作者簡介：封利強(qiáng)，男，河北平山人，華東政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、證據(jù)法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)、廉政建設(shè)。
摘要：監(jiān)察全覆蓋是持續(xù)深化監(jiān)察體制改革的重要指導(dǎo)原則，其理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論、功能性分權(quán)學(xué)說和權(quán)力制約原則，其基本內(nèi)涵包括對公權(quán)力不同類型的全覆蓋、對公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋、對公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋。當(dāng)前監(jiān)察全覆蓋面臨的主要障礙在于，監(jiān)察委員會難以對所有類型的公權(quán)力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)覆蓋；監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理；對瀆職濫權(quán)型腐敗的預(yù)防和懲治力度較為薄弱。對此需要從體制機(jī)制上加以完善：一是設(shè)置專門監(jiān)察委員會，提升對不同行業(yè)和系統(tǒng)監(jiān)察的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力不同類型的全覆蓋；二是以“全周期管理”實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋；三是通過內(nèi)設(shè)反瀆機(jī)構(gòu)，補(bǔ)齊瀆職濫權(quán)型腐敗治理的“短板”，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察全覆蓋；監(jiān)察體制改革；專門監(jiān)察委員會；全周期管理；反瀆機(jī)構(gòu)
監(jiān)察全覆蓋是我國監(jiān)察體制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！案母锏哪繕?biāo)是，整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?因此，監(jiān)察全覆蓋的實(shí)現(xiàn)狀況是評判國家監(jiān)察體制改革成敗的重要指標(biāo)。就目前而言，監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)尚未根本實(shí)現(xiàn)。筆者擬從闡釋監(jiān)察全覆蓋的法理內(nèi)涵入手，分析監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實(shí)踐困境，并在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察全覆蓋工作的基本思路。
一、監(jiān)察全覆蓋的法理內(nèi)涵
當(dāng)前我國監(jiān)察體制改革正在持續(xù)向縱深推進(jìn)，而監(jiān)察全覆蓋自然是深化監(jiān)察體制改革的重要指導(dǎo)原則之一。貫徹落實(shí)這一原則必須首先搞清楚監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)和基本內(nèi)涵。
（一）監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)
從理論依據(jù)來看，人民主權(quán)理論、功能性分權(quán)學(xué)說和權(quán)力制約原則共同構(gòu)成了監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)。
1.人民主權(quán)理論
人民主權(quán)理論是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)之一。從形式上來看，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定集中統(tǒng)一行使；而從實(shí)質(zhì)上來說，監(jiān)察權(quán)是人民的權(quán)力，是人民主權(quán)原則在監(jiān)察領(lǐng)域的體現(xiàn)。這是因為，我國的政體是人民代表大會制度，與其他國家機(jī)關(guān)一樣，監(jiān)察委員會也由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。所以，就本質(zhì)而言，監(jiān)察委員會的權(quán)力不是該機(jī)關(guān)自身的權(quán)力，更不是監(jiān)察工作人員的權(quán)力，而是人民的權(quán)力。國家監(jiān)察體制改革的宗旨就是要把各類國家權(quán)力以及其他公共權(quán)力的運(yùn)行納入監(jiān)察委員會的監(jiān)督之下。如果不對所有的公職人員開展監(jiān)察，就難以確保國家權(quán)力或公共權(quán)力始終掌握在人民的手中。因此，監(jiān)察全覆蓋的本質(zhì)是人民主權(quán)的全覆蓋。
新時代的監(jiān)察制度是對我國古代監(jiān)察制度的傳承和發(fā)展。古代帝王的權(quán)力在國境范圍內(nèi)是不受限制的。“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的說法形象地描述了君主權(quán)力的廣泛性。在這一背景下，古代帝王能夠借助監(jiān)察機(jī)構(gòu)將一國之內(nèi)的所有官吏納入監(jiān)察范圍，以此來保障中央集權(quán)的統(tǒng)治。在新的時代條件下，帝王的權(quán)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到人民的手中。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。由此，要想保障人民民主專政制度的實(shí)現(xiàn)，就必須確保人民能夠?qū)λ械墓珯?quán)力行使者開展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。習(xí)近平總書記指出，“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。”在這個意義上說，監(jiān)察全覆蓋是人民當(dāng)家作主的重要保障。
2.功能性分權(quán)學(xué)說
功能性分權(quán)學(xué)說也是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)之一。我國實(shí)行人民代表大會制度，這與西方國家“三權(quán)分立”的政治體制有著本質(zhì)的區(qū)別。不過，由于人民當(dāng)家作主的權(quán)力通常由不同的國家機(jī)關(guān)及其工作人員代為行使，如何構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，保障這些國家機(jī)關(guān)及其工作人員忠實(shí)履行職責(zé)、正當(dāng)行使權(quán)力，就成為亟待解決的問題。黨的十八大報告指出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。黨的十九大報告指出，要健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?？梢?，將國家權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等不同權(quán)能，分別由不同的機(jī)關(guān)來行使，是符合我國國情的可行路徑，學(xué)界稱之為“功能性分權(quán)”。有學(xué)者指出，“頂層設(shè)計的高度重視和持續(xù)籌劃，說明功能性分權(quán)在中國有其政治基礎(chǔ)?！?/span>
其實(shí)，馬克思、恩格斯早就指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊利益”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督”。深化國家監(jiān)察體制改革，對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)督，顯然符合功能性分權(quán)的要求。正如學(xué)者所言，“監(jiān)察體制改革既是加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)，也是國家機(jī)關(guān)權(quán)力分解的體現(xiàn)，還是分權(quán)理論的運(yùn)用，更是分權(quán)的具體實(shí)踐。現(xiàn)在，分權(quán)制衡的觀點(diǎn)和思想已經(jīng)在中央高層形成，并應(yīng)用在目前的監(jiān)察體制改革中。”在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，人大及其常委會主要行使決策權(quán)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)主要行使執(zhí)行權(quán)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)則主要行使監(jiān)督權(quán)。因此，監(jiān)察全覆蓋實(shí)際上也是監(jiān)督權(quán)能的全覆蓋。
3.權(quán)力制約原則
權(quán)力制約原則同樣是監(jiān)察全覆蓋的理論基礎(chǔ)之一。任何國家權(quán)力都必須受到約束，否則就可能會被濫用，正所謂“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。習(xí)近平總書記指出，“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。”他還指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?可見，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察對象范圍，由監(jiān)察委員會對其開展監(jiān)督、調(diào)查和處置，一體推進(jìn)“三不腐”，能夠充分體現(xiàn)權(quán)力制約原則的要求。
國家監(jiān)察體制改革在新中國歷史上首次構(gòu)建了對所有公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制?！霸谖覈h的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，都在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使公權(quán)力，為人民用權(quán)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”而監(jiān)察委員會有權(quán)對上述所有公權(quán)力的運(yùn)行情況開展監(jiān)督，并對違法行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行調(diào)查和處置?！侗O(jiān)察法》還明確將“深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力”作為監(jiān)察工作的方針加以規(guī)定?？梢?，監(jiān)察全覆蓋其實(shí)也是權(quán)力制約的全覆蓋。
（二）監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵解析
筆者曾將“重典治權(quán)”歸納為監(jiān)察法的特有原則之一。由上文關(guān)于理論基礎(chǔ)的分析也可以看出，監(jiān)察全覆蓋的核心在于一個“權(quán)”字。從實(shí)踐的角度來看，監(jiān)察全覆蓋就是強(qiáng)調(diào)要將所有的公權(quán)力納入嚴(yán)密的監(jiān)督之下，以防止公權(quán)力的濫用。因此，雖然人們通常認(rèn)為監(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員，但監(jiān)察客體則是公權(quán)力。由此觀之，監(jiān)察全覆蓋的基本內(nèi)涵可以概括為以下三個方面的內(nèi)容。
1.對公權(quán)力不同類型的全覆蓋
依據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家權(quán)力分別由各級人大及其常委會、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、國家軍事委員會等不同的機(jī)關(guān)行使。據(jù)此，國家權(quán)力可以被劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)等不同類型。并且，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，依法領(lǐng)導(dǎo)國家的各項事業(yè)，其所享有的權(quán)力同樣屬于公權(quán)力。同時，人民政協(xié)、各參政黨以及婦聯(lián)、工會、共青團(tuán)等人民團(tuán)體依法行使相應(yīng)的公權(quán)力。國有企事業(yè)單位以及基層群眾性自治組織也是行使公權(quán)力的主體。此外，法律法規(guī)授權(quán)的組織以及受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的單位和個人也有機(jī)會行使公權(quán)力。從實(shí)踐的角度來說，監(jiān)察全覆蓋要求將上述所有類型的公權(quán)力納入監(jiān)察范圍。
2.對公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋
監(jiān)察機(jī)關(guān)肩負(fù)著雙重職責(zé)，不僅是反腐敗機(jī)關(guān)，也是廉政建設(shè)機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》第6條明確提出了標(biāo)本兼治的要求，致力于構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。這表明，監(jiān)察法與刑法等法律之間的顯著區(qū)別在于，它不僅關(guān)注對腐敗行為的懲治，還將事前預(yù)防和事后整改等工作內(nèi)容明確為監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。因此，監(jiān)察工作必須覆蓋公權(quán)力運(yùn)行的全過程，將事前的預(yù)防和監(jiān)督、事中的調(diào)查和處置、事后的問責(zé)和整改等均納入工作內(nèi)容。
公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋就是要求采取全周期管理的方式來治理腐敗。從事前的角度來看，干部選任、廉政教育、日常監(jiān)督等都是預(yù)防腐敗的重要工作內(nèi)容。習(xí)近平總書記曾指出，“吏治腐敗是最大的腐敗，用人腐敗必然導(dǎo)致用權(quán)腐敗?！蹦壳?，在干部選任過程中，組織部門會針對考察對象的廉潔自律情況聽取紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，以防止腐敗分子被“帶病提拔”。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)則會對廣大在職干部開展崗前廉政教育、入職后的警示教育、職業(yè)道德教育，同時會對依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等情況開展日常監(jiān)督。這些舉措都是十分必要的。習(xí)近平總書記指出，“風(fēng)氣養(yǎng)成重在日常教化，作風(fēng)建設(shè)貴在常抓不懈”“一個人腐敗墮落，往往是從貪占‘小便宜’開始的?！?從事中的角度來看，對腐敗行為的調(diào)查和處理不僅能夠有效懲治腐敗，還可以發(fā)揮震懾作用。從事后的角度來看，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員開展問責(zé)以及通過提出紀(jì)檢監(jiān)察建議督促責(zé)任單位完善制度機(jī)制，都是治理腐敗的有效途徑。
3.對公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋
監(jiān)察機(jī)關(guān)作為開展反腐敗工作和廉政建設(shè)的專責(zé)機(jī)關(guān)，其職責(zé)包括預(yù)防和懲治公權(quán)力行使中各種形式的不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為。因此，監(jiān)察工作必須做到對公權(quán)力腐敗所有樣態(tài)的全覆蓋。正如學(xué)者所言，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，不僅要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)“人”的層面的全覆蓋，還需要對公職人員實(shí)施的職務(wù)違法犯罪行為實(shí)現(xiàn)“事”項層面的全覆蓋。實(shí)現(xiàn)“人”與“事”的雙重全覆蓋，是構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的應(yīng)有之義。
值得一提的是，對于腐敗的內(nèi)涵及樣態(tài)，學(xué)術(shù)界存在著不同的看法。有學(xué)者在對此進(jìn)行梳理后指出，在學(xué)術(shù)話語上，對腐敗的研討形成了“以利益為中心”的狹義說與“以權(quán)力為中心”的廣義說的爭鳴。前者認(rèn)為：“腐敗是一種以權(quán)謀私的行為”。后者認(rèn)為：“界定中國社會中的腐敗現(xiàn)象，不宜僅僅從以權(quán)謀私的角度審視，以權(quán)謀私只是腐敗的基本現(xiàn)象?！惫P者認(rèn)為，狹義說體現(xiàn)了對“腐敗”內(nèi)涵的狹隘理解，廣義說才是真正契合國家監(jiān)察體制改革現(xiàn)實(shí)需要的界定方式。習(xí)近平總書記指出，“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌” “有些不正之風(fēng)也屬于腐敗范疇” “中央提出抓作風(fēng)建設(shè)，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風(fēng)，就是提出了一個抓反腐倡廉的著力點(diǎn)。”可見，“腐敗”與“財產(chǎn)利益”并無必然聯(lián)系，并不局限于貪污、受賄、挪用公款等方式，玩忽職守和濫用職權(quán)等行為同樣屬于“腐敗”。在國家監(jiān)察體制改革的語境下，“腐敗”是一個政治學(xué)概念，而非經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。從歷史維度來看，根據(jù)我國古代監(jiān)察法律的規(guī)定，監(jiān)察官吏對于失職瀆職等行為同樣是要糾舉彈劾的。
《監(jiān)察法》明文列舉的腐敗行為種類主要包括貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)取！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》則明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、重大責(zé)任事故等案件開展調(diào)查。隨著形勢的發(fā)展，腐敗樣態(tài)還會不斷地“花樣翻新”。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)要“懲治新型腐敗和隱性腐敗”，就是針對這一情況。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公職人員實(shí)施的各式各樣的腐敗行為依法開展監(jiān)督、調(diào)查和處置。
二、當(dāng)前監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實(shí)踐困境
只有落實(shí)了對公權(quán)力的不同類型、運(yùn)行過程以及腐敗樣態(tài)的全面覆蓋，監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。自國家監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察全覆蓋不斷深入推進(jìn)，初步形成了紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督之間統(tǒng)籌銜接、有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。然而，從我國監(jiān)察體制改革的實(shí)踐來看，當(dāng)前的監(jiān)察工作尚未展現(xiàn)出監(jiān)察全覆蓋的完整內(nèi)涵。目前面臨的障礙主要來自以下三個方面。
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)難以對所有類型公權(quán)力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)覆蓋
就公權(quán)力不同類型的全覆蓋而言，由于不同類型公權(quán)力的腐敗有著各自獨(dú)特的規(guī)律，當(dāng)前監(jiān)察工作在精準(zhǔn)化、專業(yè)化方面仍有進(jìn)一步提升的空間。我國地方各級監(jiān)察委員會是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，有助于對轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)各系統(tǒng)的廉政建設(shè)和反腐敗工作開展統(tǒng)一部署，但不利于針對不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的特點(diǎn)開展專業(yè)化的監(jiān)察工作，容易導(dǎo)致對行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的精準(zhǔn)性欠缺。目前對于特定行業(yè)或者系統(tǒng)的腐敗問題所開展的深度治理主要是依靠各類專項整治行動來實(shí)現(xiàn)的。
1.行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理常態(tài)化的必要性
2023年以來，國家衛(wèi)健委會同教育部、公安部等九個部門，共同啟動了為期一年的全國醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題集中整治工作。中央紀(jì)委國家監(jiān)委也召開動員會，部署紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)配合開展全國醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗問題集中整治工作。據(jù)媒體報道，截至2023年8月12日，在這場醫(yī)療反腐風(fēng)暴中至少已有176位醫(yī)院院長、書記被查。這種對某一行業(yè)領(lǐng)域的腐敗開展的集中整治能夠在短期內(nèi)查處如此之多的腐敗，固然表明了有關(guān)部門對行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗重拳出擊、零容忍的決心，但也從一個側(cè)面反映了各行業(yè)各系統(tǒng)潛藏的腐敗之嚴(yán)重程度。
2023年9月，經(jīng)黨中央同意，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央反腐敗協(xié)調(diào)小組工作規(guī)劃（2023—2027年）》，為下一步反腐敗工作指明了方向，也劃出了重點(diǎn)。該《規(guī)劃》提出，今后五年要深化整治金融、國有企業(yè)、政法等權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域和糧食購銷、高等學(xué)校、體育、醫(yī)藥等領(lǐng)域的腐敗。這表明，中央已經(jīng)決定對比較突出的行業(yè)性、系統(tǒng)性、地域性腐敗問題開展專項整治。這是十分必要且非常及時的重要決策。然而，從長遠(yuǎn)來看，由運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理是大勢所趨。建立行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的常態(tài)化機(jī)制也是監(jiān)察法治的內(nèi)在要求。
2.行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的精準(zhǔn)性亟待提升
近年來，監(jiān)察機(jī)關(guān)在廉政建設(shè)和反腐敗工作中取得了舉世矚目的成就。目前存在的一個比較突出的問題是，由于不同行業(yè)和系統(tǒng)的腐敗有著各自的特殊規(guī)律，其廉潔風(fēng)險點(diǎn)各不相同，職務(wù)違法犯罪的作案手法各異，而各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督和調(diào)查部門的工作人員難以通曉各行各業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和專業(yè)技術(shù)問題，這不可避免地會導(dǎo)致監(jiān)督和調(diào)查工作的靶向失準(zhǔn)和重點(diǎn)偏離。
雖然監(jiān)察委員會通過向黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，并且建立“室組地”聯(lián)動機(jī)制，有助于緩解上述問題，但難以從根本上加以解決。因此，努力提高監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的專業(yè)化水平，同時針對不同行業(yè)領(lǐng)域腐敗治理的特殊性來完善監(jiān)察全覆蓋的體制和機(jī)制，進(jìn)而確保對不同類型公權(quán)力開展監(jiān)察的精準(zhǔn)性，是亟待解決的問題。
（二）監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理
就公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋而言，對監(jiān)察對象的“動態(tài)識別”不利于全周期管理方式的運(yùn)用。作為監(jiān)察實(shí)務(wù)指南的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》指出，“判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職?！边@一表述被理論界廣泛引用，對實(shí)務(wù)工作也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這一表述的本意旨在強(qiáng)調(diào)國家監(jiān)察體制改革以監(jiān)督公權(quán)力為目的，同時推動監(jiān)察全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。很多學(xué)者卻據(jù)此將“行使公權(quán)力”作為劃定監(jiān)察對象范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)，不少實(shí)務(wù)部門也據(jù)此將“動態(tài)識別”確立為一項重要原則。然而，這種“動態(tài)識別”方式雖有助于事后追責(zé)，卻不利于實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象的“全周期管理”。
1.“行使公權(quán)力”不應(yīng)成為常態(tài)化評判標(biāo)準(zhǔn)
在以往的學(xué)術(shù)討論中，對于現(xiàn)行立法有關(guān)監(jiān)察對象的表述，有學(xué)者認(rèn)為“行使公權(quán)力的公職人員”這一概念采用的就是行為與身份相結(jié)合，以行為為主的標(biāo)準(zhǔn)。在完善立法的建議方面，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)搭建“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)和“行為”標(biāo)準(zhǔn)三維度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，而有的學(xué)者則主張從行為和資金兩個維度識別監(jiān)察對象。上述觀點(diǎn)都將“行使公權(quán)力”的行為作為監(jiān)察對象的重要識別標(biāo)準(zhǔn)。
有的學(xué)者甚至提出，“行使公權(quán)力”是全面覆蓋原則的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，只要行為人依法實(shí)施了關(guān)于公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等行為，或者管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)行為，均符合“行使公權(quán)力”的要求。換言之，“履行公職”的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于行為對公共事務(wù)的管理性，而非職務(wù)或職位本身具有管理性。
筆者認(rèn)為，將“行使公權(quán)力”的行為作為監(jiān)察對象識別的常態(tài)化評判標(biāo)準(zhǔn)是不可取的。這樣一來，監(jiān)察對象就成為一個動態(tài)的概念，監(jiān)察機(jī)關(guān)便難以從整體上掌握監(jiān)察對象的規(guī)模、數(shù)量以及分布等信息。盡管學(xué)者關(guān)于“‘履行公職’的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于行為對公共事務(wù)的管理性，而非職務(wù)或職位本身具有管理性”的說法不無道理，然而，從實(shí)踐的角度來看，只有明確哪些職務(wù)、哪些職位可以行使公權(quán)力以及擁有多大的公權(quán)力，才能有的放矢地開展日常監(jiān)督、廉政教育以及廉政制度建設(shè)等工作，也才能做到突出重點(diǎn)，緊盯關(guān)鍵崗位。
2.動態(tài)識別原則不符合“全周期管理”的要求
上述將“行使公權(quán)力”視為常態(tài)化評判標(biāo)準(zhǔn)的主張反映在實(shí)務(wù)工作中，就表現(xiàn)為對監(jiān)察對象的動態(tài)識別原則。比如，北京市監(jiān)委2018年印發(fā)的《關(guān)于對監(jiān)察對象范圍認(rèn)定的意見》要求進(jìn)一步完善工作機(jī)制，建立監(jiān)察對象的動態(tài)識別與登記制度。該制度要求，堅持身份與公務(wù)、崗位與職責(zé)相結(jié)合原則，牢牢把握“行使公權(quán)力”這一本質(zhì)特征，在認(rèn)定監(jiān)察對象時，不限于與一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或級別掛鉤。
在筆者看來，雖然以“行使公權(quán)力”作為識別標(biāo)準(zhǔn)能夠更好地體現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革關(guān)于監(jiān)督公權(quán)力的宗旨，但是，這種動態(tài)識別標(biāo)準(zhǔn)不利于“全周期管理”方式的運(yùn)用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，必須用“全周期管理”方式，推動各項措施在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在工作成效上相得益彰。這種“全周期管理”的理念要求將廉政建設(shè)和反腐敗工作貫穿于公權(quán)力運(yùn)行的全過程，將事前的預(yù)防和監(jiān)督、事中的調(diào)查和處置、事后的問責(zé)和整改等有機(jī)結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋。然而，以行使公權(quán)力的行為為中心的動態(tài)識別標(biāo)準(zhǔn)卻會妨礙這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。理由如下：
第一，職務(wù)和職位是顯性標(biāo)準(zhǔn)，而“行使公權(quán)力”是隱性標(biāo)準(zhǔn)。一個公職人員擔(dān)任何種職務(wù)和職位是非常明確、很容易識別的，而“公權(quán)力”卻是一個比較抽象的概念。目前理論界在“公權(quán)力”這一概念的界定上仍然是眾說紛紜、莫衷一是。況且，有些履職行為表面上看起來算不上行使公權(quán)力，但實(shí)際上其行為卻可能對公共事務(wù)的處理以及人民群眾的利益分配產(chǎn)生影響。倘若不是事先根據(jù)崗位職責(zé)，將涉及公權(quán)力的職務(wù)和職位明確下來，而是根據(jù)公職人員的具體履職行為來加以評判，那么，監(jiān)察機(jī)關(guān)難免會應(yīng)接不暇，監(jiān)察工作也會變得不堪重負(fù)。
第二，“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于調(diào)查和處置環(huán)節(jié)，而忽略了監(jiān)督和廉政建設(shè)環(huán)節(jié)。按照動態(tài)識別的觀點(diǎn)，判斷一個“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)，主要是其是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。顯然，按照這一邏輯，只有在發(fā)生了職務(wù)違法犯罪的情況下才有必要審查其是否屬于監(jiān)察對象。這一審查方式具有嚴(yán)重的滯后性，不利于日常監(jiān)督和廉政建設(shè)工作的開展。
第三，從實(shí)踐的角度來看，日常監(jiān)督工作和廉政建設(shè)工作都需要根據(jù)職務(wù)、職位來進(jìn)行部署。正如上文所說，監(jiān)察全覆蓋要求將監(jiān)察工作延伸到干部選任之前。在干部任用之后，還要持續(xù)開展日常監(jiān)督和廉政教育等工作，這些工作需要針對不同職務(wù)、職位的特點(diǎn)來展開。否則，在尚未開展這些前期工作的情況下，直接對涉嫌違法犯罪的公職人員開展調(diào)查和處置，會有“言之不預(yù)”之嫌，不符合全周期管理和一體推進(jìn)“三不腐”的要求。
（三）對瀆職濫權(quán)型腐敗的預(yù)防和懲治力度較為薄弱
就公權(quán)力腐敗樣態(tài)的全覆蓋而言，目前監(jiān)察機(jī)關(guān)對瀆職濫權(quán)型腐敗的治理存在著明顯的不足。所謂“瀆職濫權(quán)”是指公職人員在履職過程中玩忽職守或者濫用職權(quán)，導(dǎo)致國家和人民利益遭受重大損失的行為?！侗O(jiān)察法》明確將濫用職權(quán)、玩忽職守以及浪費(fèi)國家資財?shù)刃袨榧{入監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查范圍?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》也明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對濫用職權(quán)、玩忽職守、重大責(zé)任事故等案件開展調(diào)查。因此，瀆職濫權(quán)屬于實(shí)踐中常見的腐敗樣態(tài)，自然應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察全覆蓋的范圍。但是，近年來，監(jiān)察機(jī)關(guān)對瀆職濫權(quán)型腐敗的預(yù)防和懲治力度卻較為薄弱，與人民群眾的期待存在著不小的差距。
1.對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)督是當(dāng)前監(jiān)察工作的“短板”
據(jù)媒體報道，2022年10月17日，中央紀(jì)委副書記、國家監(jiān)委副主任肖培在記者會上披露，黨的十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級干部2.5萬多人、縣處級干部18.2萬多人。其中，黨的十九大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處涉嫌貪污賄賂犯罪7.4萬多人。由上述兩組數(shù)據(jù)對比不難看出，貪污賄賂型腐敗在黨的十八大以來的十年間占據(jù)了被調(diào)查和處置的公職人員的絕大多數(shù)。
然而，以老百姓的視角來看，比貪污賄賂違法犯罪更為普遍存在的是公職人員的各類玩忽職守、濫用職權(quán)等行為。這種涉案數(shù)量巨大而查處數(shù)量偏小的強(qiáng)烈反差凸顯了當(dāng)前監(jiān)察工作的“短板”。從腐敗的后果來看，公職人員的玩忽職守、濫用職權(quán)行為不僅使廣大人民群眾的切身利益遭受損害，令其深惡痛絕，同時，日益嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失問題也影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全。
筆者認(rèn)為，造成這種“重貪賄、輕瀆職”局面的主要原因在于以下兩個方面：一是，在國家監(jiān)察體制改革之后，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要監(jiān)督的監(jiān)察對象人數(shù)翻倍，并且，面對嚴(yán)峻的腐敗形勢，將更多精力放在了查處社會危害性更大的貪污受賄等行為之上，導(dǎo)致對瀆職濫權(quán)行為的查處出現(xiàn)了“有心無力”的局面。二是，基于觀念原因，部分監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員對瀆職濫權(quán)型腐敗治理的重視程度不夠。長期以來，人們對“廉政建設(shè)”和“反腐敗工作”存在狹隘理解，簡單地將“廉政”理解為不貪污不受賄，將反腐敗理解為懲治貪污受賄行為。實(shí)際上，自黨的十八大以來，廉潔政治的目標(biāo)就被概括為“干部清正、政府清廉、政治清明”。據(jù)此，預(yù)防和懲治公職人員的不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為是廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》第11條關(guān)于監(jiān)察委員會監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定中，除了要求對“廉潔從政從業(yè)”開展監(jiān)督檢查以外，還要對“依法履職”“秉公用權(quán)”以及“道德操守情況”進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，如果公職人員“在其位不謀其政”，出現(xiàn)懶政、庸政、怠政等現(xiàn)象，均構(gòu)成瀆職濫權(quán)型腐敗。監(jiān)察機(jī)關(guān)對此類違法犯罪行為同樣應(yīng)當(dāng)依法立案調(diào)查，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
2.瀆職濫權(quán)案件由檢察院偵查有違監(jiān)察全覆蓋原則
近兩年來，實(shí)務(wù)部門出現(xiàn)了將公職人員的瀆職濫權(quán)型犯罪重新劃歸人民檢察院偵查的呼聲，理論界也出現(xiàn)了類似的觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)以促進(jìn)廉潔行權(quán)、公正行權(quán)為中心，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察職能管轄罪名進(jìn)行瘦身，將重大責(zé)任事故類犯罪、侵權(quán)類犯罪以及職業(yè)性犯罪排除出監(jiān)察管轄罪名的范圍。還有的學(xué)者提出，“鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)存在案多人少的問題，建議此次《刑事訴訟法》修改將國家公職人員瀆職侵權(quán)犯罪案件交由檢察機(jī)關(guān)管轄，由人民檢察院立案偵查。”然而，筆者認(rèn)為，此類主張不僅有“開歷史倒車”之嫌，還違背了監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求。
對于上述主張，有的學(xué)者給出的理由是，瀆職濫權(quán)型犯罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查會超越監(jiān)察能力，“監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，只能以行使公權(quán)力中的腐敗性職務(wù)犯罪為限，對于職業(yè)性職務(wù)犯罪、不具有損害公職廉潔性的犯罪，不應(yīng)任意將其納入管轄范圍?！?在筆者看來，該觀點(diǎn)對于“腐敗”的理解失之過窄。實(shí)踐中公職人員實(shí)施的“職業(yè)性犯罪”大多數(shù)都屬于利用職務(wù)便利實(shí)施的犯罪，難免會涉及公權(quán)力的非正常運(yùn)行，理應(yīng)被納入“腐敗”的范疇。當(dāng)然，對于公職人員實(shí)施的完全與行使公權(quán)力無關(guān)的犯罪原本就不屬于監(jiān)察范圍。絕大多數(shù)公職人員都有自身從事的職業(yè)，比如立法人員、行政管理人員、司法工作人員以及企事業(yè)單位管理人員等，倘若將所謂的職業(yè)犯罪均排除在監(jiān)察管轄之外，那么監(jiān)察調(diào)查權(quán)無疑有被架空的可能。
從國家監(jiān)察體制改革的過程來看，正是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，才將人民檢察院內(nèi)設(shè)的反瀆職侵權(quán)局整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。倘若將瀆職濫權(quán)型犯罪調(diào)查權(quán)重新劃歸人民檢察院，不僅會抹煞國家監(jiān)察體制改革的成果，還會影響現(xiàn)行立法關(guān)于監(jiān)察委員會作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)的定位。作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會對各種公權(quán)力腐敗樣態(tài)的監(jiān)察權(quán)都是不能讓渡和分享的。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察全覆蓋工作的基本思路
上文提到，監(jiān)察全覆蓋應(yīng)該是對公權(quán)力不同類型、運(yùn)行過程、腐敗樣態(tài)的全覆蓋。正如學(xué)者所言，“全覆蓋”從內(nèi)涵層面來說，顧名思義，就是把應(yīng)該覆蓋的對象全部覆蓋進(jìn)去，不能有任何的疏忽與遺漏，即“無禁區(qū)、零容忍、全方位、無死角”。從當(dāng)前監(jiān)察全覆蓋工作面臨的實(shí)踐困境來看，我們有必要通過完善相應(yīng)的體制和機(jī)制來進(jìn)一步拓展監(jiān)察全覆蓋的廣度和深度。
（一）設(shè)置專門監(jiān)察委員會實(shí)現(xiàn)公權(quán)力類型的全覆蓋
為了更好地實(shí)現(xiàn)行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗治理的常態(tài)化和精準(zhǔn)化，筆者主張在各級監(jiān)察委員會之下設(shè)立若干專門監(jiān)察委員會，以便大力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域反腐，深化對行業(yè)性和系統(tǒng)性腐敗的治理，從而實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力不同類型的全覆蓋。
1.設(shè)置專門監(jiān)察委員會可優(yōu)化配置監(jiān)察資源
各級監(jiān)察委員會是廉政建設(shè)和反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察。這些行使公權(quán)力的公職人員分別來自不同的國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織以及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織。監(jiān)察委員會對其開展監(jiān)督、調(diào)查、處置以及廉政建設(shè)的任務(wù)之艱巨是可想而知的。
在監(jiān)察資源有限的情況下，就必須考慮資源的合理配置問題。學(xué)者指出，監(jiān)察體制改革以來，學(xué)術(shù)界提出了“管轄能力”的概念，力圖揭示可能存在的監(jiān)察管轄能力不足問題。所謂管轄能力，是指管轄機(jī)關(guān)對案件的處理能力。筆者認(rèn)為，較之管轄能力，“監(jiān)察資源”這一概念具有更強(qiáng)的解釋力。所謂“監(jiān)察資源”是指，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以投入廉政建設(shè)和反腐敗工作的人力、財力、物力以及時間等資源的總和。正是由于受到監(jiān)察資源有限性的制約，監(jiān)察工作才需要突出重點(diǎn)，這就形成了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在各個時期的工作重心有所不同的局面，還導(dǎo)致了“醫(yī)療反腐”“金融反腐”等運(yùn)動式反腐的出現(xiàn)。
在這一背景下，如何建立重點(diǎn)領(lǐng)域反腐的長效機(jī)制就成為亟待解決的課題。目前各級監(jiān)察委員會向各部門、各單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，固然有助于延伸監(jiān)察觸角，能夠在一定程度上緩解因監(jiān)察資源有限而“力不能及”的問題。然而，派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員面臨的人員分散、權(quán)限不足等問題卻妨礙了其作用的發(fā)揮。正如學(xué)者所言，向各個部門和單位派駐監(jiān)察人員的做法有違毛澤東同志提出的“分兵以發(fā)動群眾，集中以應(yīng)付強(qiáng)敵”的原則。在腐敗問題嚴(yán)重的情況下，將人員分散派駐，難以形成拳頭，而且效率很低。過去，我們有很多分散派駐在各單位的專職紀(jì)檢監(jiān)察人員，但能真正發(fā)揮作用者卻寥寥無幾，因此，必須把人員整合起來集中使用。因此，設(shè)置面向不同行業(yè)或系統(tǒng)的監(jiān)察委員會，就成為整合監(jiān)察資源，進(jìn)而有效推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域反腐的可行路徑。
2.專門監(jiān)察委員會的設(shè)計方案及職責(zé)權(quán)限
筆者主張，參考軍事法院、海事法院、鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院的設(shè)計，在地市級以上各級監(jiān)察委員會下設(shè)若干專門監(jiān)察委員會。例如，設(shè)置國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會、金融監(jiān)察委員會、政法監(jiān)察委員會、教科文衛(wèi)監(jiān)察委員會等，由這些專門監(jiān)察委員會分別負(fù)責(zé)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的廉政建設(shè)和反腐敗工作。其中，國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會專門負(fù)責(zé)國有企業(yè)公職人員的監(jiān)察工作；金融監(jiān)察委員會專門負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作；政法監(jiān)察委員會專門負(fù)責(zé)政法系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作；教科文衛(wèi)監(jiān)察委員會專門負(fù)責(zé)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)公職人員的監(jiān)察工作。在專門監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上，各級監(jiān)察委員會便可集中精力針對黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等核心領(lǐng)域開展監(jiān)察了。當(dāng)然，監(jiān)察委員會還需指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其下設(shè)的專門監(jiān)察委員會的工作，并對其他無法納入專門監(jiān)察委員會管轄范圍的領(lǐng)域開展監(jiān)察工作。
國家監(jiān)察委員會、省級監(jiān)察委員會以及地市級監(jiān)察委員會均可設(shè)立專門監(jiān)察委員會，其所對應(yīng)的級別分別相當(dāng)于省級、地市級和區(qū)縣級監(jiān)察委員會。專門監(jiān)察委員會作為同級監(jiān)察委員會的下設(shè)機(jī)構(gòu)，接受同級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)。同時，各專門監(jiān)察委員會又可以自成系統(tǒng)。在系統(tǒng)內(nèi)部，下級專門監(jiān)察委員會接受上級專門監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導(dǎo)。例如，地市級政法監(jiān)察委員會接受省級政法監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導(dǎo)，省級政法監(jiān)察委員會接受國家政法監(jiān)察委員會的監(jiān)督和指導(dǎo)。這樣一來，更高層級的專門監(jiān)察委員會就可以通盤謀劃、統(tǒng)籌規(guī)劃本行業(yè)或系統(tǒng)的廉政建設(shè)和反腐敗工作，從而使本行業(yè)或系統(tǒng)的監(jiān)察工作更加契合行業(yè)或系統(tǒng)發(fā)展的特殊規(guī)律。同時，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置還方便追責(zé)，即針對某些腐敗問題比較嚴(yán)重的行業(yè)或者系統(tǒng)可以追究相應(yīng)的專門監(jiān)察委員會的失職瀆職責(zé)任。
目前派駐制度存在的一大問題就是上級監(jiān)察委員會的派駐機(jī)構(gòu)與下級監(jiān)察委員會的派駐機(jī)構(gòu)之間缺乏監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系。這一“壁壘”的存在不利于對本行業(yè)或本系統(tǒng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一謀劃和部署。而專門監(jiān)察委員會的設(shè)置將建立起不同專業(yè)條線的監(jiān)察委員會系統(tǒng)，從而有效地破解這一難題。此外，專門監(jiān)察委員會的設(shè)置還將有助于推動專業(yè)化監(jiān)察官隊伍的組建。由此，紀(jì)檢監(jiān)察工作將在實(shí)現(xiàn)“規(guī)范化”“法治化”“正規(guī)化”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“專業(yè)化”的目標(biāo)。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，培養(yǎng)大批熟諳不同行業(yè)或系統(tǒng)獨(dú)特規(guī)律的專業(yè)化監(jiān)察官將有助于促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對不同類型公權(quán)力開展監(jiān)察工作的精準(zhǔn)化。
（二）以“全周期管理”實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行過程全覆蓋
《監(jiān)察法》第6條明確規(guī)定，監(jiān)察工作堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“全周期管理”方式開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋工作的過程中，一方面，應(yīng)當(dāng)以“靜態(tài)識別”的方式明確普通監(jiān)察對象的身份，以確保監(jiān)察對象范圍的相對確定，從其入職之際便啟動崗前教育、日常監(jiān)督和各種教育警示活動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)事前教育、事中監(jiān)督、事后查處相結(jié)合；另一方面，針對不具有特定身份而接受臨時性指派或聘請從事單項工作任務(wù)的臨時監(jiān)察對象，則應(yīng)在指派或聘任之際進(jìn)行必要的告知和警示，并在其涉嫌違法犯罪的情況下展開監(jiān)察調(diào)查。
1.對普通監(jiān)察對象實(shí)現(xiàn)“全周期管理”
首先需要明確的是，此處所謂的“普通監(jiān)察對象”是以“職位”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的，但并非學(xué)者們所理解的具有國家機(jī)關(guān)或國有企事業(yè)單位編制的人員，而是在一定時期內(nèi)專職或者兼職、有償或者無償?shù)卦趽碛泄珯?quán)力的職位上工作的編制內(nèi)或者編制外人員。換言之，只要不是臨時性地接受指派或聘請從事單項工作任務(wù)，而是被賦予了一定的身份或者成為某個組織的成員而在一定時期內(nèi)持續(xù)行使公權(quán)力的人員，均屬于普通監(jiān)察對象。
為了對普通監(jiān)察對象實(shí)現(xiàn)“全周期管理”，就必須首先對各單位各部門的職位進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，明確崗位責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上對所有職位可能行使的公權(quán)力進(jìn)行全面梳理和排查，制作權(quán)力清單，然后，據(jù)此明確普通監(jiān)察對象的身份。
針對所有普通監(jiān)察對象，應(yīng)當(dāng)開展崗前廉潔教育并簽署廉潔責(zé)任書。對于其中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員還要進(jìn)行嚴(yán)格的任前考察，并明確“一崗雙責(zé)”；對于處于重要公職崗位的人員也要履行嚴(yán)格的考察程序，并加強(qiáng)日常監(jiān)督。此外，對于普通監(jiān)察對象還應(yīng)當(dāng)建立廉政檔案。廉政檔案內(nèi)容可以涉及個人基本信息、個人履歷、收入、獎懲、出國出境、審計等事項，注重對重要資產(chǎn)（房產(chǎn)）情況、配偶子女從業(yè)、經(jīng)商、投資情況等信息進(jìn)行監(jiān)督。對于普通監(jiān)察對象要開展全方位的監(jiān)督，不僅要監(jiān)督其濫用公權(quán)力或者怠于行使公權(quán)力等情況，還要對其道德操守等情況開展監(jiān)督。
此外，還需要強(qiáng)調(diào)的是，《監(jiān)察法》上所謂的“公職人員”都是指“行使公權(quán)力的公職人員”。這里所謂的“普通監(jiān)察對象”也不例外。受監(jiān)察資源的限制，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒必要也不可能將所有公職人員納入監(jiān)察范圍。并且，對于普通監(jiān)察對象也要區(qū)分重點(diǎn)對象與一般對象，以便做到緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”。
2.對臨時監(jiān)察對象開展事前告知和警示
臨時監(jiān)察對象是以“行為”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的。由于筆者對“普通監(jiān)察對象”的界定比較寬泛，無論是否有編制、專職或者兼職、有償或者無償均已包括在內(nèi)，那么，“臨時監(jiān)察對象”的范圍其實(shí)就已經(jīng)很小了。
“臨時監(jiān)察對象”的特點(diǎn)在于其職位的臨時性，僅限于完成單項工作任務(wù)。至于該人員是否有編制則在所不論。因此，這里的“臨時監(jiān)察對象”與人們常說的“臨時工”是完全不同的概念。人們習(xí)慣上將沒有正式編制的人員稱為“臨時工”。比如，以往在新聞報道中經(jīng)常出現(xiàn)某違規(guī)執(zhí)法行為系臨時工所為且已被辭退的報道，而這些報道中的司法雇員、輔警、城管協(xié)管員等實(shí)際上屬于上文所說的“普通監(jiān)察對象”而非“臨時監(jiān)察對象”。
本文所謂的“臨時監(jiān)察對象”僅限于一次性參與行使公權(quán)力的人員，其中也包括雖然擁有正式編制但不在公權(quán)力崗位工作的人員。比如，一名普通教師被臨時指派參與面試考核工作，一名普通醫(yī)生被指派參與某次醫(yī)療器械的采購工作，或者某位無業(yè)人員被聘請參與某次公共款項的收繳工作，等等。上述人員并不具有固定的公權(quán)力職位，并且在完成該項任務(wù)后便不再繼續(xù)從事相關(guān)工作。對此類人員無需像對待普通監(jiān)察對象那樣開展全過程監(jiān)督，欠缺全周期管理的必要性。
不過，對于此類可能涉及公權(quán)力行使的臨時工作任務(wù)，在指派或者聘請相關(guān)人員之際也必須開展事前告知和警示，并要求其簽署廉潔自律承諾書。在其出現(xiàn)職務(wù)違法犯罪行為的情況下，同樣可以開展調(diào)查和處置，并對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。
（三）通過內(nèi)設(shè)反瀆機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公權(quán)力腐敗樣態(tài)全覆蓋
上文提到，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對瀆職濫權(quán)型腐敗的預(yù)防和懲治方面存在“短板”，這也引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于是否將瀆職濫權(quán)型職務(wù)犯罪管轄權(quán)重新劃歸檢察機(jī)關(guān)的討論。在筆者看來，問題的根源在于目前監(jiān)察機(jī)關(guān)將主要精力放在查處貪污賄賂等更為嚴(yán)重的職務(wù)違法犯罪上面，從而弱化了對瀆職濫權(quán)型行為的查處。因此，筆者主張通過強(qiáng)化反瀆職濫權(quán)的監(jiān)察力量配備來扭轉(zhuǎn)這一不利局面。
1.對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)察是監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求
瀆職濫權(quán)是公職人員腐敗的一種典型形態(tài)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，要嚴(yán)格依紀(jì)依法查處各類腐敗案件，嚴(yán)肅查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職案件?？梢姡瑸E用職權(quán)和失職瀆職與貪污賄賂行為一樣，都是腐敗治理的重要內(nèi)容。因此，對瀆職濫權(quán)行為的監(jiān)察是監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)在要求。
從刑法的規(guī)定來看，瀆職濫權(quán)型犯罪的法定刑顯著輕于貪污賄賂型犯罪，但從人民群眾的立場來看，瀆職濫權(quán)行為與老百姓的生活關(guān)系更為密切。習(xí)近平總書記指出，“為什么要聚焦到‘四風(fēng)’上呢？因為這‘四風(fēng)’是違背我們黨的性質(zhì)和宗旨的，是當(dāng)前群眾深惡痛絕、反映最強(qiáng)烈的問題?！?/span>
從腐敗生成的規(guī)律來看，瀆職濫權(quán)行為與貪污受賄行為往往是相伴而生的。這是因為，就腐敗行為發(fā)生的機(jī)理而言，從干部的理想信念動搖而產(chǎn)生腐敗的想法，到付諸行動，往往有一個潛移默化的過程。一旦公職人員出現(xiàn)了瀆職濫權(quán)行為，則說明其工作作風(fēng)出了問題，這不可避免地會導(dǎo)致其他類型腐敗行為的發(fā)生。實(shí)踐中，在作風(fēng)問題的背后往往隱藏著嚴(yán)重的腐敗問題。這也正是當(dāng)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)“風(fēng)腐同查”的原因所在。
特別是從發(fā)展的角度來看，一方面，隨著我國的反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并逐漸鞏固，明目張膽的貪污受賄行為將會越來越罕見，而不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為的瀆職濫權(quán)型腐敗將會取而代之，成為腐敗治理的重點(diǎn)；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)財富的積累，貪污受賄所導(dǎo)致的損失不再像過去那樣嚴(yán)重，而玩忽職守或濫用職權(quán)對黨和人民事業(yè)帶來的危害或許更值得高度警惕。
2.成立反瀆職濫權(quán)部門扭轉(zhuǎn)“重貪賄、輕瀆職”局面
針對當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)的反瀆職濫權(quán)力量配備薄弱的現(xiàn)狀，筆者主張在監(jiān)察委員會內(nèi)部成立專門的反瀆職濫權(quán)部門，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)監(jiān)察工作“重貪賄、輕瀆職”的局面。筆者之所以不贊同將反瀆職濫權(quán)職能重新劃歸人民檢察院，主要是因為國家監(jiān)察體制改革旨在構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制機(jī)制，并且，改革的原因之一就是“反腐敗力量分散”，因而不宜走回頭路。
在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立的反瀆職濫權(quán)機(jī)構(gòu)與國家監(jiān)察體制改革之前人民檢察院的反瀆職侵權(quán)局存在本質(zhì)的差異。除了在性質(zhì)上，監(jiān)委內(nèi)設(shè)的反瀆職濫權(quán)部門屬于監(jiān)察調(diào)查機(jī)構(gòu)而非刑事偵查機(jī)構(gòu)之外，監(jiān)委內(nèi)設(shè)反瀆機(jī)構(gòu)是將監(jiān)督、調(diào)查、處置以及廉政建設(shè)等職能融為一體的機(jī)構(gòu)，而非像人民檢察院反瀆職侵權(quán)局那樣是單純針對職務(wù)犯罪開展偵查的機(jī)構(gòu)。這樣的職能定位有助于對公職人員瀆職濫權(quán)行為的“全周期管理”。
瀆職侵權(quán)行為具有不同于貪污受賄行為的獨(dú)特規(guī)律，這也是在國家監(jiān)察體制改革之前人民檢察院分別成立反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局的原因所在。因此，在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立專門的反瀆職濫權(quán)部門不僅有助于強(qiáng)化對瀆職濫權(quán)型腐敗的治理，還有助于提升監(jiān)察工作的精準(zhǔn)化和專業(yè)化水平。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第9期。
