作者簡介:喻少如，男，湖北大悟人，西南政法大學行政法學院（紀檢監(jiān)察學院）副院長，教授，博士生導師，研究方向：行政法學、紀檢監(jiān)察學；唐成余，男，重慶合川人，西南政法大學博士研究生，研究方向：紀檢監(jiān)察學。
摘要:集體討論制度作為一項決策機制，被我國公權力結構體系廣泛運用，在監(jiān)察法領域表現(xiàn)為監(jiān)察機關重要事項集體研究制度。監(jiān)察機關重要事項集體研究兼具組織法與行為法的雙重法律屬性，分別對應“民主集中制”與“行政過程論”的二元理論基礎。立足現(xiàn)行監(jiān)察法制，可以析出監(jiān)察機關重要事項集體研究的基本類型、適用范圍及行為模式等制度要素。因監(jiān)察體制改革初期采取“宜粗不宜細”的立法策略，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度面臨著程序規(guī)則不足、責任后果缺失等規(guī)范漏洞與“團體迷失”的實踐隱憂。對此，可以從明晰程序要素、確立責任追究與后續(xù)處理機制、構建“團隊迷失”現(xiàn)象的多元防范機制等方面進行制度優(yōu)化。
關鍵詞:民主集中制；重要事項集體研究；國家監(jiān)察體制；監(jiān)察程序
引言
集體討論作為一項決策機制具備科學決策、民主決策的制度優(yōu)勢，因而被我國公權力結構體系廣泛運用，如針對法案中重大問題的代表團集體討論機制、法院內部案件集體討論制度及重大行政決策集體討論制度等。在國家監(jiān)察領域，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第31、32、42、43條等條文明確規(guī)定，在從寬處罰建議的提出、重要調查事項的確定、留置措施的采取等重要事項上，監(jiān)察機關必須經過集體研究，標志著集體討論制度在國家監(jiān)察領域的全面確立。此后，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）在總則第6條將監(jiān)察機關重要事項集體研究制度與請示報告制度一并確立為監(jiān)察法的基本原則，貫穿于國家監(jiān)察工作的全過程、各環(huán)節(jié)。
監(jiān)察機關重要事項集體研究制度是立足于中國政治實踐基礎上的制度創(chuàng)新，兼具政治制度與法律制度的雙重屬性。現(xiàn)有研究也呈現(xiàn)出政治與法治的雙重視角。從政治視角看，學界主要是將集體研究作為黨的領導體制中的議事規(guī)則展開討論。如學者指出，在集體決策中黨的書記具有明顯主導權，導致現(xiàn)實中普遍存在“委員會體制首長制運行”現(xiàn)象。有學者提出從靠個人意志決策向依法決策轉化是集體決策的重要發(fā)展趨勢。從法治視角看，相關研究多是在探討監(jiān)察程序的過程中略微提及監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的“細枝末節(jié)”。如在監(jiān)察調查中集體研究的參與人應以調查小組成員和監(jiān)察機關主要負責人為限；確定調查方案和調查措施必須召開專題會議經過集體研究決定；集體研究是案件審理的重要方法之一等。也有學者慮及重要事項集體研究制度的深層次理論問題，如“集體”指向的范圍、程序要求、人數及投票規(guī)則等問題，但未從理論上予以詳細闡釋。
總的來說，重要事項集體研究制度的研究還處于碎片化、淺層次的認識階段，欠缺從制度和規(guī)范層面的系統(tǒng)化、深層次探討。根源在于，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度作為民主集中制的具體化成果，學界習慣性地視為一項政治制度，忽視了其極為重要的法律制度屬性?；诖?，在國家監(jiān)察的場域下，有必要從法理的角度深入探析重要事項集體研究制度作為一項法律制度的理論基礎，并結合現(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范的相關規(guī)定總結重要事項集體研究制度的現(xiàn)狀，查找制度漏洞與實踐難題，進而提出制度優(yōu)化的可行路徑。
一、監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的法理基礎
集體討論作為一項法律制度在立法、行政、司法等公權力領域中呈現(xiàn)出不同的制度屬性。在國家監(jiān)察的權力場域中，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度具備組織法與行為法雙重法律屬性，指向不同的理論基礎。
（一）監(jiān)察機關重要事項集體研究制度兼具組織法與行為法雙重屬性
組織法與行為法是行政法上法律制度的典型劃分，價值在于區(qū)分法律規(guī)范的調整范圍、調整對象及是否面臨司法審查。一般認為，組織包括三項基本要素：人的法律地位或職位、權力或職責及相互間的關系，調整組織要素的法律規(guī)則就是組織法。行為法則是指調整行政機關實施的針對外部行政相對人的行政行為的法律規(guī)則。
從制度內容上看，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度具備組織法與行為法的基本要素。一方面，盡管參與集體研究的個體成員在職務、資歷等方面存在一定差異，但集體研究制度從法律上保證了集體成員在集體研究中享有大致相同的法律地位、表達權利及為各自表達內容承擔對等責任。另一方面，經集體研究的“重要事項”大多直接關涉監(jiān)察對象的重大人身或財產權利，如從寬處罰建議的提出、留置措施的采取等，具有明顯的外部性特征。值得注意的是，接受司法審查是行為法的基本要素，現(xiàn)行監(jiān)察法律并沒有規(guī)定監(jiān)察機關行為的司法審查路徑。有學者提出將監(jiān)察機關采取與原行政監(jiān)察相同的監(jiān)察措施所涉及的外部法律關系納入行政訴訟受案范圍，乃至建構獨立的監(jiān)察訴訟制度。然而，立法應確保條件成熟，訴訟制度的建立更是如此。當前國家監(jiān)察體制改革尚在進行時，各項體制機制還不穩(wěn)定，不宜以訴訟形式實現(xiàn)對監(jiān)察權的司法監(jiān)督。
從比較視野看，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度從產生之初便具備組織法兼行為法雙重屬性。首先，司法上的集體討論制度僅具有單純的組織法屬性。以專業(yè)法官會議為例，2021年最高人民法院印發(fā)《關于完善人民法院專業(yè)法官會議工作機制的指導意見》，明確將專業(yè)法官會議定性為“履行法定職責提供咨詢意見的內部工作機制”，而非規(guī)范人民法院實施司法審判行為的法律制度。其次，回顧行政法制發(fā)展史，行政法上的集體討論制度經歷了從組織法到行為法的發(fā)展。20世紀以前，行政機關集體討論制度主要體現(xiàn)為組織法制度，如《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及各部委的《工作規(guī)則》中規(guī)定的大量會議制度。直至20世紀90年代，《行政處罰法》《行政復議法》相繼規(guī)定集體討論制度，2019年《重大行政決策暫行條例》對重大行政決策中的集體討論制度作出具體規(guī)定。由此，行政法上的集體討論制度具備行為法屬性，成為外部行政法上的程序制度。從《監(jiān)察法》第31、32、42、43條和《實施條例》第6、34、188、193、199條等諸多條文對集體研究的具體規(guī)定可以知悉，作為彰顯監(jiān)察委員會領導體制的具體法律制度，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度吸收了其他國家機關的實踐經驗，一開始便具備了行為法屬性。
（二）組織法屬性：以民主集中制為基礎
“民主集中制是馬克思主義政黨學說的重要組成部分，是馬克思主義政黨的根本組織原則和領導制度。”在黨規(guī)與國法的雙重視域下，民主集中制構成一切黨和國家機構組織和領導制度的理論淵源。
第一，從民主集中制的產生及地位上講，民主集中制作為我國政權建設和政治制度的根本原則，是一切黨和國家組織和領導制度的理論根基。民主集中制與議會民主制是體現(xiàn)政體的兩種基本組織原則，后者在我國舊民主主義時期曾實行過一段時期。毛澤東同志評價道：“議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經臭了。”董必武同志揭示出資產階級議會制的本質是“剝削階級在廣大人民面前玩弄手腕、分取贓私，干出來的一種騙人的民主制度。”鄧小平同志曾明確提出：“民主集中制的中心是民主。”習近平總書記進一步指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度。”民主集中制是中國共產黨追求的最佳組織原則，具有根本法依據?！饵h章》明確規(guī)定“黨是按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”；《憲法》將民主集中制確立為國家機構的基本組織原則。監(jiān)察委員會作為國家機構新的組成部分，其履職依據中再度明確了民主集中制的根本地位，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度只是監(jiān)察機關落實民主集中制的具體制度措施。
第二，從民主集中制的內涵上講，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度集中反映民主集中制中的“民主”。民主集中制包括民主和集中兩個方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。“民主集中制的民主，指的是黨員和黨組織意愿的充分表達和積極性創(chuàng)造性的有效發(fā)揮。民主集中制的集中，指的是全黨智慧、力量的凝聚和行動的一致。”在國家治理層面，民主就是國家機關及其工作人員意愿的充分表達和積極性創(chuàng)造性的有效發(fā)揮，集中就是國家機關內部意志與外部行為的一致性。監(jiān)察機關重要事項集體研究制度是民主制在國家監(jiān)察領域的具體化成果，集中制對應的是監(jiān)察機關重要事項請示報告制度。監(jiān)察機關重要事項集體研究制度正是為充分發(fā)揮民主集中制在國家監(jiān)察工作中組織領導效能的專門制度設計。
（三）行為法屬性：以“行政過程論”為基礎
相較于集體討論制度在其他公權力領域的應用，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度與行政法上的集體討論制度更具親緣性，具體表現(xiàn)為內在構造和目標功能上的高度同質性。如在適用對象上，《實施條例》明確規(guī)定集體研究適用于線索處置、立案調查、案件審理、處置執(zhí)行、復審復核中的重要事項?！缎姓幜P法》《行政復議法》等行政法律規(guī)范規(guī)定集體討論制度適用于“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰”、復議決定的作出以及重大行政決策等行政法上的重要事項。那么，影響行政機關集體討論制度發(fā)生、發(fā)展的重大理論必然會對監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的生成邏輯產生重要影響。
行政機關集體討論制度從組織法向行為法的發(fā)展主要受“行政過程論”的影響。“行政過程論”形成前，“行為形式理論”作為考察行政機關具有法律意義行為的理論在大陸法系行政法學中占主導地位。“行為形式理論”堅持行政行為中心主義，認為行政行為是“行政機關根據法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國民權利義務及其法律地位的行為。”具有鮮明的外部性、權力性、單方性、具體性等特質。行政機關集體討論制度因其具有典型的內部性特征，被視為組織法制度。二戰(zhàn)后，日本行政法學界在借鑒美國公共行政理論、德國“二階段理論”及動態(tài)考察方法的基礎上提出“行政過程論”。“行政過程論”批判“行為形式理論”僅考察行政過程中作為行政手段的各種行為，沒有將這些行為與行政目的聯(lián)系起來，主張“以根據具體法律關系中的具體情況考察行政行為的立場作為出發(fā)點”，重視對行政的動態(tài)把握。20世紀初，學者主張引入“行政過程論”對我國傳統(tǒng)行政法理論進行變革和重構。基于“行政過程論”的立場觀點，當集體討論作為行政處罰、行政許可等行政行為的過程性行為時已對外部行政相對人的權利義務產生實質影響，從而具備行為法屬性。行政過程論對監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的行為法屬性具有解釋力。一方面，“行政過程論”所主張的對事物過程的動態(tài)把握，能夠糾正國家監(jiān)察理論與實踐中過度關注監(jiān)察機關的監(jiān)察措施與監(jiān)察決定的形式主義偏向，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關重要事項集體研究在監(jiān)察制度體系中的獨立價值。另一方面，在監(jiān)察機關重要事項集體研究獲得足夠關注后，其工具價值也將得到更好實現(xiàn)。
二、監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的規(guī)范現(xiàn)狀
如前所述，《監(jiān)察法》第31、32、42、43條和《實施條例》第6、34、188、193、199條等諸多條款共同構成監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的“規(guī)范群”。依托現(xiàn)有“規(guī)范群”，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度在基本類型、適用范圍、行為模式等方面已形成較為清晰的要素內容。
（一）監(jiān)察機關重要事項集體研究的基本類型
類型化是社會科學認識經驗對象的常用方法，也為特定對象的發(fā)展提供理論工具?；诂F(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范，可以確立多樣化的區(qū)分標準，實現(xiàn)對重要事項集體研究制度的多視角觀察。
第一，以監(jiān)察程序階段為標準，監(jiān)察機關重要事項集體研究可劃分為線索處置、初步核實、立案調查、案件審理等各個環(huán)節(jié)中的集體研究。此種分類方式與程序進路的監(jiān)察立法模式相契合，呈現(xiàn)出明顯的立法導向。一方面，有利于實現(xiàn)重要事項集體研究的全流程覆蓋。另一方面，基于不同監(jiān)察程序的內容和重要性判斷，便于在集體研究的制度設計上進行差異化處理，確保精準立法。值得注意的是，《監(jiān)察法》《實施條例》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等監(jiān)察法律法規(guī)和紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件對線索處置、初步核實、立案調查、案件審理等環(huán)節(jié)中的集體研究均有作明確規(guī)定，唯獨未規(guī)定初步核實程序中集體研究。這并不意味著初步核實程序中就不存在集體研究，只是相較于其他程序，初步核實在程序內容和程序時限等方面的特殊性而較少存在需要集體研究的重要事項，無需單獨條文予以規(guī)定。
第二，以重要事項的具體內容為標準，監(jiān)察機關重要事項集體研究可劃分為針對從寬處罰建議的提出、調查方案的確定、留置措施的采取等事項的集體研究?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定，在移送審查起訴程序中是否提出從寬處罰建議以及監(jiān)察調查程序中是否采取留置措施必須進行集體研究。還有學者提出明確監(jiān)察建議的集體研討程序是實現(xiàn)監(jiān)察建議內部商討決策程序法治化建構的重要舉措。這種分類方式更加突出重要事項的獨立性，強調監(jiān)察工作中尤為重要的部分事項必須經過集體研究，有助于壓縮監(jiān)察機關或領導人員的自由裁量空間，防止個人意志取代組織意志。
第三，以集體研究的結果運用為標準，監(jiān)察機關重要事項集體研究可劃分為決議型集體研究和討論型集體研究。決議型集體研究，是指監(jiān)察機關針對特定監(jiān)察對象的實體性或程序性權利產生實質影響的重要事項進行討論并作出決議的集體研究，如從寬處罰建議集體研究、沒收違法所得意見集體研究等。討論型集體研究，是指監(jiān)察機關針對特定監(jiān)察對象的實體性或程序性權利不產生實質影響的重要事項進行討論，無須作出決議的集體研究，如《實施條例》第188條規(guī)定：“調查組在調查工作結束后應當集體討論，形成調查報告。”“集體討論”的目的是查明監(jiān)察案件中的事實和法律問題，得出初步結論并形成調查報告。該結論僅為監(jiān)察機關后續(xù)的審理、處置等工作提供基礎，而非直接針對監(jiān)察對象作出處置決定。此種分類方式的價值明顯區(qū)別于上述兩類的立法導向，兩種類型的集體研究的具體規(guī)則具有顯著差異。譬如，決議型集體研究必須確立明確的議事決策規(guī)則；而討論型集體研究則并不依賴明確的議事決策規(guī)則，對于無法形成合意的問題可保留意見。
（二）監(jiān)察機關重要事項集體研究的適用范圍
“三法一條例”以法律原則或法律規(guī)則的形式確立了監(jiān)察機關重要事項集體研究制度。但是，作為適用對象的“重要事項”究竟該如何判定？是否存在一定的標準？標準如何認定？現(xiàn)行立法對此未作規(guī)定，需要借助一定的法律解釋方法予以釋明。
首先，在集體研究的適用對象上，“三法一條例”的表述存在細微差異?！侗O(jiān)察法》《實施條例》表述為“重要事項”，《政務處分法》和《監(jiān)察官法》則表述為“重大事項”。“重大事項”與“重要事項”在內涵指向上是否相同，立法者未給出明確答案。根據權威釋義所列舉的具體重大事項，包括監(jiān)察調查中的集體討論、集體審議等，可知“重大事項”與“重要事項”即使不完全一致，也存在從屬或交叉關系。從一般意義上講，“重大事項”較之“重要事項”的程度更深，而“重要事項”的范圍較之“重大事項”更廣。既然“重要事項”囊括“重大事項”，從全面貫徹民主集中制的角度講，以“重要事項”作為集體研究的適用對象更為適宜。
其次，在“重要事項”的判斷標準上，可從現(xiàn)行監(jiān)察立法中具體重要事項的一般特征中析出?！侗O(jiān)察法》《實施條例》明確規(guī)定從寬處罰建議、采取留置措施、沒收違法所得、移送審查起訴等具體事項必須經過集體研究。一方面，上述事項大多具有限制或剝奪監(jiān)察對象人身或財產權益的特征屬性，表明“重要事項”一般是牽涉監(jiān)察對象權利義務的程序性或實體性事項。另一方面，“重要事項”在事項范圍上體現(xiàn)出鮮明的監(jiān)察案件中心主義，即圍繞監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調查、處置三項職權的工作流程展開，排除監(jiān)察機關的人、財、物等其他內部管理事項。
最后，在“重要事項”的標準認定上，除法律明確規(guī)定外，應承認監(jiān)察機關及其工作人員的自由裁量權。針對“三法一條例”及監(jiān)察規(guī)范性文件中明確規(guī)定需要進行集體研究的事項，監(jiān)察機關及其工作人員應嚴格執(zhí)行集體研究程序，不存在任何裁量余地。考慮到立法資源的有限性以及立法者認識的局限性，對于“三法一條例”及監(jiān)察規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定集體研究的事項，應認可監(jiān)察機關領導人員或監(jiān)察案件負責人在判斷某具體事項是否屬于“重要事項”的自由裁量權，監(jiān)察機關領導人員或負責案件的工作人員有權自行裁量相關事項是否屬于重要事項。
（三）監(jiān)察機關重要事項集體研究的行為模式
“集體研究”是重要事項集體研究制度的行為模式和核心要求。理解“集體研究”的關鍵在于，集體研究之于監(jiān)察機關最終決策的意義。
首先，“集體研究”在不同部門法規(guī)范中存在內涵差異。有學者從憲法和組織法的角度探討了行政機關集體討論制度中的“集體討論決定”，并提出“集體討論決定”的四種意義：其一，通過行政會議集體討論決定；其二，通過投票集體討論決定；其三，通過協(xié)商集體討論決定；其四，通過征求意見集體討論決定。除第四種解讀外，前三種意義上的“集體討論決定”都在一定程度上限制或排除部門首長對事項的個人決定權，本質上屬于集體負責制。結合行政機關首長負責制的領導體制，行政機關集體討論中的“集體討論決定”唯有一種解讀，即集體討論只是行政決策的形式，能對最終決策產生重大影響，但這種影響不是決定性的，最終決策依然取決于行政首長。權威釋義指出，監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的作用在于確保決策程序公開公正，防止隨意性，防止以個人意志代替集體決策、以少數人意見代替多數人意見。較之行政機關的集體討論，監(jiān)察機關的集體研究之于重要事項的最終決策具有更強影響力。
其次，“集體研究”的制度內涵本質上為特定國家機關的領導體制所決定。具體而言，若特定國家機關在領導體制上實行首長負責制，那么集體研究實際只是部門首長決策的重要參考，決定權仍在首長個人。若實行集體領導體制，集體研究便對決策起決定性作用，遵循少數服從多數的原則；若實行集體領導和個人負責相結合的混合體制，則應通過對事項的區(qū)分來決定首長負責或是集體領導。“我國各級監(jiān)察委員會的組織形式是委員制，但對于內部的領導體制采取個人（首長）負責制、集體負責制還是混合制，憲法和法律沒有作出一般規(guī)定。”
基于紀檢監(jiān)察機關合署辦公的組織邏輯，紀律檢查權和國家監(jiān)察權有機融合為紀檢監(jiān)察權，監(jiān)察機關采用何種領導體制可從黨規(guī)與國法的雙重視角進行判斷。在黨內法規(guī)層面，《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》第4條規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會應堅持民主集中制，實行集體領導和個人分工負責相結合的制度?！都o檢監(jiān)察機關派駐機構工作規(guī)則》第4條第2項要求紀檢監(jiān)察機關派駐機構應當“堅持民主集中制，重要事項集體研究決定”。在國家法律層面，《監(jiān)察法》《實施條例》在立案調查、案件審理、處置執(zhí)行、復審復核等監(jiān)察程序中的集體研究體現(xiàn)集體領導體制，在涉及有關監(jiān)察措施的采取以及法律文書的出具中又體現(xiàn)出個人負責體制。總的來說，在影響監(jiān)察對象實體性權利的事項上，一般要求監(jiān)察機關必須進行集體決策，在對監(jiān)察對象實體性權利不產生實質影響的程序性事項上，則屬于監(jiān)察機關負責人個人決策的范疇。由此，我國監(jiān)察機關實行的是集體領導和個人負責相結合的內部領導體制，也即在重大事項上實行集體領導制，一般事項上實行個人負責制。
三、監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的規(guī)范漏洞與實踐隱憂
由于監(jiān)察體制改革初期缺乏足夠的立法經驗，監(jiān)察立法采取“宜粗不宜細”的立法策略，導致監(jiān)察法規(guī)范密度不足。以監(jiān)察機關重要事項集體研究制度為代表的諸多規(guī)則及制度安排較為原則，具體表現(xiàn)為程序與實體上的規(guī)范漏洞。“團體迷失”一貫被領導學認為是集體決策難以回避的現(xiàn)實難題，監(jiān)察機關重要事項集體研究是典型的集體決策制度，有必要加以考慮。
（一）程序漏洞：重要事項集體研究的程序規(guī)則不足
“法律程序通常被視為人治與法治的分水嶺，是法治進步的時代標志與基本推動力。”時下早已過了季衛(wèi)東教授所說的“側重于強調令行禁止、正名定分的實體合法性方面，而對程序問題語焉不詳”的時代。如今，程序法治已被視為新時代全面依法治國最基本的保障。2018年，全國人大審議《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》時便提出，為保證監(jiān)察機關正確行使權力，要嚴格規(guī)范監(jiān)察程序。所謂程序，就是主體活動所涉及的主體、環(huán)節(jié)、步驟、方式、順序、期限等諸多因素及其制度化的組合?！侗O(jiān)察法》作為國家監(jiān)察領域的基本法，面臨著監(jiān)察組織、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序、監(jiān)察機關及監(jiān)察對象權力（權利）義務內容等復雜內容的規(guī)范壓力，我們不可能希望《監(jiān)察法》成為一部純粹意義上的程序法。為構建權責清晰、流程規(guī)范、制約有效的程序體系，《實施條例》將《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序分解為線索處置、初步核實、立案、調查、審理、處置、移送審查起訴等7個具體環(huán)節(jié)，并對各環(huán)節(jié)作出更為嚴格的程序要求。然而，就監(jiān)察機關重要事項集體研究制度而言，依然存在諸多程序漏洞。
第一，集體研究欠缺系統(tǒng)化、精細化的議事決策形式。形式是法律程序的核心要素，議事決策形式是監(jiān)察機關重要事項集體研究的組織依托?，F(xiàn)行監(jiān)察立法中，僅《監(jiān)察法》第39條第2款針對調查方案的研究規(guī)定專題會議的具體形式，從寬處罰建議、留置措施等其他重要事項以何種形式展開集體研究并無明確規(guī)定。實踐中，監(jiān)察機關重要事項集體研究的具體形式多依據黨內法規(guī)。如《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》第10、12、14條確立全體會議、常委會會議及辦公會議作為中央和地方紀委就不同事項的議事決策形式。《紀檢監(jiān)察機關派駐機構工作規(guī)則》第8條第2款規(guī)定組務會會議以及組長辦公會議、專題會議等作為紀檢監(jiān)察機關派駐機構的議事決策形式?；诩o檢監(jiān)察合署辦公的機構設置以及監(jiān)察機關的高度政治性考量，在監(jiān)察體制改革初期，監(jiān)察立法尚不完善的情況下，監(jiān)察機關適用上述“法外”規(guī)范具有合理性。但監(jiān)察機關作為獨立的國家機構，確立獨立的系統(tǒng)化議事決策形式，實現(xiàn)紀法分開是監(jiān)察機關依法行使國家監(jiān)督權力的應有之義。
第二，集體研究缺乏時限、次數等明確的時效限制。時限、次數的程序限制有助于促使監(jiān)察機關及時履行法定職責，提高工作效率，避免“遲來的正義”。一般來說，時效制度包括監(jiān)察機關完成重要事項集體研究的限制性規(guī)定以及因不可抗力或案情復雜等法定事由設置的期限延長規(guī)定。關于監(jiān)察機關的期限制度，現(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)范僅就案件審理明確規(guī)定了時效要求。案件審理固然屬于集體研究中最為重要的部分，其他重要事項的集體研究也不應被忽略。
第三，集體研究的人員范圍不明確且限于監(jiān)察機關內部。一方面，在重要事項集體研究的人員范圍上，《監(jiān)察法》《實施條例》僅規(guī)定領導人員、調查人員在不同重要事項中的參與主體地位，參與不同決策形式的人員范圍較為模糊。另一方面，重要事項集體研究牽涉監(jiān)察對象的人身或財產權利，是監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的關鍵環(huán)節(jié)。但立法并未賦予外部主體參與重要事項集體研究的權利，缺乏外部監(jiān)督。“法律僅為監(jiān)察程序構建了框架，細節(jié)性內容的缺失使其難以發(fā)揮指引和規(guī)范權力的功能。”在既不能保證法律的嚴密周詳，也不能實現(xiàn)完備的程序要件控制的情況下，也就無法保證對集體研究中恣意的有效限制。
（二）實體漏洞：違反重要事項集體研究的責任后果缺失
“如果某人管理人類事務可以不承擔責任，那么就必然產生傲慢和不正義。”這是柏拉圖在西西里島冒險嘗試獲得的慘痛經驗。重要事項集體研究是監(jiān)察機關及其工作人員的法定義務，義務的違反必將伴隨責任的產生。在紀檢監(jiān)察機關合署合設的體制背景下，監(jiān)察機關及其工作人員違反重要事項集體研究義務還應面臨紀律責任的追究。同時，因違反重要事項集體研究義務造成的損害應有明確的補救措施或途徑，然而目前違反重要事項集體研究制度的責任與后果均有缺失。
一是，黨內法規(guī)與國家法律對違反重要事項集體研究義務的紀法責任規(guī)定不明確。在紀律責任上，《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）第77條明確將“違反議事規(guī)則，個人或者少數人決定重大問題”納入違反民主集中制原則的情形，視情節(jié)輕重設置警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等紀律處分。在法律責任上，《政務處分法》第30條對“違反民主集中制原則，個人或者少數人決定重大事項”的行為，同樣視情節(jié)輕重設置警告、記過、記大過、降級、撤職等政務處分。但是，“重大事項”“重大問題”與“重要事項”的內涵范疇并不一致，針對“重大事項”“重大問題”的紀法責任，僅適用于重要事項中的部分內容。
《監(jiān)察法》第65條將“違反規(guī)定采取留置措施的”納入監(jiān)察機關及其工作人員違法失職的責任范疇。那么，該條款是否能夠作為監(jiān)察機關及其工作人員在監(jiān)察程序的其他環(huán)節(jié)中違反集體研究義務的法律責任依據？對于具有明確內容指向的列舉項，一般不采取類推適用的方式。因此，可將目光放在具有規(guī)制對象一般特征提煉作用的兜底條款上。該兜底條款指向“其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為”，即只要構成“濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊”均可適用該條追究法律責任。上述行為作為瀆職罪的重要構成，在我國刑法上已經形成較為成熟的概念內涵。根據權威釋義，“濫用職權”是指“國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務”；“玩忽職守”是指“國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行其職責”；“徇私舞弊”是指在徇私情或其他謀取私利等動機的驅動下實施的公務行為。監(jiān)察機關及其工作人員針對重要事項不開展集體研究的行為既可認定為“違反規(guī)定處理公務”，也屬于“不履行或者不認真履行其職責”，能夠為“濫用職權”與“玩忽職守”所涵蓋，從而確認違反重要事項集體研究義務的法律責任。然而，這種采取法律解釋方法所確認的適用兜底條款的歸責路徑，難以在實踐層面起到保證監(jiān)察機關及其工作人員履行集體研究義務的約束作用，法律責任依舊處于模糊狀態(tài)。
二是，對于監(jiān)察機關及其工作人員違反重要事項集體研究義務，即未開展或未按規(guī)定進行集體研究，由此作出的決定或形成結論應當作何處理不存在法律依據。面對此種情形，現(xiàn)行法制還未作出主動性的制度安排。同時，基于監(jiān)察委員會的強勢地位、缺乏明確的程序責任以及集體研究的依職權啟動等因素，實踐中也幾乎不存在因監(jiān)察機關及其工作人員違反重要事項集體研究義務而對相關決定或結論效力的質疑。由此產生的不利后果，監(jiān)察對象只能通過復審復核以及申訴等救濟途徑予以解決。
（三）實踐隱憂：警惕重要事項集體研究中的“團體迷失”現(xiàn)象
領導學認為，凡是集體決策都容易發(fā)生“團體迷失”。所謂“團體迷失”，是指具有高度凝聚力的團體內部成員為了達成一致性，勢必壓抑或者放棄某種客觀務實的立場，從而否定其他可能的選擇方案，最終造成錯誤的決策。這一現(xiàn)象主要由三類原因導致：一是集體決策的“目的一致性”，具體表現(xiàn)為基于既定決策目標的實現(xiàn)，外在統(tǒng)一于集體意見，內在服從于領導個人意志；二是集體決策的“結構性缺陷”，包括決策主體的封閉性缺陷、領導個人的主觀性缺陷、理性決策的制度性缺陷、集體成員決策理念的趨同性缺陷等；三是集體決策中團隊成員面臨的內外部壓力。監(jiān)察機關重要事項集體研究本質上是集體決策的制度化，上述情況在監(jiān)察機關中別無二致。
首先，實行委員會制的監(jiān)察機關具有明顯“首長制”特征，難以回避對主要領導個人意見的依賴與服從。監(jiān)察機關實行集體領導和個人負責相結合的領導體制，但再怎么強調集體領導，都無法克服科層制約束，必須遵循“自上而下”和“上下分治”的垂直化權力運作形式。在這種等級制權力體系的底層邏輯下，主要領導的“固態(tài)認識”多會成為集體共識。甚至極端情況下，可能會使專責監(jiān)督的監(jiān)察權淪為個別腐敗分子權力濫用的工具。如被稱為“湖南第一貪”的郴州市紀委原書記曾錦春，在職期間對案件的立案審查、采取審查措施等重要事項很少進行集體研究，在工作中搞“一言堂”，把監(jiān)督執(zhí)紀權變成個人謀利的手段。
其次，監(jiān)察機關具有集體決策普遍的“結構性缺陷”。一是，出于政治因素的考量，監(jiān)察機關重要事項集體研究具有高度封閉性，具體表現(xiàn)為辦案主體、辦案場所、辦案信息等的封閉性。二是，監(jiān)察機關領導人員即使再優(yōu)中選優(yōu)，也難以克服個人的主觀判斷。習近平總書記多次強調，“該集體研究就不要擅自表態(tài)，該征求意見就不要省略程序，不能把個人意見強加給集體、強加給組織，不能用個人決定代替組織決定。” 三是，重要事項集體研究缺乏科學、剛性的決策制度做保障，依法決策、民主決策的可操作性不強。四是，紀檢監(jiān)察機關合署辦公體制背景下，監(jiān)察機關的工作人員大多具有監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)督執(zhí)法的知識儲備和實踐經歷，具備相似的監(jiān)察理念而欠缺多元化的決策判斷。
最后，監(jiān)察機關及其工作人員面臨的干擾與壓力主要來自內部。確保監(jiān)察機關及其工作人員獨立行使監(jiān)察權是國家監(jiān)察體制改革的核心要義，《憲法》《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依法獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！侗O(jiān)察法》第57條進一步確立監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預情況報告?zhèn)浒傅怯浿贫?，有效加強自我監(jiān)督，把紀檢監(jiān)察權關進“制度籠子”。但科層制體制形成的層級領導關系，上級領導天然具備對下級工作人員在職務升遷、業(yè)務考核等方面的重要影響力，任何國家機關工作人員都無法逃避內部環(huán)境的壓力，監(jiān)察機關重要事項集體研究依舊存在陷入“團體迷失”的風險可能。
四、監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的系統(tǒng)優(yōu)化
監(jiān)察機關重要事項集體研究制度所面臨的現(xiàn)實困境主要源于靜態(tài)制度內容的缺漏與動態(tài)制度實施的忽視。一方面，可以從完善程序規(guī)則與實體規(guī)范克服制度層面的程序性困境與實體性困境；另一方面，可以通過建構集體決策的實效保障機制克服實施層面實效性困境。
（一）程序建構：明晰重要事項集體研究的程序要素
第一，在議事決策形式上，建立具有層次性的集體研究決策形式體系。目前，監(jiān)察機關重要事項集體研究主要有專題會議和紀委常委會會議兩種規(guī)范化形式。僅從參與人員和討論事項來看，紀委常委會會議的主要參與人員為紀委常委，專題會議一般要求監(jiān)察機關領導人員出席主持，這決定了兩者多適用于決議型集體研究。實際上，在問題線索處置、立案調查、案件審理的過程中，各部門面對各種疑難問題必然存在多種集體研究的可能，此種情況下更偏向于部門內部討論，明顯不適宜采取紀委常委會會議或專題會議的形式。監(jiān)察機關組織形態(tài)的科層制特征與監(jiān)察機關重要事項集體研究的全過程要求決定集體研究的具體形式應具有層次性。
首先，明確紀委常委會會議作為最高層次的集體研究形式。紀委常委因擔任領導職務而被組織規(guī)則賦予一定權威，研究事項具有權威依賴性。因此，在集體研究的適用類型上主要針對決議型集體研究，在研究內容上重點關注對監(jiān)察程序的運轉有重大影響的程序性決定以及對監(jiān)察對象權利義務產生最終影響的實體性決定，如作出處置決定、復審復核意見、從寬處罰建議等直接牽涉監(jiān)察對象權利處分的事項。其次，確立專題會議作為中間層次的常規(guī)集體研究形式。與紀委常委會會議相同，專題會議同樣需要借助領導權威，但是這類事項的重要性只需個別監(jiān)委領導出席主持即可，無需紀委常委全員到場。專題會議在適用類型上既有決議型集體研究，也包括討論型集體研究，在研究內容上重點關注監(jiān)察案件中的重大疑難問題以及對監(jiān)察對象的權利義務產生階段性影響的事項，如處置問題線索、采取留置措施、提出黨風廉政回復意見等事項。最后，確立承辦部門討論會作為最低層次的便捷集體研究形式。承辦部門討論會在內容上關注監(jiān)察案件中重要的疑難問題，無需借助領導權威，主要功能在于充分發(fā)揮辦案人員的集體智慧，主要適用于討論型集體研究，不具有決策效能。
第二，在期限和次數上，應作出原則性規(guī)定并允許超出一般時限的例外情形。一方面，明確重要事項集體研究應自事項確認之日起7日內得出結論。若存在不可抗力、案情重大或疑難等情況，案件承辦部門可向監(jiān)察機關主要負責人提請延長期限，并說明理由。另一方面，在集體研究的次數上應區(qū)分決議型集體研究和討論型集體研究。決議型集體研究大多直接牽涉監(jiān)察對象的人身或財產權利，應嚴格限定次數，如限制為一次，存在決策明顯錯誤等特殊情況可向監(jiān)察機關主要負責人申請重新進行集體研究。討論型集體研究一般不直接牽涉監(jiān)察對象權利，為確保民主、科學決策，原則上不應限制討論型集體研究的次數。
第三，在參與主體上，既要打破監(jiān)察機關內部部門壁壘，也要打破監(jiān)察機關的外部政社壁壘，以研究內容的實際需要靈活確定集體研究的人員范圍。一方面，現(xiàn)行立法對部分重要事項集體研究的人員范圍作了明確要求，如調查報告應由調查組集體研究形成，審理報告由審理組集體研究形成。但這不意味著某些重要事項只能在調查組或審理組內部展開集體研究。為防止各部門在集體研究時陷入“信息孤島”，應建立部門間互動機制。如部分地方監(jiān)委通過建立跨部門會商機制，允許派駐紀檢監(jiān)察組如遇重大疑難復雜、意見分歧較大案件，經分管領導同意后，商請審理部門專業(yè)人員參與集體討論。另一方面，應建立特約監(jiān)察員參與重要事項集體研究機制，發(fā)揮特約監(jiān)察員的外部監(jiān)督作用?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》第9條明確賦予特約監(jiān)察員具有參加國家監(jiān)察委員會組織的調查研究、監(jiān)督檢查、專項工作的職責。各地方監(jiān)委也建立了特約監(jiān)察員制度并配套出臺相應辦法。特約監(jiān)察員參與重要事項集體研究機制既能為特約監(jiān)察員履行對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督職責提供工作機制，又能發(fā)揮好特約監(jiān)察員對監(jiān)察工作的參謀咨詢作用。
（二）實體規(guī)范：健全違反重要事項集體研究的紀法責任與后果處理機制
習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上講話時強調，紀檢監(jiān)察機關“要增強法治意識、程序意識、證據意識，不斷提高紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平”。監(jiān)察機關重要事項集體研究制度作為一項法定程序制度，監(jiān)察機關及其工作人員負有法定程序義務。違反法定義務理應承擔法律責任，程序違法理應進行違法補救。監(jiān)察機關不是單純的執(zhí)法機關，而是兼具政治和法律雙重屬性的權威機構。必須同時考慮監(jiān)察機關及其工作人員違反監(jiān)察重要事項集體研究制度的紀法責任及違法后果的處理機制。
一是，適時修改《政務處分法》與《紀律處分條例》，明確違反重要事項集體研究制度的紀法責任?！墩仗幏址ā返?/span>30條與《紀律處分條例》第77條對“違反民主集中制原則，個人或者少數人決定重大事項”設置的政務處分與紀律處分，一定程度上為違反監(jiān)察機關重要事項集體研究制度提供了法律和紀律依據。但監(jiān)察機關重要事項集體研究制度中的“重要事項”在具體范圍上明顯大于《政務處分法》中的“重大事項”與《紀律處分條例》中的“重大問題”。較為可行的規(guī)范路徑是，將“重大事項”“重大問題”統(tǒng)一調整為“重要事項”。如此調整的合理性在于：第一，兩者規(guī)范目的相同，無論是重大事項或重要事項未經集體研究決定，均是對民主集中制的違反；第二，該條罰則設置輕重結合，作為違反重要事項集體研究的責任方式符合過罰相當原則；第三，以“重要事項”取代“重大事項”“重大問題”只是調整范圍的擴大，并不影響對“重大事項”決定違反民主集中制的責任追究。
二是，針對違反重要事項集體研究程序作出的決定或形成的結論應作差異化處理。一般認為，沒有履行重要事項集體研究程序，或者沒有證據證明履行了重要事項集體研究程序的，均屬于程序違法。我國《行政訴訟法》將程序違法區(qū)分為“違反法定程序”和“程序輕微違法”。“識別‘程序輕微違法’的唯一要件是被訴行政行為‘對重要程序性權利不產生實質損害’，‘重要程序性權利’包括對不利處分的申辯權、要求行政機關中立地作出決定的權利等。”要求監(jiān)察機關就重要事項開展集體研究正是要求監(jiān)察機關中立地作出決定。考慮到重要事項的重要程度有所差異，如就調查過程中的某一重要案情展開的集體研究往往不會直接影響中立決策。違反重要事項集體研究程序客觀上存在如同行政訴訟法上一般程序違法的差異性。由此，對于違反重要事項集體研究程序同樣可以區(qū)分兩種情況：一是違反重要事項集體研究程序，構成明顯且重大違法的，如未開展集體研究；二是違反重要事項集體研究程序，可認定為程序輕微違法，如集體研究超過規(guī)定期限、集體研究記錄未經參與人確認簽字等。就前者而言，不僅構成重大程序違法，甚至違反民主集中制的基本原則。監(jiān)察機關的相關決定或結論應當作廢，重新開啟集體研究程序。就后者而言，一般不會影響監(jiān)察機關決定的合法性與公正性，可事后補正。
（三）實效保障：多措并舉防范重要事項集體研究中的“團隊迷失”
充分保證參與主體的意見表達，克服單一思維是避免監(jiān)察機關重要事項集體研究陷入“團隊迷失”的治本之策。既要保證現(xiàn)有參與主體的充分、真實表達，又要擴大重要事項集體研究的意見來源。
第一，確立監(jiān)察機關會議主持人末位表態(tài)制，克服其他參與人員對主要領導個人意志的依賴，促進真實意思的表達。會議主持人末位表態(tài)制要求主要領導作為會議主持人在議事決策中應最后一個表態(tài)發(fā)言。該制度最早規(guī)定于2015年《中國共產黨黨組工作條例》第34條，要求黨組會議議題提交表決前，應當進行充分討論，表決實行會議主持人末位表態(tài)制。2015年，最高人民法院出臺《最高人民檢察院關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，明確提出“檢察委員會對案件進行表決前，應當進行充分討論，表決實行主持人末位表態(tài)制”。會議主持人末位表態(tài)制是民主集中制程序化的制度體現(xiàn)，能夠有效避免主要領導就集體研究事項提前“定調子”。
第二，明確集體研究意見保留與責任減免機制，為其他參與人員積極表達個人意見提供制度保障。嚴格的議事紀律可能會出現(xiàn)“以集體研究為借口，不承擔應擔當的責任”的傾向。所謂意見保留，是指某個監(jiān)察人員不同意或不完全同意集體研究決策，但無力阻止或改變，保留自己的意見并進行記錄，若原集體決策存在重大失誤導致追責時可減免責任。《中國共產黨黨組工作條例》第41條規(guī)定：“黨組（黨委）成員在討論和決定有關事項時，對重大失誤決策明確持不贊成態(tài)度或者保留意見的，應當免除或者減輕責任。”《重大行政決策程序暫行條例》第30、38條也規(guī)定了集體討論決定情況應當如實記錄，不同意見應當如實載明。若集體決策存在嚴重失誤，持保留意見的人員可減免責任。意見保留與責任減免機制能夠有效解決參與集體研究參與人員發(fā)表個人意見的“后顧之憂”，確保重要事項得到充分討論。
第三，建立重要事項集體研究的多方參與機制，引入多元監(jiān)察理念。除上述提及的建立特約監(jiān)察員參與重要事項集體研究機制外，可進一步建立重要事項集體研究專家咨詢機制，借助不同領域專家的理論素養(yǎng)和專業(yè)知識、技能，助力監(jiān)察機關分析、解決監(jiān)察案件中出現(xiàn)的新情況、新問題?？紤]到監(jiān)察工作的政治性與嚴肅性，應賦予參與集體研究的專家一定的保密義務。此外，可邀請檢察機關或人民法院派員參與重要事項的討論，強化對法律事實或法律適用問題的判斷?？紤]到司法人員提前介入監(jiān)察案件所形成的個人偏見對后續(xù)案件審查起訴以及司法審判造成不利影響的問題，可跨區(qū)域、跨層級邀請檢察機關或人民法院派員參與集體研究，避開管轄案件的法檢機關。完善回避制度，參與監(jiān)察機關重要事項集體研究的司法工作人員不得參與后續(xù)審查起訴以及司法審理。
結語
2023年，第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議指出，“健全國家監(jiān)察體制改革的領導體制和工作機制是深入推進紀檢監(jiān)察體制改革的重點方向”。以習近平同志為核心的黨中央多次強調，新形勢下深入推進黨的自我革命，打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)，必須推進反腐敗國家立法，不斷健全完善紀檢監(jiān)察法規(guī)制度體系。2024年，全國人大常委會年度立法計劃首次提出：“進一步健全反腐敗法律制度，與時俱進修改監(jiān)察法”，計劃完成《監(jiān)察法（修訂草案）》的初次審議。監(jiān)察機關重要事項集體研究制度是監(jiān)察機關領導體制的重要組成部分，是監(jiān)察機關行權履責的原則性制度，貫穿于線索處置、立案調查、案件審理、結案處置、復審復核等監(jiān)察程序全過程。推動監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的規(guī)范化、法治化必須從法治視角出發(fā)，著重強調監(jiān)察機關重要事項集體研究制度的法律屬性，在規(guī)范層面上對制度功能、制度內容及制度運行進行系統(tǒng)審視，并針對性地提出漏洞填補與風險預防的對策建議。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2024年第8期。
