作者簡介:馬小紅,女,山東青島人,法學(xué)博士,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:中國法律史、中國傳統(tǒng)法律文化;
劉丹晨,女,天津人,中國人民大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士研究生,東京大學(xué)東洋文化研究所訪問研究員,研究方向:中國法律思想史、中國傳統(tǒng)法律文化。
摘要:“彈劾”與“懲戒”是監(jiān)察權(quán)的核心內(nèi)容,中國古代獨具特色的監(jiān)察體制不僅表現(xiàn)在獨立而嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系,更表現(xiàn)為“彈懲合一”的監(jiān)督制度設(shè)計,通過制定完備系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī),明確規(guī)定了監(jiān)察權(quán)的配置。對此,孫中山在吸收中國古代監(jiān)察制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,借鑒國外的議會監(jiān)察制度,創(chuàng)設(shè)了“彈懲分離”的監(jiān)察體制。中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的配置變遷表明,監(jiān)察權(quán)獨立是其獨有的特色和優(yōu)勢,彈劾權(quán)與懲戒權(quán)的合與分實質(zhì)上涉及監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性與制衡性,彈懲權(quán)的邊界不清容易導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的泛化,削弱監(jiān)察的本質(zhì)內(nèi)涵和核心職能,進而侵擾國家治理體系中其他職能的正常運行。因此,中國新時代監(jiān)察體制的改革創(chuàng)新是在繼承傳統(tǒng)監(jiān)察文化的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了高階獨立的監(jiān)察權(quán),依托監(jiān)察權(quán)的合理配置保證其權(quán)威性和制衡性的有機統(tǒng)一,并通過其自身的憲法邊界有效防止監(jiān)察權(quán)的泛化。
關(guān)鍵詞:傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)配置;彈懲合一;彈懲分離;監(jiān)察權(quán)合理配置;核心職能
引言
“彈劾”與“懲戒”是監(jiān)察權(quán)的核心內(nèi)容,貫穿于監(jiān)察體系的運行和發(fā)展。法律史學(xué)界在研究中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度方面取得了豐碩成果。這些研究既包括對各朝代(包括近代)中央和地方監(jiān)察體系、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置以及監(jiān)察權(quán)的運行進行深入探討,也有對中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度進行整體性解讀的成果。然而,在傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)配置問題的研究中,研究者通常專注于彈劾制度或懲戒制度,而對于“彈劾”與“懲戒”的綜合研究相對較少。例如,有學(xué)者曾專門撰文論述我國傳統(tǒng)的彈懲制度,提出“我國古代監(jiān)察歷史從來是彈懲一體”,并認為孫中山也堅持“彈懲一體”的監(jiān)察制度。還有學(xué)者通過對監(jiān)察權(quán)“彈懲合一”與“彈懲分離”的思想分歧進行系統(tǒng)地歷史考察,揭示當(dāng)時在監(jiān)察權(quán)“權(quán)威性”與“制約性”問題上的兩難選擇。此外,有學(xué)者通過對制度變遷背后蘊含的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和政治文化傳統(tǒng)的關(guān)注,對中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的演變歷程進行了回顧。從中國傳統(tǒng)一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下的權(quán)力制約觀念出發(fā),揭示了古代監(jiān)察權(quán)受皇權(quán)控制的歷史事實,孫中山提出的彈劾權(quán)與懲戒權(quán)分離的監(jiān)察制度設(shè)計,以及南京國民政府監(jiān)察院在制度實踐中面臨的困境。
從歷史上看,監(jiān)察權(quán)在中國的政治傳統(tǒng)和政治體制中扮演著極其重要的角色。中國獨立的監(jiān)察體制和監(jiān)察文化在世界法制史上獨樹一幟,在政治體制和政治運行中發(fā)揮著“以權(quán)力制約權(quán)力”的重要治理功能。與此同時,各個朝代的監(jiān)察制度既有各自特色又相互傳承。中國古代獨具特色的監(jiān)察制度不僅表現(xiàn)在獨立而嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系,更表現(xiàn)為“彈懲合一”的監(jiān)督制度設(shè)計,即由皇帝直接控制的監(jiān)察機構(gòu)兼具“彈劾”與“懲戒”的雙重職能。
中國民主革命的先行者孫中山,將西方權(quán)力制約理念與中國古代傳統(tǒng)監(jiān)察制度相結(jié)合,提出了“權(quán)能分治”的《五權(quán)憲法》。在現(xiàn)代憲政架構(gòu)中,孫中山設(shè)置了獨立的監(jiān)察機構(gòu),試圖探索一種相對完備的監(jiān)察制度形態(tài)。他的監(jiān)察思想為后來南京政府的實踐提供了一種“彈懲分離”的監(jiān)察體系,不僅吸收了中國傳統(tǒng)監(jiān)察體系的優(yōu)點,還借鑒了國外的議會監(jiān)察制度,進行了有益地探索。因此,作為監(jiān)察權(quán)核心的“彈劾權(quán)”和“懲戒權(quán)”究竟應(yīng)該“合一”還是“分離”,這不僅涉及監(jiān)察權(quán)如何配置的問題,更是如何對權(quán)力進行制約與平衡的問題,亟待深入研究。
一、中國古代監(jiān)察權(quán)設(shè)置的運行考察
(一)維護中央集權(quán)的監(jiān)察權(quán)獨立
中國古代監(jiān)察體制是一個自上而下、從中央到地方的獨立系統(tǒng)設(shè)計。其嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系以監(jiān)察和言諫為主要組成部分,與其他國家權(quán)力體系中的職權(quán),特別是行政權(quán)互不統(tǒng)屬。監(jiān)察權(quán)的獨立性主要體現(xiàn)在監(jiān)察機構(gòu)的獨立性上,但這種獨立的監(jiān)察體制并非一開始就存在,而是經(jīng)過了漫長而復(fù)雜的發(fā)展過程。
在先秦時期,政權(quán)體系中沒有專門的權(quán)力監(jiān)督機關(guān),權(quán)力監(jiān)督制度尚未形成。然而,當(dāng)時的氏族管理機構(gòu)、君主的民主監(jiān)督、大臣的諫議活動以及春秋戰(zhàn)國時期思想家的權(quán)力監(jiān)督理論,為后世秦漢時期監(jiān)察制度的形成奠定了基礎(chǔ)。
秦始皇統(tǒng)一中國后,“分天下以為三十六郡,郡置守、尉、監(jiān)”,直接促成了中央與地方兩級監(jiān)察體系的形成。此時的御史大夫是中央最高監(jiān)察官,與丞相、太尉一起,并稱“三公”,御史大夫兼副丞相,擁有部分行政權(quán)。但此時的御史府并不是專門的監(jiān)察機構(gòu),僅為分權(quán)而設(shè)置,監(jiān)察機構(gòu)與行政機構(gòu)沒有出現(xiàn)明顯的分離。
漢代初期,中央監(jiān)察體系由司直、司隸校尉、御史府組成,以御史大夫為首,御史府是主要的監(jiān)察機構(gòu)。據(jù)《漢舊儀》記載,“御史大夫寺在司馬門內(nèi)”,御史大夫既是監(jiān)察長官,又是副丞相,具體事務(wù)則由御史中丞執(zhí)行。西漢后期至東漢,御史制度發(fā)生了變化,“自東漢省御史大夫,而以中丞為臺率,始專糾察之任,其后歷代或置大夫,或設(shè)中丞,規(guī)制各殊,要皆中丞之互名”,御史中丞成為最高監(jiān)察長官,對應(yīng)的監(jiān)察機構(gòu)改稱為“御史臺”。御史臺的建立標志著監(jiān)察系統(tǒng)從行政系統(tǒng)中分離出來,但此時的御史臺仍未實現(xiàn)真正獨立,其最高長官在職權(quán)上仍受制于“少府”官員。
魏晉時期,隨著中書省與尚書臺的獨立,御史臺不再從屬于少府,成為獨立的監(jiān)察機構(gòu),監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)正式分離。兩漢以后,專門負責(zé)京師地區(qū)監(jiān)察事務(wù)的司隸校尉也合并進入御史臺,使中央監(jiān)察權(quán)得以重新整合,但尚書省仍掌有糾劾權(quán),行政仍介入監(jiān)察。隋代,尚書省掌管吏部、禮部、兵部,兼有糾彈權(quán)。尚書省的一般監(jiān)察權(quán)被終結(jié),御史完全脫離內(nèi)官,其監(jiān)察職能和獨立性進一步提升。
唐朝時,御史臺負責(zé)國家監(jiān)察,下設(shè)臺院、殿院和察院,構(gòu)成“一臺三院”的獨立監(jiān)察機構(gòu),負責(zé)內(nèi)部事務(wù),并對中央與地方官員進行監(jiān)察。宋代沿襲唐朝的一臺三院制,設(shè)立獨立的諫院,將諫官從中書、門下省分離,同時實行“臺諫合一”,御史和諫官都有諫諍與糾彈權(quán)。臺諫合一擴大了監(jiān)察隊伍,其地位和獨立性進一步增強。元代時期,御史臺與中書、樞密并稱三大中樞機構(gòu),獨立性進一步彰顯。
明代廢除御史臺,設(shè)立都察院,并廢除御史臺內(nèi)的三院制。都察院為最高監(jiān)察機構(gòu),與中書、都督府并列為三大國家機關(guān),獨立性空前強化。明代還設(shè)立六科,專門監(jiān)察六部官員的行為,合并了封駁、言諫的監(jiān)察職能,這是明代監(jiān)察制度的特色。清代對監(jiān)察制度進行了進一步完善和發(fā)展,都察院成為完全獨立的最高監(jiān)察機構(gòu),監(jiān)察權(quán)完全獨立于其他機構(gòu),并緊緊依附于皇權(quán),監(jiān)察官員只對皇帝負責(zé)。
綜觀中國古代監(jiān)察制度的演變,監(jiān)察權(quán)逐步與其他國家權(quán)力(特別是行政權(quán))分離,形成了自上而下的垂直權(quán)力體系。在中國傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,監(jiān)察權(quán)具有高度獨立性,但監(jiān)察行為只受制于皇帝,不獨立于皇權(quán)。中央監(jiān)察機關(guān)直接對皇帝個人負責(zé),不受其他任何機構(gòu)的干預(yù),這在一定程度上保證了專制主義的君主專政,維護了政治穩(wěn)定和中央集權(quán)。
(二)“彈懲合一”的傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度
自秦漢建立監(jiān)察制度直至明清,歷朝歷代對監(jiān)察職能的基本定位和重點是明確和一致的,這就是對官員“彈劾非違、糾正缺失”,彈劾與懲戒的結(jié)合保證了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和制約性。
中國古代的監(jiān)察制度始于秦漢,彈劾制與御史制貫穿始終。秦代御史被賦予彈劾權(quán),御史大夫“掌副丞相”,協(xié)助處理行政事務(wù)并掌管彈劾百官奏章,握有懲戒權(quán)。漢代御史大夫改稱為御史臺,其職權(quán)專任彈劾。后期撤銷御史,改設(shè)刺史,其職掌“周行郡國、省察吏治、黜陟能否、斷理冤獄”,職權(quán)除上彈奏章外,刺史還可以參與審判。
唐代彈劾制度進一步發(fā)展,御史主要職能為糾察百官、彈劾非法,并形成了具體的彈劾規(guī)則和文書制度。同時,唐代形成了以御史臺為核心的“一臺三院”監(jiān)察體系,御史擁有設(shè)獄和審判權(quán),其職權(quán)從單一的彈劾不法發(fā)展為彈劾與審理獄訟并舉。御史能夠獨自審理皇帝交付的案件,在中央和地方出現(xiàn)棘手案件時,御史臺、刑部和大理寺三大司法機構(gòu)可組成臨時法庭,實行“三司推事”,審理涉及五品以上官員的大案要案。
兩宋時期,君主集權(quán)進一步強化,監(jiān)察權(quán)最為突出的特征是臺諫職能合一以及封駁監(jiān)察的加強。御史對違法犯罪的官吏提起彈劾,并有言事權(quán),諫官亦有彈劾權(quán)。元朝御史臺主要職責(zé)為“彈劾中書省、樞密院、制國用使司等內(nèi)外百官奸邪非違”。
明代在監(jiān)察機構(gòu)方面進行了重大改革,中央設(shè)立中書省、都督府、御史臺,分別掌管行政、軍事與監(jiān)察,形成分權(quán)制衡的狀態(tài)。隨著皇權(quán)的加強,監(jiān)察系統(tǒng)進一步膨脹,監(jiān)察彈劾對象上至百官、下至地方府州縣官、學(xué)術(shù)之士,凡有違法失職者皆在彈劾之列。除非皇帝認為彈劾內(nèi)容失實,御史臺可直接對被彈劾者進行處罰。清代將三司推事擴大為九卿會審,監(jiān)察官親自參與案件審理,賦予監(jiān)察權(quán)部分司法權(quán)的內(nèi)容,實際上是對糾舉權(quán)的延伸和深化。
綜觀中國古代的御史監(jiān)察權(quán),實質(zhì)上是彈劾與懲戒并存,“彈劾”是其核心。同時,監(jiān)察權(quán)擴及司法權(quán)和部分行政權(quán),彈劾結(jié)果將受到監(jiān)察機構(gòu)與皇帝的處罰。中央監(jiān)察機關(guān)只向皇帝本人負責(zé),其他部門不得干涉,彈懲權(quán)高度集中,避免了因多元性相互牽制而導(dǎo)致的失監(jiān)漏監(jiān),從而保證了專制主義中央集權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。
(三)監(jiān)察權(quán)配置運行的法制設(shè)置
“中國古代的監(jiān)察法是和監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力演變相向發(fā)展的”,并且,經(jīng)歷了朝代的更迭,監(jiān)察體系自身也進行著不斷地發(fā)展和改進,對其權(quán)力邊界也進行了更加清晰地界定,規(guī)范了監(jiān)察程序和監(jiān)察機構(gòu)的行動準則,是監(jiān)察活動的重要依據(jù)。
關(guān)于權(quán)力監(jiān)督方面的立法早在先秦時期就已經(jīng)出現(xiàn)了。夏朝時出現(xiàn)了“貪以敗官”的墨罪。商朝《官刑》當(dāng)中規(guī)定了“三風(fēng)十愆”罪,同時也規(guī)定了臣下對違法失德的卿士或邦君進行勸諫的義務(wù)。秦簡中的《為吏之道》規(guī)定了為官的“五善”與“五失”。五善為忠信敬上;清廉毋謗;舉事審當(dāng);喜為善行;恭敬多讓。五失為夸以迣;貴以泰;擅裚割;犯上弗知害;賤士而貴貨貝。五善畢至,“必有大賞”;五失犯一,則予重罰。
漢武帝時期,為加強中央集權(quán),防止地方割據(jù)勢力,設(shè)監(jiān)察刺史負責(zé)監(jiān)察地方。刺史依《六條問事》執(zhí)行監(jiān)察,監(jiān)察的對象是“懲治強宗豪右和二千石倚強凌弱、同行貨賂、選署不公、聚斂為奸、割損政令、風(fēng)厲殺人”等違法行為。
唐代頒行仿漢代《六條問事》的《監(jiān)察六法》,從法律上規(guī)范監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置、職掌以及監(jiān)察官的監(jiān)察活動,成為唐代監(jiān)察活動主要的法律依據(jù)?!侗O(jiān)察六法》中的“六察”為“其一,察官人善惡;其二,察戶口流散,籍賬隱沒,賦役不均;其三,察農(nóng)桑不勤,倉庫減耗;其四,察妖猾盜賊,不事生業(yè),為私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才異等,藏器晦跡,應(yīng)時用者;其六,察黠吏豪宗兼并縱暴,貧弱冤苦不能自申者”。六法之首為“察官人善惡”且糾察對象不論官品,都在監(jiān)察范圍。六法中的監(jiān)察職能不僅察懲貪官污吏,還涉及官員的政績、品德和修養(yǎng),表明監(jiān)察官擁有舉薦權(quán),凸顯了統(tǒng)治者對吏治的重視。
宋代監(jiān)察法的主要形式來自皇帝的詔、敕、令。宋太宗時期開始將與御史臺有關(guān)的敕令格式和例進行專門的歸納、整理和編纂。宋真宗時期編成了《御史臺儀制》六卷?;兆跁r期編纂了《崇寧重修御史臺令》,之后還依據(jù)臣僚的奏請,編修了《御史臺格目》,詳細規(guī)定了御史臺的職權(quán)。在地方監(jiān)察方面,還制定了監(jiān)司監(jiān)察州縣官的《監(jiān)司巡歷》,明確監(jiān)司的具體職權(quán)。
元朝重視監(jiān)察機關(guān)的作用,頒行《設(shè)立憲臺格例》,由規(guī)定御史臺的地位和職權(quán)范圍的“憲綱”以及規(guī)定具體糾察行為的“條例”組成。
明代崇尚重典治吏,這在監(jiān)察制度的立法建設(shè)上體現(xiàn)得尤為顯著。洪武二十六年,制定了以《憲綱總例》為藍本的監(jiān)察法規(guī)。隨著時間推移,經(jīng)過各朝代的不斷修訂與優(yōu)化,至英宗正統(tǒng)時期,這些法規(guī)已整合成一部綜合性的《憲綱條例》,賦予了監(jiān)察御史及按察司官員廣泛的執(zhí)法權(quán)。條例中明確規(guī)定,所有部門官員有責(zé)任配合監(jiān)察官的行動,任何阻礙行為都將受到嚴厲的法律制裁。此外,還頒布了《糾劾官邪規(guī)定》,詳盡規(guī)定了都察院對于文武百官違法亂紀行為的獎懲準則。
清代監(jiān)察法規(guī)以《欽定臺規(guī)》為主要代表,其中包含了都察院編纂的與監(jiān)察制度相關(guān)的詔書、皇帝批準的奏議、條例等,其采取分類編輯方式,確保條理清晰,并且每一類都依照文件制定的時間順序進行排序,標志著從秦漢開始確立并且歷經(jīng)各朝各代初步完善的中國古代監(jiān)察立法進程最終完成,《欽定臺規(guī)》也被稱為是中國封建歷史上最完備的一部監(jiān)察法典?!稓J定臺規(guī)》中“欽定”一詞,既反映了其本身的權(quán)威,又突出了皇帝對監(jiān)察機關(guān)的至高權(quán)力?!稓J定臺規(guī)》對監(jiān)察機關(guān)獨特的定位與作用進行了闡述,使其權(quán)力延伸至行政、司法、經(jīng)濟、軍事等諸多方面?!稓J定臺規(guī)》中還提出了一些行之有效的辦法來確保監(jiān)察權(quán)的有效實施,例如官員的選任與考核、風(fēng)聞言事等。
因此,縱觀中國古代逐步完備的監(jiān)察法規(guī),監(jiān)察機關(guān)是具有獨立性的直屬皇帝的系統(tǒng),權(quán)威性不斷提高,不僅擁有彈劾權(quán),還與皇帝一起掌握懲戒權(quán)。“彈懲合一”的監(jiān)察活動于法有據(jù),對于澄清吏治、凈化官僚系統(tǒng),從而保證中央集權(quán)的國家機器運轉(zhuǎn),發(fā)揮了一定的積極作用。
二、近代中國監(jiān)察權(quán)配置的設(shè)想及實踐
近代以來,特別是以孫中山為代表的民主進步人士,對中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的配置理念及其制度設(shè)計進行了深入考察,并在此基礎(chǔ)上提出了系統(tǒng)的設(shè)想并加以實踐。
(一)孫中山基于“治權(quán)”的監(jiān)察權(quán)獨立及職能設(shè)想
孫中山的監(jiān)察權(quán)獨立思想,首先是對西方議會監(jiān)察制度反思的結(jié)果。早在辛亥革命之前,孫中山就指出:“歐美西方國家的立法機構(gòu)兼有監(jiān)督權(quán),容易形成議會獨裁,造成行政機關(guān)的能力不足?!彼诳疾煳鞣阶h會監(jiān)督體系時,發(fā)現(xiàn)西方憲政國家的監(jiān)察權(quán)(糾察彈劾權(quán))由國會掌握,其功效因國情和政黨權(quán)力分配的不同而強弱不一。例如,在美國的行政體系中,糾察權(quán)由議會掌控,議會常為了自身利益擅用糾察權(quán),以挾持行政機關(guān),導(dǎo)致行政體系中的議會專權(quán)。除非有一位“雄才大略”的總統(tǒng)確保行政權(quán)的獨立運行,否則必然形成議會專制,導(dǎo)致“政府無能”。
孫中山監(jiān)察權(quán)獨立性的思想,更主要來自中國古代傳統(tǒng)的監(jiān)察文化,從中國古代傳統(tǒng)監(jiān)察制度中汲取政治智慧。孫中山認為中國古代的監(jiān)察制度為“世界文化之先覺”,存在諸多優(yōu)良之處?!爸袊怨乓詠恚居杏放_主持風(fēng)憲”,“像滿清的御史,唐朝的諫議大夫,都是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權(quán),就是監(jiān)察權(quán)”。監(jiān)察權(quán)與議會制互為補充,避免政黨競爭對民主政治的影響,通過獨立的監(jiān)察權(quán)糾正和彌補議會的決議,使國家政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部達到穩(wěn)定與平衡。
早在1906年,孫中山在其《民權(quán)主義》演講中就提出:“糾察權(quán),專管監(jiān)督彈劾的事。這機關(guān)是無論何國皆必有的,其理為人所易曉,但中華民國憲法,這機關(guān)定要獨立?!睂O中山此時強調(diào)這一點,重要的目的在于,一方面通過獨立的監(jiān)察權(quán)對政府內(nèi)部的權(quán)力施加“節(jié)制和裁抑”,另一方面在政令的制定和執(zhí)行中具備“審駁和彈劾”,以保證政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部的平衡與穩(wěn)定。
孫中山的“五權(quán)憲法”制度設(shè)計,吸取了西方“三權(quán)分立”和中國古代監(jiān)察制度獨立的特點,獨立設(shè)置具有監(jiān)督職能的監(jiān)察院,與立法、行政、司法、考試四院平行,監(jiān)察院是全國最高的權(quán)力監(jiān)督機關(guān),統(tǒng)一行使對國家政治的監(jiān)察權(quán)。這種制度設(shè)計一方面彌補了西方“三權(quán)分立”體系的不足,另一方面避免了君權(quán)對監(jiān)察權(quán)的影響。
(二)彈懲分離的設(shè)想及實踐探索
按照孫中山“五權(quán)分治”的設(shè)想,從其“各院人員失職,由監(jiān)察院向國民大會彈劾之;而監(jiān)察院人員失職,則國民大會自行彈劾而罷黜之;國民大會職權(quán),專司憲法修改及制裁公仆之失職”的表述中可以看出,孫中山五權(quán)中的監(jiān)察權(quán)是與罷免權(quán)、懲處權(quán)分開的,“五權(quán)憲法”中的監(jiān)察權(quán)即彈劾權(quán)。監(jiān)察院擁有彈劾權(quán),懲戒權(quán)則歸國民大會所有,對被彈劾官員的留任或罷免由國民大會決定。因此,監(jiān)察院擁有彈劾百官的權(quán)力,而懲戒權(quán)力在國民大會而非監(jiān)察院,實行“彈懲分離”。孫中山五權(quán)憲法中的監(jiān)察院,并不如古代監(jiān)察機構(gòu)那樣擁有綜合的權(quán)力,監(jiān)察委員沒有古代監(jiān)察官的司法權(quán)、審判權(quán)、言事權(quán)、封駁權(quán)和監(jiān)軍權(quán),其主要職能是對行政系統(tǒng)的監(jiān)督,符合現(xiàn)代政治權(quán)力制衡的特征。
然而,在實踐中,國民大會并非常設(shè)機構(gòu),卻掌握著在政治生活中極為重要的懲戒權(quán),這對懲戒與彈劾的結(jié)果造成了嚴重影響。國民政府初期,圍繞彈劾權(quán)與懲戒權(quán)的合與分,引發(fā)了各方的爭論。主張“彈懲合一”的人認為,監(jiān)察機構(gòu)是監(jiān)察官員的特殊機構(gòu),應(yīng)當(dāng)賦予其彈劾權(quán)、懲罰權(quán)和裁判權(quán),三者互為補充。單純的彈劾權(quán)很難確保監(jiān)督的有效性,也有悖于監(jiān)督的獨立性。為了避免權(quán)力過于集中,可以在院內(nèi)建立一個特別的司法機關(guān),把負責(zé)“控告”和負責(zé)“審告”的人員分開,實現(xiàn)“院外分離”向“院內(nèi)分離”的轉(zhuǎn)變。堅持“彈懲分離”的人則認為,若監(jiān)察院同時擁有彈劾權(quán)與懲戒權(quán),容易導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)獨大,不僅違背分權(quán)制衡理論,也無法避免因監(jiān)察權(quán)濫用而產(chǎn)生的枉法行為。
民國初期,彈劾與懲戒的機構(gòu)設(shè)置相對混亂。在北洋軍閥時期,大總統(tǒng)制定并公布《平政院編制令》,設(shè)立平政院,隸屬于大總統(tǒng),從法律上并未實現(xiàn)完全獨立。平政院主要負責(zé)審理行政訴訟及官吏的違法行為,具有司法機關(guān)屬性,但與司法機關(guān)無隸屬關(guān)系。在平政院下設(shè)肅政廳,可提起行政訴訟,從而形成相對完備的“彈懲合一”體系。同時,北洋政府還設(shè)置了文官懲戒委員會,專掌公務(wù)員懲戒,并負責(zé)對平政院評事及肅政史進行懲戒處分。文官懲戒委員會分設(shè)文官高等懲戒委員會和文官普通懲戒委員會。平政院懲戒委員會是非常設(shè)機構(gòu),只在需要懲戒事件時由大總統(tǒng)選任官員處理相關(guān)案件。平政院與肅政廳同屬一個機關(guān),但肅政廳干涉或兼任審理任務(wù),二者在職權(quán)上完全獨立,為日后監(jiān)察院的獨立及彈懲分離的具體設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。然而,此時的平政院隸屬于大總統(tǒng),監(jiān)察權(quán)實為大總統(tǒng)個人進行統(tǒng)治的工具。
在北京政府和廣州國民政府時期,彈劾權(quán)和懲戒權(quán)時而分離、時而合并,反映了這一時期監(jiān)察權(quán)配置的爭議。無懲戒的監(jiān)察權(quán)影響彈劾,合二為一可能導(dǎo)致權(quán)力不受控制。但無論如何,這一時期出現(xiàn)的文官懲戒委員會、專門性的懲戒機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的配合等制度實踐,為日后南京國民政府時期的“彈懲分離”進行了有益探索。
(三)彈懲分離的制度實踐
南京國民政府遵循孫中山遺志,建立“五院”制度。1928年10月3日,國民黨中央常務(wù)委員會通過《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民政府組織法》,這兩項法案奠定了南京國民政府五院制的基本組織架構(gòu)。按照《中華民國國民政府組織法》規(guī)定:“監(jiān)察院為國民政府最高監(jiān)察機關(guān),依法律行使左列職權(quán):(一)彈劾;(二)審計?!边@為監(jiān)察院的設(shè)立及職權(quán)的規(guī)定奠定了法律和組織基礎(chǔ)。
在“訓(xùn)政”前期,監(jiān)察院主要職權(quán)是彈劾、審計、調(diào)查、監(jiān)試。1947年國民黨頒布的《中華民國憲法》第90條規(guī)定:“監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機關(guān),行使同意、彈劾、糾舉及審計權(quán)。”監(jiān)察院從起初僅擁有彈劾權(quán)、審計權(quán),逐步發(fā)展到糾正權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾舉權(quán)、同意權(quán)等權(quán)能并擁。
依據(jù)《中華民國國民政府組織法》和《監(jiān)察院組織法》的規(guī)定,中國的監(jiān)察機關(guān)被劃分為中央與地方兩個層級。中央設(shè)立國民政府監(jiān)察院,地方設(shè)立監(jiān)察使署。中央監(jiān)察院直接管理地方監(jiān)察使署,代表中央行使彈劾權(quán)。這種垂直領(lǐng)導(dǎo),獨立于其他權(quán)力建制,自成系統(tǒng)的地方監(jiān)察體制,有效排除了地方行政機關(guān)的干擾,保障了彈劾權(quán)的獨立行使。
根據(jù)《中華民國國民政府組織法》規(guī)定:“司法院為國民政府最高司法機關(guān),掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)?!痹谶@種制度設(shè)計下,監(jiān)察院雖擁有彈劾權(quán),但懲戒權(quán)歸屬于司法院,對被彈劾人的懲戒由司法機關(guān)審理與裁定。
南京政府參考歐美國家的做法,建立了三種類型的懲戒機構(gòu)。第一種是“中紀委”,負責(zé)國家公職人員的選拔和管理。第二種是國民黨政府設(shè)立的政務(wù)官懲戒委員會,負責(zé)對行政官員實施懲罰,涵蓋除需送交中央監(jiān)察委員會以外的全部行政官員。第三種是隸屬于司法院的公務(wù)員懲戒委員會,細分為中央與地方兩個層級,處理事務(wù)官的違法和失職行為。事務(wù)官與政務(wù)官的主要區(qū)別在于事務(wù)官的政治中立。因此,通過第三方獨立機構(gòu)審理與裁定懲戒事宜,進一步豐富了懲戒機構(gòu)的多元化構(gòu)成。
監(jiān)察院職掌彈劾權(quán),對所有政府官員進行監(jiān)督;司法院及第三方獨立的懲戒機關(guān)掌懲戒權(quán)。在南京國民政府時期,彈劾權(quán)與懲戒權(quán)的明確劃分,使這種制度設(shè)計區(qū)別于西方三權(quán)分立體系中將懲戒權(quán)歸屬行政或議會的民主模式,也區(qū)別于中國傳統(tǒng)的彈劾與懲戒合一的御史制度。然而,實踐中的“彈懲分離”機制通常在監(jiān)察院確認彈劾案成立后,立即轉(zhuǎn)交懲戒機構(gòu)處理,彈劾流程即告終結(jié)。被彈劾者的處分則由懲戒部門負責(zé),與監(jiān)察院無直接關(guān)聯(lián)。在實踐初期,依據(jù)官員的等級和職位,不同的懲戒機構(gòu)負責(zé)不同官員的懲戒,直接影響了彈劾的執(zhí)行效率,導(dǎo)致民國時期大量彈劾案件未能得到妥善解決。
三、中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)配置的利弊表現(xiàn)
從中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的配置體制及其制度安排來看,監(jiān)察權(quán)的“高位階性”和“獨立性”以及“權(quán)威性”和“制衡性”均是其明顯的優(yōu)勢所在。然而,彈劾權(quán)與懲戒權(quán)的邊界不清也導(dǎo)致了監(jiān)察權(quán)的泛化。
(一)監(jiān)察權(quán)的高位階性和獨立性
在中國古代,監(jiān)察機構(gòu)在中央政府中占據(jù)了重要位置,盡管地方監(jiān)察機構(gòu)級別不高,但其掌握的職權(quán)及對其他機構(gòu)的震懾作用巨大。為了鞏固和強化中央集權(quán),皇帝必須依靠官僚集團進行統(tǒng)治,并對政治、行政、司法、軍事等權(quán)力的官僚進行全方位的有效制約。因此,中央監(jiān)察官員的地位舉足輕重,監(jiān)察權(quán)力獨立于官僚權(quán)力之上是必然選擇。
在中國傳統(tǒng)的政治體制的設(shè)計中,監(jiān)察權(quán)具有高度的獨立性,不僅有獨立的監(jiān)督機關(guān),并且其只受制于皇權(quán),只對皇帝負責(zé)。雖然與其他權(quán)力在性質(zhì)上有一定的重疊,但監(jiān)察官員和其他官員無法混同,各自獨立運作,建立起一種高效的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,最大限度地發(fā)揮了監(jiān)察的功能。
然而,由于皇權(quán)至高無上,統(tǒng)治者的首要任務(wù)是強化中央對地方的掌控,維持封建統(tǒng)治秩序。這要求監(jiān)察官員必須按君主要求進行監(jiān)督,使其成為君主掌管的高效統(tǒng)治工具。監(jiān)察范圍的大小和力度的控制,都是由統(tǒng)治者一人來決定的。在這種情況下,監(jiān)察機構(gòu)完全成為了皇權(quán)的附屬機構(gòu),依賴皇權(quán)來維持自己的存在,無法實現(xiàn)真正意義上的獨立。監(jiān)察權(quán)的這種“獨立性”,僅僅是相對于其他的官僚權(quán)力系統(tǒng)而言。監(jiān)察機關(guān)以相對獨立的身份進行直接性“垂直監(jiān)督”,幾乎從未擺脫皇權(quán)的控制而獨立運行。監(jiān)察機構(gòu)的獨立是為了更好地服務(wù)于君主,監(jiān)察權(quán)的獨立過程也是逐步依附于皇權(quán)的過程。即使是獨立的彈劾權(quán)的制度設(shè)計,其依據(jù)也是“比肩事主”,目的是更好地服務(wù)君主,所謂“獨立”只是制度的外在表現(xiàn)。
孫中山在《五權(quán)憲法》中提出了監(jiān)察權(quán)獨立的觀點,而國民政府在此基礎(chǔ)上建立了“五院制”,使監(jiān)察權(quán)獨立于立法權(quán)之外,成為與立法權(quán)同一層級的“治權(quán)”之一,從而有效避免了立法權(quán)的過度擴張。國民大會作為政權(quán)機構(gòu)賦予監(jiān)察院監(jiān)察權(quán),因此,在權(quán)力監(jiān)督體系中,國民大會的監(jiān)督權(quán)被視為“主位監(jiān)督”,監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)則是“次位監(jiān)督”。同時,監(jiān)察院向國會負責(zé),有權(quán)對總統(tǒng)提出彈劾,但總統(tǒng)無權(quán)干預(yù)。這一安排從本質(zhì)上否定了封建社會獨裁的君權(quán),意味著“君權(quán)至上”歷史的終結(jié)。
“五權(quán)分立”側(cè)重于中央治權(quán)的分工,而非簡單的分權(quán)?!段鍣?quán)憲法》的設(shè)計是體現(xiàn)了五權(quán)相互獨立分立、并列相稱的理念。然而,在其憲政結(jié)構(gòu)中,國民大會與五院之間設(shè)置一個地位尊崇的總統(tǒng)。監(jiān)察院的院長須由總統(tǒng)提名、提交立法院表決之后由總統(tǒng)任命,導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)最終受制于以總統(tǒng)為首的行政權(quán)?!段鍣?quán)憲法》實際上構(gòu)建了以總統(tǒng)為權(quán)力核心的行政集權(quán),使得“萬能政府”最終演變?yōu)椤翱偨y(tǒng)集權(quán)”。
(二)監(jiān)察權(quán)的“權(quán)威性”與“制衡性”
從性質(zhì)而言,彈劾權(quán)屬于起訴權(quán),而懲戒權(quán)屬于審判權(quán)。監(jiān)察權(quán)的行使,固在彈劾,而監(jiān)察權(quán)的功效,卻在懲戒。這兩者構(gòu)成了監(jiān)察權(quán)運行程序的關(guān)鍵階段,彼此相輔相成,缺一不可。
獨立的監(jiān)察體制是中國傳統(tǒng)社會的一個重要的制度創(chuàng)設(shè),其中獨立的彈劾權(quán)是監(jiān)察體制獨立的重要體現(xiàn)。從法理上來說,中國古代“彈懲合一”的監(jiān)察體制將控訴與審判合二為一,極大提高了彈劾的效率,保證了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。然而,監(jiān)察機關(guān)同時擁有起訴和裁決的權(quán)力,實際上將控訴與審判融為一體,這與當(dāng)代“控審分離”的訴訟原則相悖,可能導(dǎo)致司法審判結(jié)構(gòu)的不平衡。另外,中國古代的監(jiān)察制度的根本仍是以皇權(quán)為中心。盡管它明確了監(jiān)察制度的自主性與獨立性,但其運作模式存在重大缺陷。在古代,監(jiān)察機構(gòu)與其他權(quán)力相對獨立,與行政機構(gòu)分離,每位監(jiān)察人員都有自己的彈劾權(quán)力,監(jiān)察機構(gòu)直接向皇帝本人負責(zé)。這種將賞罰權(quán)集于一身的制度,不僅違背了分權(quán)制衡的原則,而且由于職權(quán)過于龐大,難以得到有效地控制。這種執(zhí)行方式雖然保證了監(jiān)察權(quán)的獨立性,卻也容易導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的濫用和失效。
從理論上來說,“彈劾”與“懲戒”由分權(quán)而來,孫中山的《五權(quán)憲法》主張將彈劾權(quán)和懲戒權(quán)分開,既是對分權(quán)制衡的支持,也是對傳統(tǒng)封建制度的否定。單從制度設(shè)計的初衷來看,彈懲分離已經(jīng)具備良好的制度前景,彈劾權(quán)獨立行使保證了監(jiān)察的權(quán)威性,懲戒權(quán)的分離保證其制衡性。
彈劾權(quán)和懲戒權(quán)這一對關(guān)系密切的權(quán)力,即使在分離之后,依然有著密不可分的聯(lián)系。更直觀地說,彈劾權(quán)可以被視為懲戒調(diào)查權(quán)和懲戒起訴權(quán),而懲戒權(quán)則是懲戒裁判權(quán)和懲戒執(zhí)行權(quán)。從這一視角來看,這兩種權(quán)力雖然相互獨立,但又相互關(guān)聯(lián)、共同合作。彈劾權(quán)與懲戒權(quán)同在一個權(quán)力中,他們扮演著各樣的角色,發(fā)揮的作用各不相同,卻擁有著相同的目標,即對事實上存在違規(guī)失職行為的公職人員進行適當(dāng)?shù)貞吞帯?/span>
孫中山在具體政治體制運行上提出了“黨政合作”和“以黨訓(xùn)政”的主張。南京政府執(zhí)政期間,對國民黨實施了“黨政分察”的審查制度,監(jiān)察院與國民黨內(nèi)部都設(shè)有獨立的監(jiān)督機構(gòu),黨委和政府的監(jiān)察機關(guān)相互配合,構(gòu)成了嚴格的監(jiān)督體系。同時,在國民黨政府中推行“黨政聯(lián)防”的監(jiān)察制度,強化了對其人員的管制與監(jiān)督,形成了一個“黨政兩級”的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),有效地遏制了內(nèi)部的貪腐現(xiàn)象。然而,這種做法在實際操作上導(dǎo)致監(jiān)察機構(gòu)常常被黨的權(quán)力所制約,無法獨立運作。而“以黨治官”導(dǎo)致紀律處分體系“黨化”,監(jiān)察權(quán)失去獨立性,五院分離也流于形式。多重紀律處分組織的建立與監(jiān)察權(quán)的交叉導(dǎo)致監(jiān)督效果相互抵銷,國民黨懲戒體系中充斥著各種沖突。
(三)彈懲權(quán)的邊界不清導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的泛化
中國歷朝歷代對監(jiān)察職能的基本定位和重點是比較明確和一致的,就是糾舉官員的違法犯罪行為,“察人(官)”是監(jiān)察的本質(zhì)內(nèi)涵,其核心功能是“糾彈”與“懲戒”。因此,監(jiān)察職能應(yīng)該是單一的、專門的??v觀中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的演變,監(jiān)察權(quán)在形式上獨立,但是實質(zhì)上監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)時常出現(xiàn)邊界不清的情況。這種邊界不清首先表現(xiàn)在彈劾對象與懲戒的范圍擴大上?!安旃佟痹臼潜O(jiān)察權(quán)的核心,彈劾對象應(yīng)為違法官員。然而,中國古代的監(jiān)察職能自其初始便顯示出全面周密、 廣泛覆蓋的特點。例如,唐代《監(jiān)察六法》將戶口、賦役、農(nóng)桑、庫存等經(jīng)濟指標列為監(jiān)察重點,并列入對官員“察德性孝悌”的舉薦權(quán)。明朝《憲綱條例》賦予監(jiān)察御史廣泛職權(quán),涵蓋政令得失、軍民利病及一切興利除害之事。清朝《欽定臺規(guī)》則更進一步賦予監(jiān)察機關(guān)廣泛的行政、經(jīng)濟、司法、軍事,甚至社會、禮儀、教育等監(jiān)察權(quán)。
南京國民政府的《中華民國憲法》和《監(jiān)察院組織法》賦予并確認了監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的職權(quán)范圍。監(jiān)察職能擴展至兼顧“察人”與“察事”,即對個人和政務(wù)的監(jiān)察并重。在實踐中,監(jiān)察機構(gòu)同時負責(zé)審查官員與政務(wù),通過官員行為考察政務(wù),也通過對政務(wù)的審查來評估官員。從權(quán)力運行看,彈劾權(quán)是一種事后監(jiān)察權(quán),僅在公務(wù)員出現(xiàn)違法或失職行為時啟動。而“察事”是一種事前監(jiān)察,容易使監(jiān)察活動陷于各種事務(wù)中,無法專注于糾彈官員的違法行為,也會導(dǎo)致監(jiān)察職能與其他職能,尤其是行政職能的重疊與沖突。這種監(jiān)察職能的嚴重泛化,勢必會削弱監(jiān)察的本質(zhì)內(nèi)涵和核心職能。
監(jiān)察程序中的懲戒措施,關(guān)鍵在于對違規(guī)行為的處罰,本質(zhì)上是一種“罰”的職能。然而,中國古代的監(jiān)察制度不僅限于懲戒,還包含“察德性孝悌”(《監(jiān)察六法》)等舉薦權(quán)。不僅懲處“惡”又彰顯“善”,既“罰”又“賞”,既“糾劾”又“舉薦”。南京國民政府時期,多元化的懲戒機構(gòu)伴隨著懲戒范圍的擴大,行政院和考院相互合作,取得了除司法懲戒以外,通過行政考績對公職人員進行處罰的權(quán)力,將公務(wù)員的政績考核納入日常懲戒的范圍。中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的泛化,導(dǎo)致其功能急劇膨脹,干擾了其他職能在國家治理體系中的正常運作。
四、新時代監(jiān)察權(quán)配置對中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)配置的借鑒及創(chuàng)新
通常而言,一個國家的治理體系根植于其歷史文化傳統(tǒng)和社會政治條件。防范權(quán)力腐敗和權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計從來就沒有普適方案,而成熟的御史監(jiān)察制度是中國古代國家治理體系的重要特色。自上而下獨立運行的行政監(jiān)察體系,為維護國家綱紀發(fā)揮了重要作用。
在推進國家監(jiān)察體制改革的過程中,習(xí)近平總書記高度評價中國古代監(jiān)察制度,指出:“我國古代很早就有監(jiān)察、御史、彈劾、諫官等方面的制度。這些制度有不少在歷代反腐倡廉中發(fā)揮了重要作用,對我們推進反腐倡廉制度建設(shè)具有借鑒意義?!蓖瑫r也強調(diào):“研究我國反腐倡廉歷史,了解我國古代廉政文化,考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失,可以給人深刻啟迪,有利于我們運用歷史智慧推進反腐倡廉建設(shè)?!?/span>
新時期,“全面深化改革”已成為中國體制建設(shè)和發(fā)展的主題。在這一進程中,立法與改革的關(guān)系也發(fā)生變化。法律對改革所涉及的社會關(guān)系進行了規(guī)制與調(diào)節(jié),“國家監(jiān)察體制改革和國家監(jiān)察立法也應(yīng)同時起步、同步或者交錯進行”。2018年新修訂的《憲法》以及作為基本法律的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》),以立法的形式借鑒了中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的配置原則及其制度設(shè)計,將行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)納入國家機構(gòu)體系并獨立設(shè)置,“增設(shè)監(jiān)察機關(guān)入憲,不僅意味著監(jiān)察權(quán)的誕生,也意味著監(jiān)察權(quán)運行的法治化?!背蔀閺娀瘜矙?quán)力監(jiān)督的重要體制創(chuàng)新。
新時代國家監(jiān)察制度構(gòu)建過程中,通過《憲法》和《監(jiān)察法》的明確規(guī)定,國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)享有彈劾權(quán),人民法院與人民檢察院享有懲戒權(quán),從而在法律上徹底區(qū)分“彈劾權(quán)”與“懲戒權(quán)”,使監(jiān)察權(quán)的配置具有豐富的中國元素和鮮明的中國特色。
(一)創(chuàng)設(shè)高階獨立的監(jiān)察權(quán)體制機制
監(jiān)察權(quán)獨立是中國傳統(tǒng)國家治理體系的重要特質(zhì),其獨立性主要體現(xiàn)在監(jiān)察機關(guān)的獨立設(shè)置。新修訂《憲法》第127條的規(guī)定明確了兩層含義:一是中國原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,人民代表大會之下的“一府兩院”,改革為“一府一委兩院”,從“三位一體”到“四位一體”,從“三權(quán)分立”到“四權(quán)分立”,出現(xiàn)了一種新的分權(quán)格局,各級政府之間的權(quán)力分工呈現(xiàn)出新的運行模式。二是獨立的監(jiān)察權(quán)更有助于充分發(fā)揮其對權(quán)力的監(jiān)督作用,確保社會主義國家中公共權(quán)力的正常運作。國家監(jiān)察機關(guān)作為專門的權(quán)力監(jiān)督機關(guān),對行政權(quán)、檢察權(quán)實施監(jiān)督,從法律上避免任何行政機關(guān)、團體和個人的非法干涉。這避免了中國古代中央監(jiān)察體制在職能設(shè)置上的交叉以及臺鑒官員對行政、司法和軍事的過度干預(yù)。
國家監(jiān)察委員會的設(shè)立緊密結(jié)合了深化反腐敗工作和適應(yīng)中國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要,對古代監(jiān)察制度進行了合理的職能設(shè)置,剝離了其在行政、司法、軍事等領(lǐng)域的一些無用職權(quán),使其監(jiān)督職能更加突出、專業(yè)和有效。修訂后的《憲法》進一步明確了監(jiān)察委員會的職能和地位,賦予其權(quán)力,強化了對公職人員的監(jiān)察和制約?!侗O(jiān)察法》的立法與憲法修改保持一致,其關(guān)于監(jiān)察委員會的各項規(guī)定在相關(guān)內(nèi)容及表述上與新修訂的《憲法》相互銜接、保持統(tǒng)一。監(jiān)察體制的憲法地位得到了根本性地確立,為構(gòu)建新型的國家監(jiān)察體制提供了堅實的法治保障。
同時,《監(jiān)察法》對監(jiān)察機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍和程序等作了詳細規(guī)定,確保監(jiān)察工作的規(guī)范、公正、透明。制定和修改這類法律法規(guī),為建立新型的國家監(jiān)察體系提供了重要的法治保障,有利于監(jiān)察機關(guān)更好地發(fā)揮其職能,增強監(jiān)察工作的有效性。
從憲法的角度來看,監(jiān)察機關(guān)仍然是人民代表大會制度下的一個國家機關(guān)。其職能劃分和成員構(gòu)成均遵循該制度的架構(gòu),并且必須對民眾負責(zé),接受民眾監(jiān)督。這不僅反映出對行政與監(jiān)察兩種權(quán)力的不同形態(tài)的制度安排,還通過對各類權(quán)力的劃分,加強了相互之間的監(jiān)督和制約。
(二)確保權(quán)威性與制衡性的有機統(tǒng)一
監(jiān)察權(quán)作為一種獨立的憲法權(quán)力,應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍和法律規(guī)定來行使。為了克服孫中山時期的“黨政合作”模式的缺陷,當(dāng)前的黨政合署辦公制度主要是按照《憲法》、黨章、黨規(guī)等來行使權(quán)力。作為黨內(nèi)監(jiān)督以及國家監(jiān)察的專責(zé)機關(guān),紀委與監(jiān)委合署辦公,履行紀檢、監(jiān)察雙重職責(zé),“紀”“法”同執(zhí),肩負著維護黨章黨規(guī)、憲法、法律的重大使命和職能。紀檢監(jiān)察機構(gòu)的工作具有三大特點:一是其工作的范圍涵蓋了對違紀行為、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪的查處,并以紀檢為依托,拓展監(jiān)察范圍,銜接司法;二是做到了將紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)與監(jiān)委監(jiān)督調(diào)查聯(lián)系起來,兩者相互銜接、互為補充、內(nèi)在一致,結(jié)合了全面從嚴治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的實踐;三是“紀”與“法”的結(jié)合,即“運用法治思維和法治方式一體推進執(zhí)紀執(zhí)法活動”。黨章、黨規(guī)、黨紀作為衡量標準與憲法、法律、法規(guī)的有機結(jié)合,不僅加強了黨內(nèi)的監(jiān)督,也對黨員用紀律進行約束和監(jiān)管,確保公共權(quán)力服務(wù)于人民的利益。
紀委與監(jiān)察機關(guān)合署辦公,在具體操作中,監(jiān)察人員同時擔(dān)任兩個職位,這是一種新的權(quán)力形式,結(jié)合了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家的監(jiān)督權(quán),具有獨立性和公正性。雖然監(jiān)察權(quán)因其行使權(quán)力的方式和在反腐敗當(dāng)中所發(fā)揮的作用,常常觸及權(quán)力的平衡以及個別官員的利益,但憑借中國共產(chǎn)黨在政治生活中具有的重要的地位和強大影響力,使得監(jiān)察權(quán)具有很高的權(quán)威性,能夠更好地發(fā)揮作用,從而增強人民群眾的認可,并保證監(jiān)察權(quán)的獨立地位。
為了確保國家監(jiān)察工作的正常開展,《監(jiān)察法》明確規(guī)定了國家監(jiān)察工作必須具備的職權(quán),并在具體程序和限制條件上作了嚴格的規(guī)定?!傲糁谩笔潜O(jiān)察機關(guān)的最終處置措施,《監(jiān)察法》詳細規(guī)定了啟動留置措施的條件及審批程序,保證了監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化。這屬于“彈劾權(quán)”的范疇,賦予監(jiān)察委員會在整個監(jiān)督過程中獨立行使監(jiān)察權(quán)的能力,使其成為一個獨立的國家政治機關(guān)來行使監(jiān)察職能。
監(jiān)察委員會依法履職行為受到憲法保護,同時也需接受嚴格的制約和監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)在具體的履職實踐中,要嚴格按照法定程序與檢察機關(guān)、司法機關(guān)及相關(guān)部門協(xié)作配合,并接受制約和監(jiān)督?!稇椃ā穼ΡO(jiān)察程序中的配合、制約、監(jiān)督等關(guān)系都作出了明確規(guī)定。對留置人員的違法行為由檢察機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律提起訴訟,并由人民法院進行審判,此乃“懲戒權(quán)”的范疇。
彈劾權(quán)和懲戒權(quán)的分離能夠分散政治權(quán)力,更有效地實現(xiàn)權(quán)力的分權(quán)制衡,規(guī)范監(jiān)察工作的程序,確保其合法、公正、透明。這有利于對監(jiān)察機構(gòu)的有效制約,防止濫用職權(quán),確保監(jiān)察機關(guān)公正獨立。彈劾和懲戒程序中的合理審查和調(diào)查,確保案件的事實真相,從而保障案件的公正和合法性。同時,彈劾機構(gòu)和懲戒機構(gòu)的分離實現(xiàn)了對監(jiān)察機構(gòu)的有效制約,防止監(jiān)察機構(gòu)濫用權(quán)力。通過彈劾和懲戒程序,公民可以通過合法途徑監(jiān)督和制約政治權(quán)力,保障公民權(quán)益,維護中國特色社會主義民主制度的穩(wěn)定和發(fā)展。
在現(xiàn)行監(jiān)察體制當(dāng)中,國家監(jiān)察系統(tǒng)由監(jiān)察機關(guān)和國家司法機關(guān)兩個部分組成,兩者均屬于全國人民代表大會之下的國家級機關(guān)。盡管在監(jiān)督職權(quán)上表現(xiàn)出一致性,但在監(jiān)督和制約權(quán)力的方面各有側(cè)重,以實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡和銜接。監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)對公職人員進行監(jiān)察,防止和懲治腐敗行為,維護國家利益和公共利益。司法機關(guān)則包括檢察機關(guān)和審判機關(guān),主要負責(zé)依法審判和檢察刑事案件,保護公民的合法權(quán)益。在國家監(jiān)督系統(tǒng)中,監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對接,形成了良好的橫向權(quán)力監(jiān)督與制約。監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間相互銜接,監(jiān)察程序與司法程序之間相互銜接,使得它們既可以相互配合,又可以相互制約,最終形成一個高效的權(quán)力監(jiān)督體系。這種機制能夠使公職人員在工作中時刻保持警惕,提高工作效率和質(zhì)量,同時也能夠保障公民的權(quán)益,有效維護國家的利益和公共利益。
(三)明確監(jiān)察權(quán)全覆蓋的范圍與邊界
傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)力的過度擴張,使得監(jiān)察功能急劇膨脹,干擾了其他權(quán)力的正常運作。改革之初,《憲法》《監(jiān)察法》的核心在于賦予監(jiān)察權(quán)力,明確其內(nèi)容和行使權(quán)限,從而形成監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職能及相應(yīng)的監(jiān)督手段。
在權(quán)力構(gòu)成上,監(jiān)察權(quán)涵蓋監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職能,這三項職能在國家監(jiān)察制度的改革進行中有機結(jié)合、相互交織,形成了一個有效的反腐敗體系。從權(quán)力地位上看,監(jiān)察權(quán)是一種前承紀檢權(quán)、后襲司法權(quán)的權(quán)力,其對兩種權(quán)力均產(chǎn)生了一定的沖擊與滲透。通過全流程、全覆蓋的監(jiān)督,監(jiān)察權(quán)在權(quán)力配置上占據(jù)絕對優(yōu)勢。
現(xiàn)實中,監(jiān)察權(quán)對司法權(quán)的吸納使其在處理公職人員犯罪時呈現(xiàn)出某種“準司法權(quán)”性質(zhì),從而對司法過程產(chǎn)生滲透并統(tǒng)領(lǐng)反腐大局。具體表現(xiàn)為:一是在職務(wù)犯罪調(diào)查中,增加了司法活動對監(jiān)察的依賴性。國家監(jiān)察體制改革后,職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機關(guān)專屬行使,留置期間禁止律師參與,不允許檢察機關(guān)提前介入,甚至審查起訴時發(fā)現(xiàn)調(diào)查活動存在問題的,一般也只能退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。這就導(dǎo)致檢察、審判等部門在很大程度上依賴于偵查機構(gòu)所查明的案件事實、所收集的證據(jù)來進行起訴、作出判決。二是監(jiān)察管轄對司法管轄的實質(zhì)壓縮?!侗O(jiān)察法》第34條關(guān)于“以監(jiān)察機構(gòu)為主進行審查”的規(guī)定,在實際工作中通常會被濫用。對各類違法行為進行統(tǒng)一審查,甚至監(jiān)察機關(guān)也對詐騙、重婚等非工作犯罪進行了調(diào)查,以“監(jiān)察調(diào)查”代替了公安機關(guān)的偵查,在本質(zhì)上是“越權(quán)”。
為此,2021年9月20日,國家監(jiān)察委員會頒布了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》),以行政法規(guī)形式對監(jiān)察人員準入制度、監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制、監(jiān)察關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點監(jiān)督制度、上級機關(guān)監(jiān)督制度、監(jiān)察工作保密制度等作出進一步地規(guī)范,將原有內(nèi)控機制轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。
《監(jiān)察法》的核心在于確立監(jiān)察權(quán)力和權(quán)限,明確監(jiān)察機構(gòu)的責(zé)任范圍。相比之下,實施條例側(cè)重于對權(quán)力的限制。在對監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限等方面進行了更加詳細地規(guī)定之后,《監(jiān)察法實施條例》還設(shè)立了一個專門的章節(jié),對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員進行監(jiān)督,并對其進行嚴格地限制,具體內(nèi)容包括:黨的監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督,并在監(jiān)督的途徑和內(nèi)容上作了詳細地規(guī)定。監(jiān)督權(quán)作為“治權(quán)之權(quán)”,其不當(dāng)行使所造成的危害遠遠超過其他公共權(quán)力,因而對監(jiān)督權(quán)本身進行規(guī)制是必要的。此外,推動完善紀檢監(jiān)察監(jiān)督與司法監(jiān)督的貫通銜接機制也是對監(jiān)督權(quán)進行規(guī)制的重要路徑,既能確保紀檢監(jiān)察對司法權(quán)及司法工作人員的監(jiān)督,又能反過來促進司法對紀檢監(jiān)察權(quán)及紀檢監(jiān)察人員的監(jiān)督。
因此,國家監(jiān)察體制改革設(shè)立專門機關(guān),旨在提高調(diào)查和處理貪污案件的效率,但權(quán)力的膨脹若長期得不到約束,可能導(dǎo)致職權(quán)的濫用,進而滋生腐敗。完善監(jiān)察體制的關(guān)鍵在于明確監(jiān)察權(quán)力的合理界限,對其進行有效制約和自我制約,防止被監(jiān)督者失去監(jiān)督,避免權(quán)力濫用,形成均衡的權(quán)力格局。“法治建構(gòu)標準的‘中國式’表達,涵括了對一切公權(quán)力行使的要求?!边@本身就是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”命題的題中應(yīng)有之義。
結(jié)語:中國新時代監(jiān)察權(quán)配置的再優(yōu)化方向
歷史上,凡有國家權(quán)力存在就會有對權(quán)力進行制約的制度設(shè)計。從傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)配置變遷背后的法理來看,中國古代蘊含著對權(quán)力進行限制的理念,獨立的御史監(jiān)察制度是皇帝為了便于對百官進行控制而建立的,縱觀“彈懲合一”的發(fā)展與強化歷程,其中包含著明確將監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)進行脫離的理念,通過對權(quán)力進行分立實現(xiàn)統(tǒng)治者對官員的監(jiān)督。
孫中山將西方的限權(quán)思想與中國古代監(jiān)察制度融合于近代中國的政治實踐,創(chuàng)立了“彈懲分離”的監(jiān)察權(quán)配置,用傳統(tǒng)監(jiān)察制度的形式實現(xiàn)現(xiàn)代監(jiān)察機構(gòu)權(quán)力監(jiān)督的功能。其獨立的監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置,將彈劾權(quán)與懲戒權(quán)分離,并設(shè)立專門的多元化的懲戒機構(gòu),這些措施均符合現(xiàn)代政治權(quán)力制衡的特征。雖然民國時期構(gòu)建了融貫中西的監(jiān)察制度,但由于監(jiān)察院無懲戒權(quán),使得彈劾權(quán)流于形式,監(jiān)察權(quán)被架空,懲戒權(quán)終究湮沒在專制和黨權(quán)之中。
監(jiān)察體制改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?!侗O(jiān)察法》的出臺有力地統(tǒng)合了反腐敗的監(jiān)督力量,首次實現(xiàn)了監(jiān)察范圍的全覆蓋,實現(xiàn)了行政監(jiān)察與紀律檢查的有機統(tǒng)一。然而,這也帶來了極大的挑戰(zhàn),即如何利用對立統(tǒng)一的原理,將彈劾權(quán)與懲戒權(quán)有效地銜接起來,將合作寓于分工之中,在共同完成監(jiān)督權(quán)力這一目標的前提下達到彼此制約的效果,是中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度體系構(gòu)建的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型留下的課題。
因此,新時代中國特色的監(jiān)察體制構(gòu)建,不僅應(yīng)立足于當(dāng)前的政治制度和社會背景,更應(yīng)關(guān)注其所處的政治文化背景和文化傳統(tǒng),從中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度發(fā)展和轉(zhuǎn)型變遷中汲取經(jīng)驗,通過制度設(shè)計實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。只有在立足傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,才能構(gòu)建符合中國國情的監(jiān)察制度,確保權(quán)力運行的公正和廉潔。
因篇幅限制,已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第8期。