作者簡介：封利強，男，河北平山人，華東政法大學紀檢監(jiān)察學院教授，法學博士，博士生導師，研究方向：刑事訴訟法學、證據(jù)法學、監(jiān)察法學、廉政建設。
摘要：監(jiān)察全覆蓋是持續(xù)深化監(jiān)察體制改革的重要指導原則，其理論基礎是人民主權(quán)理論、功能性分權(quán)學說和權(quán)力制約原則，其基本內(nèi)涵包括對公權(quán)力不同類型的全覆蓋、對公權(quán)力運行過程的全覆蓋、對公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋。當前監(jiān)察全覆蓋面臨的主要障礙在于，監(jiān)察委員會難以對所有類型的公權(quán)力實現(xiàn)精準覆蓋；監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理；對瀆職濫權(quán)型腐敗的預防和懲治力度較為薄弱。對此需要從體制機制上加以完善：一是設置專門監(jiān)察委員會，提升對不同行業(yè)和系統(tǒng)監(jiān)察的精準性，實現(xiàn)公權(quán)力不同類型的全覆蓋；二是以“全周期管理”實現(xiàn)公權(quán)力運行過程的全覆蓋；三是通過內(nèi)設反瀆機構(gòu)，補齊瀆職濫權(quán)型腐敗治理的“短板”，實現(xiàn)公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察全覆蓋；監(jiān)察體制改革；專門監(jiān)察委員會；全周期管理；反瀆機構(gòu)
監(jiān)察全覆蓋是我國監(jiān)察體制改革的出發(fā)點和落腳點?！案母锏哪繕耸?，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?因此，監(jiān)察全覆蓋的實現(xiàn)狀況是評判國家監(jiān)察體制改革成敗的重要指標。就目前而言，監(jiān)察全覆蓋的目標尚未根本實現(xiàn)。筆者擬從闡釋監(jiān)察全覆蓋的法理內(nèi)涵入手，分析監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實踐困境，并在此基礎上提出加強和改進監(jiān)察全覆蓋工作的基本思路。
一、監(jiān)察全覆蓋的法理內(nèi)涵
當前我國監(jiān)察體制改革正在持續(xù)向縱深推進，而監(jiān)察全覆蓋自然是深化監(jiān)察體制改革的重要指導原則之一。貫徹落實這一原則必須首先搞清楚監(jiān)察全覆蓋的理論基礎和基本內(nèi)涵。
（一）監(jiān)察全覆蓋的理論基礎
從理論依據(jù)來看，人民主權(quán)理論、功能性分權(quán)學說和權(quán)力制約原則共同構(gòu)成了監(jiān)察全覆蓋的理論基礎。
1.人民主權(quán)理論
人民主權(quán)理論是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎之一。從形式上來看，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機關(guān)依照法律規(guī)定集中統(tǒng)一行使；而從實質(zhì)上來說，監(jiān)察權(quán)是人民的權(quán)力，是人民主權(quán)原則在監(jiān)察領(lǐng)域的體現(xiàn)。這是因為，我國的政體是人民代表大會制度，與其他國家機關(guān)一樣，監(jiān)察委員會也由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責、受它監(jiān)督。所以，就本質(zhì)而言，監(jiān)察委員會的權(quán)力不是該機關(guān)自身的權(quán)力，更不是監(jiān)察工作人員的權(quán)力，而是人民的權(quán)力。國家監(jiān)察體制改革的宗旨就是要把各類國家權(quán)力以及其他公共權(quán)力的運行納入監(jiān)察委員會的監(jiān)督之下。如果不對所有的公職人員開展監(jiān)察，就難以確保國家權(quán)力或公共權(quán)力始終掌握在人民的手中。因此，監(jiān)察全覆蓋的本質(zhì)是人民主權(quán)的全覆蓋。
新時代的監(jiān)察制度是對我國古代監(jiān)察制度的傳承和發(fā)展。古代帝王的權(quán)力在國境范圍內(nèi)是不受限制的。“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的說法形象地描述了君主權(quán)力的廣泛性。在這一背景下，古代帝王能夠借助監(jiān)察機構(gòu)將一國之內(nèi)的所有官吏納入監(jiān)察范圍，以此來保障中央集權(quán)的統(tǒng)治。在新的時代條件下，帝王的權(quán)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到人民的手中。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。由此，要想保障人民民主專政制度的實現(xiàn)，就必須確保人民能夠?qū)λ械墓珯?quán)力行使者開展監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。習近平總書記指出，“我們要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。”在這個意義上說，監(jiān)察全覆蓋是人民當家作主的重要保障。
2.功能性分權(quán)學說
功能性分權(quán)學說也是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎之一。我國實行人民代表大會制度，這與西方國家“三權(quán)分立”的政治體制有著本質(zhì)的區(qū)別。不過，由于人民當家作主的權(quán)力通常由不同的國家機關(guān)及其工作人員代為行使，如何構(gòu)建權(quán)力運行的監(jiān)督機制，保障這些國家機關(guān)及其工作人員忠實履行職責、正當行使權(quán)力，就成為亟待解決的問題。黨的十八大報告指出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。黨的十九大報告指出，要健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。可見，將國家權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等不同權(quán)能，分別由不同的機關(guān)來行使，是符合我國國情的可行路徑，學界稱之為“功能性分權(quán)”。有學者指出，“頂層設計的高度重視和持續(xù)籌劃，說明功能性分權(quán)在中國有其政治基礎?！?/span>
其實，馬克思、恩格斯早就指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊利益”。習近平總書記強調(diào)，“國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督”。深化國家監(jiān)察體制改革，對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)督，顯然符合功能性分權(quán)的要求。正如學者所言，“監(jiān)察體制改革既是加強反腐敗機構(gòu)建設，也是國家機關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)，還是分權(quán)理論的運用，更是分權(quán)的具體實踐?，F(xiàn)在，分權(quán)制衡的觀點和思想已經(jīng)在中央高層形成，并應用在目前的監(jiān)察體制改革中?！痹趪覚?quán)力結(jié)構(gòu)體系中，人大及其常委會主要行使決策權(quán)，行政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)主要行使執(zhí)行權(quán)，而監(jiān)察機關(guān)則主要行使監(jiān)督權(quán)。因此，監(jiān)察全覆蓋實際上也是監(jiān)督權(quán)能的全覆蓋。
3.權(quán)力制約原則
權(quán)力制約原則同樣是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎之一。任何國家權(quán)力都必須受到約束，否則就可能會被濫用，正所謂“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗”。習近平總書記指出，“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！彼€指出，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！?可見，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察對象范圍，由監(jiān)察委員會對其開展監(jiān)督、調(diào)查和處置，一體推進“三不腐”，能夠充分體現(xiàn)權(quán)力制約原則的要求。
國家監(jiān)察體制改革在新中國歷史上首次構(gòu)建了對所有公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制?！霸谖覈?，黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，都在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導下行使公權(quán)力，為人民用權(quán)，對人民負責，受人民監(jiān)督?！倍O(jiān)察委員會有權(quán)對上述所有公權(quán)力的運行情況開展監(jiān)督，并對違法行使公權(quán)力的公職人員進行調(diào)查和處置?！侗O(jiān)察法》還明確將“深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力”作為監(jiān)察工作的方針加以規(guī)定?？梢姡O(jiān)察全覆蓋其實也是權(quán)力制約的全覆蓋。
（二）監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵解析
筆者曾將“重典治權(quán)”歸納為監(jiān)察法的特有原則之一。由上文關(guān)于理論基礎的分析也可以看出，監(jiān)察全覆蓋的核心在于一個“權(quán)”字。從實踐的角度來看，監(jiān)察全覆蓋就是強調(diào)要將所有的公權(quán)力納入嚴密的監(jiān)督之下，以防止公權(quán)力的濫用。因此，雖然人們通常認為監(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員，但監(jiān)察客體則是公權(quán)力。由此觀之，監(jiān)察全覆蓋的基本內(nèi)涵可以概括為以下三個方面的內(nèi)容。
1.對公權(quán)力不同類型的全覆蓋
依據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家權(quán)力分別由各級人大及其常委會、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、人民法院、人民檢察院、國家軍事委員會等不同的機關(guān)行使。據(jù)此，國家權(quán)力可以被劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)等不同類型。并且，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，依法領(lǐng)導國家的各項事業(yè)，其所享有的權(quán)力同樣屬于公權(quán)力。同時，人民政協(xié)、各參政黨以及婦聯(lián)、工會、共青團等人民團體依法行使相應的公權(quán)力。國有企事業(yè)單位以及基層群眾性自治組織也是行使公權(quán)力的主體。此外，法律法規(guī)授權(quán)的組織以及受國家機關(guān)委托從事公務的單位和個人也有機會行使公權(quán)力。從實踐的角度來說，監(jiān)察全覆蓋要求將上述所有類型的公權(quán)力納入監(jiān)察范圍。
2.對公權(quán)力運行過程的全覆蓋
監(jiān)察機關(guān)肩負著雙重職責，不僅是反腐敗機關(guān)，也是廉政建設機關(guān)。《監(jiān)察法》第6條明確提出了標本兼治的要求，致力于構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。這表明，監(jiān)察法與刑法等法律之間的顯著區(qū)別在于，它不僅關(guān)注對腐敗行為的懲治，還將事前預防和事后整改等工作內(nèi)容明確為監(jiān)察機關(guān)的重要職責。因此，監(jiān)察工作必須覆蓋公權(quán)力運行的全過程，將事前的預防和監(jiān)督、事中的調(diào)查和處置、事后的問責和整改等均納入工作內(nèi)容。
公權(quán)力運行過程的全覆蓋就是要求采取全周期管理的方式來治理腐敗。從事前的角度來看，干部選任、廉政教育、日常監(jiān)督等都是預防腐敗的重要工作內(nèi)容。習近平總書記曾指出，“吏治腐敗是最大的腐敗，用人腐敗必然導致用權(quán)腐敗?！蹦壳?，在干部選任過程中，組織部門會針對考察對象的廉潔自律情況聽取紀檢監(jiān)察機關(guān)的意見，以防止腐敗分子被“帶病提拔”。而紀檢監(jiān)察機關(guān)則會對廣大在職干部開展崗前廉政教育、入職后的警示教育、職業(yè)道德教育，同時會對依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等情況開展日常監(jiān)督。這些舉措都是十分必要的。習近平總書記指出，“風氣養(yǎng)成重在日常教化，作風建設貴在常抓不懈”“一個人腐敗墮落，往往是從貪占‘小便宜’開始的?！?從事中的角度來看，對腐敗行為的調(diào)查和處理不僅能夠有效懲治腐敗，還可以發(fā)揮震懾作用。從事后的角度來看，對有關(guān)領(lǐng)導人員開展問責以及通過提出紀檢監(jiān)察建議督促責任單位完善制度機制，都是治理腐敗的有效途徑。
3.對公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋
監(jiān)察機關(guān)作為開展反腐敗工作和廉政建設的專責機關(guān)，其職責包括預防和懲治公權(quán)力行使中各種形式的不擔當、不作為、亂作為。因此，監(jiān)察工作必須做到對公權(quán)力腐敗所有樣態(tài)的全覆蓋。正如學者所言，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，不僅要求監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)“人”的層面的全覆蓋，還需要對公職人員實施的職務違法犯罪行為實現(xiàn)“事”項層面的全覆蓋。實現(xiàn)“人”與“事”的雙重全覆蓋，是構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的應有之義。
值得一提的是，對于腐敗的內(nèi)涵及樣態(tài)，學術(shù)界存在著不同的看法。有學者在對此進行梳理后指出，在學術(shù)話語上，對腐敗的研討形成了“以利益為中心”的狹義說與“以權(quán)力為中心”的廣義說的爭鳴。前者認為：“腐敗是一種以權(quán)謀私的行為”。后者認為：“界定中國社會中的腐敗現(xiàn)象，不宜僅僅從以權(quán)謀私的角度審視，以權(quán)謀私只是腐敗的基本現(xiàn)象?！惫P者認為，狹義說體現(xiàn)了對“腐敗”內(nèi)涵的狹隘理解，廣義說才是真正契合國家監(jiān)察體制改革現(xiàn)實需要的界定方式。習近平總書記指出，“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌” “有些不正之風也屬于腐敗范疇” “中央提出抓作風建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風，就是提出了一個抓反腐倡廉的著力點?！笨梢姡案瘮 迸c“財產(chǎn)利益”并無必然聯(lián)系，并不局限于貪污、受賄、挪用公款等方式，玩忽職守和濫用職權(quán)等行為同樣屬于“腐敗”。在國家監(jiān)察體制改革的語境下，“腐敗”是一個政治學概念，而非經(jīng)濟學概念。從歷史維度來看，根據(jù)我國古代監(jiān)察法律的規(guī)定，監(jiān)察官吏對于失職瀆職等行為同樣是要糾舉彈劾的。
《監(jiān)察法》明文列舉的腐敗行為種類主要包括貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)取！侗O(jiān)察法實施條例》則明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應當對貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、重大責任事故等案件開展調(diào)查。隨著形勢的發(fā)展，腐敗樣態(tài)還會不斷地“花樣翻新”。黨的二十大報告強調(diào)要“懲治新型腐敗和隱性腐敗”，就是針對這一情況。因此，監(jiān)察機關(guān)應當對公職人員實施的各式各樣的腐敗行為依法開展監(jiān)督、調(diào)查和處置。
二、當前監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實踐困境
只有落實了對公權(quán)力的不同類型、運行過程以及腐敗樣態(tài)的全面覆蓋，監(jiān)察全覆蓋的目標才能真正實現(xiàn)。自國家監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察全覆蓋不斷深入推進，初步形成了紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督之間統(tǒng)籌銜接、有機貫通、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局。然而，從我國監(jiān)察體制改革的實踐來看，當前的監(jiān)察工作尚未展現(xiàn)出監(jiān)察全覆蓋的完整內(nèi)涵。目前面臨的障礙主要來自以下三個方面。
（一）監(jiān)察機關(guān)難以對所有類型公權(quán)力實現(xiàn)精準覆蓋
就公權(quán)力不同類型的全覆蓋而言，由于不同類型公權(quán)力的腐敗有著各自獨特的規(guī)律，當前監(jiān)察工作在精準化、專業(yè)化方面仍有進一步提升的空間。我國地方各級監(jiān)察委員會是按照行政區(qū)劃設置的，有助于對轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)各系統(tǒng)的廉政建設和反腐敗工作開展統(tǒng)一部署，但不利于針對不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的特點開展專業(yè)化的監(jiān)察工作，容易導致對行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的精準性欠缺。目前對于特定行業(yè)或者系統(tǒng)的腐敗問題所開展的深度治理主要是依靠各類專項整治行動來實現(xiàn)的。
1.行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理常態(tài)化的必要性
2023年以來，國家衛(wèi)健委會同教育部、公安部等九個部門，共同啟動了為期一年的全國醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題集中整治工作。中央紀委國家監(jiān)委也召開動員會，部署紀檢監(jiān)察機關(guān)配合開展全國醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題集中整治工作。據(jù)媒體報道，截至2023年8月12日，在這場醫(yī)療反腐風暴中至少已有176位醫(yī)院院長、書記被查。這種對某一行業(yè)領(lǐng)域的腐敗開展的集中整治能夠在短期內(nèi)查處如此之多的腐敗，固然表明了有關(guān)部門對行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗重拳出擊、零容忍的決心，但也從一個側(cè)面反映了各行業(yè)各系統(tǒng)潛藏的腐敗之嚴重程度。
2023年9月，經(jīng)黨中央同意，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央反腐敗協(xié)調(diào)小組工作規(guī)劃（2023—2027年）》，為下一步反腐敗工作指明了方向，也劃出了重點。該《規(guī)劃》提出，今后五年要深化整治金融、國有企業(yè)、政法等權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域和糧食購銷、高等學校、體育、醫(yī)藥等領(lǐng)域的腐敗。這表明，中央已經(jīng)決定對比較突出的行業(yè)性、系統(tǒng)性、地域性腐敗問題開展專項整治。這是十分必要且非常及時的重要決策。然而，從長遠來看，由運動式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理是大勢所趨。建立行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的常態(tài)化機制也是監(jiān)察法治的內(nèi)在要求。
2.行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的精準性亟待提升
近年來，監(jiān)察機關(guān)在廉政建設和反腐敗工作中取得了舉世矚目的成就。目前存在的一個比較突出的問題是，由于不同行業(yè)和系統(tǒng)的腐敗有著各自的特殊規(guī)律，其廉潔風險點各不相同，職務違法犯罪的作案手法各異，而各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督和調(diào)查部門的工作人員難以通曉各行各業(yè)的業(yè)務特點和專業(yè)技術(shù)問題，這不可避免地會導致監(jiān)督和調(diào)查工作的靶向失準和重點偏離。
雖然監(jiān)察委員會通過向黨政機關(guān)、企事業(yè)單位派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，并且建立“室組地”聯(lián)動機制，有助于緩解上述問題，但難以從根本上加以解決。因此，努力提高監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的專業(yè)化水平，同時針對不同行業(yè)領(lǐng)域腐敗治理的特殊性來完善監(jiān)察全覆蓋的體制和機制，進而確保對不同類型公權(quán)力開展監(jiān)察的精準性，是亟待解決的問題。
（二）監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理
就公權(quán)力運行過程的全覆蓋而言，對監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理方式的運用。作為監(jiān)察實務指南的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》指出，“判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務，而不是看他是否有公職?！边@一表述被理論界廣泛引用，對實務工作也產(chǎn)生了深遠的影響。這一表述的本意旨在強調(diào)國家監(jiān)察體制改革以監(jiān)督公權(quán)力為目的，同時推動監(jiān)察全覆蓋的實現(xiàn)。很多學者卻據(jù)此將“行使公權(quán)力”作為劃定監(jiān)察對象范圍的重要標準，不少實務部門也據(jù)此將“動態(tài)識別”確立為一項重要原則。然而，這種“動態(tài)識別”方式雖有助于事后追責，卻不利于實現(xiàn)對監(jiān)察對象的“全周期管理”。
1.“行使公權(quán)力”不應成為常態(tài)化評判標準
在以往的學術(shù)討論中，對于現(xiàn)行立法有關(guān)監(jiān)察對象的表述，有學者認為“行使公權(quán)力的公職人員”這一概念采用的就是行為與身份相結(jié)合，以行為為主的標準。在完善立法的建議方面，有學者認為應當搭建“公權(quán)力”標準、“身份+職位/職責”標準和“行為”標準三維度認定標準體系，而有的學者則主張從行為和資金兩個維度識別監(jiān)察對象。上述觀點都將“行使公權(quán)力”的行為作為監(jiān)察對象的重要識別標準。
有的學者甚至提出，“行使公權(quán)力”是全面覆蓋原則的實質(zhì)判斷標準，只要行為人依法實施了關(guān)于公共事務的組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等行為，或者管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)行為，均符合“行使公權(quán)力”的要求。換言之，“履行公職”的判斷標準在于行為對公共事務的管理性，而非職務或職位本身具有管理性。
筆者認為，將“行使公權(quán)力”的行為作為監(jiān)察對象識別的常態(tài)化評判標準是不可取的。這樣一來，監(jiān)察對象就成為一個動態(tài)的概念，監(jiān)察機關(guān)便難以從整體上掌握監(jiān)察對象的規(guī)模、數(shù)量以及分布等信息。盡管學者關(guān)于“‘履行公職’的判斷標準在于行為對公共事務的管理性，而非職務或職位本身具有管理性”的說法不無道理，然而，從實踐的角度來看，只有明確哪些職務、哪些職位可以行使公權(quán)力以及擁有多大的公權(quán)力，才能有的放矢地開展日常監(jiān)督、廉政教育以及廉政制度建設等工作，也才能做到突出重點，緊盯關(guān)鍵崗位。
2.動態(tài)識別原則不符合“全周期管理”的要求
上述將“行使公權(quán)力”視為常態(tài)化評判標準的主張反映在實務工作中，就表現(xiàn)為對監(jiān)察對象的動態(tài)識別原則。比如，北京市監(jiān)委2018年印發(fā)的《關(guān)于對監(jiān)察對象范圍認定的意見》要求進一步完善工作機制，建立監(jiān)察對象的動態(tài)識別與登記制度。該制度要求，堅持身份與公務、崗位與職責相結(jié)合原則，牢牢把握“行使公權(quán)力”這一本質(zhì)特征，在認定監(jiān)察對象時，不限于與一定的領(lǐng)導職務或級別掛鉤。
在筆者看來，雖然以“行使公權(quán)力”作為識別標準能夠更好地體現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革關(guān)于監(jiān)督公權(quán)力的宗旨，但是，這種動態(tài)識別標準不利于“全周期管理”方式的運用。習近平總書記強調(diào)，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，必須用“全周期管理”方式，推動各項措施在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在工作成效上相得益彰。這種“全周期管理”的理念要求將廉政建設和反腐敗工作貫穿于公權(quán)力運行的全過程，將事前的預防和監(jiān)督、事中的調(diào)查和處置、事后的問責和整改等有機結(jié)合起來，真正實現(xiàn)對公權(quán)力運行過程的全覆蓋。然而，以行使公權(quán)力的行為為中心的動態(tài)識別標準卻會妨礙這一目標的實現(xiàn)。理由如下：
第一，職務和職位是顯性標準，而“行使公權(quán)力”是隱性標準。一個公職人員擔任何種職務和職位是非常明確、很容易識別的，而“公權(quán)力”卻是一個比較抽象的概念。目前理論界在“公權(quán)力”這一概念的界定上仍然是眾說紛紜、莫衷一是。況且，有些履職行為表面上看起來算不上行使公權(quán)力，但實際上其行為卻可能對公共事務的處理以及人民群眾的利益分配產(chǎn)生影響。倘若不是事先根據(jù)崗位職責，將涉及公權(quán)力的職務和職位明確下來，而是根據(jù)公職人員的具體履職行為來加以評判，那么，監(jiān)察機關(guān)難免會應接不暇，監(jiān)察工作也會變得不堪重負。
第二，“行使公權(quán)力”標準主要著眼于調(diào)查和處置環(huán)節(jié)，而忽略了監(jiān)督和廉政建設環(huán)節(jié)。按照動態(tài)識別的觀點，判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象的標準，主要是其是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務違法或者職務犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。顯然，按照這一邏輯，只有在發(fā)生了職務違法犯罪的情況下才有必要審查其是否屬于監(jiān)察對象。這一審查方式具有嚴重的滯后性，不利于日常監(jiān)督和廉政建設工作的開展。
第三，從實踐的角度來看，日常監(jiān)督工作和廉政建設工作都需要根據(jù)職務、職位來進行部署。正如上文所說，監(jiān)察全覆蓋要求將監(jiān)察工作延伸到干部選任之前。在干部任用之后，還要持續(xù)開展日常監(jiān)督和廉政教育等工作，這些工作需要針對不同職務、職位的特點來展開。否則，在尚未開展這些前期工作的情況下，直接對涉嫌違法犯罪的公職人員開展調(diào)查和處置，會有“言之不預”之嫌，不符合全周期管理和一體推進“三不腐”的要求。
（三）對瀆職濫權(quán)型腐敗的預防和懲治力度較為薄弱
就公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋而言，目前監(jiān)察機關(guān)對瀆職濫權(quán)型腐敗的治理存在著明顯的不足。所謂“瀆職濫權(quán)”是指公職人員在履職過程中玩忽職守或者濫用職權(quán)，導致國家和人民利益遭受重大損失的行為?！侗O(jiān)察法》明確將濫用職權(quán)、玩忽職守以及浪費國家資財?shù)刃袨榧{入監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查范圍。《監(jiān)察法實施條例》也明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應當對濫用職權(quán)、玩忽職守、重大責任事故等案件開展調(diào)查。因此，瀆職濫權(quán)屬于實踐中常見的腐敗樣態(tài)，自然應當屬于監(jiān)察全覆蓋的范圍。但是，近年來，監(jiān)察機關(guān)對瀆職濫權(quán)型腐敗的預防和懲治力度卻較為薄弱，與人民群眾的期待存在著不小的差距。
1.對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)督是當前監(jiān)察工作的“短板”
據(jù)媒體報道，2022年10月17日，中央紀委副書記、國家監(jiān)委副主任肖培在記者會上披露，黨的十八大以來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級干部2.5萬多人、縣處級干部18.2萬多人。其中，黨的十九大以來，紀檢監(jiān)察機關(guān)查處涉嫌貪污賄賂犯罪7.4萬多人。由上述兩組數(shù)據(jù)對比不難看出，貪污賄賂型腐敗在黨的十八大以來的十年間占據(jù)了被調(diào)查和處置的公職人員的絕大多數(shù)。
然而，以老百姓的視角來看，比貪污賄賂違法犯罪更為普遍存在的是公職人員的各類玩忽職守、濫用職權(quán)等行為。這種涉案數(shù)量巨大而查處數(shù)量偏小的強烈反差凸顯了當前監(jiān)察工作的“短板”。從腐敗的后果來看，公職人員的玩忽職守、濫用職權(quán)行為不僅使廣大人民群眾的切身利益遭受損害，令其深惡痛絕，同時，日益嚴重的國有資產(chǎn)流失問題也影響了我國的經(jīng)濟發(fā)展和國家安全。
筆者認為，造成這種“重貪賄、輕瀆職”局面的主要原因在于以下兩個方面：一是，在國家監(jiān)察體制改革之后，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)需要監(jiān)督的監(jiān)察對象人數(shù)翻倍，并且，面對嚴峻的腐敗形勢，將更多精力放在了查處社會危害性更大的貪污受賄等行為之上，導致對瀆職濫權(quán)行為的查處出現(xiàn)了“有心無力”的局面。二是，基于觀念原因，部分監(jiān)察機關(guān)及其工作人員對瀆職濫權(quán)型腐敗治理的重視程度不夠。長期以來，人們對“廉政建設”和“反腐敗工作”存在狹隘理解，簡單地將“廉政”理解為不貪污不受賄，將反腐敗理解為懲治貪污受賄行為。實際上，自黨的十八大以來，廉潔政治的目標就被概括為“干部清正、政府清廉、政治清明”。據(jù)此，預防和懲治公職人員的不擔當、不作為、亂作為是廉政建設和反腐敗工作的重要內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》第11條關(guān)于監(jiān)察委員會監(jiān)督職責的規(guī)定中，除了要求對“廉潔從政從業(yè)”開展監(jiān)督檢查以外，還要對“依法履職”“秉公用權(quán)”以及“道德操守情況”進行監(jiān)督檢查。因此，如果公職人員“在其位不謀其政”，出現(xiàn)懶政、庸政、怠政等現(xiàn)象，均構(gòu)成瀆職濫權(quán)型腐敗。監(jiān)察機關(guān)對此類違法犯罪行為同樣應當依法立案調(diào)查，追究相應的法律責任。
2.瀆職濫權(quán)案件由檢察院偵查有違監(jiān)察全覆蓋原則
近兩年來，實務部門出現(xiàn)了將公職人員的瀆職濫權(quán)型犯罪重新劃歸人民檢察院偵查的呼聲，理論界也出現(xiàn)了類似的觀點。例如，有學者認為，監(jiān)察權(quán)以促進廉潔行權(quán)、公正行權(quán)為中心，應當對監(jiān)察職能管轄罪名進行瘦身，將重大責任事故類犯罪、侵權(quán)類犯罪以及職業(yè)性犯罪排除出監(jiān)察管轄罪名的范圍。還有的學者提出，“鑒于監(jiān)察機關(guān)存在案多人少的問題，建議此次《刑事訴訟法》修改將國家公職人員瀆職侵權(quán)犯罪案件交由檢察機關(guān)管轄，由人民檢察院立案偵查?！比欢P者認為，此類主張不僅有“開歷史倒車”之嫌，還違背了監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求。
對于上述主張，有的學者給出的理由是，瀆職濫權(quán)型犯罪由監(jiān)察機關(guān)負責調(diào)查會超越監(jiān)察能力，“監(jiān)察機關(guān)的職務犯罪調(diào)查權(quán)，只能以行使公權(quán)力中的腐敗性職務犯罪為限，對于職業(yè)性職務犯罪、不具有損害公職廉潔性的犯罪，不應任意將其納入管轄范圍。” 在筆者看來，該觀點對于“腐敗”的理解失之過窄。實踐中公職人員實施的“職業(yè)性犯罪”大多數(shù)都屬于利用職務便利實施的犯罪，難免會涉及公權(quán)力的非正常運行，理應被納入“腐敗”的范疇。當然，對于公職人員實施的完全與行使公權(quán)力無關(guān)的犯罪原本就不屬于監(jiān)察范圍。絕大多數(shù)公職人員都有自身從事的職業(yè)，比如立法人員、行政管理人員、司法工作人員以及企事業(yè)單位管理人員等，倘若將所謂的職業(yè)犯罪均排除在監(jiān)察管轄之外，那么監(jiān)察調(diào)查權(quán)無疑有被架空的可能。
從國家監(jiān)察體制改革的過程來看，正是為了實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標，才將人民檢察院內(nèi)設的反瀆職侵權(quán)局整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。倘若將瀆職濫權(quán)型犯罪調(diào)查權(quán)重新劃歸人民檢察院，不僅會抹煞國家監(jiān)察體制改革的成果，還會影響現(xiàn)行立法關(guān)于監(jiān)察委員會作為反腐敗專責機關(guān)的定位。作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，監(jiān)察委員會對各種公權(quán)力腐敗樣態(tài)的監(jiān)察權(quán)都是不能讓渡和分享的。
三、加強和改進監(jiān)察全覆蓋工作的基本思路
上文提到，監(jiān)察全覆蓋應該是對公權(quán)力不同類型、運行過程、腐敗樣態(tài)的全覆蓋。正如學者所言，“全覆蓋”從內(nèi)涵層面來說，顧名思義，就是把應該覆蓋的對象全部覆蓋進去，不能有任何的疏忽與遺漏，即“無禁區(qū)、零容忍、全方位、無死角”。從當前監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實踐困境來看，我們有必要通過完善相應的體制和機制來進一步拓展監(jiān)察全覆蓋的廣度和深度。
（一）設置專門監(jiān)察委員會實現(xiàn)公權(quán)力類型的全覆蓋
為了更好地實現(xiàn)行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的常態(tài)化和精準化，筆者主張在各級監(jiān)察委員會之下設立若干專門監(jiān)察委員會，以便大力推進重點領(lǐng)域反腐，深化對行業(yè)性和系統(tǒng)性腐敗的治理，從而實現(xiàn)對公權(quán)力不同類型的全覆蓋。
1.設置專門監(jiān)察委員會可優(yōu)化配置監(jiān)察資源
各級監(jiān)察委員會是廉政建設和反腐敗工作的專責機關(guān)，負責對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察。這些行使公權(quán)力的公職人員分別來自不同的國家機關(guān)、政黨機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織以及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織。監(jiān)察委員會對其開展監(jiān)督、調(diào)查、處置以及廉政建設的任務之艱巨是可想而知的。
在監(jiān)察資源有限的情況下，就必須考慮資源的合理配置問題。學者指出，監(jiān)察體制改革以來，學術(shù)界提出了“管轄能力”的概念，力圖揭示可能存在的監(jiān)察管轄能力不足問題。所謂管轄能力，是指管轄機關(guān)對案件的處理能力。筆者認為，較之管轄能力，“監(jiān)察資源”這一概念具有更強的解釋力。所謂“監(jiān)察資源”是指，監(jiān)察機關(guān)可以投入廉政建設和反腐敗工作的人力、財力、物力以及時間等資源的總和。正是由于受到監(jiān)察資源有限性的制約，監(jiān)察工作才需要突出重點，這就形成了紀檢監(jiān)察機關(guān)在各個時期的工作重心有所不同的局面，還導致了“醫(yī)療反腐”“金融反腐”等運動式反腐的出現(xiàn)。
在這一背景下，如何建立重點領(lǐng)域反腐的長效機制就成為亟待解決的課題。目前各級監(jiān)察委員會向各部門、各單位派駐監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，固然有助于延伸監(jiān)察觸角，能夠在一定程度上緩解因監(jiān)察資源有限而“力不能及”的問題。然而，派駐的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員面臨的人員分散、權(quán)限不足等問題卻妨礙了其作用的發(fā)揮。正如學者所言，向各個部門和單位派駐監(jiān)察人員的做法有違毛澤東同志提出的“分兵以發(fā)動群眾，集中以應付強敵”的原則。在腐敗問題嚴重的情況下，將人員分散派駐，難以形成拳頭，而且效率很低。過去，我們有很多分散派駐在各單位的專職紀檢監(jiān)察人員，但能真正發(fā)揮作用者卻寥寥無幾，因此，必須把人員整合起來集中使用。因此，設置面向不同行業(yè)或系統(tǒng)的監(jiān)察委員會，就成為整合監(jiān)察資源，進而有效推進重點領(lǐng)域反腐的可行路徑。
2.專門監(jiān)察委員會的設計方案及職責權(quán)限
筆者主張，參考軍事法院、海事法院、鐵路運輸法院等專門人民法院的設計，在地市級以上各級監(jiān)察委員會下設若干專門監(jiān)察委員會。例如，設置國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會、金融監(jiān)察委員會、政法監(jiān)察委員會、教科文衛(wèi)監(jiān)察委員會等，由這些專門監(jiān)察委員會分別負責相關(guān)重點領(lǐng)域的廉政建設和反腐敗工作。其中，國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會專門負責國有企業(yè)公職人員的監(jiān)察工作；金融監(jiān)察委員會專門負責金融系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作；政法監(jiān)察委員會專門負責政法系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作；教科文衛(wèi)監(jiān)察委員會專門負責公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作。在專門監(jiān)察委員會負責各自領(lǐng)域的監(jiān)察工作的基礎上，各級監(jiān)察委員會便可集中精力針對黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)等核心領(lǐng)域開展監(jiān)察了。當然，監(jiān)察委員會還需指導和協(xié)調(diào)其下設的專門監(jiān)察委員會的工作，并對其他無法納入專門監(jiān)察委員會管轄范圍的領(lǐng)域開展監(jiān)察工作。
國家監(jiān)察委員會、省級監(jiān)察委員會以及地市級監(jiān)察委員會均可設立專門監(jiān)察委員會，其所對應的級別分別相當于省級、地市級和區(qū)縣級監(jiān)察委員會。專門監(jiān)察委員會作為同級監(jiān)察委員會的下設機構(gòu)，接受同級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導。同時，各專門監(jiān)察委員會又可以自成系統(tǒng)。在系統(tǒng)內(nèi)部，下級專門監(jiān)察委員會接受上級專門監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導。例如，地市級政法監(jiān)察委員會接受省級政法監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導，省級政法監(jiān)察委員會接受國家政法監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導。這樣一來，更高層級的專門監(jiān)察委員會就可以通盤謀劃、統(tǒng)籌規(guī)劃本行業(yè)或系統(tǒng)的廉政建設和反腐敗工作，從而使本行業(yè)或系統(tǒng)的監(jiān)察工作更加契合行業(yè)或系統(tǒng)發(fā)展的特殊規(guī)律。同時，這樣的機構(gòu)設置還方便追責，即針對某些腐敗問題比較嚴重的行業(yè)或者系統(tǒng)可以追究相應的專門監(jiān)察委員會的失職瀆職責任。
目前派駐制度存在的一大問題就是上級監(jiān)察委員會的派駐機構(gòu)與下級監(jiān)察委員會的派駐機構(gòu)之間缺乏監(jiān)督和指導關(guān)系。這一“壁壘”的存在不利于對本行業(yè)或本系統(tǒng)廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一謀劃和部署。而專門監(jiān)察委員會的設置將建立起不同專業(yè)條線的監(jiān)察委員會系統(tǒng)，從而有效地破解這一難題。此外，專門監(jiān)察委員會的設置還將有助于推動專業(yè)化監(jiān)察官隊伍的組建。由此，紀檢監(jiān)察工作將在實現(xiàn)“規(guī)范化”“法治化”“正規(guī)化”的基礎上進一步實現(xiàn)“專業(yè)化”的目標。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，培養(yǎng)大批熟諳不同行業(yè)或系統(tǒng)獨特規(guī)律的專業(yè)化監(jiān)察官將有助于促進監(jiān)察機關(guān)對不同類型公權(quán)力開展監(jiān)察工作的精準化。
（二）以“全周期管理”實現(xiàn)公權(quán)力運行過程全覆蓋
《監(jiān)察法》第6條明確規(guī)定，監(jiān)察工作堅持標本兼治、綜合治理，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。據(jù)此，監(jiān)察機關(guān)應當以“全周期管理”方式開展廉政建設和反腐敗工作。筆者認為，在推進監(jiān)察全覆蓋工作的過程中，一方面，應當以“靜態(tài)識別”的方式明確普通監(jiān)察對象的身份，以確保監(jiān)察對象范圍的相對確定，從其入職之際便啟動崗前教育、日常監(jiān)督和各種教育警示活動，進而實現(xiàn)事前教育、事中監(jiān)督、事后查處相結(jié)合；另一方面，針對不具有特定身份而接受臨時性指派或聘請從事單項工作任務的臨時監(jiān)察對象，則應在指派或聘任之際進行必要的告知和警示，并在其涉嫌違法犯罪的情況下展開監(jiān)察調(diào)查。
1.對普通監(jiān)察對象實現(xiàn)“全周期管理”
首先需要明確的是，此處所謂的“普通監(jiān)察對象”是以“職位”為標準認定的，但并非學者們所理解的具有國家機關(guān)或國有企事業(yè)單位編制的人員，而是在一定時期內(nèi)專職或者兼職、有償或者無償?shù)卦趽碛泄珯?quán)力的職位上工作的編制內(nèi)或者編制外人員。換言之，只要不是臨時性地接受指派或聘請從事單項工作任務，而是被賦予了一定的身份或者成為某個組織的成員而在一定時期內(nèi)持續(xù)行使公權(quán)力的人員，均屬于普通監(jiān)察對象。
為了對普通監(jiān)察對象實現(xiàn)“全周期管理”，就必須首先對各單位各部門的職位進行科學設定，明確崗位責任，并在此基礎上對所有職位可能行使的公權(quán)力進行全面梳理和排查，制作權(quán)力清單，然后，據(jù)此明確普通監(jiān)察對象的身份。
針對所有普通監(jiān)察對象，應當開展崗前廉潔教育并簽署廉潔責任書。對于其中擔任領(lǐng)導職務的人員還要進行嚴格的任前考察，并明確“一崗雙責”；對于處于重要公職崗位的人員也要履行嚴格的考察程序，并加強日常監(jiān)督。此外，對于普通監(jiān)察對象還應當建立廉政檔案。廉政檔案內(nèi)容可以涉及個人基本信息、個人履歷、收入、獎懲、出國出境、審計等事項，注重對重要資產(chǎn)（房產(chǎn)）情況、配偶子女從業(yè)、經(jīng)商、投資情況等信息進行監(jiān)督。對于普通監(jiān)察對象要開展全方位的監(jiān)督，不僅要監(jiān)督其濫用公權(quán)力或者怠于行使公權(quán)力等情況，還要對其道德操守等情況開展監(jiān)督。
此外，還需要強調(diào)的是，《監(jiān)察法》上所謂的“公職人員”都是指“行使公權(quán)力的公職人員”。這里所謂的“普通監(jiān)察對象”也不例外。受監(jiān)察資源的限制，監(jiān)察機關(guān)沒必要也不可能將所有公職人員納入監(jiān)察范圍。并且，對于普通監(jiān)察對象也要區(qū)分重點對象與一般對象，以便做到緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”。
2.對臨時監(jiān)察對象開展事前告知和警示
臨時監(jiān)察對象是以“行為”為標準認定的。由于筆者對“普通監(jiān)察對象”的界定比較寬泛，無論是否有編制、專職或者兼職、有償或者無償均已包括在內(nèi)，那么，“臨時監(jiān)察對象”的范圍其實就已經(jīng)很小了。
“臨時監(jiān)察對象”的特點在于其職位的臨時性，僅限于完成單項工作任務。至于該人員是否有編制則在所不論。因此，這里的“臨時監(jiān)察對象”與人們常說的“臨時工”是完全不同的概念。人們習慣上將沒有正式編制的人員稱為“臨時工”。比如，以往在新聞報道中經(jīng)常出現(xiàn)某違規(guī)執(zhí)法行為系臨時工所為且已被辭退的報道，而這些報道中的司法雇員、輔警、城管協(xié)管員等實際上屬于上文所說的“普通監(jiān)察對象”而非“臨時監(jiān)察對象”。
本文所謂的“臨時監(jiān)察對象”僅限于一次性參與行使公權(quán)力的人員，其中也包括雖然擁有正式編制但不在公權(quán)力崗位工作的人員。比如，一名普通教師被臨時指派參與面試考核工作，一名普通醫(yī)生被指派參與某次醫(yī)療器械的采購工作，或者某位無業(yè)人員被聘請參與某次公共款項的收繳工作，等等。上述人員并不具有固定的公權(quán)力職位，并且在完成該項任務后便不再繼續(xù)從事相關(guān)工作。對此類人員無需像對待普通監(jiān)察對象那樣開展全過程監(jiān)督，欠缺全周期管理的必要性。
不過，對于此類可能涉及公權(quán)力行使的臨時工作任務，在指派或者聘請相關(guān)人員之際也必須開展事前告知和警示，并要求其簽署廉潔自律承諾書。在其出現(xiàn)職務違法犯罪行為的情況下，同樣可以開展調(diào)查和處置，并對負有責任的領(lǐng)導人員進行問責。
（三）通過內(nèi)設反瀆機構(gòu)實現(xiàn)公權(quán)力腐敗樣態(tài)全覆蓋
上文提到，監(jiān)察機關(guān)在對瀆職濫權(quán)型腐敗的預防和懲治方面存在“短板”，這也引發(fā)了理論界和實務界關(guān)于是否將瀆職濫權(quán)型職務犯罪管轄權(quán)重新劃歸檢察機關(guān)的討論。在筆者看來，問題的根源在于目前監(jiān)察機關(guān)將主要精力放在查處貪污賄賂等更為嚴重的職務違法犯罪上面，從而弱化了對瀆職濫權(quán)型行為的查處。因此，筆者主張通過強化反瀆職濫權(quán)的監(jiān)察力量配備來扭轉(zhuǎn)這一不利局面。
1.對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)察是監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求
瀆職濫權(quán)是公職人員腐敗的一種典型形態(tài)。習近平總書記曾經(jīng)指出，要嚴格依紀依法查處各類腐敗案件，嚴肅查辦發(fā)生在領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部中的濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職案件?？梢姡瑸E用職權(quán)和失職瀆職與貪污賄賂行為一樣，都是腐敗治理的重要內(nèi)容。因此，對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)察是監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求。
從刑法的規(guī)定來看，瀆職濫權(quán)型犯罪的法定刑顯著輕于貪污賄賂型犯罪，但從人民群眾的立場來看，瀆職濫權(quán)行為與老百姓的生活關(guān)系更為密切。習近平總書記指出，“為什么要聚焦到‘四風’上呢？因為這‘四風’是違背我們黨的性質(zhì)和宗旨的，是當前群眾深惡痛絕、反映最強烈的問題?！?/span>
從腐敗生成的規(guī)律來看，瀆職濫權(quán)行為與貪污受賄行為往往是相伴而生的。這是因為，就腐敗行為發(fā)生的機理而言，從干部的理想信念動搖而產(chǎn)生腐敗的想法，到付諸行動，往往有一個潛移默化的過程。一旦公職人員出現(xiàn)了瀆職濫權(quán)行為，則說明其工作作風出了問題，這不可避免地會導致其他類型腐敗行為的發(fā)生。實踐中，在作風問題的背后往往隱藏著嚴重的腐敗問題。這也正是當下紀檢監(jiān)察機關(guān)強調(diào)“風腐同查”的原因所在。
特別是從發(fā)展的角度來看，一方面，隨著我國的反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并逐漸鞏固，明目張膽的貪污受賄行為將會越來越罕見，而不擔當、不作為、亂作為的瀆職濫權(quán)型腐敗將會取而代之，成為腐敗治理的重點；另一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)財富的積累，貪污受賄所導致的損失不再像過去那樣嚴重，而玩忽職守或濫用職權(quán)對黨和人民事業(yè)帶來的危害或許更值得高度警惕。
2.成立反瀆職濫權(quán)部門扭轉(zhuǎn)“重貪賄、輕瀆職”局面
針對當前監(jiān)察機關(guān)的反瀆職濫權(quán)力量配備薄弱的現(xiàn)狀，筆者主張在監(jiān)察委員會內(nèi)部成立專門的反瀆職濫權(quán)部門，進而扭轉(zhuǎn)監(jiān)察工作“重貪賄、輕瀆職”的局面。筆者之所以不贊同將反瀆職濫權(quán)職能重新劃歸人民檢察院，主要是因為國家監(jiān)察體制改革旨在構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制機制，并且，改革的原因之一就是“反腐敗力量分散”，因而不宜走回頭路。
在監(jiān)察委員會內(nèi)部設立的反瀆職濫權(quán)機構(gòu)與國家監(jiān)察體制改革之前人民檢察院的反瀆職侵權(quán)局存在本質(zhì)的差異。除了在性質(zhì)上，監(jiān)委內(nèi)設的反瀆職濫權(quán)部門屬于監(jiān)察調(diào)查機構(gòu)而非刑事偵查機構(gòu)之外，監(jiān)委內(nèi)設反瀆機構(gòu)是將監(jiān)督、調(diào)查、處置以及廉政建設等職能融為一體的機構(gòu)，而非像人民檢察院反瀆職侵權(quán)局那樣是單純針對職務犯罪開展偵查的機構(gòu)。這樣的職能定位有助于對公職人員瀆職濫權(quán)行為的“全周期管理”。
瀆職侵權(quán)行為具有不同于貪污受賄行為的獨特規(guī)律，這也是在國家監(jiān)察體制改革之前人民檢察院分別成立反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局的原因所在。因此，在監(jiān)察委員會內(nèi)部設立專門的反瀆職濫權(quán)部門不僅有助于強化對瀆職濫權(quán)型腐敗的治理，還有助于提升監(jiān)察工作的精準化和專業(yè)化水平。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2024年第9期。
