經驗”作為黨在基層社會治理領域的重要探索，其核心就在于從正確處理人民內部矛盾的角度思考問題，站穩(wěn)人民立場，維護人民利益，促進社會和諧。必然地，新時代“楓橋經驗”在這一思想的指導下，形成了注重問題導向、結果導向的法治觀。浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)人民調解委員會“老楊調解中心”曾調解過這樣一起案件：
2023年2月，諸暨市楓橋鎮(zhèn)某快遞員工甲在送快遞業(yè)務中與收件人乙發(fā)生口角，乙指責甲沒有將前一天即可送達的快遞及時送到，甲不認為自身具有過錯，雙方因此爭吵，導致乙懷恨在心，伺機報復。爭吵發(fā)生后第二天，當快遞員甲為乙進行快遞郵寄時，雙方再次為快遞問題發(fā)生爭吵。爭吵過程中，快遞員甲被乙事先準備好的小刀刺傷背部和肩部。甲因此報警，出警民警到現(xiàn)場后，對雙方當事人當即調查取證，并將傷者送往醫(yī)院治療。傷者甲經治療后傷情基本恢復，醫(yī)藥費共花去6000余元。公安機關為確定傷勢情況，建議傷者到諸暨市公安局司法鑒定中心鑒定。經鑒定，甲的人體損傷程度為輕傷二級。經公安機關調查取證，傷人者乙是低保戶，患有嚴重腎臟疾病，且處于離異狀態(tài)，本人生活靠兄弟照顧。因此，依法處理、依法賠償?shù)膱?zhí)行難度較大，而雙方當事人在辦案民警告知相關基本情況的前提下，均自愿請求公安機關調解。事后，楓橋派出所將這一案件移送給楓橋鎮(zhèn)人民調解委員會調解。
楓橋鎮(zhèn)人民調解委員會受理這一案件后，因案情涉及輕傷，便聯(lián)系了楓橋鎮(zhèn)檢察室，邀請了檢察官及派出所民警共同參與調解，以保證調解過程依法依規(guī)，并有利于后續(xù)可能的檢調對接。調解采用“背面結合”的方式，調解員和檢察官首先對傷人者乙進行單獨談話，說明故意傷害應承擔的刑事責任和民事賠償責任，并綜合運用“情、理、法”進行感化教育。之后乙認識到了自己的行為過錯，表示自愿接受調解，積極認錯認賠。但乙表示最多只能負擔2000元的賠償，而甲則要求賠償6000元。調解員又將乙的認錯態(tài)度及身體疾病、家庭情況、經濟現(xiàn)狀等實際情況反饋給了受害人甲，并說明如堅持對乙追究法律責任，則民事賠償部分可能更難以兌現(xiàn)，積極引導甲同意調解。經過調解員擺事實、講道理，說明實際情況及選擇適用正式司法流程的利弊，雙方當事人均表示自愿接受調解，都作出一定讓步。最終，乙一次性補償甲醫(yī)藥費2000元，同時經過調解員的多方溝通，甲就職的快遞公司提出予以補助3000元，同時以乙所在村人性化救助的形式又補償1000元，共計6000元，補償款于調解之日當場給付。
依據(jù)《刑事訴訟法》的相關規(guī)定，這一案件屬于當事人可以自行和解的“被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件”。本案中行為人作為低保戶經濟狀況很差，且身體具有嚴重疾病，傷害行為也是因小事引起的情緒激動所致，其社會危害性與人身危險性并非十分嚴重。對受害者來說，其經過治療傷情基本痊愈，其主要訴求變?yōu)槿松頁p害賠償，因此通過調解的方式，在與加害方的協(xié)商下，力求達到最為可行的賠償數(shù)額與賠償方案，就成為了從根源處化解矛盾的最可行有效的方式，也為各方所接受，有利于真正的案結事了與社會和諧的實現(xiàn)。傳統(tǒng)上認為犯罪行為一方面是對被害人權益的侵犯，同時也是對社會公共利益與公共秩序的破壞，因此要通過公共權力來對其行為進行否定性的評價，來實現(xiàn)救濟與法益的恢復。但從結果論的角度，司法審判程序與監(jiān)獄改造是否在實現(xiàn)上述目的時具有絕對的優(yōu)勢，在輕微刑事案件中是否真正有助于矛盾糾紛的實質化解是需要思考的問題。在本案的調解過程中，調解員努力引導雙方基于實際情況達成和解，并協(xié)調各種社會力量進行幫助，有利于從根源處解決具體問題，維護雙方當事人利益，實現(xiàn)雙方內心服膺，達成良好的社會效果。不是將案件簡單推給司法流程，而是在雙方自愿的基礎上，從情感、常識、法律等方面積極進行勸導，促使當事人雙方認清道理、互相諒解，這是新時代“楓橋經驗”下問題導向、結果導向法治觀的典型體現(xiàn)，其根源則在于站穩(wěn)人民立場，從正確處理人民內部矛盾的角度出發(fā)思考問題。同時，本案中派出所、檢察室均參與了調解過程，發(fā)揮了良好的法治保障作用。
二、結合正式與非正式規(guī)范，完善基層治理規(guī)范體系
法治與新時代“楓橋經驗”有著內在的理論聯(lián)系，推動基層社會治理法治化是新時代“楓橋經驗”的關鍵著力點。從現(xiàn)實實踐來看，堅持法治已經成為“楓橋經驗”在60年后依然能夠歷久彌新，具有旺盛生命力的主要因素。要在基層社會治理中踐行法治，首先就必須做到“有法可依”，構建完善的基層治理規(guī)范體系。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。預防性法律制度之“預防”，旨在法治軌道內有效預防矛盾糾紛的發(fā)生、升級和訴訟化，防范侵害公民人身、財產等權利的情況發(fā)生。實踐中，讓司法對各類矛盾糾紛“應收盡收”“應解盡解”，既不合理更不現(xiàn)實。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，要根據(jù)矛盾糾紛的性質和形式建構起分流矛盾、疏導不滿的多元化非訴糾紛解決機制。
前文中談到，新時代“楓橋經驗”的法治觀核心就在于并沒有孤立地看待法律本身的作用，因此對于規(guī)范體系，正式規(guī)范與非正式規(guī)范都應是其中的重要組成部分。具體來說，無論是《人民調解法》《仲裁法》等正式的國家法律，還是諸暨市楓橋鎮(zhèn)《陳家村村規(guī)民約》等非正式的基層治理規(guī)范，都包含著預防性法律制度的要求。未來，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，要“抓前端、治未病”，加強社會矛盾糾紛的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善預防性的法律規(guī)范和村規(guī)民約、社區(qū)公約等非正式規(guī)范，保障規(guī)范的形式合理性與實質合理性；要通過完備的規(guī)范體系構建起全方位的社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制，充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制作用。
（一）進一步發(fā)揮法律、政策等正式規(guī)范的引領作用
包括中央立法和地方立法兩個制度層級的法律規(guī)范，以及各種相關國家與地方政策、規(guī)范性文件，在基層社會治理法治化、制度化、規(guī)范化方面起著引領作用和基礎性的保障作用。新時代“楓橋經驗”要取得長效化、普適性的效能，就必須推動將其核心理念轉化為法律上的制度性規(guī)定、政策文件上的規(guī)范性表述，這樣才能使得化解矛盾糾紛依法依規(guī)進行、科學健康運轉。
1.中央立法層面。對于用多元化方式化解矛盾糾紛，目前我國還并沒有類似于美國1998年《ADR法》、日本2007年《ADR促進法》、歐盟2008年《關于民商事調解若干問題的指令》等替代性糾紛解決機制的專門立法，相關規(guī)定分散見諸于《民事訴訟法》《人民調解法》《仲裁法》等法律之中?！睹袷略V訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應當根據(jù)自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”這一規(guī)定為實踐中針對民事案件法院推動、引導用調解的方式處理糾紛提供了法律依據(jù)。同時其第205條還對經依法設立的調解組織調解達成調解協(xié)議，申請司法確認進行了相關規(guī)定，為其他調解組織的調解工作留下了空間?！度嗣裾{解法》則是專門規(guī)范人民調解活動的法律，其立法目的便在于“及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定”。該法對人民調解的組織、程序、調解協(xié)議的司法確認等進行了詳細的規(guī)定，是用調解方式化解民間糾紛的最重要規(guī)定，其中將人民調解委員會的性質確認為“調解民間糾紛的群眾性組織”，堅持了人民調解活動的基層性與人民主體性?！吨俨梅ā穭t同樣為民間經濟糾紛提供了一種更靈活的非訴訟的解決方式。這些法律均對在新時代“楓橋經驗”下構建多元糾紛解決機制提供了必要遵循，但我們也必須看到，在“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的要求下，為規(guī)范不同法律間的銜接，正確處理新形勢下人民內部矛盾，滿足人民群眾日益增長的以更高效便捷方式獲得正義、解決糾紛的需求，維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局，推進綜合性的多元糾紛解決機制立法已經成為了現(xiàn)實需求。
2.地方立法層面。“楓橋經驗”本就發(fā)源于地方、來自于基層，地方性的經驗做法在經過驗證、取得良好的效果之后，才得到毛澤東同志“要各地仿效，經過試點，推廣去做”的批示，最終發(fā)展為具有普遍指導意義的社會治理方案。因此“楓橋經驗”在一開始便具有鼓勵地方自主探索、發(fā)揮中央和地方兩個積極性的屬性。由于各個地區(qū)自身情況不同，矛盾糾紛產生的癥結與解決的思路也不盡相同，因此我們必須重視法治建設中地方法制的知識進路與方法論意義，允許各地方在法律之下產生符合自身狀況的矛盾糾紛化解的地方立法。事實上，目前國內很多省市如山東、黑龍江、福建、安徽、四川、吉林、海南、遼寧、河北、上海等，以“多元化糾紛解決機制促進條例”“多元化解糾紛促進條例”“多元化解糾紛條例”等為名的地方立法已經得到制定和施行，紹興市作為“楓橋經驗”的發(fā)源地則專門制定了《紹興市“楓橋經驗”傳承發(fā)展條例》。這些地方性立法普遍將新時代“楓橋經驗”寫入法律，對多元化糾紛解決機制的工作原則、各參與主體的角色定位與職能分配、調解與仲裁的具體展開等均進行了規(guī)定，在解紛機制上有很多創(chuàng)新性探索，為基層以各種方式因時因事因地處理矛盾糾紛提供了規(guī)范指引，也為將來的全國性立法積累了經驗。
3.政策及其他規(guī)范性文件層面。政策及其他規(guī)范性文件作為正式規(guī)范，對于確定、實現(xiàn)國家和社會治理的目標同樣發(fā)揮著重要的作用。對于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，在黨的領導下，國家與地方層面均以各種形式制定了一系列的政策與規(guī)范性文件部署貫徹落實。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制”。2021年，《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”被作為黨在新的時代背景下社會建設領域的重要成就予以表述。2022年，黨的二十大報告中也著重強調要“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制”。司法系統(tǒng)也相繼發(fā)布了一系列諸如《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》《關于充分發(fā)揮人民調解基礎性作用推進訴源治理的意見》等推進新時代“楓橋經驗”下矛盾糾紛預防化解的文件。在地方層面，浙江省人大常委會則在全國首次運用人大決定的形式作出《關于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”的決定》，為更好踐行新時代“楓橋經驗”提供了重要的法治保障。
（二）繼續(xù)推動村規(guī)民約、社區(qū)公約等非正式規(guī)范不斷完善
新時代“楓橋經驗”著力推動打造共建共治共享的社會治理共同體，注重發(fā)揮人民群眾的積極性與能動性，提升基層群眾的自治能力，因此其規(guī)范來源方面既有自上而下的國家的法律、法規(guī)、政策，同時也十分注重基層社會自下而上內生的社會規(guī)范，總體上在制度供給上形成了中央立法、地方立法和社會規(guī)范的三層治理制度體系。村規(guī)民約、社區(qū)公約是村民、社區(qū)居民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范。與國家法律這類“硬法”相比，村規(guī)民約、社區(qū)公約等非正式規(guī)范屬于“軟法”，而在社會治理層面，后者是前者的重要補充，具有靈活性、協(xié)商性、親和性等鮮明的優(yōu)勢。新時代“楓橋經驗”強調針對矛盾糾紛的預防與源頭治理，而村規(guī)民約、社區(qū)公約正是由群眾民主協(xié)商而來，內容上與百姓生活息息相關，是對日常生活中具體行為的自覺規(guī)范，本質上是一種基層群眾自治的重要形式，這些規(guī)范的不斷完善正是著眼于在法治軌道上提升基層群眾自治能力，有助于從源頭上預防化解矛盾糾紛。
以村規(guī)民約為例，要真正發(fā)揮其規(guī)范村民日常行為、提高鄉(xiāng)村自治水平的效用，就必須不斷加強村規(guī)民約的法治化水平。首先，在村規(guī)民約的制定方面，要嚴格依照法定流程，發(fā)揚基層民主。依照《村民委員會組織法》第27條的規(guī)定，村規(guī)民約應由村民委員會制定，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。但在目前實踐中，由村干部、村委會代為制定的情況較為普遍，備案制度的落實也并不到位。上級政府部門應加強對村規(guī)民約依法制定的指導與監(jiān)督，糾正實踐中的違法行為，引導村民積極參與。同時要在黨的領導下積極踐行全過程人民民主，通過法治進路推進鄉(xiāng)村全過程民主治理。真正做到村規(guī)民約制定中的民主協(xié)商、民主決策，提升村民的參與感和權利意識。其次，在村規(guī)民約的內容方面，要嚴格符合法律規(guī)定，切實著眼于具體問題。2018年發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》中明確指出，村規(guī)民約一般應包括規(guī)范日常行為、維護公共秩序、保障群眾利益、調解群眾糾紛、引導民風民俗五個方面的內容。這些內容均與村民的日常生活與切身利益息息相關，村規(guī)民約在規(guī)定相關內容時應以不違反憲法、法律的規(guī)定為底線，同時注重內容的針對性、切實性，不能流于空文，要有“實質性化解基層矛盾，保護村民合法權益”的條款。為保證村規(guī)民約等社會規(guī)范內容的合法性，應探索建立更加有效的社會規(guī)范備案審查制度。最后，在村規(guī)民約對于化解矛盾糾紛的作用方面，應使村規(guī)民約對容易在村民間產生矛盾糾紛的事項予以明確規(guī)定與指引，在方式上注重行為規(guī)范與道德引導相結合，從源頭上預防、減少矛盾糾紛的發(fā)生。比如浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)《陳家村村規(guī)民約》中就包括了“陳家村家庭關系公約”“陳家村婚喪喜慶事務公約”等密切關系村民生活的規(guī)定，使村民日常生活有所遵循。另外，在矛盾糾紛發(fā)生之后，設立于村委會的人民調解委員會應積極依托村規(guī)民約進行調解，爭取矛盾糾紛依法依規(guī)友好協(xié)商解決。
三、優(yōu)化基層法治實施體系，形成自覺守法法治氛圍
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，在形成完備的基層治理規(guī)范體系之后，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”更應著眼于構建、優(yōu)化基層法治的實施體系。要推動依托數(shù)字賦能法治實施，厘清不同主體的職能分工，優(yōu)化解紛流程的制度機制、促進不同制度機制之間的有機銜接，推進信訪工作法治化，大力開展法治宣傳教育，確保新時代“楓橋經驗”在實踐中持續(xù)發(fā)力、落到實處。構建基層法治實施體系離不開黨的領導，要提高黨在基層治理中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的作用，把黨的領導落實到依法開展多元解紛工作全過程。
（一）厘清不同主體職能分工，完善矛盾糾紛多元化解機制
中國特色社會主義進入了新時代以來，我國社會主要矛盾已經發(fā)生了深刻轉化，在新的時代背景下，人民群眾對于矛盾糾紛的化解有了更多的期待和更高的要求。而我國的國情決定了大量社會矛盾、糾紛不能“一訴了之”，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。這就要求建立多主體、不同形式、多渠道的解紛手段共同運用的矛盾糾紛多元化解機制，這一機制的建立也有利于引導社會成員在法治軌道上主張權利、解決紛爭，有利于加快推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；诿芗m紛發(fā)展本身的特點，在這一機制中不同解紛方式有著不同的適用時間與適用對象。為避免占矛盾糾紛大多數(shù)的民間糾紛、行政爭議、輕微刑事案件等演化為更嚴重的社會矛盾與社會問題，應重點發(fā)揮和解、調解等非訴訟糾紛解決機制的作用，努力將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。具體來說，要以調解優(yōu)先、分層遞進、司法兜底的標準，促進和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制的有序銜接。在新時代“楓橋經驗”中，各類矛盾糾紛解決機制遵循依次遞進的規(guī)律：
首先，發(fā)揮人民調解作為化解矛盾糾紛的第一道防線作用，完善當事人和解、人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系。人民調解作為一種解紛方式根植于中國社會自身情況，具有很強的中國特色和制度優(yōu)勢，有著方式靈活、情理法綜合運用的特點。在加強矛盾糾紛的預防排查基礎上，要引導基層群眾中有矛盾的雙方優(yōu)先選擇調解這一更有效率、成本更低的方式解決糾紛，并通過調解工作促使當事人雙方認清道理、互相諒解，在雙方自愿的基礎上達成調解協(xié)議，以實現(xiàn)真正的案結事了。要加強調解組織的平臺建設，建設一批如諸暨楓橋鎮(zhèn)“老楊調解室”式的群眾性人民調解組織，加強對人民調解員的技能培訓，提升其專業(yè)化能力與法治意識，確保調解工作依法進行。在經濟社會不斷發(fā)展的今天，要推動專業(yè)力量和基層調解力量相融合，吸納具有相關專業(yè)知識背景的人員進入調解員的隊伍，探索形成專業(yè)調解、行業(yè)調解、商事調解、律師調解等基層調解體系。司法機關要加強對人民調解活動的專業(yè)指導，同時要強化工作銜接，在形成調解協(xié)議后積極對符合要求的調解協(xié)議書進行司法確認，認可其法律效力。應加強訴調對接、檢調對接工作平臺建設，強化專門人員配置與工作制度構建。
其次，發(fā)揮行政機關化解矛盾糾紛的“分流閥”作用，加強仲裁、行政復議、行政調解、行政裁決工作。2021年發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中以專章的形式強調了要“健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系，不斷促進社會公平正義”。與人民調解的群眾性、自治性不同，行政機關化解矛盾糾紛主要針對的是自然人、法人與行政機關之間，或與行政管理行為密切相關的行政爭議與民事糾紛，在行政機關層面推動相關矛盾糾紛的多元化解是法治政府建設的重要內容。其基本要求是對于相關矛盾糾紛要努力突出前端化解，引導當事群眾申請由作出行政行為的行政機關或者有關部門先行處理。在具體方式上，行政復議作為化解行政爭議的主渠道，要切實做到便民為民，發(fā)揮好行政系統(tǒng)自我監(jiān)督和糾錯的功能，維護人民群眾切身利益。2023年9月，經過“大修”的《行政復議法》由全國人大常委會通過，在行政復議的管轄體制、復議范圍、復議前置規(guī)定等方面作了很多調整完善，有利于更好地依法發(fā)揮行政復議制度效能。在行政調解方面，近年來很多省市制定了關于行政調解的地方性規(guī)定或辦法，推動了行政調解工作的規(guī)范化制度化，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。行政裁決則是行政機關根據(jù)當事人申請,根據(jù)法律法規(guī)授權,居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為，具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點,有利于促成矛盾糾紛的快速解決?？偟膩碚f，加強行政機關用多種方式化解矛盾糾紛的力度，有利于在事關經濟社會發(fā)展的重點領域理順各種關系，減輕人民群眾依法維權的負擔，更好發(fā)揮政府職能。
最后，發(fā)揮司法作為維護社會公平正義的最后一道防線作用。由司法對矛盾糾紛化解結果進行司法確認，抑或是由司法受理其他矛盾糾紛解決機制無法解決的糾紛，司法在多元糾紛解決機制中起著兜底性保障作用。司法機關應積極為非訴訟糾紛解決機制提供工作支持與法律保障，注重訴訟與非訴訟機制之間的銜接，積極推動對調解協(xié)議的司法確認，保證調解協(xié)議效力，依法維護人民調解權威。對各方當事人同意用書面形式記載的調解過程中沒有爭議的事實，在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外，當事人無需舉證。人民法院要加強一站式多元糾紛解決機制建設，運用數(shù)字技術在線集成解紛資源，更好服務于人民群眾的解紛需求。同時應該注意的是，調解必須建立在雙方當事人自愿的基礎上，如經引導后當事人仍不愿進入調解流程堅持起訴，則應尊重與保障當事人正常的訴訟權利，杜絕在實踐中出現(xiàn)的不經調解不予立案的現(xiàn)象。
綜上，遵循各類矛盾糾紛解決機制的依次遞進規(guī)律，關鍵是要在厘清各主體職能分工的基礎上做到互相配合，發(fā)揮糾紛解決機制結構的合力。行政機關、法院、檢察院、仲裁機構、群團組織等國家機關和社會組織，要將司法作為最后一道矛盾糾紛化解程序，引導糾紛雙方先行協(xié)商溝通，通過自愿和解、依法調解方式化解矛盾糾紛。除此之外，行政機關依法履行基層治理職責和訴源治理職責，推進信訪工作法治化；監(jiān)察機關突出監(jiān)督重點，依法依規(guī)處置問題線索；司法機關加強司法對調解的業(yè)務指導和調訴轉換銜接，強化對專業(yè)性、涉眾型群體性矛盾糾紛的調解，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，注重同步釋法說理。在此基礎上，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，要依托人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術，探索形成矛盾糾紛化解的共建共治共享基層治理新格局，進一步提升“一中心四平臺一網格”體系對矛盾糾紛化解的統(tǒng)籌協(xié)調能力。加強如“浙江解紛碼”等在線糾紛化解平臺建設，真正打通線上與線下、不同線上平臺之間的數(shù)據(jù)共享與工作聯(lián)動，在調解工作中充分利用大數(shù)據(jù)等智能化工具，“推動新時代‘楓橋經驗’向網絡版拓展和升級，持續(xù)夯實矛盾糾紛源頭治理的‘智能化’基礎”。而這只有在堅持黨的領導的前提下才能夠實現(xiàn)，在黨委的統(tǒng)一領導與統(tǒng)籌協(xié)調下，合理突破地域、部門和層級限制，形成多元糾紛解決機制的制度合力。我們要辯證看待多元與統(tǒng)一的關系，多元不意味著分散，黨政主導和統(tǒng)籌是我國多元解紛機制的根本特色。
（二）抓緊推進信訪工作法治化，努力形成自覺守法法治氛圍
在預防化解社會矛盾糾紛的機制中，信訪工作同樣是重要的一環(huán)，要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，抓緊推進信訪工作的法治化。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，是各級機關、單位及其領導干部、工作人員接受群眾監(jiān)督、改進工作作風的重要途徑。要暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，在法治軌道上推進信訪治理的現(xiàn)代化。信訪工作法治化，是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”的重中之重。在以往實踐中，信訪工作面臨著基層民眾的權利意識和規(guī)則意識不足、制度約束力不夠等難題。對此，中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構改革方案》設立了中央社會工作部，由其統(tǒng)籌指導人民信訪工作，國家信訪局則調整為國務院直屬機構。依循中央精神，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，要正視基層社會中信訪工作的復雜現(xiàn)實，以信訪治理法治化為目標，加強信訪工作隊伍能力建設。特別是要在《信訪工作條例》的框架內明確職能部門處理信訪事務的法定管轄范圍、法定程序、法定期限，完善對濫用職權、玩忽職守的公職人員的監(jiān)督追責機制，實現(xiàn)預防、受理、辦理、監(jiān)督追責、維護秩序等五個方面的法治化。推進信訪工作法治化，還必須在面對復雜社會矛盾時堅持辯證、統(tǒng)籌的思維，對群眾合理合法的利益訴求要切實依法予以維護，對非法、無理訴求則不能無原則遷就，要引導群眾逐步樹立依法信訪的法治理念。
在黨的領導下，我國已經進入新的發(fā)展階段，正在向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標大步邁進，努力以中國式現(xiàn)代化推進中華民族的偉大復興。改革開放以來，我們用幾十年時間走完了西方發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進程，創(chuàng)造了經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的奇跡?？梢哉f，隨著經濟社會的迅速發(fā)展，我國社會也正處于重要的轉型時期，而在這一時期，各項社會矛盾紛繁復雜，而究其本質就在于發(fā)展不平衡發(fā)展不充分。面對這一問題，推進法治應立足中國現(xiàn)實，以實現(xiàn)社會公平正義為根本目標，平衡形式合理性與實質合理性。
由此，要實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化、法治化，僅僅依靠各種有形的矛盾化解機制是不夠的，還必須加強全民的法治觀念塑造。所謂“治事不若治人，治人不若治法，治法不若治時”，社會整體法治精神的塑造對于法治國家的建設有著重要的意義。“全民守法”是習近平法治思想關于堅持全面推進依法治國的重點任務之一，據(jù)此，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，要通過三個方面在基層社會中營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。一是要應用數(shù)字技術，廣泛開展普法工作和人民群眾利益密切相關的法治宣傳教育工作，增強基層民眾的法治觀念；引導全社會尊重司法裁判，維護司法權威。二是要優(yōu)化基層法治工作隊伍的整體結構和人員配置，培養(yǎng)一批尊法懂法守法且善于用法的基層法治工作者，將村干部、調解員、網格員、志愿者等納入基層法律服務隊伍。三是要健全普法責任制，充分發(fā)揮領導干部帶頭尊法學法守法用法對全社會的示范帶動作用。所謂“君子也者，道法之摠要也”，要加強對基層領導干部的思想政治教育、法治教育、憲法知識和憲法意識教育，培養(yǎng)“君子”型人才以承擔起依法治國的神圣職責。
結語
習近平總書記強調，要“善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗’堅持好、發(fā)展好”。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，就是要立足法治預防化解矛盾糾紛。要把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，構建和諧社會，就必須認識到“和諧社會本質上是法治社會”。新時代“楓橋經驗”與法治有著密切的內在理論聯(lián)系，其在對中國基本國情、社會發(fā)展階段、歷史文化淵源的全面認識與深刻把握下，樹立了良法與善治相統(tǒng)一的辯證的法治觀。在這一觀念的指引下，綜合正式與非正式規(guī)范的基層治理規(guī)范體系成為了踐行新時代“楓橋經驗”的重要依托，多元主體共同發(fā)揮作用的基層法治實施體系成為了踐行新時代“楓橋經驗”的主要抓手，而在國家與社會的共同努力下，全民自覺守法的法治氛圍也在逐漸形成?？梢哉f，“新時代‘楓橋經驗’為基層提供了一套行之有效的依法治理體制機制和方式方法”。“楓橋經驗”已經走過了60年不平凡的歷程，60年來其不斷與時俱進、歷久彌新，從最初在社會主義教育運動中創(chuàng)造的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的基本內容，發(fā)展成為了今天以“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”為主要內涵的，在基層社會治理方方面面均發(fā)揮作用的新時代“楓橋經驗”。而在其發(fā)展過程中，黨的領導、群眾路線、依法治理的融合是其不變的底色。“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，將黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，綜合發(fā)揮作用，是新時代“楓橋經驗”得以產生、發(fā)展的根本原因，也是中國式法治現(xiàn)代化的基本經驗，新時代“楓橋經驗”也必將沿著這一道路走向更輝煌的明天。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2024年第7期。
