作者簡(jiǎn)介:喻少如，男，湖北大悟人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)；唐成余，男，重慶合川人，西南政法大學(xué)博士研究生，研究方向：紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)。
摘要:集體討論制度作為一項(xiàng)決策機(jī)制，被我國(guó)公權(quán)力結(jié)構(gòu)體系廣泛運(yùn)用，在監(jiān)察法領(lǐng)域表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究兼具組織法與行為法的雙重法律屬性，分別對(duì)應(yīng)“民主集中制”與“行政過程論”的二元理論基礎(chǔ)。立足現(xiàn)行監(jiān)察法制，可以析出監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的基本類型、適用范圍及行為模式等制度要素。因監(jiān)察體制改革初期采取“宜粗不宜細(xì)”的立法策略，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度面臨著程序規(guī)則不足、責(zé)任后果缺失等規(guī)范漏洞與“團(tuán)體迷失”的實(shí)踐隱憂。對(duì)此，可以從明晰程序要素、確立責(zé)任追究與后續(xù)處理機(jī)制、構(gòu)建“團(tuán)隊(duì)迷失”現(xiàn)象的多元防范機(jī)制等方面進(jìn)行制度優(yōu)化。
關(guān)鍵詞:民主集中制；重要事項(xiàng)集體研究；國(guó)家監(jiān)察體制；監(jiān)察程序
引言
集體討論作為一項(xiàng)決策機(jī)制具備科學(xué)決策、民主決策的制度優(yōu)勢(shì)，因而被我國(guó)公權(quán)力結(jié)構(gòu)體系廣泛運(yùn)用，如針對(duì)法案中重大問題的代表團(tuán)集體討論機(jī)制、法院內(nèi)部案件集體討論制度及重大行政決策集體討論制度等。在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第31、32、42、43條等條文明確規(guī)定，在從寬處罰建議的提出、重要調(diào)查事項(xiàng)的確定、留置措施的采取等重要事項(xiàng)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須經(jīng)過集體研究，標(biāo)志著集體討論制度在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的全面確立。此后，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）在總則第6條將監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度與請(qǐng)示報(bào)告制度一并確立為監(jiān)察法的基本原則，貫穿于國(guó)家監(jiān)察工作的全過程、各環(huán)節(jié)。
監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度是立足于中國(guó)政治實(shí)踐基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，兼具政治制度與法律制度的雙重屬性?，F(xiàn)有研究也呈現(xiàn)出政治與法治的雙重視角。從政治視角看，學(xué)界主要是將集體研究作為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的議事規(guī)則展開討論。如學(xué)者指出，在集體決策中黨的書記具有明顯主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中普遍存在“委員會(huì)體制首長(zhǎng)制運(yùn)行”現(xiàn)象。有學(xué)者提出從靠個(gè)人意志決策向依法決策轉(zhuǎn)化是集體決策的重要發(fā)展趨勢(shì)。從法治視角看，相關(guān)研究多是在探討監(jiān)察程序的過程中略微提及監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的“細(xì)枝末節(jié)”。如在監(jiān)察調(diào)查中集體研究的參與人應(yīng)以調(diào)查小組成員和監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為限；確定調(diào)查方案和調(diào)查措施必須召開專題會(huì)議經(jīng)過集體研究決定；集體研究是案件審理的重要方法之一等。也有學(xué)者慮及重要事項(xiàng)集體研究制度的深層次理論問題，如“集體”指向的范圍、程序要求、人數(shù)及投票規(guī)則等問題，但未從理論上予以詳細(xì)闡釋。
總的來說，重要事項(xiàng)集體研究制度的研究還處于碎片化、淺層次的認(rèn)識(shí)階段，欠缺從制度和規(guī)范層面的系統(tǒng)化、深層次探討。根源在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度作為民主集中制的具體化成果，學(xué)界習(xí)慣性地視為一項(xiàng)政治制度，忽視了其極為重要的法律制度屬性。基于此，在國(guó)家監(jiān)察的場(chǎng)域下，有必要從法理的角度深入探析重要事項(xiàng)集體研究制度作為一項(xiàng)法律制度的理論基礎(chǔ)，并結(jié)合現(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定總結(jié)重要事項(xiàng)集體研究制度的現(xiàn)狀，查找制度漏洞與實(shí)踐難題，進(jìn)而提出制度優(yōu)化的可行路徑。
一、監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的法理基礎(chǔ)
集體討論作為一項(xiàng)法律制度在立法、行政、司法等公權(quán)力領(lǐng)域中呈現(xiàn)出不同的制度屬性。在國(guó)家監(jiān)察的權(quán)力場(chǎng)域中，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度具備組織法與行為法雙重法律屬性，指向不同的理論基礎(chǔ)。
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度兼具組織法與行為法雙重屬性
組織法與行為法是行政法上法律制度的典型劃分，價(jià)值在于區(qū)分法律規(guī)范的調(diào)整范圍、調(diào)整對(duì)象及是否面臨司法審查。一般認(rèn)為，組織包括三項(xiàng)基本要素：人的法律地位或職位、權(quán)力或職責(zé)及相互間的關(guān)系，調(diào)整組織要素的法律規(guī)則就是組織法。行為法則是指調(diào)整行政機(jī)關(guān)實(shí)施的針對(duì)外部行政相對(duì)人的行政行為的法律規(guī)則。
從制度內(nèi)容上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度具備組織法與行為法的基本要素。一方面，盡管參與集體研究的個(gè)體成員在職務(wù)、資歷等方面存在一定差異，但集體研究制度從法律上保證了集體成員在集體研究中享有大致相同的法律地位、表達(dá)權(quán)利及為各自表達(dá)內(nèi)容承擔(dān)對(duì)等責(zé)任。另一方面，經(jīng)集體研究的“重要事項(xiàng)”大多直接關(guān)涉監(jiān)察對(duì)象的重大人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如從寬處罰建議的提出、留置措施的采取等，具有明顯的外部性特征。值得注意的是，接受司法審查是行為法的基本要素，現(xiàn)行監(jiān)察法律并沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)行為的司法審查路徑。有學(xué)者提出將監(jiān)察機(jī)關(guān)采取與原行政監(jiān)察相同的監(jiān)察措施所涉及的外部法律關(guān)系納入行政訴訟受案范圍，乃至建構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)察訴訟制度。然而，立法應(yīng)確保條件成熟，訴訟制度的建立更是如此。當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革尚在進(jìn)行時(shí)，各項(xiàng)體制機(jī)制還不穩(wěn)定，不宜以訴訟形式實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的司法監(jiān)督。
從比較視野看，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度從產(chǎn)生之初便具備組織法兼行為法雙重屬性。首先，司法上的集體討論制度僅具有單純的組織法屬性。以專業(yè)法官會(huì)議為例，2021年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確將專業(yè)法官會(huì)議定性為“履行法定職責(zé)提供咨詢意見的內(nèi)部工作機(jī)制”，而非規(guī)范人民法院實(shí)施司法審判行為的法律制度。其次，回顧行政法制發(fā)展史，行政法上的集體討論制度經(jīng)歷了從組織法到行為法的發(fā)展。20世紀(jì)以前，行政機(jī)關(guān)集體討論制度主要體現(xiàn)為組織法制度，如《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及各部委的《工作規(guī)則》中規(guī)定的大量會(huì)議制度。直至20世紀(jì)90年代，《行政處罰法》《行政復(fù)議法》相繼規(guī)定集體討論制度，2019年《重大行政決策暫行條例》對(duì)重大行政決策中的集體討論制度作出具體規(guī)定。由此，行政法上的集體討論制度具備行為法屬性，成為外部行政法上的程序制度。從《監(jiān)察法》第31、32、42、43條和《實(shí)施條例》第6、34、188、193、199條等諸多條文對(duì)集體研究的具體規(guī)定可以知悉，作為彰顯監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制的具體法律制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度吸收了其他國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一開始便具備了行為法屬性。
（二）組織法屬性：以民主集中制為基礎(chǔ)
“民主集中制是馬克思主義政黨學(xué)說的重要組成部分，是馬克思主義政黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度。”在黨規(guī)與國(guó)法的雙重視域下，民主集中制構(gòu)成一切黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)組織和領(lǐng)導(dǎo)制度的理論淵源。
第一，從民主集中制的產(chǎn)生及地位上講，民主集中制作為我國(guó)政權(quán)建設(shè)和政治制度的根本原則，是一切黨和國(guó)家組織和領(lǐng)導(dǎo)制度的理論根基。民主集中制與議會(huì)民主制是體現(xiàn)政體的兩種基本組織原則，后者在我國(guó)舊民主主義時(shí)期曾實(shí)行過一段時(shí)期。毛澤東同志評(píng)價(jià)道：“議會(huì)制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了。”董必武同志揭示出資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的本質(zhì)是“剝削階級(jí)在廣大人民面前玩弄手腕、分取贓私，干出來的一種騙人的民主制度。”鄧小平同志曾明確提出：“民主集中制的中心是民主。”習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。”民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨追求的最佳組織原則，具有根本法依據(jù)?！饵h章》明確規(guī)定“黨是按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”；《憲法》將民主集中制確立為國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本組織原則。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)新的組成部分，其履職依據(jù)中再度明確了民主集中制的根本地位，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度只是監(jiān)察機(jī)關(guān)落實(shí)民主集中制的具體制度措施。
第二，從民主集中制的內(nèi)涵上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度集中反映民主集中制中的“民主”。民主集中制包括民主和集中兩個(gè)方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。“民主集中制的民主，指的是黨員和黨組織意愿的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的有效發(fā)揮。民主集中制的集中，指的是全黨智慧、力量的凝聚和行動(dòng)的一致。”在國(guó)家治理層面，民主就是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員意愿的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的有效發(fā)揮，集中就是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部意志與外部行為的一致性。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度是民主制在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的具體化成果，集中制對(duì)應(yīng)的是監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度正是為充分發(fā)揮民主集中制在國(guó)家監(jiān)察工作中組織領(lǐng)導(dǎo)效能的專門制度設(shè)計(jì)。
（三）行為法屬性：以“行政過程論”為基礎(chǔ)
相較于集體討論制度在其他公權(quán)力領(lǐng)域的應(yīng)用，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度與行政法上的集體討論制度更具親緣性，具體表現(xiàn)為內(nèi)在構(gòu)造和目標(biāo)功能上的高度同質(zhì)性。如在適用對(duì)象上，《實(shí)施條例》明確規(guī)定集體研究適用于線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行、復(fù)審復(fù)核中的重要事項(xiàng)?！缎姓幜P法》《行政復(fù)議法》等行政法律規(guī)范規(guī)定集體討論制度適用于“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰”、復(fù)議決定的作出以及重大行政決策等行政法上的重要事項(xiàng)。那么，影響行政機(jī)關(guān)集體討論制度發(fā)生、發(fā)展的重大理論必然會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的生成邏輯產(chǎn)生重要影響。
行政機(jī)關(guān)集體討論制度從組織法向行為法的發(fā)展主要受“行政過程論”的影響。“行政過程論”形成前，“行為形式理論”作為考察行政機(jī)關(guān)具有法律意義行為的理論在大陸法系行政法學(xué)中占主導(dǎo)地位。“行為形式理論”堅(jiān)持行政行為中心主義，認(rèn)為行政行為是“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國(guó)民權(quán)利義務(wù)及其法律地位的行為。”具有鮮明的外部性、權(quán)力性、單方性、具體性等特質(zhì)。行政機(jī)關(guān)集體討論制度因其具有典型的內(nèi)部性特征，被視為組織法制度。二戰(zhàn)后，日本行政法學(xué)界在借鑒美國(guó)公共行政理論、德國(guó)“二階段理論”及動(dòng)態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出“行政過程論”。“行政過程論”批判“行為形式理論”僅考察行政過程中作為行政手段的各種行為，沒有將這些行為與行政目的聯(lián)系起來，主張“以根據(jù)具體法律關(guān)系中的具體情況考察行政行為的立場(chǎng)作為出發(fā)點(diǎn)”，重視對(duì)行政的動(dòng)態(tài)把握。20世紀(jì)初，學(xué)者主張引入“行政過程論”對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政法理論進(jìn)行變革和重構(gòu)?；?/span>“行政過程論”的立場(chǎng)觀點(diǎn)，當(dāng)集體討論作為行政處罰、行政許可等行政行為的過程性行為時(shí)已對(duì)外部行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，從而具備行為法屬性。行政過程論對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的行為法屬性具有解釋力。一方面，“行政過程論”所主張的對(duì)事物過程的動(dòng)態(tài)把握，能夠糾正國(guó)家監(jiān)察理論與實(shí)踐中過度關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察措施與監(jiān)察決定的形式主義偏向，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究在監(jiān)察制度體系中的獨(dú)立價(jià)值。另一方面，在監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究獲得足夠關(guān)注后，其工具價(jià)值也將得到更好實(shí)現(xiàn)。
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的規(guī)范現(xiàn)狀
如前所述，《監(jiān)察法》第31、32、42、43條和《實(shí)施條例》第6、34、188、193、199條等諸多條款共同構(gòu)成監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的“規(guī)范群”。依托現(xiàn)有“規(guī)范群”，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度在基本類型、適用范圍、行為模式等方面已形成較為清晰的要素內(nèi)容。
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的基本類型
類型化是社會(huì)科學(xué)認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)象的常用方法，也為特定對(duì)象的發(fā)展提供理論工具?；诂F(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范，可以確立多樣化的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要事項(xiàng)集體研究制度的多視角觀察。
第一，以監(jiān)察程序階段為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究可劃分為線索處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、案件審理等各個(gè)環(huán)節(jié)中的集體研究。此種分類方式與程序進(jìn)路的監(jiān)察立法模式相契合，呈現(xiàn)出明顯的立法導(dǎo)向。一方面，有利于實(shí)現(xiàn)重要事項(xiàng)集體研究的全流程覆蓋。另一方面，基于不同監(jiān)察程序的內(nèi)容和重要性判斷，便于在集體研究的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行差異化處理，確保精準(zhǔn)立法。值得注意的是，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等監(jiān)察法律法規(guī)和紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件對(duì)線索處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、案件審理等環(huán)節(jié)中的集體研究均有作明確規(guī)定，唯獨(dú)未規(guī)定初步核實(shí)程序中集體研究。這并不意味著初步核實(shí)程序中就不存在集體研究，只是相較于其他程序，初步核實(shí)在程序內(nèi)容和程序時(shí)限等方面的特殊性而較少存在需要集體研究的重要事項(xiàng)，無需單獨(dú)條文予以規(guī)定。
第二，以重要事項(xiàng)的具體內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究可劃分為針對(duì)從寬處罰建議的提出、調(diào)查方案的確定、留置措施的采取等事項(xiàng)的集體研究?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定，在移送審查起訴程序中是否提出從寬處罰建議以及監(jiān)察調(diào)查程序中是否采取留置措施必須進(jìn)行集體研究。還有學(xué)者提出明確監(jiān)察建議的集體研討程序是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察建議內(nèi)部商討決策程序法治化建構(gòu)的重要舉措。這種分類方式更加突出重要事項(xiàng)的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察工作中尤為重要的部分事項(xiàng)必須經(jīng)過集體研究，有助于壓縮監(jiān)察機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人員的自由裁量空間，防止個(gè)人意志取代組織意志。
第三，以集體研究的結(jié)果運(yùn)用為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究可劃分為決議型集體研究和討論型集體研究。決議型集體研究，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)特定監(jiān)察對(duì)象的實(shí)體性或程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的重要事項(xiàng)進(jìn)行討論并作出決議的集體研究，如從寬處罰建議集體研究、沒收違法所得意見集體研究等。討論型集體研究，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)特定監(jiān)察對(duì)象的實(shí)體性或程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的重要事項(xiàng)進(jìn)行討論，無須作出決議的集體研究，如《實(shí)施條例》第188條規(guī)定：“調(diào)查組在調(diào)查工作結(jié)束后應(yīng)當(dāng)集體討論，形成調(diào)查報(bào)告。”“集體討論”的目的是查明監(jiān)察案件中的事實(shí)和法律問題，得出初步結(jié)論并形成調(diào)查報(bào)告。該結(jié)論僅為監(jiān)察機(jī)關(guān)后續(xù)的審理、處置等工作提供基礎(chǔ)，而非直接針對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出處置決定。此種分類方式的價(jià)值明顯區(qū)別于上述兩類的立法導(dǎo)向，兩種類型的集體研究的具體規(guī)則具有顯著差異。譬如，決議型集體研究必須確立明確的議事決策規(guī)則；而討論型集體研究則并不依賴明確的議事決策規(guī)則，對(duì)于無法形成合意的問題可保留意見。
（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的適用范圍
“三法一條例”以法律原則或法律規(guī)則的形式確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度。但是，作為適用對(duì)象的“重要事項(xiàng)”究竟該如何判定？是否存在一定的標(biāo)準(zhǔn)？標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定？現(xiàn)行立法對(duì)此未作規(guī)定，需要借助一定的法律解釋方法予以釋明。
首先，在集體研究的適用對(duì)象上，“三法一條例”的表述存在細(xì)微差異?！侗O(jiān)察法》《實(shí)施條例》表述為“重要事項(xiàng)”，《政務(wù)處分法》和《監(jiān)察官法》則表述為“重大事項(xiàng)”。“重大事項(xiàng)”與“重要事項(xiàng)”在內(nèi)涵指向上是否相同，立法者未給出明確答案。根據(jù)權(quán)威釋義所列舉的具體重大事項(xiàng)，包括監(jiān)察調(diào)查中的集體討論、集體審議等，可知“重大事項(xiàng)”與“重要事項(xiàng)”即使不完全一致，也存在從屬或交叉關(guān)系。從一般意義上講，“重大事項(xiàng)”較之“重要事項(xiàng)”的程度更深，而“重要事項(xiàng)”的范圍較之“重大事項(xiàng)”更廣。既然“重要事項(xiàng)”囊括“重大事項(xiàng)”，從全面貫徹民主集中制的角度講，以“重要事項(xiàng)”作為集體研究的適用對(duì)象更為適宜。
其次，在“重要事項(xiàng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，可從現(xiàn)行監(jiān)察立法中具體重要事項(xiàng)的一般特征中析出?！侗O(jiān)察法》《實(shí)施條例》明確規(guī)定從寬處罰建議、采取留置措施、沒收違法所得、移送審查起訴等具體事項(xiàng)必須經(jīng)過集體研究。一方面，上述事項(xiàng)大多具有限制或剝奪監(jiān)察對(duì)象人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的特征屬性，表明“重要事項(xiàng)”一般是牽涉監(jiān)察對(duì)象權(quán)利義務(wù)的程序性或?qū)嶓w性事項(xiàng)。另一方面，“重要事項(xiàng)”在事項(xiàng)范圍上體現(xiàn)出鮮明的監(jiān)察案件中心主義，即圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)的工作流程展開，排除監(jiān)察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等其他內(nèi)部管理事項(xiàng)。
最后，在“重要事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上，除法律明確規(guī)定外，應(yīng)承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的自由裁量權(quán)。針對(duì)“三法一條例”及監(jiān)察規(guī)范性文件中明確規(guī)定需要進(jìn)行集體研究的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行集體研究程序，不存在任何裁量余地?？紤]到立法資源的有限性以及立法者認(rèn)識(shí)的局限性，對(duì)于“三法一條例”及監(jiān)察規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定集體研究的事項(xiàng)，應(yīng)認(rèn)可監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員或監(jiān)察案件負(fù)責(zé)人在判斷某具體事項(xiàng)是否屬于“重要事項(xiàng)”的自由裁量權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員或負(fù)責(zé)案件的工作人員有權(quán)自行裁量相關(guān)事項(xiàng)是否屬于重要事項(xiàng)。
（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的行為模式
“集體研究”是重要事項(xiàng)集體研究制度的行為模式和核心要求。理解“集體研究”的關(guān)鍵在于，集體研究之于監(jiān)察機(jī)關(guān)最終決策的意義。
首先，“集體研究”在不同部門法規(guī)范中存在內(nèi)涵差異。有學(xué)者從憲法和組織法的角度探討了行政機(jī)關(guān)集體討論制度中的“集體討論決定”，并提出“集體討論決定”的四種意義：其一，通過行政會(huì)議集體討論決定；其二，通過投票集體討論決定；其三，通過協(xié)商集體討論決定；其四，通過征求意見集體討論決定。除第四種解讀外，前三種意義上的“集體討論決定”都在一定程度上限制或排除部門首長(zhǎng)對(duì)事項(xiàng)的個(gè)人決定權(quán)，本質(zhì)上屬于集體負(fù)責(zé)制。結(jié)合行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，行政機(jī)關(guān)集體討論中的“集體討論決定”唯有一種解讀，即集體討論只是行政決策的形式，能對(duì)最終決策產(chǎn)生重大影響，但這種影響不是決定性的，最終決策依然取決于行政首長(zhǎng)。權(quán)威釋義指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的作用在于確保決策程序公開公正，防止隨意性，防止以個(gè)人意志代替集體決策、以少數(shù)人意見代替多數(shù)人意見。較之行政機(jī)關(guān)的集體討論，監(jiān)察機(jī)關(guān)的集體研究之于重要事項(xiàng)的最終決策具有更強(qiáng)影響力。
其次，“集體研究”的制度內(nèi)涵本質(zhì)上為特定國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制所決定。具體而言，若特定國(guó)家機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，那么集體研究實(shí)際只是部門首長(zhǎng)決策的重要參考，決定權(quán)仍在首長(zhǎng)個(gè)人。若實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)體制，集體研究便對(duì)決策起決定性作用，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則；若實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的混合體制，則應(yīng)通過對(duì)事項(xiàng)的區(qū)分來決定首長(zhǎng)負(fù)責(zé)或是集體領(lǐng)導(dǎo)。“我國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組織形式是委員制，但對(duì)于內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制采取個(gè)人（首長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制、集體負(fù)責(zé)制還是混合制，憲法和法律沒有作出一般規(guī)定。”
基于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的組織邏輯，紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)有機(jī)融合為紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)采用何種領(lǐng)導(dǎo)體制可從黨規(guī)與國(guó)法的雙重視角進(jìn)行判斷。在黨內(nèi)法規(guī)層面，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第4條規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度?！都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》第4條第2項(xiàng)要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持民主集中制，重要事項(xiàng)集體研究決定”。在國(guó)家法律層面，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》在立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行、復(fù)審復(fù)核等監(jiān)察程序中的集體研究體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)體制，在涉及有關(guān)監(jiān)察措施的采取以及法律文書的出具中又體現(xiàn)出個(gè)人負(fù)責(zé)體制?？偟膩碚f，在影響監(jiān)察對(duì)象實(shí)體性權(quán)利的事項(xiàng)上，一般要求監(jiān)察機(jī)關(guān)必須進(jìn)行集體決策，在對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)體性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程序性事項(xiàng)上，則屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個(gè)人決策的范疇。由此，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制，也即在重大事項(xiàng)上實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，一般事項(xiàng)上實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制。
三、監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的規(guī)范漏洞與實(shí)踐隱憂
由于監(jiān)察體制改革初期缺乏足夠的立法經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察立法采取“宜粗不宜細(xì)”的立法策略，導(dǎo)致監(jiān)察法規(guī)范密度不足。以監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度為代表的諸多規(guī)則及制度安排較為原則，具體表現(xiàn)為程序與實(shí)體上的規(guī)范漏洞。“團(tuán)體迷失”一貫被領(lǐng)導(dǎo)學(xué)認(rèn)為是集體決策難以回避的現(xiàn)實(shí)難題，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究是典型的集體決策制度，有必要加以考慮。
（一）程序漏洞：重要事項(xiàng)集體研究的程序規(guī)則不足
“法律程序通常被視為人治與法治的分水嶺，是法治進(jìn)步的時(shí)代標(biāo)志與基本推動(dòng)力。”時(shí)下早已過了季衛(wèi)東教授所說的“側(cè)重于強(qiáng)調(diào)令行禁止、正名定分的實(shí)體合法性方面，而對(duì)程序問題語(yǔ)焉不詳”的時(shí)代。如今，程序法治已被視為新時(shí)代全面依法治國(guó)最基本的保障。2018年，全國(guó)人大審議《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》時(shí)便提出，為保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，要嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察程序。所謂程序，就是主體活動(dòng)所涉及的主體、環(huán)節(jié)、步驟、方式、順序、期限等諸多因素及其制度化的組合?！侗O(jiān)察法》作為國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域的基本法，面臨著監(jiān)察組織、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察對(duì)象權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)內(nèi)容等復(fù)雜內(nèi)容的規(guī)范壓力，我們不可能希望《監(jiān)察法》成為一部純粹意義上的程序法。為構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、制約有效的程序體系，《實(shí)施條例》將《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序分解為線索處置、初步核實(shí)、立案、調(diào)查、審理、處置、移送審查起訴等7個(gè)具體環(huán)節(jié)，并對(duì)各環(huán)節(jié)作出更為嚴(yán)格的程序要求。然而，就監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度而言，依然存在諸多程序漏洞。
第一，集體研究欠缺系統(tǒng)化、精細(xì)化的議事決策形式。形式是法律程序的核心要素，議事決策形式是監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的組織依托?，F(xiàn)行監(jiān)察立法中，僅《監(jiān)察法》第39條第2款針對(duì)調(diào)查方案的研究規(guī)定專題會(huì)議的具體形式，從寬處罰建議、留置措施等其他重要事項(xiàng)以何種形式展開集體研究并無明確規(guī)定。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的具體形式多依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第10、12、14條確立全體會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議及辦公會(huì)議作為中央和地方紀(jì)委就不同事項(xiàng)的議事決策形式?！都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》第8條第2款規(guī)定組務(wù)會(huì)會(huì)議以及組長(zhǎng)辦公會(huì)議、專題會(huì)議等作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)的議事決策形式?；诩o(jì)檢監(jiān)察合署辦公的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的高度政治性考量，在監(jiān)察體制改革初期，監(jiān)察立法尚不完善的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)適用上述“法外”規(guī)范具有合理性。但監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，確立獨(dú)立的系統(tǒng)化議事決策形式，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的應(yīng)有之義。
第二，集體研究缺乏時(shí)限、次數(shù)等明確的時(shí)效限制。時(shí)限、次數(shù)的程序限制有助于促使監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé)，提高工作效率，避免“遲來的正義”。一般來說，時(shí)效制度包括監(jiān)察機(jī)關(guān)完成重要事項(xiàng)集體研究的限制性規(guī)定以及因不可抗力或案情復(fù)雜等法定事由設(shè)置的期限延長(zhǎng)規(guī)定。關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的期限制度，現(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)范僅就案件審理明確規(guī)定了時(shí)效要求。案件審理固然屬于集體研究中最為重要的部分，其他重要事項(xiàng)的集體研究也不應(yīng)被忽略。
第三，集體研究的人員范圍不明確且限于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部。一方面，在重要事項(xiàng)集體研究的人員范圍上，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》僅規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)人員、調(diào)查人員在不同重要事項(xiàng)中的參與主體地位，參與不同決策形式的人員范圍較為模糊。另一方面，重要事項(xiàng)集體研究牽涉監(jiān)察對(duì)象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但立法并未賦予外部主體參與重要事項(xiàng)集體研究的權(quán)利，缺乏外部監(jiān)督。“法律僅為監(jiān)察程序構(gòu)建了框架，細(xì)節(jié)性內(nèi)容的缺失使其難以發(fā)揮指引和規(guī)范權(quán)力的功能。”在既不能保證法律的嚴(yán)密周詳，也不能實(shí)現(xiàn)完備的程序要件控制的情況下，也就無法保證對(duì)集體研究中恣意的有效限制。
（二）實(shí)體漏洞：違反重要事項(xiàng)集體研究的責(zé)任后果缺失
“如果某人管理人類事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和不正義。”這是柏拉圖在西西里島冒險(xiǎn)嘗試獲得的慘痛經(jīng)驗(yàn)。重要事項(xiàng)集體研究是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法定義務(wù)，義務(wù)的違反必將伴隨責(zé)任的產(chǎn)生。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署合設(shè)的體制背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)還應(yīng)面臨紀(jì)律責(zé)任的追究。同時(shí)，因違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)造成的損害應(yīng)有明確的補(bǔ)救措施或途徑，然而目前違反重要事項(xiàng)集體研究制度的責(zé)任與后果均有缺失。
一是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)的紀(jì)法責(zé)任規(guī)定不明確。在紀(jì)律責(zé)任上，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）第77條明確將“違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大問題”納入違反民主集中制原則的情形，視情節(jié)輕重設(shè)置警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看等紀(jì)律處分。在法律責(zé)任上，《政務(wù)處分法》第30條對(duì)“違反民主集中制原則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)”的行為，同樣視情節(jié)輕重設(shè)置警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職等政務(wù)處分。但是，“重大事項(xiàng)”“重大問題”與“重要事項(xiàng)”的內(nèi)涵范疇并不一致，針對(duì)“重大事項(xiàng)”“重大問題”的紀(jì)法責(zé)任，僅適用于重要事項(xiàng)中的部分內(nèi)容。
《監(jiān)察法》第65條將“違反規(guī)定采取留置措施的”納入監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職的責(zé)任范疇。那么，該條款是否能夠作為監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在監(jiān)察程序的其他環(huán)節(jié)中違反集體研究義務(wù)的法律責(zé)任依據(jù)？對(duì)于具有明確內(nèi)容指向的列舉項(xiàng)，一般不采取類推適用的方式。因此，可將目光放在具有規(guī)制對(duì)象一般特征提煉作用的兜底條款上。該兜底條款指向“其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為”，即只要構(gòu)成“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”均可適用該條追究法律責(zé)任。上述行為作為瀆職罪的重要構(gòu)成，在我國(guó)刑法上已經(jīng)形成較為成熟的概念內(nèi)涵。根據(jù)權(quán)威釋義，“濫用職權(quán)”是指“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)”；“玩忽職守”是指“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行其職責(zé)”；“徇私舞弊”是指在徇私情或其他謀取私利等動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)施的公務(wù)行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員針對(duì)重要事項(xiàng)不開展集體研究的行為既可認(rèn)定為“違反規(guī)定處理公務(wù)”，也屬于“不履行或者不認(rèn)真履行其職責(zé)”，能夠?yàn)?/span>“濫用職權(quán)”與“玩忽職守”所涵蓋，從而確認(rèn)違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)的法律責(zé)任。然而，這種采取法律解釋方法所確認(rèn)的適用兜底條款的歸責(zé)路徑，難以在實(shí)踐層面起到保證監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行集體研究義務(wù)的約束作用，法律責(zé)任依舊處于模糊狀態(tài)。
二是，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)，即未開展或未按規(guī)定進(jìn)行集體研究，由此作出的決定或形成結(jié)論應(yīng)當(dāng)作何處理不存在法律依據(jù)。面對(duì)此種情形，現(xiàn)行法制還未作出主動(dòng)性的制度安排。同時(shí)，基于監(jiān)察委員會(huì)的強(qiáng)勢(shì)地位、缺乏明確的程序責(zé)任以及集體研究的依職權(quán)啟動(dòng)等因素，實(shí)踐中也幾乎不存在因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反重要事項(xiàng)集體研究義務(wù)而對(duì)相關(guān)決定或結(jié)論效力的質(zhì)疑。由此產(chǎn)生的不利后果，監(jiān)察對(duì)象只能通過復(fù)審復(fù)核以及申訴等救濟(jì)途徑予以解決。
（三）實(shí)踐隱憂：警惕重要事項(xiàng)集體研究中的“團(tuán)體迷失”現(xiàn)象
領(lǐng)導(dǎo)學(xué)認(rèn)為，凡是集體決策都容易發(fā)生“團(tuán)體迷失”。所謂“團(tuán)體迷失”，是指具有高度凝聚力的團(tuán)體內(nèi)部成員為了達(dá)成一致性，勢(shì)必壓抑或者放棄某種客觀務(wù)實(shí)的立場(chǎng)，從而否定其他可能的選擇方案，最終造成錯(cuò)誤的決策。這一現(xiàn)象主要由三類原因?qū)е拢阂皇羌w決策的“目的一致性”，具體表現(xiàn)為基于既定決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，外在統(tǒng)一于集體意見，內(nèi)在服從于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志；二是集體決策的“結(jié)構(gòu)性缺陷”，包括決策主體的封閉性缺陷、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的主觀性缺陷、理性決策的制度性缺陷、集體成員決策理念的趨同性缺陷等；三是集體決策中團(tuán)隊(duì)成員面臨的內(nèi)外部壓力。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究本質(zhì)上是集體決策的制度化，上述情況在監(jiān)察機(jī)關(guān)中別無二致。
首先，實(shí)行委員會(huì)制的監(jiān)察機(jī)關(guān)具有明顯“首長(zhǎng)制”特征，難以回避對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見的依賴與服從。監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，但再怎么強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，都無法克服科層制約束，必須遵循“自上而下”和“上下分治”的垂直化權(quán)力運(yùn)作形式。在這種等級(jí)制權(quán)力體系的底層邏輯下，主要領(lǐng)導(dǎo)的“固態(tài)認(rèn)識(shí)”多會(huì)成為集體共識(shí)。甚至極端情況下，可能會(huì)使專責(zé)監(jiān)督的監(jiān)察權(quán)淪為個(gè)別腐敗分子權(quán)力濫用的工具。如被稱為“湖南第一貪”的郴州市紀(jì)委原書記曾錦春，在職期間對(duì)案件的立案審查、采取審查措施等重要事項(xiàng)很少進(jìn)行集體研究，在工作中搞“一言堂”，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)變成個(gè)人謀利的手段。
其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有集體決策普遍的“結(jié)構(gòu)性缺陷”。一是，出于政治因素的考量，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究具有高度封閉性，具體表現(xiàn)為辦案主體、辦案場(chǎng)所、辦案信息等的封閉性。二是，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員即使再優(yōu)中選優(yōu)，也難以克服個(gè)人的主觀判斷。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“該集體研究就不要擅自表態(tài)，該征求意見就不要省略程序，不能把個(gè)人意見強(qiáng)加給集體、強(qiáng)加給組織，不能用個(gè)人決定代替組織決定。” 三是，重要事項(xiàng)集體研究缺乏科學(xué)、剛性的決策制度做保障，依法決策、民主決策的可操作性不強(qiáng)。四是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員大多具有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督執(zhí)法的知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)歷，具備相似的監(jiān)察理念而欠缺多元化的決策判斷。
最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員面臨的干擾與壓力主要來自內(nèi)部。確保監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的核心要義，《憲法》《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！侗O(jiān)察法》第57條進(jìn)一步確立監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)情況報(bào)告?zhèn)浒傅怯浿贫?，有效加?qiáng)自我監(jiān)督，把紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)“制度籠子”。但科層制體制形成的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)天然具備對(duì)下級(jí)工作人員在職務(wù)升遷、業(yè)務(wù)考核等方面的重要影響力，任何國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員都無法逃避內(nèi)部環(huán)境的壓力，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究依舊存在陷入“團(tuán)體迷失”的風(fēng)險(xiǎn)可能。
四、監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的系統(tǒng)優(yōu)化
監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要源于靜態(tài)制度內(nèi)容的缺漏與動(dòng)態(tài)制度實(shí)施的忽視。一方面，可以從完善程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)范克服制度層面的程序性困境與實(shí)體性困境；另一方面，可以通過建構(gòu)集體決策的實(shí)效保障機(jī)制克服實(shí)施層面實(shí)效性困境。
（一）程序建構(gòu)：明晰重要事項(xiàng)集體研究的程序要素
第一，在議事決策形式上，建立具有層次性的集體研究決策形式體系。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究主要有專題會(huì)議和紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議兩種規(guī)范化形式。僅從參與人員和討論事項(xiàng)來看，紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議的主要參與人員為紀(jì)委常委，專題會(huì)議一般要求監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員出席主持，這決定了兩者多適用于決議型集體研究。實(shí)際上，在問題線索處置、立案調(diào)查、案件審理的過程中，各部門面對(duì)各種疑難問題必然存在多種集體研究的可能，此種情況下更偏向于部門內(nèi)部討論，明顯不適宜采取紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議的形式。監(jiān)察機(jī)關(guān)組織形態(tài)的科層制特征與監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的全過程要求決定集體研究的具體形式應(yīng)具有層次性。
首先，明確紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議作為最高層次的集體研究形式。紀(jì)委常委因擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而被組織規(guī)則賦予一定權(quán)威，研究事項(xiàng)具有權(quán)威依賴性。因此，在集體研究的適用類型上主要針對(duì)決議型集體研究，在研究?jī)?nèi)容上重點(diǎn)關(guān)注對(duì)監(jiān)察程序的運(yùn)轉(zhuǎn)有重大影響的程序性決定以及對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生最終影響的實(shí)體性決定，如作出處置決定、復(fù)審復(fù)核意見、從寬處罰建議等直接牽涉監(jiān)察對(duì)象權(quán)利處分的事項(xiàng)。其次，確立專題會(huì)議作為中間層次的常規(guī)集體研究形式。與紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議相同，專題會(huì)議同樣需要借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，但是這類事項(xiàng)的重要性只需個(gè)別監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)出席主持即可，無需紀(jì)委常委全員到場(chǎng)。專題會(huì)議在適用類型上既有決議型集體研究，也包括討論型集體研究，在研究?jī)?nèi)容上重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)察案件中的重大疑難問題以及對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生階段性影響的事項(xiàng)，如處置問題線索、采取留置措施、提出黨風(fēng)廉政回復(fù)意見等事項(xiàng)。最后，確立承辦部門討論會(huì)作為最低層次的便捷集體研究形式。承辦部門討論會(huì)在內(nèi)容上關(guān)注監(jiān)察案件中重要的疑難問題，無需借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，主要功能在于充分發(fā)揮辦案人員的集體智慧，主要適用于討論型集體研究，不具有決策效能。
第二，在期限和次數(shù)上，應(yīng)作出原則性規(guī)定并允許超出一般時(shí)限的例外情形。一方面，明確重要事項(xiàng)集體研究應(yīng)自事項(xiàng)確認(rèn)之日起7日內(nèi)得出結(jié)論。若存在不可抗力、案情重大或疑難等情況，案件承辦部門可向監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人提請(qǐng)延長(zhǎng)期限，并說明理由。另一方面，在集體研究的次數(shù)上應(yīng)區(qū)分決議型集體研究和討論型集體研究。決議型集體研究大多直接牽涉監(jiān)察對(duì)象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格限定次數(shù)，如限制為一次，存在決策明顯錯(cuò)誤等特殊情況可向監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人申請(qǐng)重新進(jìn)行集體研究。討論型集體研究一般不直接牽涉監(jiān)察對(duì)象權(quán)利，為確保民主、科學(xué)決策，原則上不應(yīng)限制討論型集體研究的次數(shù)。
第三，在參與主體上，既要打破監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門壁壘，也要打破監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部政社壁壘，以研究?jī)?nèi)容的實(shí)際需要靈活確定集體研究的人員范圍。一方面，現(xiàn)行立法對(duì)部分重要事項(xiàng)集體研究的人員范圍作了明確要求，如調(diào)查報(bào)告應(yīng)由調(diào)查組集體研究形成，審理報(bào)告由審理組集體研究形成。但這不意味著某些重要事項(xiàng)只能在調(diào)查組或?qū)徖斫M內(nèi)部展開集體研究。為防止各部門在集體研究時(shí)陷入“信息孤島”，應(yīng)建立部門間互動(dòng)機(jī)制。如部分地方監(jiān)委通過建立跨部門會(huì)商機(jī)制，允許派駐紀(jì)檢監(jiān)察組如遇重大疑難復(fù)雜、意見分歧較大案件，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，商請(qǐng)審理部門專業(yè)人員參與集體討論。另一方面，應(yīng)建立特約監(jiān)察員參與重要事項(xiàng)集體研究機(jī)制，發(fā)揮特約監(jiān)察員的外部監(jiān)督作用?！秶?guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》第9條明確賦予特約監(jiān)察員具有參加國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織的調(diào)查研究、監(jiān)督檢查、專項(xiàng)工作的職責(zé)。各地方監(jiān)委也建立了特約監(jiān)察員制度并配套出臺(tái)相應(yīng)辦法。特約監(jiān)察員參與重要事項(xiàng)集體研究機(jī)制既能為特約監(jiān)察員履行對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)提供工作機(jī)制，又能發(fā)揮好特約監(jiān)察員對(duì)監(jiān)察工作的參謀咨詢作用。
（二）實(shí)體規(guī)范：健全違反重要事項(xiàng)集體研究的紀(jì)法責(zé)任與后果處理機(jī)制
習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“要增強(qiáng)法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平”。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度作為一項(xiàng)法定程序制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)有法定程序義務(wù)。違反法定義務(wù)理應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，程序違法理應(yīng)進(jìn)行違法補(bǔ)救。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是單純的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是兼具政治和法律雙重屬性的權(quán)威機(jī)構(gòu)。必須同時(shí)考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察重要事項(xiàng)集體研究制度的紀(jì)法責(zé)任及違法后果的處理機(jī)制。
一是，適時(shí)修改《政務(wù)處分法》與《紀(jì)律處分條例》，明確違反重要事項(xiàng)集體研究制度的紀(jì)法責(zé)任?！墩?wù)處分法》第30條與《紀(jì)律處分條例》第77條對(duì)“違反民主集中制原則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)”設(shè)置的政務(wù)處分與紀(jì)律處分，一定程度上為違反監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度提供了法律和紀(jì)律依據(jù)。但監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度中的“重要事項(xiàng)”在具體范圍上明顯大于《政務(wù)處分法》中的“重大事項(xiàng)”與《紀(jì)律處分條例》中的“重大問題”。較為可行的規(guī)范路徑是，將“重大事項(xiàng)”“重大問題”統(tǒng)一調(diào)整為“重要事項(xiàng)”。如此調(diào)整的合理性在于：第一，兩者規(guī)范目的相同，無論是重大事項(xiàng)或重要事項(xiàng)未經(jīng)集體研究決定，均是對(duì)民主集中制的違反；第二，該條罰則設(shè)置輕重結(jié)合，作為違反重要事項(xiàng)集體研究的責(zé)任方式符合過罰相當(dāng)原則；第三，以“重要事項(xiàng)”取代“重大事項(xiàng)”“重大問題”只是調(diào)整范圍的擴(kuò)大，并不影響對(duì)“重大事項(xiàng)”決定違反民主集中制的責(zé)任追究。
二是，針對(duì)違反重要事項(xiàng)集體研究程序作出的決定或形成的結(jié)論應(yīng)作差異化處理。一般認(rèn)為，沒有履行重要事項(xiàng)集體研究程序，或者沒有證據(jù)證明履行了重要事項(xiàng)集體研究程序的，均屬于程序違法。我國(guó)《行政訴訟法》將程序違法區(qū)分為“違反法定程序”和“程序輕微違法”。“識(shí)別‘程序輕微違法’的唯一要件是被訴行政行為‘對(duì)重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害’，‘重要程序性權(quán)利’包括對(duì)不利處分的申辯權(quán)、要求行政機(jī)關(guān)中立地作出決定的權(quán)利等。”要求監(jiān)察機(jī)關(guān)就重要事項(xiàng)開展集體研究正是要求監(jiān)察機(jī)關(guān)中立地作出決定?？紤]到重要事項(xiàng)的重要程度有所差異，如就調(diào)查過程中的某一重要案情展開的集體研究往往不會(huì)直接影響中立決策。違反重要事項(xiàng)集體研究程序客觀上存在如同行政訴訟法上一般程序違法的差異性。由此，對(duì)于違反重要事項(xiàng)集體研究程序同樣可以區(qū)分兩種情況：一是違反重要事項(xiàng)集體研究程序，構(gòu)成明顯且重大違法的，如未開展集體研究；二是違反重要事項(xiàng)集體研究程序，可認(rèn)定為程序輕微違法，如集體研究超過規(guī)定期限、集體研究記錄未經(jīng)參與人確認(rèn)簽字等。就前者而言，不僅構(gòu)成重大程序違法，甚至違反民主集中制的基本原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)決定或結(jié)論應(yīng)當(dāng)作廢，重新開啟集體研究程序。就后者而言，一般不會(huì)影響監(jiān)察機(jī)關(guān)決定的合法性與公正性，可事后補(bǔ)正。
（三）實(shí)效保障：多措并舉防范重要事項(xiàng)集體研究中的“團(tuán)隊(duì)迷失”
充分保證參與主體的意見表達(dá)，克服單一思維是避免監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究陷入“團(tuán)隊(duì)迷失”的治本之策。既要保證現(xiàn)有參與主體的充分、真實(shí)表達(dá)，又要擴(kuò)大重要事項(xiàng)集體研究的意見來源。
第一，確立監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)議主持人末位表態(tài)制，克服其他參與人員對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的依賴，促進(jìn)真實(shí)意思的表達(dá)。會(huì)議主持人末位表態(tài)制要求主要領(lǐng)導(dǎo)作為會(huì)議主持人在議事決策中應(yīng)最后一個(gè)表態(tài)發(fā)言。該制度最早規(guī)定于2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第34條，要求黨組會(huì)議議題提交表決前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分討論，表決實(shí)行會(huì)議主持人末位表態(tài)制。2015年，最高人民法院出臺(tái)《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確提出“檢察委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行表決前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分討論，表決實(shí)行主持人末位表態(tài)制”。會(huì)議主持人末位表態(tài)制是民主集中制程序化的制度體現(xiàn)，能夠有效避免主要領(lǐng)導(dǎo)就集體研究事項(xiàng)提前“定調(diào)子”。
第二，明確集體研究意見保留與責(zé)任減免機(jī)制，為其他參與人員積極表達(dá)個(gè)人意見提供制度保障。嚴(yán)格的議事紀(jì)律可能會(huì)出現(xiàn)“以集體研究為借口，不承擔(dān)應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任”的傾向。所謂意見保留，是指某個(gè)監(jiān)察人員不同意或不完全同意集體研究決策，但無力阻止或改變，保留自己的意見并進(jìn)行記錄，若原集體決策存在重大失誤導(dǎo)致追責(zé)時(shí)可減免責(zé)任?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第41條規(guī)定：“黨組（黨委）成員在討論和決定有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，對(duì)重大失誤決策明確持不贊成態(tài)度或者保留意見的，應(yīng)當(dāng)免除或者減輕責(zé)任。”《重大行政決策程序暫行條例》第30、38條也規(guī)定了集體討論決定情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，不同意見應(yīng)當(dāng)如實(shí)載明。若集體決策存在嚴(yán)重失誤，持保留意見的人員可減免責(zé)任。意見保留與責(zé)任減免機(jī)制能夠有效解決參與集體研究參與人員發(fā)表個(gè)人意見的“后顧之憂”，確保重要事項(xiàng)得到充分討論。
第三，建立重要事項(xiàng)集體研究的多方參與機(jī)制，引入多元監(jiān)察理念。除上述提及的建立特約監(jiān)察員參與重要事項(xiàng)集體研究機(jī)制外，可進(jìn)一步建立重要事項(xiàng)集體研究專家咨詢機(jī)制，借助不同領(lǐng)域?qū)＜业睦碚撍仞B(yǎng)和專業(yè)知識(shí)、技能，助力監(jiān)察機(jī)關(guān)分析、解決監(jiān)察案件中出現(xiàn)的新情況、新問題?？紤]到監(jiān)察工作的政治性與嚴(yán)肅性，應(yīng)賦予參與集體研究的專家一定的保密義務(wù)。此外，可邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或人民法院派員參與重要事項(xiàng)的討論，強(qiáng)化對(duì)法律事實(shí)或法律適用問題的判斷。考慮到司法人員提前介入監(jiān)察案件所形成的個(gè)人偏見對(duì)后續(xù)案件審查起訴以及司法審判造成不利影響的問題，可跨區(qū)域、跨層級(jí)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或人民法院派員參與集體研究，避開管轄案件的法檢機(jī)關(guān)。完善回避制度，參與監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究的司法工作人員不得參與后續(xù)審查起訴以及司法審理。
結(jié)語(yǔ)
2023年，第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議指出，“健全國(guó)家監(jiān)察體制改革的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制是深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)方向”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)，新形勢(shì)下深入推進(jìn)黨的自我革命，打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)，必須推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，不斷健全完善紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系。2024年，全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃首次提出：“進(jìn)一步健全反腐敗法律制度，與時(shí)俱進(jìn)修改監(jiān)察法”，計(jì)劃完成《監(jiān)察法（修訂草案）》的初次審議。監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度是監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，是監(jiān)察機(jī)關(guān)行權(quán)履責(zé)的原則性制度，貫穿于線索處置、立案調(diào)查、案件審理、結(jié)案處置、復(fù)審復(fù)核等監(jiān)察程序全過程。推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的規(guī)范化、法治化必須從法治視角出發(fā)，著重強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)集體研究制度的法律屬性，在規(guī)范層面上對(duì)制度功能、制度內(nèi)容及制度運(yùn)行進(jìn)行系統(tǒng)審視，并針對(duì)性地提出漏洞填補(bǔ)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的對(duì)策建議。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第8期。
