作者簡介: 楊雅妮，1978年生，女，甘肅寧縣人，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：訴訟法學(xué)。
摘要：正確界定訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系是厘清訴前程序與訴訟程序關(guān)系、完善行政公益訴訟制度的必然要求。現(xiàn)階段，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條雖然已將訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系規(guī)定為一種“銜接”關(guān)系，但由于法律規(guī)定模糊、理論研究滯后，理論界與實(shí)務(wù)界對于二者的目的是否完全一致、二者的精準(zhǔn)程度是否完全等同以及如何理解二者在邏輯上的銜接性等問題，認(rèn)識并不一致，嚴(yán)重影響了司法的規(guī)范性。為此，應(yīng)以目的理論、法律監(jiān)督理論以及訴前程序與訴訟程序關(guān)系理論等為依據(jù)，從程序目的、檢察機(jī)關(guān)的法律職能以及訴前程序與訴訟程序的關(guān)系等層面出發(fā)，對二者的目的、精準(zhǔn)程度以及邏輯關(guān)系等進(jìn)行全方位剖析。
關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；依法履職；訴前檢察建議；訴訟請求；銜接
一、問題的提出
訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前履行訴前程序的法定方式，訴訟請求是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時向法院提出的以維護(hù)國家利益或者社會公共利益為目的的具體主張。從我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)邏輯來看，在訴前檢察建議發(fā)出后至檢察機(jī)關(guān)起訴前這一時間段，行政機(jī)關(guān)是否回復(fù)以及回復(fù)后的履職情況對于檢察機(jī)關(guān)如何確定訴訟請求有著直接影響。從實(shí)務(wù)中看，訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系主要呈現(xiàn)為三種樣態(tài)：一是二者的內(nèi)容完全一致。這種情形，說明行政機(jī)關(guān)在收到訴前檢察建議后未采取任何行政監(jiān)管措施，違法行使職權(quán)或不作為的狀態(tài)一直持續(xù)，公益受侵害狀態(tài)未得到任何改善，此時，檢察機(jī)關(guān)往往直接以訴前檢察建議的內(nèi)容作為訴訟請求向法院提出，如“扶余市人民檢察院訴扶余市林業(yè)和草原局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案”等。二是訴訟請求的內(nèi)容小于訴前檢察建議的內(nèi)容。這種情況在實(shí)踐中較為常見，原因在于：訴前檢察建議的提出與訴訟請求的確定之間存在履職期限這個“時間差”，在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)往往會根據(jù)訴前檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行整改。而一旦其通過整改糾正了部分行政違法行為或者履行了部分職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對訴前檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，僅針對尚未整改到位的部分提出主張，此時，訴訟請求的內(nèi)容就會小于訴前檢察建議的內(nèi)容。三是訴訟請求的內(nèi)容大于訴前檢察建議的內(nèi)容。這種情形，說明訴訟請求所針對的一部分行政違法行為未經(jīng)過訴前程序的督促整改，這既可能因訴前檢察建議的內(nèi)容不全面或有遺漏所致，也可能因行政機(jī)關(guān)在整改期間又實(shí)施新的違法行為所致。對此，有些檢察機(jī)關(guān)為了提高監(jiān)督效率，會在不履行訴前程序的前提下直接提起訴訟，進(jìn)而導(dǎo)致訴訟請求的內(nèi)容超出訴前檢察建議的范圍。
針對實(shí)踐中的復(fù)雜情形，為規(guī)范訴前檢察建議與訴訟請求之間的關(guān)系，最高人民檢察院陸續(xù)發(fā)布并實(shí)施了相關(guān)規(guī)范性文件。早在2018年3月12日，最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南（試行）》）就明確要求：“訴訟請求的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與檢察建議書的建議內(nèi)容相匹配”。2021年7月1日實(shí)施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第75條進(jìn)一步將《辦案指南（試行）》中的“相匹配”優(yōu)化表述為“相銜接”。遺憾地是，不論是《辦案指南（試行）》中的“相匹配”還是《辦案規(guī)則》第75條中的“相銜接”，都僅是對訴前檢察建議與訴訟請求關(guān)系的一種抽象表達(dá)，難以為正確處理司法實(shí)踐中的具體問題提供明確的規(guī)則指引。在學(xué)界，學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的是訴前檢察建議的性質(zhì)、功能、具體規(guī)則以及訴訟請求的精準(zhǔn)化等問題，對于訴前檢察建議與訴訟請求關(guān)系的研究往往附屬于上述主題當(dāng)中，專門研究二者關(guān)系的成果較為少見。
迄今為止，由于法律規(guī)定模糊、理論研究滯后，理論界與實(shí)務(wù)界對于“相匹配”“相銜接”是否等同于“相一致”，訴前檢察建議與訴訟請求的目的、精準(zhǔn)程度是否等同以及如何正確理解二者之間的邏輯關(guān)系等問題，仍見仁見智、爭議不斷。一是訴前程序與訴訟程序的目的是否完全一致？如果不完全一致，程序目的的差異對訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系有何影響？訴前檢察建議與訴訟請求在目的上是何關(guān)系？二是檢察機(jī)關(guān)在訴前程序與訴訟程序中所履行的法律職能是否相同？如果不相同，檢察機(jī)關(guān)所履行的不同法律職能對訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系有何影響？訴前檢察建議是否應(yīng)當(dāng)與訴訟請求具有同等的精準(zhǔn)程度？三是如何理解訴前程序與訴訟程序之間的關(guān)系？訴訟請求的內(nèi)容是否應(yīng)限于訴前檢察建議的范圍？如果超出，法院應(yīng)當(dāng)如何處理？在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)，如果行政機(jī)關(guān)所采取的整改措施違法，檢察機(jī)關(guān)可否不經(jīng)訴前程序而直接針對該行為提起訴訟？
以上爭議，均屬于正確界定行政公益訴訟訴前檢察建議與訴訟請求關(guān)系必須厘清的重要問題。對此，要作出正確回應(yīng)，需要以目的理論、法律監(jiān)督理論以及訴前程序與訴訟程序關(guān)系理論等為依據(jù)，從程序目的、檢察機(jī)關(guān)的法律職能以及訴前程序與訴訟程序的關(guān)系等層面出發(fā)，對訴前檢察建議與訴訟請求的目的、精準(zhǔn)程度以及邏輯關(guān)系等進(jìn)行全方位剖析。
二、基于程序目的的二者關(guān)系之界定
考慮到目的對于規(guī)則的重要意義，要正確界定訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系，應(yīng)首先從訴前程序與訴訟程序的目的出發(fā)，運(yùn)用目的解釋的方法，通過探求訴前程序與訴訟程序的客觀立法目的與立法意旨，在正確定位訴前程序與訴訟程序目的的基礎(chǔ)上，對二者的關(guān)系進(jìn)行界定。
（一）訴前程序與訴訟程序的目的定位
近年來，學(xué)界已從不同角度對訴前程序與訴訟程序的目的展開了研究，主要形成了以下四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴前程序的目的是敦促政府權(quán)力主體依法履職，旨在督促行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為；而訴訟程序的目的在于維護(hù)公共利益。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴前程序兼具公共利益維護(hù)、監(jiān)督與糾偏行政行為的雙重目的；而訴訟程序的核心目標(biāo)在于“有效維護(hù)國家和社會公共利益”。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然行政公益訴訟具有訴前程序與訴訟程序的“兩階化”構(gòu)造，但兩階段的程序目的具有一致性，均具有督促行政機(jī)關(guān)依法行政與保護(hù)特定公益的雙重目的。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，無論是訴前程序還是訴訟程序，都應(yīng)當(dāng)僅以督促對特定公益保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法行政為目的。筆者認(rèn)為，作為前后相繼的兩個不同程序，訴前程序與訴訟程序雖然都以公益維護(hù)為根本目的，但二者的權(quán)力基礎(chǔ)、程序構(gòu)造以及程序內(nèi)容均不相同，進(jìn)而決定了訴前程序與訴訟程序的目的也不完全一致，訴訟程序的目的內(nèi)涵顯然要比訴前程序的目的更為豐富和多元。
1.訴前程序以督促依法行政為核心目的
訴前程序的構(gòu)建以狹義的法律監(jiān)督權(quán)為權(quán)力基礎(chǔ)，反映的是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的“單向監(jiān)督”關(guān)系。在該程序中，主要通過檢察機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議的方式“督促行政機(jī)關(guān)依法履職、自我糾錯”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糾正違法行為、督促行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。這種目的定位，既與黨和國家對新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的部署相契合，也與現(xiàn)行規(guī)范對訴前程序的規(guī)定相一致。一方面，從黨和國家對新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的部署來看，自黨的十八屆四中全會以來，在中央發(fā)布的各類規(guī)范性文件當(dāng)中，均將檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的目的規(guī)定為督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。另一方面，從現(xiàn)行規(guī)范來看，在最高人民檢察院、“兩高”發(fā)布的司法解釋及其他規(guī)范性文件中，也都基于訴前程序的特殊性而將其目的規(guī)定為“督促”相關(guān)行政機(jī)關(guān)“依法履行職責(zé)”。
2.訴訟程序的目的具有多元化內(nèi)涵
訴訟程序?qū)儆诘湫偷脑V訟結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)以檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)為雙方當(dāng)事人、以法院為中立裁判者，反映的是法院與雙方當(dāng)事人之間的三方組合關(guān)系。作為一種以訴權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的程序制度，訴訟程序的目的顯得比較多元，既要督促行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公共利益，又要維護(hù)公共秩序。早在“試點(diǎn)”期間，在全國人大常委會以及最高人民檢察院發(fā)布的各類規(guī)范性文件中，就已經(jīng)規(guī)定了“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法”“維護(hù)憲法法律權(quán)威”“維護(hù)社會公平正義”“維護(hù)國家和社會公共利益”等多元化訴訟目的。“試點(diǎn)”結(jié)束后，隨著行政公益訴訟制度的正式“入法”，作為立法層面唯一的規(guī)范依據(jù)，《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定為正確理解訴訟程序目的提供了基本法依據(jù)。根據(jù)該款規(guī)定，行政公益訴訟的提起應(yīng)當(dāng)以訴前檢察建議提出后行政機(jī)關(guān)仍不依法履職為必要條件，此時，雖然《檢察建議書》規(guī)定的整改期限已經(jīng)屆滿，檢察機(jī)關(guān)不再具備督促整改的空間和可能，但不排除行政機(jī)關(guān)因檢察機(jī)關(guān)起訴而依法履職的可能，因此督促依法行政仍是訴訟程序的目的之一。除了督促依法行政之外，在這種訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)緊密結(jié)合的公益司法程序中，還具有維護(hù)國家法制統(tǒng)一、保護(hù)國家利益與社會公共利益等多元化目的。這種目的定位，不僅與行政訴訟目的理論的發(fā)展現(xiàn)狀相吻合，也反映了行政公益訴訟程序的本質(zhì)屬性與特殊規(guī)律。
綜上，訴前程序與訴訟程序在目的上具有部分一致性，二者之間呈現(xiàn)為一種重疊關(guān)系。訴前程序以督促行政機(jī)關(guān)依法履職為目的，“容納了程序、實(shí)體、監(jiān)督等要素為一體的綜合程序要件” ，在該程序中，檢察機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議主要是為了督促行政機(jī)關(guān)依法行政，其核心目的在于“督促整改”。而訴訟程序兼具督促、監(jiān)督、維護(hù)與救濟(jì)等多元化目的，在該程序中，檢察機(jī)關(guān)除了要通過訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法行政外，還要對其違法履職、怠于履職的行為予以法律上的否定性評價，進(jìn)而維護(hù)法秩序的統(tǒng)一性。
（二）程序目的的重疊性決定了二者在目的上的交叉性
受程序目的重疊性的影響與制約，訴前檢察建議與訴訟請求的目的也呈現(xiàn)出明顯的交叉性。在訴前程序中，由督促依法行政的程序目的所決定，訴前檢察建議的制發(fā)應(yīng)當(dāng)以“督促整改”為宗旨；而在訴訟程序中，由多元化的程序目的所決定，訴訟請求的確定應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)公共利益以及維護(hù)國家法制統(tǒng)一等多元化目的為導(dǎo)向。
1.訴前檢察建議的制發(fā)以“督促整改”為宗旨
為了實(shí)現(xiàn)訴前程序督促依法行政的目的，檢察機(jī)關(guān)在《檢察建議書》中除必須載明“建議的具體內(nèi)容”外，還應(yīng)載明“行政機(jī)關(guān)的名稱”“認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的事實(shí)和理由”“行政機(jī)關(guān)整改期限”等內(nèi)容。對上述應(yīng)載明事項(xiàng)，在理解時需注意以下三點(diǎn)：一是要實(shí)現(xiàn)訴前程序“督促整改”的核心目的，《檢察建議書》中的“行政機(jī)關(guān)”（被監(jiān)督對象）范圍就不宜過窄，這就要求檢察機(jī)關(guān)在確定訴前檢察建議的制發(fā)對象時應(yīng)當(dāng)采用“全部模式”，盡可能將對該領(lǐng)域公益保護(hù)負(fù)有行政監(jiān)管職責(zé)的主體納入其中。二是檢察機(jī)關(guān)在《檢察建議書》中必須載明“認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的事實(shí)和理由”，這樣做不僅有助于增強(qiáng)訴前檢察建議的說理性，而且有助于提升行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為的可能性，有利于實(shí)現(xiàn)“督促整改”的訴前程序目的。三是為了保證“督促整改”的時效性，避免公共利益長期處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《檢察建議書》中載明合理的“整改期限”。通常情況下，該期限不應(yīng)超過兩個月，但在出現(xiàn)公益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形時，可以縮短為十五日。
除以上外，為保障實(shí)現(xiàn)訴前程序“督促整改”的核心目的，檢察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議后不能消極等待、坐等履職期限屆滿后直接起訴，而應(yīng)當(dāng)及時對行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、督促其依法履行職責(zé)，必要時，可就如何整改與相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前磋商。尤其是對于一些案情比較復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)自我糾錯存在困難與阻力，或者多個行政機(jī)關(guān)均負(fù)有監(jiān)管職責(zé)但相互推諉扯皮的疑難復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過訴前磋商等手段，明確不同行政機(jī)關(guān)的責(zé)任與分工，以檢察之力為行政機(jī)關(guān)依法履職排除阻力。
2.訴訟請求的確定以實(shí)現(xiàn)多元化程序目的為導(dǎo)向
在訴訟請求方面，不論是“試點(diǎn)”期間的相關(guān)規(guī)定，還是現(xiàn)行規(guī)范，都充分認(rèn)識到了其不同于訴前檢察建議的特殊性，并以實(shí)現(xiàn)訴訟程序的多元化目的為導(dǎo)向，規(guī)定了“確認(rèn)違法或者無效”“撤銷或部分撤銷”“責(zé)令履職”以及“變更行政行為”等多種訴訟請求類型。具體而言，一旦訴前檢察建議規(guī)定的履職期限屆滿，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議的回復(fù)情況以及其在整改期間的履職情況，對訴前檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行取舍與調(diào)整。在這一過程中，檢察機(jī)關(guān)既要考慮該請求是否有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，還要考慮其是否有助于實(shí)現(xiàn)客觀訴訟所獨(dú)具的“維護(hù)國家法制統(tǒng)一”“維護(hù)國家利益和社會公共利益”等特殊程序目的。
首先，如果行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時所依據(jù)的規(guī)范性文件存在與上位法的規(guī)定相沖突，超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍，或者嚴(yán)重違反了制定、發(fā)布規(guī)范性文件的法定程序等情形，此時，出于實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家法制統(tǒng)一目的的考量，檢察機(jī)關(guān)在起訴時可以提出對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查的訴訟請求，該請求可以單獨(dú)提出，也可以與撤銷行政行為的請求合并提出。原則上，只要檢察機(jī)關(guān)未在任何法律文書中對該規(guī)范性文件的合法性作出過認(rèn)定，就可以請求法院一并審理。
其次，根據(jù)《辦案規(guī)則》第84條的規(guī)定，確有必要時，即使檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，人民檢察院仍可以不撤回起訴，而將原訴訟請求變更為“確認(rèn)行政行為違法”。之所以如此規(guī)定，也是出于實(shí)現(xiàn)訴訟程序目的之考慮，顯而易見，檢察機(jī)關(guān)請求法院“確認(rèn)行政行為違法”，既不是為了督促行政機(jī)關(guān)整改（此時整改期限已經(jīng)屆滿，不存在整改空間），也不是為了維護(hù)國家利益或者社會公共利益（此時公益已因行政機(jī)關(guān)依法履職而得到維護(hù)，不存在維護(hù)的必要性），而是通過訴訟程序警示、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家法制統(tǒng)一之程序目的。
最后，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，雖然檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中可以提出“確認(rèn)違法”的訴訟請求，但行政公益訴訟的根本目的在于維護(hù)國家利益或者社會公共利益，而不是單純地對被告的不依法履職行為在法律上作出否定性評價。因此，從保障實(shí)現(xiàn)訴訟程序根本目的之角度考慮，“確認(rèn)違法”的訴訟請求并沒有太大意義，不應(yīng)成為行政公益訴訟中的主流請求。
不僅如此，考慮到“確認(rèn)違法”判決對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的負(fù)面影響以及對司法資源的占有，即使現(xiàn)行規(guī)范已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在訴訟請求全部滿足時可以將原訴訟請求變更為“確認(rèn)違法”訴訟請求的權(quán)力，但檢察機(jī)關(guān)在行使該項(xiàng)權(quán)力時應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、克制，原則上，只有在必須警示相關(guān)行政機(jī)關(guān)時，才可以作出此種變更。這是因?yàn)?，一旦不考慮訴前檢察建議的履行情況而將“確認(rèn)違法”訴訟請求泛化適用，不僅會打擊行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的主動性和積極性，而且會造成“確認(rèn)違法”與其他類型訴訟請求（如繼續(xù)履行）之間的矛盾與沖突。實(shí)踐中，這種觀點(diǎn)已經(jīng)得到踐行，如有法院就認(rèn)為，只有在“判決履行”沒有價值的情況下，才可以適用“確認(rèn)違法”判決，并以此駁回了檢察機(jī)關(guān)的“確認(rèn)違法”訴訟請求。
三、基于檢察機(jī)關(guān)法律職能的二者關(guān)系之界定
作為“國家利益和社會公共利益的維護(hù)者”以及“國家法律統(tǒng)一實(shí)施的監(jiān)督者”，我國的檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著包括監(jiān)督職能、訴訟職能以及司法審查職能等在內(nèi)的多項(xiàng)法律職能。其中，監(jiān)督職能包括行政檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督，二者共同構(gòu)成了狹義的法律監(jiān)督范疇；訴訟職能包括刑事公訴、民事公益訴訟以及行政公益訴訟；司法審查職能則主要呈現(xiàn)為刑事訴訟中的審查逮捕權(quán)。黨的十八屆四中全會以來，立法者通過對檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督權(quán)”的繼承與發(fā)展，創(chuàng)設(shè)了行政公益訴訟制度這種新型的公益司法保護(hù)制度，將訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)緊密關(guān)聯(lián)起來，形成了獨(dú)具特色的公益訴權(quán)。在我國“兩階段式”的行政公益訴訟程序構(gòu)造中，以起訴行為為界，檢察機(jī)關(guān)的法律職能被劃分為行政檢察監(jiān)督職能與公益訴訟職能，受不同程序階段檢察機(jī)關(guān)法律職能的制約，訴前檢察建議與訴訟請求的精準(zhǔn)程度也存在明顯差異。
（一）訴前程序與訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)的職能定位
根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，雖然訴前程序與訴訟程序的啟動者都是檢察機(jī)關(guān)，但在不同的程序階段，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)與角色并不相同，也由此導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在訴前程序與訴訟程序中法律職能的分野。
1.訴前程序中檢察機(jī)關(guān)履行的是行政檢察監(jiān)督職能
在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)行使的是行政監(jiān)督權(quán)，主要通過督促、磋商、提出檢察建議等方式對行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，其身份為法律監(jiān)督者，履行的是特定公益保護(hù)領(lǐng)域的行政檢察監(jiān)督職能。法律監(jiān)督理論認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督職能“限于程序性控制”，本質(zhì)上是一種程序性監(jiān)督與制約性監(jiān)督，不涉及對行政行為的最終決定權(quán)。該職能以維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)一實(shí)施為宗旨，注重對行政機(jī)關(guān)日常履職行為的監(jiān)督，反映的是檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“二元”關(guān)系。在這種“二元”關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，嚴(yán)守檢察權(quán)的行使邊界，充分尊重行政權(quán)的優(yōu)先性，不得隨意侵入行政權(quán)“疆域”。檢察機(jī)關(guān)不能沖在行政機(jī)關(guān)之前去維護(hù)公共利益，更不能對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取何種執(zhí)法措施、應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施執(zhí)法行為“指手畫腳”。
2.訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)履行的是公益訴訟職能
在訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)行使的是公益訴權(quán)，主要通過訴的方式向法院提出訴訟請求，請求法院對其請求進(jìn)行審理并依法作出確認(rèn)、撤銷或者變更等判決，其身份為公益訴訟起訴人，履行的是公益訴訟職能。作為訴訟中的一方當(dāng)事人，公益訴權(quán)運(yùn)行的規(guī)律性要求檢察機(jī)關(guān)在履行該項(xiàng)法律職能時，應(yīng)當(dāng)利用訴訟原理、借助法庭力量、遵循訴訟規(guī)律，向法院提出具體、明確的訴訟請求，并借助司法審判程序的強(qiáng)制力對其在訴前程序中所履行的行政檢察監(jiān)督職能提供保障。
綜上，隨著我國檢察機(jī)關(guān)法律職能的不斷豐富以及檢察權(quán)配置的逐步優(yōu)化，檢察機(jī)關(guān)在不同程序中的法律職能也出現(xiàn)了明顯分野。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)重在對特定公益保護(hù)領(lǐng)域行政違法行為的監(jiān)督，訴前檢察建議是其對行政機(jī)關(guān)作出的理性提醒，僅僅是對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的開始。而在訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)重在通過行使公益訴權(quán)啟動司法審判程序，并請求法院對行政違法行為進(jìn)行司法審查，訴訟請求是其通過訴前檢察建議督促整改無果時向法院提出的具體主張，是起訴的必要條件。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時，應(yīng)充分考量訴前檢察建議的具體內(nèi)容、訴前檢察建議發(fā)出后行政機(jī)關(guān)的回復(fù)情況，以及行政機(jī)關(guān)的履職效果，并以此為據(jù)合理確定訴訟請求。
（二）檢察機(jī)關(guān)法律職能的不同決定了二者在精準(zhǔn)度上的差異性
檢察機(jī)關(guān)法律職能的不同不僅決定了其在不同程序階段法律監(jiān)督職能履行方式的差異，也對訴前檢察建議與訴訟請求的精準(zhǔn)程度有著直接影響。在訴前程序中，行政檢察監(jiān)督職能所針對的對象是尚未進(jìn)入司法審判程序的行政違法行為，以該職能為基礎(chǔ)的訴前檢察建議是一種提請行政機(jī)關(guān)重新審視行政行為并對其作出調(diào)整與糾正的請求權(quán)，不具有強(qiáng)制性，屬于“柔性”監(jiān)督的范疇。而在訴訟程序中，受公益訴訟職能的制約，檢察機(jī)關(guān)必須遵循訴訟的基本原理與規(guī)律性，在起訴時提出具體、明確的訴訟請求，以便于法院對其進(jìn)行審查并依法作出裁判。對此，Daniel-Stefan Paraschiv也曾指出，“在闡明訴訟請求的過程中，可能需要對問題進(jìn)行表面的、變革性的重新表述，使其涉及法律權(quán)利和補(bǔ)救措施”。
1.訴前檢察建議的內(nèi)容具有相對概括性
在訴前程序中，受行政檢察監(jiān)督職能的制約，檢察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議時，應(yīng)當(dāng)遵循行政優(yōu)先的原則，對行政權(quán)給予充分的尊重，不得影響行政行為的程序與實(shí)體，更不能直接代替行政機(jī)關(guān)去作任何決定。這就決定了訴前檢察建議只需在大方向上籠統(tǒng)性地提出履職建議即可，無需詳細(xì)列出行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何履職，相應(yīng)地，其內(nèi)容也就往往“采取高度概括化的描述”。例如，在湖北省黃石市西塞山區(qū)人民檢察院督促黃石市國土資源局等機(jī)關(guān)依法履職案中，黃石市西塞山區(qū)人民檢察院向黃石市規(guī)劃局提出的訴前檢察建議為：“1.依照相關(guān)法律規(guī)定對張某某的違法行為進(jìn)行處理；2.依法責(zé)令或督促相關(guān)部門或人員采取治理措施，消除該處違建房屋對磁湖風(fēng)景區(qū)整體美觀的影響”，內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng)，既沒有提出對張某某違法行為應(yīng)采取何種處理方式，也沒有提出消除該處違建房屋對磁湖風(fēng)景區(qū)整體美觀影響的具體措施。
這種做法，符合我國憲法對檢察權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的安排，既有利于節(jié)約檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本，又給行政機(jī)關(guān)留足了自我矯正違法行為的空間，能夠有效防范檢察機(jī)關(guān)過分介入行政事務(wù)、逾越檢察權(quán)邊界的不合理現(xiàn)象。眾所周知，公共利益的直接維護(hù)者和最大保障者是行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)只是以“國家法律統(tǒng)一實(shí)施的監(jiān)督者”角色對行政違法行為進(jìn)行程序性監(jiān)督。對于如何采取執(zhí)法措施、如何實(shí)施執(zhí)法行為、如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法收益最大化等事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)的判斷要比檢察機(jī)關(guān)的判斷更為專業(yè)、更占優(yōu)勢?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議時，應(yīng)當(dāng)以有限監(jiān)督、程序監(jiān)督為基本理念，在遵循行政優(yōu)先原則的前提下，提出“概括履職”的訴前檢察建議。
2.訴訟請求的內(nèi)容比訴前檢察建議的內(nèi)容更為精準(zhǔn)
在訴訟程序中，受公益訴訟職能的制約，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時要充分認(rèn)識到其與訴前檢察建議的差異性，依據(jù)法律和事實(shí)，結(jié)合公益受損情況以及被告在整改期間的履職情況，對訴訟請求進(jìn)行“精準(zhǔn)化”表達(dá)，提出“精準(zhǔn)剛性”的訴訟請求。以“責(zé)令被告依法履行某某職責(zé)”的訴訟請求為例，檢察機(jī)關(guān)在提出該類主張時，應(yīng)同時明確行政機(jī)關(guān)的履職方式、履職標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。當(dāng)然，考慮到對法院自由裁量權(quán)的尊重，檢察機(jī)關(guān)在提出該類訴訟請求時，一般無需列明要求行政機(jī)關(guān)履職的期限，具體可交由法院在裁判中合理確定。
實(shí)踐中，這種因檢察機(jī)關(guān)法律職能的不同而導(dǎo)致的訴前檢察建議與訴訟請求在精準(zhǔn)程度方面的差異已經(jīng)凸顯。例如，在“平邑縣人民檢察院訴平邑縣綜合行政執(zhí)法局不作為案”中，訴前檢察建議的內(nèi)容為建議平邑縣綜合行政執(zhí)法局“依法履行職責(zé)，對建筑垃圾和生活垃圾采取一定的隔離措施，對垃圾存放地采取清理、恢復(fù)措施”，內(nèi)容相對宏觀而抽象；而在訴訟請求中，檢察機(jī)關(guān)則訴請法院判令被告“對毛家洼垃圾堆放地進(jìn)行三防處理并對協(xié)議地塊進(jìn)行用土覆蓋，覆蓋層不少于80厘米”，內(nèi)容更為具體而精確。又如，在“海南省人民檢察院第一分院督促履行自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟起訴案”中，訴前檢察建議的內(nèi)容為建議原瓊海市農(nóng)林局“依法履職，及時制止、遏制毀林、‘蠶食’‘套種’等破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，逐步修復(fù)被毀壞的生態(tài)環(huán)境資源”；而訴訟請求的內(nèi)容則被精準(zhǔn)化為請求法院判令“確認(rèn)瓊海市資規(guī)局對已發(fā)現(xiàn)的26宗違法林地怠于履職違法，并于判決后1個月內(nèi)對違法占地人員依法作出行政處理”。
綜上，正是檢察機(jī)關(guān)在不同程序階段法律職能的不同，導(dǎo)致訴前檢察建議與訴訟請求在精準(zhǔn)程度上存在明顯差異。在訴前程序中，以行政檢察監(jiān)督職能為基礎(chǔ)的監(jiān)督者角色決定了檢察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議時，不必特別明確履職的方式、期限與標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容可以相對宏觀一些、籠統(tǒng)一些，不能規(guī)定得過于細(xì)致，要給行政權(quán)的行使預(yù)留一定的空間。而在訴訟程序中，以公益訴訟職能為基礎(chǔ)的公益訴訟起訴人角色決定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以追求勝訴裁判為目的，這就要求檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注其能否得到法院的支持，畢竟誰都不愿意成為訴訟中的敗訴一方，檢察機(jī)關(guān)也不例外。值得注意的是，強(qiáng)調(diào)二者在精準(zhǔn)程度方面的差異，并不意味著訴前檢察建議不需要強(qiáng)化說理。2017年7月20日實(shí)施的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)檢察法律文書說理工作的意見》已經(jīng)對檢察法律文書的說理作了基本要求，以此為據(jù)，檢察機(jī)關(guān)在制作訴前檢察建議時，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確闡明案件事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，并以此為基礎(chǔ)對檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行充分的“釋法說理”。
四、基于訴前程序與訴訟程序關(guān)系的二者關(guān)系之界定
前已述及，訴前檢察建議是訴前程序的核心內(nèi)容，訴訟請求又是啟動訴訟程序的必要條件，因此，對訴前檢察建議與訴訟請求關(guān)系的界定必然會受制于訴前程序與訴訟程序的關(guān)系。受制于訴前程序與訴訟程序之間的遞進(jìn)關(guān)系，訴前檢察建議與訴訟請求在邏輯上呈現(xiàn)出非常顯著的銜接性。一方面，訴前檢察建議中的全部或部分內(nèi)容會在后續(xù)司法程序中以訴訟請求的形式呈現(xiàn)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)以訴前檢察建議為基礎(chǔ)，根據(jù)檢察建議發(fā)出后至起訴前行政機(jī)關(guān)的履職情況，以及所達(dá)到的實(shí)際效果進(jìn)行調(diào)整。
（一）訴前程序與訴訟程序的關(guān)系定位
1.現(xiàn)行規(guī)范對訴前程序與訴訟程序關(guān)系的規(guī)定
對于訴前程序與訴訟程序的關(guān)系，《行政訴訟法》第25條第4款以及相關(guān)司法解釋等已經(jīng)作了規(guī)定，《辦案規(guī)則》第82條更是明確列舉了可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)“未依法履行職責(zé)”的七種法定情形，為檢察機(jī)關(guān)在何種情形下可以提起訴訟提供了具體的規(guī)則依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，訴前程序與訴訟程序的關(guān)系非常密切，二者在適用上呈現(xiàn)為一種遞進(jìn)關(guān)系。一是檢察機(jī)關(guān)要提起行政公益訴訟，必須在起訴前履行訴前程序，向在相關(guān)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議；二是只有被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)在《檢察建議書》規(guī)定的整改期限內(nèi)“未依法履行職責(zé)”時，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟，進(jìn)而啟動訴訟程序。質(zhì)言之，如果檢察機(jī)關(guān)沒有針對行政機(jī)關(guān)的違法行為提出過訴前檢察建議，即便該違法行為致使國家利益或者社會公共利益受到了損害，檢察機(jī)關(guān)也不能直接向法院提起訴訟。
2.訴前程序與訴訟程序在適用上呈現(xiàn)為一種遞進(jìn)關(guān)系
以現(xiàn)行規(guī)范為依據(jù)，在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)所針對的是行政機(jī)關(guān)“原始”的執(zhí)法行為，而在訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)所針對的是經(jīng)訴前檢察建議這種“外力”介入之后，行政機(jī)關(guān)仍不進(jìn)行整改或僅采取了部分整改措施，公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的行為。由此可見，訴前程序與訴訟程序的監(jiān)督對象源于同一違法行為，兩程序在適用上具有前后相繼性，呈現(xiàn)為一種遞進(jìn)關(guān)系，訴訟程序能否啟動，主要取決于行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)的履職情況。申言之，只有在通過訴前程序“督促履職”后，國家利益或者社會公共利益仍無法得到有效維護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以啟動訴訟程序，請求法院對行政行為是否違法作出實(shí)體裁判。具體呈現(xiàn)為兩種情形：一是在整改期間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)未按照《檢察建議書》的要求采取任何履職措施，對此，檢察機(jī)關(guān)可以在整改期屆滿后直接提起訴訟。二是在整改期間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)按照《檢察建議書》的要求履行了部分監(jiān)管職責(zé)，對此，檢察機(jī)關(guān)可以在整改期屆滿后針對行政機(jī)關(guān)未履職部分提起訴訟。
綜上，我國立法已經(jīng)將訴前程序規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，訴訟程序則被界定為一種以訴前程序?yàn)榍疤?，但未必會?shí)際發(fā)生的后續(xù)程序，與訴前程序的優(yōu)先性、前置性相比，訴訟程序被置于了補(bǔ)充性、保障性地位。值得注意的是，雖然訴訟程序的發(fā)生并不具有必然性，但作為一種司法審判程序，“訴訟活動的強(qiáng)制性有效保障了訴前程序‘柔性監(jiān)管’”的效果。
（二）訴前程序與訴訟程序的關(guān)系決定了二者在邏輯上的銜接性
基于訴前程序與訴訟程序之間的遞進(jìn)關(guān)系，訴前檢察建議與訴訟請求應(yīng)當(dāng)具有邏輯上的銜接性。對此，《辦案規(guī)則》第75條已經(jīng)明確規(guī)定了訴前檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與訴訟請求“相銜接”，在這種背景下，如何理解“銜接”一詞，就成為正確界定二者關(guān)系的關(guān)鍵。從詞義來看，“銜接”一詞往往是指首尾連接，其中，“銜”字又有包含、蘊(yùn)含、前后連接之意。綜上，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三個方面理解訴前檢察建議與訴訟請求在邏輯上的銜接性。
1.二者所針對的公益損害事實(shí)具有邏輯上的銜接性
訴前檢察建議與訴訟請求所針對的客體均為公益損害事實(shí)，但由于訴前程序中檢察機(jī)關(guān)這種“外力”的介入以及訴前檢察建議與訴訟請求之間的“時間差”，使得二者所針對的公益損害事實(shí)并不完全一致，而是在范圍上呈現(xiàn)為一種明顯的銜接關(guān)系。訴前檢察建議所針對的公益損害事實(shí)（“第一階段的公益損害”）完全因行政機(jī)關(guān)不依法履職所導(dǎo)致，與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能無關(guān)；而訴訟請求所針對的公益損害事實(shí)（“第二階段的公益損害”）雖然源于“第一階段的公益損害”，但由于訴訟請求的確定往往是在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限屆滿之后，而在整改期間，無論行政機(jī)關(guān)收到《檢察建議書》后是否履職，個案中的公益損害事實(shí)均會發(fā)生變化。具體而言，如果行政機(jī)關(guān)在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)未采取任何整改措施，公益損害往往會進(jìn)一步擴(kuò)大，此時，訴訟請求所針對的公益損害事實(shí)在范圍上應(yīng)大于訴前檢察建議所針對的公益損害事實(shí)；反之，如果行政機(jī)關(guān)采取了部分整改措施，公益損害得到了部分救濟(jì)，此時，訴訟請求所針對的公益損害事實(shí)在范圍上應(yīng)小于訴前檢察建議所針對的公益損害事實(shí)。
2.二者所依據(jù)的事實(shí)與理由具有邏輯上的銜接性
根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)不論是提出訴前檢察建議還是提出訴訟請求，都應(yīng)當(dāng)說明其所依據(jù)的事實(shí)與理由。就事實(shí)而言，原則上，訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)在范圍上不得超出訴前檢察建議所依據(jù)的事實(shí)，如果超出，法院應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行釋明，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時對訴訟請求作出調(diào)整，撤回超出部分；如果檢察機(jī)關(guān)不予撤回，法院應(yīng)當(dāng)予以駁回。對于撤回的訴訟請求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)另行提出訴前檢察建議，待回復(fù)期限屆滿后再提起新的行政公益訴訟。質(zhì)言之，訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)應(yīng)等于或小于訴前檢察建議所依據(jù)的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)不能隨意提起超越訴前檢察建議的訴訟請求。這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中已得到踐行，如在巨野縣檢察院訴縣衛(wèi)計局案中，法院就認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴前檢察建議中沒有提及被告在未設(shè)置及運(yùn)行污水處理設(shè)施的情況下即頒發(fā)了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》并校驗(yàn)合格的行為違法，因而駁回了其請求確認(rèn)該行政行為違法的訴訟請求。
就理由而言，其銜接性主要體現(xiàn)為訴訟請求所依據(jù)的理由應(yīng)當(dāng)包含訴前檢察建議所依據(jù)的理由，否則，法院會以理由不成立而予以駁回。訴前檢察建議所依據(jù)的理由是行政機(jī)關(guān)的違法行為損害了公共利益，相對比較單一；而訴訟請求所依據(jù)的理由則較為復(fù)雜，除了行政機(jī)關(guān)的違法行為導(dǎo)致公益受損外，還要求行政機(jī)關(guān)在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)未依法履職，二者必須疊加，訴訟請求才能夠成立。
除以上外，二者在事實(shí)與理由方面的銜接性還體現(xiàn)為訴前檢察建議與訴訟請求應(yīng)當(dāng)源于同一違法事實(shí)，否則，法院會因程序不合法而裁定駁回起訴。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)案例，如在“沙洋案”中，訴前檢察建議所依據(jù)的事實(shí)是某公司與人防辦簽訂了15萬元人防易地建設(shè)費(fèi)協(xié)議，但只繳納了5萬元；而訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)卻是該公司應(yīng)當(dāng)繳納人防易地建設(shè)費(fèi)143萬元（已繳納5萬元），仍需追繳138萬元。對此，法院認(rèn)為，起訴書與訴前檢察建議所依據(jù)的違法事實(shí)并不一致，要求檢察機(jī)關(guān)重發(fā)或補(bǔ)發(fā)檢察建議之后再根據(jù)情況決定是否起訴，否則，將裁定駁回起訴；最終，為避免敗訴后果，檢察機(jī)關(guān)主動撤回了起訴。
3.二者的具體內(nèi)容具有邏輯上的銜接性
這主要體現(xiàn)為，在訴前檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的履職情況對于檢察機(jī)關(guān)確定訴訟請求有著實(shí)質(zhì)性影響，訴訟請求的內(nèi)容往往等于或者小于檢察建議內(nèi)容范圍。對此，可將行政機(jī)關(guān)的履職情況具體分為未依法整改、部分整改、全面整改三種情形，分別分析其對訴訟請求的影響以及二者在具體內(nèi)容上的邏輯銜接性。
（1）未依法整改。如果行政機(jī)關(guān)存在“逾期不回復(fù)檢察建議，也沒有采取有效整改措施”或“已經(jīng)制定整改措施，但沒有實(shí)質(zhì)性執(zhí)行”或“雖按期回復(fù)，但未采取整改措施”等未依法整改的情形，意味著行政機(jī)關(guān)未在實(shí)質(zhì)上采取任何整改措施，此時，國家利益或者社會利益受損的狀況未得到任何改善，訴訟請求的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與訴前檢察建議的內(nèi)容保持一致。
（2）部分整改。如果行政機(jī)關(guān)已按期回復(fù)，但僅采取了部分整改措施，此時，由于公益損害已經(jīng)得到部分救濟(jì)，訴訟請求原則上只能針對行政機(jī)關(guān)尚未履職的部分提出，相應(yīng)地，其內(nèi)容也就往往小于訴前檢察建議的內(nèi)容。同時，在這種情況下，由于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)部分履職，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時應(yīng)當(dāng)充分考慮行政機(jī)關(guān)的履職情況，科學(xué)選擇訴訟請求的類型并合理確定行政機(jī)關(guān)的履職方式和履職標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，由于“確認(rèn)違法”的訴訟請求往往適用于行政機(jī)關(guān)未依法回復(fù)、消極整改或整改措施嚴(yán)重違法等性質(zhì)較為惡劣的行為，而在部分整改的情形下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在履行期限內(nèi)采取了部分整改措施，故檢察機(jī)關(guān)不宜提出確認(rèn)行政行為違法的訴訟請求。
（3）全面整改。這又可分為兩種情形：一種是在起訴之前的全面整改。這種情形是指行政機(jī)關(guān)在《檢察建議書》規(guī)定的整改期限內(nèi)依法全面履職，行政違法行為得以糾正、公益得到全面維護(hù)，此時，檢察機(jī)關(guān)便喪失了訴的利益，不再具有提起訴訟的必要性。另一種是在起訴之后的全面整改。這是指行政機(jī)關(guān)在《檢察建議書》規(guī)定的整改期限內(nèi)未依法履職，在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)又按照《檢察建議書》的內(nèi)容進(jìn)行了全面整改，致使檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求得以實(shí)現(xiàn)的情形。此時，因“責(zé)令履職”不再具有必要性，檢察機(jī)關(guān)可以將原“責(zé)令履職”的訴訟請求變更為“確認(rèn)違法”，也可以直接撤回起訴。例如，在“黃石市下陸區(qū)人民檢察院訴黃石市生態(tài)環(huán)境局下陸區(qū)分局不履行法定職責(zé)案”中，公益訴訟起訴人下陸檢察院就因庭審過程中被告黃石市生態(tài)環(huán)境局下陸分局依法履行了全部職責(zé)而變更了訴訟請求，將原“責(zé)令履職”的請求變更為“確認(rèn)市生態(tài)環(huán)境局下陸分局未依法履職的行為違法，并撤回判令黃石市生態(tài)環(huán)境局下陸分局限期改正并處以罰款的訴訟請求”。
值得注意的是，雖然撤回起訴的方案能夠給法院、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)三方都帶來顯而易見的好處，但并不是在任何情況下都適宜采取。具體而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議逾期不回復(fù)、消極整改或者制定的整改措施嚴(yán)重違法時，檢察機(jī)關(guān)不宜撤回起訴，而應(yīng)將原訴訟請求變更為“確認(rèn)違法”。這是因?yàn)?，這些傲慢無禮、錯上加錯的行為，性質(zhì)非常惡劣，既嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的形象，又難以為整個社會所容忍，理應(yīng)通過確認(rèn)違法判決對其合法性進(jìn)行評價。
除以上外，還需要注意四種特殊情況：一是如果行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)采取了整改措施，但該措施是違反法律法規(guī)規(guī)定的，此時，訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)仍應(yīng)限于訴前檢察建議所依據(jù)的事實(shí)范圍，檢察機(jī)關(guān)不能直接針對該違法整改行為提出訴訟請求。二是如果行政機(jī)關(guān)按照《檢察建議書》的內(nèi)容進(jìn)行了全面整改，但公益仍未得到有效維護(hù)的，此時，檢察機(jī)關(guān)不能直接提起訴訟，而應(yīng)根據(jù)公益保護(hù)的需要再次制發(fā)訴前檢察建議。而且，只有在行政機(jī)關(guān)沒有按照新的檢察建議履行職責(zé)時，檢察機(jī)關(guān)才享有訴的利益，具有請求法院作出本案判決的必要性。三是如果檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)就同一行政違法行為多次制發(fā)訴前檢察建議，行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)也已經(jīng)“窮盡行政執(zhí)法手段”，此時，通過依法行政已很難實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的根本訴訟目的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)放棄提起行政公益訴訟，并在符合起訴條件的情形下提起民事公益訴訟，通過追究違法行為人的民事責(zé)任來維護(hù)公共利益。四是為防范部分行政機(jī)關(guān)因不斷調(diào)整行政行為阻卻檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的風(fēng)險，可在立法中確立“一次為原則，多次為例外”的訴前檢察建議制發(fā)理念。對于性質(zhì)相同的行政違法行為，訴前檢察建議應(yīng)以“一次”為限，通常情況下，檢察機(jī)關(guān)無須針對同一違法行為再次制發(fā)檢察建議。這樣做的好處在于，既貫徹落實(shí)了必要審慎的檢察建議制發(fā)原則，又能夠有效提升訴前檢察建議的質(zhì)效。
結(jié)語
行政公益訴訟訴前檢察建議與訴訟請求的關(guān)系非常復(fù)雜，應(yīng)以目的理論、法律監(jiān)督理論以及訴前程序與訴訟程序關(guān)系理論等為依據(jù)，從程序目的、檢察機(jī)關(guān)法律職能以及訴前程序與訴訟程序的關(guān)系等層面入手，結(jié)合現(xiàn)行規(guī)范對其進(jìn)行全面剖析。通過研究認(rèn)為，一是基于訴前程序與訴訟程序在目的上的重疊性，訴前檢察建議與訴訟請求的目的呈現(xiàn)出明顯的交叉性。在訴前程序中，受程序目的的制約，訴前檢察建議應(yīng)以督促行政機(jī)關(guān)依法行政為宗旨；而在訴訟程序中，受多元化程序目的的制約，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求的內(nèi)容時，除了要實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法行政的目的外，還應(yīng)考慮是否有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、保護(hù)國家與社會公共利益等其他程序目的的實(shí)現(xiàn)。二是基于檢察機(jī)關(guān)在訴前程序與訴訟程序中法律職能的不同，訴前檢察建議與訴訟請求在精準(zhǔn)程度上存在明顯差異。在訴前程序中，受行政檢察監(jiān)督職能的制約，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)訴前檢察建議時應(yīng)遵循行政優(yōu)先的原則，訴前檢察建議的內(nèi)容無須太過細(xì)致；而在訴訟程序中，受公益訴訟職能的制約，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)具體、明確，對其內(nèi)容進(jìn)行“精準(zhǔn)化”表達(dá)。三是基于訴前程序與訴訟程序之間的遞進(jìn)關(guān)系，訴前檢察建議與訴訟請求所針對的公益損害事實(shí)、所依據(jù)的事實(shí)與理由以及具體內(nèi)容都具有邏輯上的銜接性。需要注意的是，訴訟請求的內(nèi)容原則上應(yīng)限于訴前檢察建議的范圍，如果超出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料說明理由，未提交相關(guān)材料或者理由不成立的，法院應(yīng)裁定不予受理或駁回起訴。在檢察建議規(guī)定的整改期限內(nèi)，如果行政機(jī)關(guān)所采取的整改措施違法，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先針對該違法行為提出訴前檢察建議，不能越過訴前程序直接針對該行為提起訴訟。本文的研究僅是對行政公益訴訟訴前檢察建議與訴訟請求關(guān)系的初步探索，尚存在諸多分析不全面、不深入之處，期待更多同仁加入，共同致力于行政公益訴訟制度研究，為推動公益訴訟立法貢獻(xiàn)一己之力。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第7期。
