作者簡介:胡麗，女，四川威遠(yuǎn)人，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，廣西知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展研究院副院長，廣西民族法與區(qū)域治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，研究方向：網(wǎng)絡(luò)法、數(shù)據(jù)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。
摘要:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)市場化利用的主要途徑，其實(shí)施起點(diǎn)是在合法合規(guī)地選擇授權(quán)運(yùn)營單位的基礎(chǔ)上構(gòu)建安全有效的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制。在我國開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營組織架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)對特定場景和領(lǐng)域的準(zhǔn)入要求，弱化了對市場需求的征集匹配，導(dǎo)致授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入缺乏競爭機(jī)制。對此，應(yīng)當(dāng)回歸公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的市場化屬性，明確需求導(dǎo)向的基本原則，針對數(shù)據(jù)融合開發(fā)對多元化數(shù)據(jù)授權(quán)的客觀需要，在安全保障的前提下建立開放式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。即強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)的需求收集，在公共數(shù)據(jù)分類分級基礎(chǔ)上，建立多元化的授權(quán)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)政企數(shù)據(jù)融合開發(fā)。
關(guān)鍵詞:公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；準(zhǔn)入機(jī)制；數(shù)據(jù)運(yùn)營
引言
自2020年“十四五”規(guī)劃首次明確提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”以來，各省市積極開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的地方立法和實(shí)踐。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是指公共數(shù)據(jù)主管部門或者數(shù)據(jù)提供單位（公共數(shù)據(jù)授權(quán)單位）依法授權(quán)符合條件的法人或者非法人組織（公共數(shù)據(jù)運(yùn)營單位）對授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)并向社會(huì)提供的行為。北京、成都、貴州、浙江等地率先開始探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，并形成了多種運(yùn)營模式。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營組織架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)對特定場景和領(lǐng)域的準(zhǔn)入要求。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營能否高效運(yùn)行很大程度上取決于運(yùn)營者的選擇，而當(dāng)前的授權(quán)制度存在需求征集環(huán)節(jié)的缺位、缺乏競爭機(jī)制、未區(qū)分公共數(shù)據(jù)類型進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營等問題，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)需求方對于公共數(shù)據(jù)的需求無法在政府主導(dǎo)式授權(quán)運(yùn)營模式下得到充分滿足，需要從需求側(cè)角度出發(fā)進(jìn)行相應(yīng)地完善。本文在厘清當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的運(yùn)行現(xiàn)狀及法律困境的基礎(chǔ)上，分析在需求導(dǎo)向下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和完善方案，以期為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的完善提供理論依據(jù)，為各地推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐提供新的思路。
一、我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的運(yùn)行現(xiàn)狀和法律困境
2022年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》將推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制作為建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。自此，地方政府不再局限于在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行原則性、概括性地規(guī)定，而是采取專門性立法，圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的職責(zé)分工、授權(quán)方式、行為規(guī)范、運(yùn)營機(jī)制、安全監(jiān)管、考核評估等內(nèi)容進(jìn)行全面細(xì)致地規(guī)定。在實(shí)踐中，各地也開始了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式的探索。
（一）我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的運(yùn)行模式與規(guī)則
在各地開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營組織架構(gòu)，對于授權(quán)準(zhǔn)入都有基于特定場景的授權(quán)要求，在授權(quán)運(yùn)營領(lǐng)域表現(xiàn)為對民生產(chǎn)業(yè)的授權(quán)偏向。
1.政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營組織架構(gòu)
關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律屬性，形成了政府采購、國有資產(chǎn)運(yùn)營、行政許可、特許經(jīng)營等學(xué)說，無論哪種觀點(diǎn)，都體現(xiàn)了授權(quán)運(yùn)營的政府主導(dǎo)性，主要表現(xiàn)在參與主體、授權(quán)流程與授權(quán)模式三個(gè)方面。
首先，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的參與主體一般包括：數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)提供單位、授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)服務(wù)單位、數(shù)據(jù)運(yùn)營單位等，數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)提供單位屬于國家機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)服務(wù)單位和數(shù)據(jù)運(yùn)營單位都源自政府的指定或委托。除此之外，還有網(wǎng)信、發(fā)改、經(jīng)信、公安、國安、司法行政、財(cái)政、市場監(jiān)管等政府部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，共同參與授權(quán)運(yùn)營工作的統(tǒng)籌管理、安全監(jiān)管和監(jiān)督評價(jià)。其次，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的授權(quán)流程也體現(xiàn)了政府主導(dǎo)性。當(dāng)前各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營基本是通過政府主導(dǎo)式的發(fā)布公告、提交申請、資格評審、簽訂協(xié)議等流程。流程中的各環(huán)節(jié)都是由政府主導(dǎo)，如申報(bào)領(lǐng)域、區(qū)域、場景的確定，申報(bào)條件和運(yùn)營的要求，評審結(jié)果報(bào)政府同意備案。再次，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的模式主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營，可稱統(tǒng)一授權(quán)模式，即由地方政府、公共數(shù)據(jù)主管部門或經(jīng)政府授權(quán)的單位進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。
按照授權(quán)運(yùn)營協(xié)議簽訂主體的差異，可以將統(tǒng)一授權(quán)模式分為“直接統(tǒng)一授權(quán)模式”和“間接統(tǒng)一授權(quán)模式”。前者是指由公共數(shù)據(jù)主管部門直接與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營商簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，后者是指由政府或公共數(shù)據(jù)主管部門授權(quán)某單位管理公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)，再由此單位與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營商簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議。在直接統(tǒng)一授權(quán)模式中，授權(quán)主體由政府指定，具有較強(qiáng)的行政主導(dǎo)性。如《大理州公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法》規(guī)定大理州人民政府委托州數(shù)據(jù)管理行政主管部門與其選定的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，在授權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)一開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。另如浙江省杭州市、金華市、溫州市在2023年進(jìn)行的各市首批公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)用場景和主體的征集也是由各地?cái)?shù)據(jù)局直接發(fā)布。間接統(tǒng)一授權(quán)模式中，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺(tái)服務(wù)單位由政府委托或組建，也具有較強(qiáng)的行政主導(dǎo)性。如《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，首先由市政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)單位搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)，再由公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)單位與數(shù)據(jù)使用單位（或個(gè)人）簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議。實(shí)踐中，成都市政府授權(quán)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)，再由數(shù)據(jù)使用單位通過與其簽署使用協(xié)議開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。與之相似的還有上海、青島、河南等地，上海市政府成立上海數(shù)據(jù)集團(tuán)作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體負(fù)責(zé)平臺(tái)建設(shè)。此外，廈門市也采取間接統(tǒng)一授權(quán)模式，《廈門市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理暫行辦法（征求意見稿）》規(guī)定了一級、二級開發(fā)主體，首先由人民政府授權(quán)一級開發(fā)主體統(tǒng)一運(yùn)營區(qū)域內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源，具體負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)資源處理、目錄發(fā)布、需求對接、申請審核、開發(fā)利用管理相關(guān)工作，再由一級開發(fā)主體與二級開發(fā)主體簽訂公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用協(xié)議。
我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的組織架構(gòu)具有顯著的政府中心主義特點(diǎn)，無論采取何種授權(quán)模式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的本質(zhì)為“政府監(jiān)管+企業(yè)運(yùn)營”，但如何監(jiān)管能實(shí)現(xiàn)最大效益，激活數(shù)據(jù)市場是政府應(yīng)當(dāng)考慮的問題。
2.基于特定場景的授權(quán)要求
以場景為牽引是北京率先開啟的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，也成為當(dāng)前各地推行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)時(shí)提出的基本要求?；谔囟▓鼍暗氖跈?quán)要求是對公共數(shù)據(jù)使用范圍的限制，除了在授權(quán)時(shí)的明確限制外，還對基于授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)生成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的用途進(jìn)行限制，即公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品不得用于或變相用于運(yùn)營協(xié)議約定以外的應(yīng)用場景。在地方立法和試點(diǎn)實(shí)踐中，出于對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的限制，普遍要求公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要基于特定的場景需求提出申請，踐行“無場景不授權(quán)”的原則，要求運(yùn)營單位申請公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)按照應(yīng)用場景一事一申請，有些地方還提出“一場景、一方案、一評估”的要求。同時(shí)，還要求授權(quán)運(yùn)營的應(yīng)用場景具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，具有較強(qiáng)的可實(shí)施性，常見的場景包括醫(yī)療健康、交通運(yùn)輸、金融信用等。場景驅(qū)動(dòng)的優(yōu)勢在于降低公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的合規(guī)成本和吸引具有數(shù)字優(yōu)勢的行業(yè)先行先試，有效保障試點(diǎn)初期的示范質(zhì)量。但主要適用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營起步階段的小范圍、單一業(yè)務(wù)場景的情形，無法適應(yīng)大規(guī)模交叉場景應(yīng)用的需求。
3.對民生產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的授權(quán)偏向
無論是國家政策導(dǎo)向還是地方實(shí)踐，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的試運(yùn)營階段都是優(yōu)先支持與民生緊密相關(guān)的領(lǐng)域，如醫(yī)療健康、文化教育、普惠金融、交通物流、工業(yè)制造、城市治理、社會(huì)保障等領(lǐng)域。優(yōu)先支持重點(diǎn)民生產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營原因之一在于大部分的公共數(shù)據(jù)來源于這些領(lǐng)域，基于公共數(shù)據(jù)生成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)能更好地直接服務(wù)于數(shù)據(jù)來源單位。此外，在公共數(shù)據(jù)確權(quán)制度和利益分配機(jī)制未完善之時(shí)，針對重點(diǎn)民生產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的試點(diǎn)不容易引發(fā)市場主體對利益分配相關(guān)問題的爭議。但隨著試點(diǎn)運(yùn)營的推進(jìn)，應(yīng)該積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的融合開發(fā)，面向行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的領(lǐng)域推進(jìn)。市場對公共數(shù)據(jù)的需求會(huì)直接影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)模式。
（二）我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的實(shí)施困境與阻礙
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是我國對公共數(shù)據(jù)利用的制度創(chuàng)舉，在當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營地方實(shí)踐中呈現(xiàn)出的需求征集缺位、競爭機(jī)制不足、未區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)類別的統(tǒng)一授權(quán)成為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營市場化推廣的阻礙。
1.授權(quán)運(yùn)營中需求征集環(huán)節(jié)的缺位
無論是地方立法還是實(shí)踐中，都普遍存在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營流程中對公共數(shù)據(jù)需求者需求征集環(huán)節(jié)的缺位。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的準(zhǔn)入流程通常為：發(fā)布公告、提交申請、審核上報(bào)、公示備案、簽訂協(xié)議等環(huán)節(jié)，即啟動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是基于公共數(shù)據(jù)主管部門發(fā)布的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營單位的征集公告。公共數(shù)據(jù)主管部門在授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)或其他渠道發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營通告，征集指定領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)單位，通告內(nèi)容一般包括應(yīng)用場景、具體領(lǐng)域、授權(quán)方式、授權(quán)范圍、申報(bào)條件、評審標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)資質(zhì)、安全、技術(shù)要求。在發(fā)布公告之前，確定授權(quán)領(lǐng)域需要公共數(shù)據(jù)主管部門會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門制定。尤其是在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)階段，公共數(shù)據(jù)主管部門直接決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的領(lǐng)域和場景。
2.授權(quán)運(yùn)營缺乏競爭機(jī)制
2023年中國信息通信研究院發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展洞察（2023）》按照授權(quán)集中性及集中程度將我國當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式分為三種：一是“集中1對1模式”，即統(tǒng)一授權(quán)同一主體承擔(dān)該地域所有公共數(shù)據(jù)運(yùn)營；二是“分行業(yè)1對N模式”，即選擇不同行業(yè)屬性的運(yùn)營主體依行業(yè)特點(diǎn)開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營；三是“分散1對N模式”，即根據(jù)不同數(shù)據(jù)特點(diǎn)匹配不同運(yùn)營主體分別開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營。其中“集中1對1模式”是當(dāng)下應(yīng)用最廣泛的模式，國內(nèi)40余個(gè)省市通過新成立或重組成立了地方性數(shù)據(jù)集團(tuán)型企業(yè)作為當(dāng)?shù)氐墓矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體，承擔(dān)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營、數(shù)據(jù)加工處理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供等各項(xiàng)工作。“集中1對1模式”的優(yōu)勢表現(xiàn)為：最大化精簡授權(quán)環(huán)節(jié)和審批流程，縮短數(shù)據(jù)價(jià)值開發(fā)鏈條，便于地方政府進(jìn)行高效集約化管理。但其弊端也十分明顯，“集中1對1模式”會(huì)直接導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營多以政府單一來源采購的方式進(jìn)行，不利于形成公平的市場競爭環(huán)境。“集中1對1模式”可以表現(xiàn)為直接統(tǒng)一授權(quán)模式或間接統(tǒng)一授權(quán)模式，無論哪種政府主導(dǎo)式的授權(quán)模式都缺乏充分的市場競爭機(jī)制。尤其由原本承擔(dān)智慧城市建設(shè)的數(shù)據(jù)集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營，可能會(huì)因數(shù)據(jù)運(yùn)營能力和技術(shù)的欠缺，無法有效推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。此外，在統(tǒng)一授權(quán)模式下，運(yùn)營商實(shí)質(zhì)上享有獨(dú)家的數(shù)據(jù)壟斷權(quán)，雖然有利于數(shù)據(jù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管，但阻礙了行業(yè)公平競爭和數(shù)據(jù)市場的多元化。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不僅為了服務(wù)公共治理，還為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要多元化的市場主體參與其中，公平競爭的授權(quán)運(yùn)營環(huán)境是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的保障。
3.未區(qū)分公共數(shù)據(jù)類型進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營
公共數(shù)據(jù)的分類分級決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的范圍。學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)分為純粹公共性型、準(zhǔn)公共性型和非公共性型，基于公共性特征差異，決定了僅有部分?jǐn)?shù)據(jù)可納入授權(quán)運(yùn)營范圍。我國目前還沒有全國性的法律法規(guī)對公共數(shù)據(jù)的范圍作出規(guī)定，地方立法中關(guān)于公共數(shù)據(jù)的表述最大的差異體現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)持有主體的范圍，主要表現(xiàn)為以下幾種持有主體：“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”“行政機(jī)關(guān)（政務(wù)部門）+公共企業(yè)事業(yè)單位”“國家機(jī)關(guān)+法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織+提供公共服務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位”“國家機(jī)關(guān)+事業(yè)單位+法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織+提供公共服務(wù)的組織”。此外，各地立法中對于公共數(shù)據(jù)的外延也作了不同范圍的列舉，例如具有相同持有主體的省份對于公共數(shù)據(jù)的范圍也有不同的規(guī)定：浙江省和黑龍江省對提供公共服務(wù)運(yùn)營單位進(jìn)行了列舉，二者共同將“供水、供電、供氣、公共交通”作為公共服務(wù)，黑龍江省在此基礎(chǔ)上增加了“供熱、通訊”兩類公共服務(wù)。同時(shí)，浙江省還將稅務(wù)、海關(guān)、金融監(jiān)督管理等國家有關(guān)部門派駐浙江管理機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)的范疇。由此可見，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的范圍界定目前并沒有統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著不能籠統(tǒng)地談?wù)摴矓?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營。當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中，并未對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級建立授權(quán)運(yùn)營，針對不同的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)建立不同的授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入制度。雖然目前有浙江、重慶、廣西等部分省市制定了公共數(shù)據(jù)分類分級的指南，但在授權(quán)運(yùn)營過程中并未開展數(shù)據(jù)差異性授權(quán)，缺乏科學(xué)合理的數(shù)據(jù)分類授權(quán)，不利于明確數(shù)據(jù)授權(quán)范圍。
二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的調(diào)整依據(jù)
針對政府主導(dǎo)式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的實(shí)施問題，需要在厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的市場化屬性的基礎(chǔ)上回歸需求導(dǎo)向原則，針對數(shù)據(jù)融合開發(fā)對多元化數(shù)據(jù)授權(quán)的客觀需要，在安全保障的前提下建立開放式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度。
（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的市場化屬性
公共數(shù)據(jù)開放雖然已成為建立陽光政府的共識(shí)，但關(guān)于開放數(shù)據(jù)商業(yè)模式的探討也日益成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)歷了從創(chuàng)造透明度、參與度到利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的階段。公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位到權(quán)利本位的理念轉(zhuǎn)向。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的本質(zhì)在于公共數(shù)據(jù)價(jià)值市場化。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是國家將不適宜直接開放的公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)方式賦予市場主體，被授權(quán)主體獲取公共數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)在于通過公共數(shù)據(jù)的加工產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，從而獲取商業(yè)利益。授權(quán)運(yùn)營通過引入以效率為內(nèi)核的市場化運(yùn)作機(jī)制，借助市場力量的組織優(yōu)勢和人才技術(shù)優(yōu)勢來打造高質(zhì)高效的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。市場運(yùn)作的首要任務(wù)是增加市場參與主體，提升市場參與度，進(jìn)而挖掘更多的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場景。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營通過市場化主體的參與，以專業(yè)的數(shù)據(jù)開發(fā)能力彌補(bǔ)數(shù)據(jù)提供單位和數(shù)據(jù)主管部門能力和精力不足的問題，同時(shí)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的盈利也成為運(yùn)營單位的有效激勵(lì)機(jī)制。
在當(dāng)前各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營立法和實(shí)踐中，都強(qiáng)調(diào)了運(yùn)營領(lǐng)域?qū)仓卫砗凸媸聵I(yè)的優(yōu)先，不僅體現(xiàn)在運(yùn)營場景的指定，也體現(xiàn)在授權(quán)運(yùn)營開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)對公益事業(yè)的偏向。如《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》規(guī)定，優(yōu)先在與民生緊密相關(guān)、行業(yè)發(fā)展?jié)摿︼@著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的領(lǐng)域，先行開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)工作。但是隨著對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的深入，應(yīng)當(dāng)積極支持具有更大數(shù)據(jù)增值空間的領(lǐng)域，由公共數(shù)據(jù)促進(jìn)公共治理轉(zhuǎn)向公共數(shù)據(jù)支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)對公共治理的促進(jìn)本應(yīng)可以通過公共數(shù)據(jù)提供單位之間的數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的主動(dòng)力應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的市場化價(jià)值開發(fā)。
在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，公共數(shù)據(jù)主管部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)授權(quán)運(yùn)營工作的統(tǒng)籌管理、安全監(jiān)管和監(jiān)督評價(jià)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)弱化政府部門的實(shí)質(zhì)參與和監(jiān)管，實(shí)行“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”的基本策略，實(shí)行統(tǒng)分有度的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》《德州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理暫行辦法》也明確將“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本原則。有學(xué)者主張現(xiàn)階段將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營視為一種法律性質(zhì)更具多樣的政府與社會(huì)資本合作的 PPP（PublicPrivate Partnership）模式更為合適。
從長遠(yuǎn)來看，運(yùn)營主體的選擇應(yīng)該不斷向開放性和競爭性方向發(fā)展，對運(yùn)營主體資格條件通過設(shè)定普適性的準(zhǔn)入門檻、對安全管控能力方面提出特殊要求、運(yùn)營主體的業(yè)務(wù)能力匹配則滿足準(zhǔn)入條件。在授權(quán)對象的選擇上應(yīng)通過競爭性、非歧視性的制度設(shè)計(jì)，最大程度地確保數(shù)據(jù)開放利用的公平性。
（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的需求導(dǎo)向原則
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的需求導(dǎo)向原則是指以市場主體對公共數(shù)據(jù)的需求作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基礎(chǔ)，是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本原則。北京、成都等省市立法中都明確將“需求導(dǎo)向”“需求驅(qū)動(dòng)”作為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循的原則?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》規(guī)定“堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，以解決實(shí)際問題為落腳點(diǎn)”。《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)管理辦法》規(guī)定“市新經(jīng)濟(jì)委負(fù)責(zé)指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)單位做好新經(jīng)濟(jì)企業(yè)公共數(shù)據(jù)需求的收集和整理，推動(dòng)全市公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用”。對公共數(shù)據(jù)的利用要秉持“取之于民，用之于民”的價(jià)值導(dǎo)向，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中不僅體現(xiàn)在對于授權(quán)運(yùn)營后形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的使用場景、授權(quán)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)如何納入政府財(cái)政收入，也體現(xiàn)在授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入環(huán)節(jié)對于符合條件的各類市場主體納入公共數(shù)據(jù)運(yùn)營商，以便更好地挖掘各類公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，釋放更多的數(shù)據(jù)紅利，為社會(huì)提供更多的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。
在公共數(shù)據(jù)治理過程中的政府中心主義被指出存在不利于數(shù)據(jù)開放共享，向下兼容的市民授權(quán)機(jī)制成為地方政府兼顧隱私保護(hù)、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和服務(wù)大數(shù)據(jù)分析等政策目標(biāo)的重要路徑。這種“超越政府中心主義”的治理邏輯對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的調(diào)整同樣適用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要不斷豐富的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景予以支撐其持續(xù)發(fā)展，而非僅限于政府宏觀調(diào)控下的布局規(guī)劃。在政府建立的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的前提下，加強(qiáng)需求側(cè)的市場化專業(yè)協(xié)同，應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展的持續(xù)助推力。
（三）數(shù)據(jù)融合開發(fā)模式下多元化數(shù)據(jù)授權(quán)的客觀需要
在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展初期，應(yīng)用場景發(fā)掘不充分是阻礙市場參與積極性的主要原因，即對于公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用能形成何種應(yīng)用場景下的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)無法準(zhǔn)確預(yù)知。單一類型的數(shù)據(jù)無法滿足市場融合應(yīng)用場景中對集合數(shù)據(jù)的客觀需求，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要在不同場景模式下通過多種類數(shù)據(jù)的交互作用，因此，不僅是來源渠道不同的公共數(shù)據(jù)之間需要融合，公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)也要相互吸納和作用。因此北京、浙江、成都等地關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的地方立法中也對公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合計(jì)算予以支持，鼓勵(lì)對外部數(shù)據(jù)的引入，為政府部門提供數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺服務(wù)。同時(shí)《北京市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》還規(guī)定，“對不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍。”
公共數(shù)據(jù)供給和需求匹配是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營要解決的首要問題，面對數(shù)據(jù)融合開發(fā)的客觀需要，需要改變政府主導(dǎo)式授權(quán)模式，以滿足數(shù)據(jù)需求方的需求為出發(fā)點(diǎn)，而不是站在數(shù)據(jù)提供方的角度以公共數(shù)據(jù)開放的思路進(jìn)行單方面供給。為實(shí)現(xiàn)供需匹配，則應(yīng)以需求為牽引，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)融合開發(fā)，為運(yùn)營單位提供靈活的數(shù)據(jù)供給途徑。
（四）開放式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的安全保障
“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”是“數(shù)據(jù)二十條”明確規(guī)定的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中對于公共數(shù)據(jù)安全的原則性要求。由于公共數(shù)據(jù)涉及數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)和財(cái)政收入，關(guān)系國計(jì)民生，因此應(yīng)在保障安全、穩(wěn)定的前提下鼓勵(lì)各類市場主體參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。從數(shù)據(jù)安全的基本要求來說，授權(quán)運(yùn)營的任何開發(fā)利用工作都應(yīng)基于一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)底座開展，即“數(shù)不出域”。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是在作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)（場域）中進(jìn)行，無論是由數(shù)據(jù)主管部門運(yùn)維還是委托第三方數(shù)據(jù)公司運(yùn)維的平臺(tái)，都需要具備安全可控、功能完備的數(shù)據(jù)開發(fā)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)營全流程的可記錄、可審計(jì)、可追溯。如通過隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的可信使用和流通。通過基于聯(lián)邦學(xué)習(xí)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，克服了傳統(tǒng)的API技術(shù)的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值共創(chuàng)和數(shù)據(jù)安全兼顧。除了運(yùn)營平臺(tái)安全保障外，無論是地方立法還是試點(diǎn)實(shí)踐中，還通過對運(yùn)營單位和基本資質(zhì)、技術(shù)管理、安全保障等條件進(jìn)行明確地規(guī)定以確保運(yùn)營主體的安全保障能力?；举Y質(zhì)包括經(jīng)營狀況（無重大違法記錄、未被列入失信被執(zhí)行人名單等）、辦公條件、專業(yè)團(tuán)隊(duì)等。技術(shù)和安全條件是指：技術(shù)能力、數(shù)據(jù)管理和安全保障能力和制度、公共數(shù)據(jù)安全體系評估結(jié)果無中高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)等。除以上基礎(chǔ)條件外，公共數(shù)據(jù)主管部門還可以會(huì)同相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)提供單位根據(jù)各領(lǐng)域具體申報(bào)要求研究確定具體領(lǐng)域的運(yùn)營條件。此外，還有如北京市、浙江省、長春市、德州市等地方立法規(guī)定了運(yùn)營商需要有通過網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)三級標(biāo)準(zhǔn)和商用密碼安全性評估的系統(tǒng)開發(fā)和運(yùn)維的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)營規(guī)范方面，要求數(shù)據(jù)運(yùn)營商對正當(dāng)使用公共數(shù)據(jù)，定期報(bào)告運(yùn)營情況，主動(dòng)報(bào)告數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，接受數(shù)據(jù)主管部門的監(jiān)督檢查。滿足以上基礎(chǔ)條件和具體領(lǐng)域要求條件的單位則滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本安全要求，只要符合這些條件的市場主體都可以主動(dòng)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需要提出針對性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)申請。對公共數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)營的安全顧慮都可以通過技術(shù)、制度、監(jiān)管予以保障實(shí)現(xiàn)，這為開放式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營申請?zhí)峁┝税踩Ｕ稀?/span>
三、需求導(dǎo)向下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的調(diào)整進(jìn)路
各領(lǐng)域?qū)矓?shù)據(jù)的需求千差萬別，以公共數(shù)據(jù)的供給引導(dǎo)需求，必然會(huì)降低市場對公共數(shù)據(jù)的參與熱情。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要以市場需求為導(dǎo)向，反向激勵(lì)對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，以社會(huì)對公共數(shù)據(jù)的客觀需求指導(dǎo)授權(quán)運(yùn)營制度的調(diào)整和完善。
（一）完善公共數(shù)據(jù)需求收集機(jī)制
公共數(shù)據(jù)需求收集機(jī)制是指在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營流程中向市場主體進(jìn)行需求收集的相關(guān)制度。公共數(shù)據(jù)需求收集機(jī)制是為彌補(bǔ)政府主導(dǎo)式公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營領(lǐng)域和場景的局限，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)供需對接匹配。公共數(shù)據(jù)需求收集可以采取以下方式實(shí)行：由公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)服務(wù)單位面向社會(huì)公眾定期發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)需求的征集公告，由公共數(shù)據(jù)需求方提交所需數(shù)據(jù)的領(lǐng)域和內(nèi)容，明確數(shù)據(jù)應(yīng)用場景和使用方式以及申請主體的資質(zhì)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)服務(wù)單位定期對征集申請針對數(shù)據(jù)需求進(jìn)行合理性和可行性的初步審核，形成公共數(shù)據(jù)需求清單提交至公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主管部門進(jìn)行復(fù)核，并征求數(shù)據(jù)來源部門的意見。數(shù)據(jù)來源部門針對數(shù)據(jù)內(nèi)容、應(yīng)用場景、使用方式等進(jìn)行評估后，作出是否準(zhǔn)予授權(quán)運(yùn)營的意見，反饋至公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主管部門，并最終由公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主管部門對申請結(jié)果進(jìn)行公示。
公共數(shù)據(jù)需求收集機(jī)制已在地方立法和實(shí)踐中有所體現(xiàn)，各地可以結(jié)合本地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的不同模式制定相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)需求收集機(jī)制?！稄B門市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理暫行辦法（征求意見稿）》設(shè)置了公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與一級開發(fā)主體和二級開發(fā)主體的交互性聯(lián)動(dòng)的“主動(dòng)供給+需求征集”模式。在主動(dòng)供給層面，首先由負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)資源供給的公共數(shù)據(jù)管理部門將公共數(shù)據(jù)資源目錄同步至公共數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，再由一級開發(fā)主體基于公共數(shù)據(jù)資源目錄，編制可供二級開發(fā)主體開發(fā)利用的開發(fā)數(shù)據(jù)目錄并發(fā)布。在需求征集層面，由一級開發(fā)主體收集并匯總應(yīng)用場景需求，形成應(yīng)用場景需求清單，經(jīng)審核后編制應(yīng)用場景目錄并發(fā)布。同時(shí)，針對已授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)無法滿足應(yīng)用場景的，由一級開發(fā)主體匯總相關(guān)數(shù)據(jù)需求并予以處理?！冻啥际泄矓?shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)管理辦法》也規(guī)定了公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求收集整理機(jī)制，由公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)單位定期收集整理公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求，形成需求清單，并提交至市網(wǎng)絡(luò)理政辦。在實(shí)踐中，成都市還采用需求驅(qū)動(dòng)方式的數(shù)據(jù)需求管理機(jī)制，一方面通過成都市新經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)建立的常態(tài)化數(shù)據(jù)需求對接機(jī)制，該委員會(huì)向運(yùn)營單位推薦需求企業(yè)，共同策劃數(shù)據(jù)應(yīng)用場景；另一方面由運(yùn)營單位組織專家團(tuán)隊(duì)建立相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品Demo，主動(dòng)與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行溝通，解決企業(yè)無法準(zhǔn)確提出需求的問題。以上的需求征集和協(xié)作策劃等方式可以在各地開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中靈活使用，這將解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入流程中對公共數(shù)據(jù)需求者需求征集環(huán)節(jié)的缺位問題，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的供需匹配。
（二）構(gòu)建多元化授權(quán)運(yùn)營模式
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前政府主導(dǎo)下的統(tǒng)一授權(quán)模式，采取多元化授權(quán)模式。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營初期，出于數(shù)據(jù)安全、投入成本等因素的考量，采用政府主導(dǎo)式的授權(quán)運(yùn)營模式能降低風(fēng)險(xiǎn)，便于監(jiān)管。如北京、成都、貴陽等地，都是通過授權(quán)給國有企業(yè)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，這種模式便于政府通過人事管理與資金投入的方式進(jìn)行有效監(jiān)管，并且能確保運(yùn)營收益收歸國有。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的本質(zhì)在于通過市場化運(yùn)營的方式提升公共數(shù)據(jù)的利用效率，因此當(dāng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)入相對繁榮的階段，就應(yīng)當(dāng)允許通過更加開放的競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的多元化開發(fā)利用。對于多元化授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入機(jī)制的討論應(yīng)從廣義角度展開：從申請時(shí)間維度，既包含市場主體基于場景明確下的授權(quán)運(yùn)營資格的申請，也包括在授權(quán)運(yùn)營期限屆滿前，在加工數(shù)據(jù)產(chǎn)品過程中向授權(quán)單位提出公共數(shù)據(jù)需求申請；從申請發(fā)起人維度，既包含基于公告提交的申請，也包含基于市場主體自主需求提交的申請。構(gòu)建多元化的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制可以從授權(quán)單位和運(yùn)營單位的視角分別展開。
首先，多元化的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制需要分散式、多元化的授權(quán)單位。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不能走向單點(diǎn)式、壟斷性的數(shù)據(jù)流通利用模式，應(yīng)采用“統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營”與“分散授權(quán)運(yùn)營”相結(jié)合的方式，即在統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營規(guī)則體系下，允許公共數(shù)據(jù)主管部門授權(quán)運(yùn)營區(qū)域內(nèi)綜合性公共數(shù)據(jù)，也允許掌握公共數(shù)據(jù)資源的各部門授權(quán)運(yùn)營本系統(tǒng)內(nèi)的行業(yè)性公共數(shù)據(jù)?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》第22條規(guī)定，“專區(qū)運(yùn)營單位結(jié)合應(yīng)用場景按需提出公共數(shù)據(jù)共享申請，由專區(qū)監(jiān)管部門進(jìn)行評估確認(rèn)，經(jīng)數(shù)據(jù)提供部門審核同意后依托市大數(shù)據(jù)平臺(tái)授權(quán)共享。”這種按需發(fā)起的數(shù)據(jù)申請是在“統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營”基礎(chǔ)上進(jìn)行的“分散授權(quán)運(yùn)營”。分散授權(quán)模式能通過數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體參與下公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值的充分釋放，契合破解公共數(shù)據(jù)開放效果不彰之困境的制度目的?！稘?jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法》規(guī)定了綜合授權(quán)、分級授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)的運(yùn)營模式，綜合授權(quán)和分級授權(quán)由大數(shù)據(jù)主管部門與運(yùn)營單位簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，分領(lǐng)域授權(quán)由數(shù)據(jù)提供單位與運(yùn)營單位簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，在將“數(shù)據(jù)主管部門”作為授權(quán)單位的同時(shí)還將“數(shù)據(jù)提供單位”也納入其中。不同的授權(quán)單位實(shí)則代表著不同的授權(quán)運(yùn)營準(zhǔn)入方式，尤其是由數(shù)據(jù)提供單位作為授權(quán)單位，則意味著更多的授權(quán)途徑。但擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營途徑，并非要形成數(shù)據(jù)來源單位各自為政的局面，在打造統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺(tái)已成為各地政府共識(shí)的前提下，即便允許各數(shù)據(jù)來源單位對社會(huì)主體的申請進(jìn)行審批，對公共數(shù)據(jù)的加工處理也在政府統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)維的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)之上進(jìn)行。
其次，多元化的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制需要放寬對運(yùn)營商的準(zhǔn)入限制。各地制定的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營地方法規(guī)和政府規(guī)章對于申請授權(quán)運(yùn)營的法人或非法人組織應(yīng)具備的條件中幾乎都沒有對所有制的限制，這也體現(xiàn)了各地對于開放型運(yùn)營主體的基本態(tài)度。2023年9月杭州市數(shù)據(jù)資源管理局發(fā)布《關(guān)于首批領(lǐng)域征集公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體的通告》，經(jīng)發(fā)布征集通告、各單位申請、專家論證評審、協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)議審議等環(huán)節(jié)，確定阿里健康科技（中國）有限公司為醫(yī)療健康領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營單位，這也是地方實(shí)踐中私有企業(yè)作為運(yùn)營主體的表現(xiàn)。以“開放式授權(quán)模式”實(shí)現(xiàn)社會(huì)不特定主體與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體的聯(lián)動(dòng)，避免少數(shù)人的“鎖定效應(yīng)”，這種情況下，被授權(quán)人享有較低程度的排他權(quán)利，政府保留向其他社會(huì)主體再授權(quán)的權(quán)利。這也在多元化授權(quán)運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)了政府對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的控制力。
（三）設(shè)立公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)機(jī)制
公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)機(jī)制是指在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中針對不同類別和級別的公共數(shù)據(jù)采取的不同的授權(quán)制度。數(shù)據(jù)的分級分類有助于公共數(shù)據(jù)的管理和開發(fā)，進(jìn)而降低公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)。“數(shù)據(jù)二十條”提出建立公共數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度，并以用途為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分用于公共治理、公益事業(yè)和用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)分別采用無償使用和有償使用方式。與之相類似，學(xué)者在將公共數(shù)據(jù)分為公共管理數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上提出了區(qū)分的授權(quán)運(yùn)營方案：公共管理數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營重點(diǎn)在于促進(jìn)市場主體對公共管理數(shù)據(jù)的多元化利用，而公共服務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)法律機(jī)制應(yīng)當(dāng)確認(rèn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種對公共數(shù)據(jù)的分類模式以區(qū)分公共管理和公共服務(wù)的方式比以數(shù)據(jù)持有者為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的分類更清晰合理。
無論是中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》還是《數(shù)據(jù)安全法》，都從數(shù)據(jù)安全的維度出發(fā)提出數(shù)據(jù)分類分級的要求。2019年上海市發(fā)布《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，首次以地方政府規(guī)章的方式提出公共數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上確定公共數(shù)據(jù)開放類型、開放條件和監(jiān)管措施。該辦法對于數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時(shí)效性較強(qiáng)或者需要持續(xù)獲取的公共數(shù)據(jù)，或依法進(jìn)行脫密、脫敏處理，或者相關(guān)權(quán)利人同意開放的公共數(shù)據(jù)列入有條件開放類，即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)范疇。以上的分類分級只是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營整體數(shù)據(jù)范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)，對于已納入此范圍的公共數(shù)據(jù)也需要進(jìn)一步細(xì)分層級和類別，制定授權(quán)規(guī)則。《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營區(qū)域分為各類專題數(shù)據(jù)區(qū)域，針對重大領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域或特定場景，分為領(lǐng)域類、區(qū)域類及綜合基礎(chǔ)類，這是公共數(shù)據(jù)分類授權(quán)的一種嘗試。同時(shí)該管理辦法還創(chuàng)新性地提出了“公共數(shù)據(jù)向公共數(shù)據(jù)專區(qū)的分級共享應(yīng)用”，按照《政務(wù)數(shù)據(jù)分級與安全保護(hù)規(guī)范》以及各領(lǐng)域、各行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，對一級數(shù)據(jù)允許提供原始數(shù)據(jù)共享，二級、三級數(shù)據(jù)須通過調(diào)用數(shù)據(jù)接口、部署數(shù)據(jù)模型等形式開展共享，四級數(shù)據(jù)原則上不予共享，確有需求的采用數(shù)據(jù)可用不可見等必要技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)有條件共享。這種從公共數(shù)據(jù)共享視角的數(shù)據(jù)分類分級同樣也適用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營場景。
公共數(shù)據(jù)的分級分類是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，面臨著涉及單位和領(lǐng)域范圍廣、專業(yè)性高、存在較大區(qū)域性差異等客觀問題。公共數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性原則、動(dòng)態(tài)性原則、開放與安全并重原則、需求導(dǎo)向原則，按照通用與補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)互補(bǔ)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)合作、“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)機(jī)制等基本策略。鑒于某些數(shù)據(jù)可能具有較強(qiáng)的時(shí)效性，可以基于數(shù)據(jù)場景化應(yīng)用思路和數(shù)據(jù)所處不同階段，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的公共數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則。對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分類，確定哪些數(shù)據(jù)在何時(shí)被首先引入，在實(shí)施過程中應(yīng)該如何以及被誰引入。此外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中對于公共數(shù)據(jù)的分類分級不僅是從數(shù)據(jù)安全的維度展開，需要從公開、利用的角度考慮。如判定重要數(shù)據(jù)，應(yīng)放棄“誰掌握數(shù)據(jù)”這種“自下而上”的數(shù)據(jù)分類，而是從數(shù)據(jù)可能影響的價(jià)值、利益來判斷。
（四）建立數(shù)據(jù)融合應(yīng)用場景授權(quán)
公共數(shù)據(jù)兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”雙重屬性，具有公共效用和市場價(jià)值。因此，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營不應(yīng)局限于公共數(shù)據(jù)自身的開發(fā)應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)以市場的場景需求為導(dǎo)向，推動(dòng)政企數(shù)據(jù)的跨領(lǐng)域、跨區(qū)域融合。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)利用中，公共和私營組織參與的混合模式，有利于每個(gè)組織創(chuàng)造價(jià)值。市場主體對公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用包含直接利用和通過政企數(shù)據(jù)對接融合，將政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉對比分析促成場景重構(gòu)。通過提高開放數(shù)據(jù)流程的效率和有效性，使數(shù)據(jù)更具“流動(dòng)性”可能會(huì)釋放大量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這里開放數(shù)據(jù)不僅是政府部門控制的公共數(shù)據(jù)，還包括企業(yè)數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)。
當(dāng)前的授權(quán)運(yùn)營模式限定了市場主體根據(jù)自身開發(fā)需要向公共數(shù)據(jù)主動(dòng)提出數(shù)據(jù)需求，對此應(yīng)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用場景，打破公共數(shù)據(jù)資源的頭部聚集，鼓勵(lì)各種公共數(shù)據(jù)需求方通過合法的途徑開展數(shù)據(jù)融合開發(fā)。在我國當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的公益性應(yīng)用場景開發(fā)較成熟的基礎(chǔ)上，通過對商業(yè)性應(yīng)用場景的開發(fā)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破。開發(fā)商業(yè)性應(yīng)用場景就需要通過需求側(cè)對公共數(shù)據(jù)供給提出要求，激發(fā)公共數(shù)據(jù)提供單位的數(shù)據(jù)供給能力，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)提供單位依據(jù)數(shù)據(jù)需求單位的申請進(jìn)行分散授權(quán)運(yùn)營。在安全的數(shù)據(jù)開發(fā)環(huán)境下，融合公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)賦能。針對當(dāng)前基于單一場景驅(qū)動(dòng)模式下無法適應(yīng)交叉場景的應(yīng)用需求，以及數(shù)據(jù)被集中授權(quán)給單一運(yùn)營商可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者提出了以“數(shù)據(jù)元件”為流通載體的新型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營路徑。通過引入數(shù)據(jù)元件實(shí)現(xiàn)大規(guī)模交叉場景的應(yīng)用，進(jìn)入多家數(shù)據(jù)元件開發(fā)商，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。這也是在數(shù)據(jù)融合應(yīng)用需求下的運(yùn)營模式改革方案。
結(jié)語
公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的重要組成部分，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)中重要的新質(zhì)生產(chǎn)力要素，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用是釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值的不二之選，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)市場化配置的重要途徑，不僅能服務(wù)數(shù)字政府建設(shè)，還能賦能其他數(shù)字經(jīng)濟(jì)場景。在各地開展授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)踐初期，為了確保公共數(shù)據(jù)安全以及社會(huì)示范效應(yīng)，通常采取以政府主導(dǎo)式的準(zhǔn)入模式，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要以市場需求為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)對公共數(shù)據(jù)的客觀需求指導(dǎo)授權(quán)運(yùn)營制度的完善，為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用引入更多有需要和有技術(shù)能力的市場主體。改變公共數(shù)據(jù)行政主導(dǎo)的授權(quán)運(yùn)營模式的現(xiàn)狀，以市場需求驅(qū)動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的改革，通過公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的融合，為社會(huì)提供更豐富的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，以及助力政府和公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)提升數(shù)據(jù)治理和公共服務(wù)水平。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第8期。
