作者簡介：譚波，男，河南商丘人，法學(xué)博士，海南大學(xué)法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）教授，海南省“千人專項(xiàng)”計劃人才，博士生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。
摘要：通過《立法法》的兩次修改，“調(diào)法調(diào)規(guī)”實(shí)現(xiàn)了制度規(guī)范表述的相對完整化。其在制度定位上與法律法規(guī)修改有明顯區(qū)別，也與地方涉功能區(qū)立法權(quán)的擴(kuò)張有著相對不同的制度目標(biāo)。而對“調(diào)法調(diào)規(guī)”效力特性的分析，又有助于發(fā)現(xiàn)其與涉功能區(qū)立法權(quán)的趨同與法律法規(guī)修改的關(guān)聯(lián)。“調(diào)法調(diào)規(guī)”的功能場域面向改革，具有普遍性。“調(diào)法調(diào)規(guī)”關(guān)涉的規(guī)范類型不限于法律和行政法規(guī)，通過對中央立法的“調(diào)”帶動相關(guān)規(guī)范的“調(diào)”，同時帶動地方立法的“立”與“修”。“調(diào)法調(diào)規(guī)”建構(gòu)于國家全面深化改革的背景下，與其他改革戰(zhàn)略能形成共振，同時促成“立法+政策”共同修改、交相輝映的合力。產(chǎn)生于改革過程中的“調(diào)法調(diào)規(guī)”本身仍需要制度保障，同時需要提前做好“調(diào)法調(diào)規(guī)”規(guī)劃與工作計劃，提升法治監(jiān)督的水平，進(jìn)而與現(xiàn)有制度形成良好銜接。
關(guān)鍵詞：“調(diào)法調(diào)規(guī)”；海南自由貿(mào)易港法規(guī)；浦東新區(qū)法規(guī)；重大改革于法有據(jù)；立法法
截至2024年，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（Free Trade Zone）改革已過十年，其中包含的一些改革經(jīng)驗(yàn)被學(xué)者和實(shí)務(wù)界都給予了較高評價。以“調(diào)法調(diào)規(guī)”為例，其被稱為“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的變法模式”，其在功能區(qū)“法治建設(shè)中起著良好作用”，主要表現(xiàn)為“重大改革于法有據(jù)”“法治引領(lǐng)改革”“確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的‘試驗(yàn)性’”。而就“重大改革于法有據(jù)”這一作用而言，“調(diào)法調(diào)規(guī)”利于彰顯法治在適用中的區(qū)別性與及時性。對于“全面深化改革”與“全面依法治國”這兩項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略工作而言，需找到更有效甚至更高效的區(qū)域“變法”方式。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為重要的改革試驗(yàn)場，必須首先在法治方面找到試驗(yàn)的切口，“調(diào)法調(diào)規(guī)”以其權(quán)威性、迅捷性達(dá)到盡快精準(zhǔn)定位法治試點(diǎn)的目標(biāo)，匯集了對權(quán)力調(diào)適和權(quán)利擴(kuò)容的雙向度目標(biāo)，結(jié)合“法無授權(quán)不可為”“法不禁止即自由”兩種法原則的底線控制，實(shí)現(xiàn)改革最低限度的合法性，而在此番改革過程中，“調(diào)法調(diào)規(guī)”制度本身的規(guī)范性也被逐漸提上日程。
一、我國“調(diào)法調(diào)規(guī)”的法條依據(jù)與制度定位
（一）“調(diào)法調(diào)規(guī)”的法條依據(jù)
“調(diào)法調(diào)規(guī)”不等于（通過）授權(quán)（決定）改革，但與授權(quán)改革高度相關(guān)。“調(diào)法調(diào)規(guī)”法條依據(jù)最早出現(xiàn)于2015年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第13條，即“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”，這里的規(guī)定主要在表述“調(diào)法”。2023年修正的《立法法》第16條又對2015年的“調(diào)法”規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，一方面不再將授權(quán)特定事項(xiàng)限于“行政管理等領(lǐng)域”；另一方面對“調(diào)法”授權(quán)增加了對“范圍”的要求。同時，對于“調(diào)法”事項(xiàng)，“實(shí)踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權(quán)的期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。這就等于在“調(diào)法”的后續(xù)方向上明確了各種可能情形及其相應(yīng)的法律后果。另外，《立法法》第79條增加了“調(diào)規(guī)”的規(guī)定，“國務(wù)院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定”。這里的特定事項(xiàng)范圍更傾向于“行政管理等領(lǐng)域”，與2015年“調(diào)法”的首次“入法”的規(guī)定一致，其他方面則與“調(diào)法”的現(xiàn)行表述保持一致。從更深刻的意義上也展示了“調(diào)法調(diào)規(guī)”制度內(nèi)部區(qū)分的必要性與細(xì)致度，“調(diào)法”針對的“法律”與“調(diào)規(guī)”針對的“行政法規(guī)”作為不同制定主體出臺的規(guī)范，其適用層面和側(cè)重點(diǎn)的區(qū)別，決定了“調(diào)（行政法）規(guī)”更適用于“行政管理領(lǐng)域”。
（二）“調(diào)法調(diào)規(guī)”與法律法規(guī)修改
目前來看，對“調(diào)法調(diào)規(guī)”的認(rèn)識，學(xué)界有些學(xué)者往往局限于其在哪些層面不同于《憲法》第67條中對全國人大常委會修改基本法律之權(quán)限。其實(shí)，兩者不具有很大程度的可比性。“調(diào)法調(diào)規(guī)”不一定帶來預(yù)設(shè)的法律法規(guī)修改后果。但也有學(xué)者認(rèn)為，“暫停法律實(shí)施”就屬于“法律的修改”，因?yàn)槠?/span>“意味著被停止實(shí)施的個別法律條款在一定期限內(nèi)在特定區(qū)域不再發(fā)生效力，或是對原有的法律條款的適用條件作出了某些限制。”但從其本質(zhì)來看，法律法規(guī)修改一般屬于相對確定的法制調(diào)整行為，而“調(diào)法調(diào)規(guī)”結(jié)果并不確定，且存在期限限制，其相對于“改”和“釋”等立法延伸階段顯示出行使方式上的不同。“暫停適用并不意味著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)就有了新的法律依據(jù)”。但其作為一種制度能被寫入《立法法》，說明其在立法制度體系中具有獨(dú)立存在的必要，甚至與法律法規(guī)修改有相提并論的地位。在修法之前，必要的“調(diào)法調(diào)規(guī)”恰恰是尋求制度改革途徑的前哨。有時，針對同一部行政法規(guī)，國家在不同功能區(qū)域所“調(diào)”的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同。在“國函〔2020〕88號”文件中，國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》（以下簡稱《國際海運(yùn)條例》）第6條第1款和第22條第2款，主要是著眼于權(quán)力下放和完善事中事后監(jiān)管措施以及外籍油輪多點(diǎn)掛靠航線和懸掛方便旗的中資郵輪的海上游等方面。而在“國函〔2021〕115號”文件中，國務(wù)院批復(fù)同意在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《國際海運(yùn)條例》第22條第2款，是對“沿海捎帶業(yè)務(wù)”的放開及其多元化的監(jiān)管。2023年8月21日，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，其中包含對《國際海運(yùn)條例》的修改，其中第6條已經(jīng)將原來的“國際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)”分解為“國際客船、國際散裝液體危險品船運(yùn)輸業(yè)務(wù)”“國際班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)”“國際集裝箱船、國際普通貨船運(yùn)輸業(yè)務(wù)”等不同項(xiàng)目，并對審批或備案作了不同的主體規(guī)定。雖然與國務(wù)院在海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)當(dāng)時的“調(diào)規(guī)”內(nèi)容不完全一致，但在思路上區(qū)分對待，也成為此次“修規(guī)”與“調(diào)規(guī)”之間的潛在關(guān)聯(lián)。
反觀2023年7月交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布的《國際海運(yùn)條例（修訂征求意見稿）》中的對應(yīng)法條（第7條第1款和第7條第3款），其在區(qū)分式放權(quán)方面的修法思路比較明顯。2023年7月19日至8月19日期間，交通運(yùn)輸部發(fā)布《國際海運(yùn)條例（修訂征求意見稿）》后在一個月期間收到有效反饋意見35條，主要集中在運(yùn)價備案管理、運(yùn)費(fèi)和附加費(fèi)監(jiān)管、統(tǒng)計要求等方面。但與上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“調(diào)規(guī)”有關(guān)的“運(yùn)價備案管理”最終并沒有體現(xiàn)在《國際海運(yùn)條例》第22條的修改上，無論是在海南的“調(diào)規(guī)”還是在上海的“調(diào)規(guī)”，都沒有帶動該法條在全國的“放開”，即這種“調(diào)規(guī)”最終限于局部性的試驗(yàn)。究其原因，主要還是該類“調(diào)規(guī)”具有很強(qiáng)的政策屬性，不是具有普遍性的法理或適用思路的改變，屬于“政策性調(diào)規(guī)”，這一點(diǎn)在《國際海運(yùn)條例（修訂征求意見稿）》的對應(yīng)條文中也表現(xiàn)明顯。可見，對于“調(diào)法調(diào)規(guī)”所針對的條文最終是否完全依照“調(diào)法調(diào)規(guī)”的方式修改，取決于多方面因素（尤其是個別項(xiàng)政策是否具有普適性），這也是“修法修規(guī)”區(qū)別于“調(diào)法調(diào)規(guī)”的實(shí)質(zhì)所在。
前述不同地域的“調(diào)法調(diào)規(guī)”都具有在局部功能區(qū)開展“試驗(yàn)”的初衷，但“上海版”的“調(diào)規(guī)”由于涉及外國或港澳特別行政區(qū)班輪公司的權(quán)利放開，且側(cè)重于權(quán)利領(lǐng)域的“從無到有”，關(guān)注“權(quán)利性調(diào)規(guī)”，同時關(guān)涉國家安全，其開放屬性與安全需求都決定了其不可能在現(xiàn)有“調(diào)規(guī)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“一蹴而就式”的“修規(guī)”。“海南版”的部分調(diào)規(guī)內(nèi)容主要涉及權(quán)力的區(qū)分式下放，更多側(cè)重于“權(quán)力性調(diào)規(guī)”，則傾向于權(quán)力領(lǐng)域的“從上至下（放權(quán)）”。加之此輪批量式修改或廢止行政法規(guī)的背景是“為貫徹實(shí)施新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》”，因此，權(quán)力調(diào)整自然就成為此次“修規(guī)”體現(xiàn)的重點(diǎn)，這一點(diǎn)可以從《國際海運(yùn)條例（修訂征求意見稿）》起草說明中得到清晰體現(xiàn)。但正如《立法法》第16條第2款后半段之規(guī)定所展現(xiàn)的那樣，“調(diào)法調(diào)規(guī)”一旦不能達(dá)到預(yù)期效果，則可能尋求“制度返回”“以靜制動”的終極結(jié)果。
（三）“調(diào)法調(diào)規(guī)”與地方立法權(quán)的擴(kuò)張
相比之下，對于“調(diào)法調(diào)規(guī)”與地方立法權(quán)擴(kuò)張之關(guān)聯(lián)，學(xué)界關(guān)注不足。相比2015年和2013年的《立法法》兩次修改對一般地方立法權(quán)的“地方法治擴(kuò)散”，這里言及的“地方立法權(quán)的擴(kuò)張”，主要是指海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)這類針對功能區(qū)的立法權(quán)，實(shí)際上是針對涉功能區(qū)的地方立法權(quán)擴(kuò)張。這兩類立法權(quán)同時被規(guī)定在2023年修正后的《立法法》第84條，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)同列一條。海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)與浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)的重要區(qū)別在于，一方面其與海南省經(jīng)濟(jì)法規(guī)制定權(quán)有適用空間范圍和制定主體上的疊加，即《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《海南自由貿(mào)易港法》）和《立法法》中肯認(rèn)的“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”則在實(shí)施空間上與“海南自由貿(mào)易港”“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)”范圍（海南島全島）完全相同，這不僅是空間上的疊加，也是立法權(quán)（經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)+海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)）的疊加。另一方面浦東新區(qū)法規(guī)的制定主體雖然也是省級人大及其常委會，但浦東新區(qū)與“調(diào)法調(diào)規(guī)”所強(qiáng)調(diào)的中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的空間范圍并不重疊，這一點(diǎn)與“海南島之于海南省”的格局明顯不同。中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，涵蓋了七個片區(qū)，是目前國內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中建設(shè)相對成熟的功能區(qū)，但它也未能在地域上涵蓋浦東新區(qū)的全部，浦東新區(qū)法規(guī)的實(shí)施范圍與中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在空間上并未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。這就存在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在改革過程中與浦東新區(qū)其他區(qū)域是否能夠統(tǒng)合在浦東新區(qū)法規(guī)中并保持改革步調(diào)一致的問題。即便是在“調(diào)法調(diào)規(guī)”的層面，也存在“臨港新區(qū)”“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“浦東新區(qū)”等功能區(qū)與行政區(qū)范圍不完全重合導(dǎo)致的適用出入問題。
相比“調(diào)法調(diào)規(guī)”，涉功能區(qū)地方立法權(quán)的配給主要用意在于通過地方立法來開展局部的立法試驗(yàn)，進(jìn)而在適當(dāng)時刻推動普適于全國的立法或修法，這種立法推進(jìn)改革的方式是“自下而上”的，如果不能實(shí)現(xiàn)“向上”的立法普適過程，其在某地的單獨(dú)適用也具有合法性基礎(chǔ)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第10條已經(jīng)肯認(rèn)了海南自由貿(mào)易港法規(guī)對法律或行政法規(guī)的變通權(quán)，甚至是在法律保留或行政法規(guī)保留的事項(xiàng)上開展創(chuàng)制性立法。2023年修正后的《立法法》第109條第5項(xiàng)也重申對海南自由貿(mào)易港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)的變通備案要求。“調(diào)法調(diào)規(guī)”的啟動一般“自上”，而針對的對象往往是“下”，其可能導(dǎo)致的“修法”后果在某些方面可能與地方立法權(quán)配給的后果相一致。但“調(diào)法調(diào)規(guī)”所依托的“試點(diǎn)的授權(quán)決定已明確具體改進(jìn)制度與方向，其試點(diǎn)成果主要呈現(xiàn)為國家法律的最終修改，而非被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的‘次級立法’”。但“調(diào)法調(diào)規(guī)”是否可與涉功能區(qū)的地方立法權(quán)同時“發(fā)力”，實(shí)現(xiàn)“雙向奔赴”式的“修法促變”效果，則值得關(guān)注。也有學(xué)者主張，“暫時調(diào)整適用法律”屬于授權(quán)立法的一種，其“授權(quán)力度小，僅僅暫停相關(guān)法律規(guī)定的行政審批”“地方無針對此事項(xiàng)的立法權(quán)，僅能就該事項(xiàng)制定行政措施”。
二、對“調(diào)法調(diào)規(guī)”效力特性的分析
從廣義的“調(diào)法調(diào)規(guī)”來看，其表現(xiàn)的空間范圍、作用的功能場域以及指向的規(guī)范類型都展示出極強(qiáng)的制度特色，而結(jié)合這些維度的考查，也更利于對“調(diào)法調(diào)規(guī)”展開類型化分析。
（一）“調(diào)法調(diào)規(guī)”的空間效力范圍
從實(shí)踐層面來看，最早的“（準(zhǔn)）調(diào)法”授權(quán)發(fā)生在2012年全國人大常委會出臺《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》中，涉及25部法律中的“行政審批”事項(xiàng)，其試行期為三年。之后2013年、2014年全國人大常委會又分別通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，涉及“外資三法”（已廢止）和《臺灣同胞投資保護(hù)法》的實(shí)施，試行期也為三年。這也成為前述《立法法》相關(guān)條文在2015年修改時的表征依據(jù)。2016年5月《國務(wù)院關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的決定》發(fā)布，涉及11部行政法規(guī)。2016年9月全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》，前述2013年和2014年的兩項(xiàng)《決定》的效力也相應(yīng)終止?？梢钥闯?，初期“調(diào)法調(diào)規(guī)”的實(shí)踐主要著眼于“法定”行政審批的調(diào)整，與《立法法》規(guī)定的“調(diào)法”相比，也只是一種“準(zhǔn)調(diào)法”，其發(fā)生區(qū)域也主要集中于廣東、上海的一些改革前沿地方或某些省份的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)。尤其是上海市的功能區(qū)“調(diào)法調(diào)規(guī)”和后來的浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)的授予與“入法”都有著潛在的聯(lián)系，這種聯(lián)系其實(shí)就是通過“自上而下”式的“調(diào)法調(diào)規(guī)”來激活中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并使之不斷“擴(kuò)容”，當(dāng)該自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)占據(jù)了浦東新區(qū)的更多地域之時，浦東新區(qū)法規(guī)這種特殊功能區(qū)立法權(quán)就成為呼之欲出的制度創(chuàng)設(shè)，從此種功能意義上的拓展來看，這種模式屬于試點(diǎn)性的“調(diào)法調(diào)規(guī)→涉功能區(qū)地方立法權(quán)”關(guān)系模式。
但“調(diào)法”不僅有發(fā)生在某些省份特殊功能區(qū)域的，還有較為普遍的全國性“非功能區(qū)試點(diǎn)調(diào)法”。2015年全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院“在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定”，“調(diào)法”時間期限至2017年12月31日。這種“調(diào)法”涉及到全國各省級地方的下級縣域或市轄區(qū)，2018年12月全國人大常委會又通過《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，將此番“調(diào)法”時限延至2019年12月31日。這種“調(diào)法”時間的延長很好避免了“調(diào)法”中斷而可能導(dǎo)致的法律實(shí)施效果的不明顯和過程的前后不統(tǒng)一，除特別區(qū)域外，促進(jìn)了特定法律適用在時間效力上的“不中止”。2020年1月1日全國人大常委會《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》開始施行，其中《土地管理法》（涉及5項(xiàng)條文中的10款）和《房地產(chǎn)管理法》第9條的修改回應(yīng)了上述“調(diào)法”決定，實(shí)現(xiàn)了五年前“調(diào)法”的初衷。相比前一種“調(diào)法調(diào)規(guī)”，此種調(diào)整背后的修法需求更為直接，其體現(xiàn)的改革意愿更具普遍性，需要考慮的情形與地方因素也愈發(fā)多元。這種“調(diào)法調(diào)規(guī)”與發(fā)生在功能區(qū)的“調(diào)法調(diào)規(guī)”相比，目標(biāo)上更傾向于普遍性的“修法”。在此種意義上，“調(diào)法調(diào)規(guī)→普適性修法”的啟動與催化模式值得關(guān)注。
（二）“調(diào)法調(diào)規(guī)”對事的效力范圍
目前，如有些學(xué)者的總結(jié)，“調(diào)法調(diào)規(guī)”針對的事項(xiàng)或領(lǐng)域有所側(cè)重，如行政審批改革事項(xiàng)、行政管理改革事項(xiàng)等。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為國家力主率先改革的區(qū)域，在行政審批制度改革方面承擔(dān)了重要的改革試驗(yàn)場功能。2019年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》涉及暫時調(diào)整適用的法律6部。2019年11月6日國務(wù)院決定在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)行政法規(guī)5部。2021年4月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》，暫時調(diào)整適用的法律包括《民辦教育促進(jìn)法》《會計法》《注冊會計師法》《拍賣法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《保險法》，“調(diào)法”內(nèi)容為“直接取消審批”“審批改為備案”。2021年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》，配合上述《決定》，除了暫時調(diào)整適用7部法律之外，還包括13部行政法規(guī)。“調(diào)法”的范圍逐漸從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)過渡到全地域各行業(yè)的普遍區(qū)域，形成法適用空間效力上的統(tǒng)一。當(dāng)然，也有不經(jīng)過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)而直接在一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)試行“調(diào)法調(diào)規(guī)”的做法。2021年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意在北京市暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的批復(fù)》，涉及教育等6個領(lǐng)域9項(xiàng)措施，實(shí)施范圍包括中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)海淀園等6個特殊功能區(qū)域。但更典型的情形則是“調(diào)法調(diào)規(guī)”伴隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)范圍的擴(kuò)容并與之形成互動關(guān)系。2021年11月9日，國務(wù)院出臺《關(guān)于同意在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的批復(fù)》，在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《國際海運(yùn)條例》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》。在此基礎(chǔ)上，“調(diào)法調(diào)規(guī)”不僅推動地方立法出臺，更會促成地方規(guī)范性文件的及時出臺，改革的終極“引擎”和“最后一公里”任務(wù)也得以解決，2022年8月上海市人民政府根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)條例》，出臺《關(guān)于調(diào)整由中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理委員會集中行使的行政審批和行政處罰等事項(xiàng)目錄的決定》，同時促成央地立法與政策之間的更緊密聯(lián)動。除了審批權(quán)行使的簡化，“調(diào)法調(diào)規(guī)”也可能促動事中事后監(jiān)管方式的變化。北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在備案審核方式上，就報告材料的完整性進(jìn)行形式審核；在事中事后監(jiān)管上，通過隨機(jī)抽查、走訪約談、監(jiān)管通報等形式，加強(qiáng)對相關(guān)報告(備案)事項(xiàng)的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)管。又如，廣西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)定，取消銀行業(yè)保險業(yè)董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格考試后，要充分發(fā)揮考察談話等方式的作用，加強(qiáng)對擬任人員任職資格條件的審查。有些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過法律保留原則來劃定“調(diào)法調(diào)規(guī)”的界限。但從改革的現(xiàn)實(shí)局面與實(shí)際狀況來講，“調(diào)法調(diào)規(guī)”畢竟不同于“立法（保留）”與授權(quán)立法，其更多的適用場合是通過局部的改革試點(diǎn)來激活最終的立法修改，而并非“立新法”，從其功能場域來說，憲法保留和法律絕對保留事項(xiàng)與“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)不屬于同一性質(zhì)的問題指向。
（三）“調(diào)法調(diào)規(guī)”效力的連鎖反應(yīng)
從調(diào)整的法規(guī)范類型來看，不僅包括“規(guī)”之下的“部門規(guī)章”，還有地方性法規(guī)的調(diào)整適用。2020年9月18日，根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和《國務(wù)院關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕88號）要求，交通運(yùn)輸部暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國國際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》（交通運(yùn)輸部令2019年第41號）第5條第1、2、3款的有關(guān)規(guī)定，在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)注冊企業(yè)經(jīng)營國際客船、國際散裝液體危險品船運(yùn)輸業(yè)務(wù)的審批權(quán)限，由交通運(yùn)輸部下放至海南省交通運(yùn)輸廳。由海南省人民政府制定具體管理辦法，完善落實(shí)事中事后監(jiān)管措施，經(jīng)交通運(yùn)輸部同意后實(shí)施。而國函〔2020〕88號所調(diào)的“規(guī)”就包括《國際海運(yùn)條例》，“調(diào)規(guī)”與“調(diào)規(guī)章”形成聯(lián)動。
“調(diào)法調(diào)規(guī)”的過程可能帶動地方立法的被“調(diào)”。2013年9月26日上海市人大常委會作出《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，其出臺依據(jù)是2013年8月30日恰恰是前述全國人大常委會在上海自貿(mào)區(qū)“調(diào)法”的決定，這里地方性法規(guī)的調(diào)整實(shí)施，一方面取決于“調(diào)法調(diào)規(guī)”的內(nèi)容，另一方面，凡與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》不一致的，也要調(diào)整實(shí)施，同時，停止實(shí)施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。再如2014年7月由上海市人大常委會通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，是根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》《國務(wù)院關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》制定的，2022年2月由上海市人大常委會通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)條例》則是根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》制定。
三、部分國家功能區(qū)“調(diào)法調(diào)規(guī)”現(xiàn)狀分析
如前所述，廣義的“調(diào)法調(diào)規(guī)”涵蓋的范圍較廣，需要將顯性的“調(diào)法調(diào)規(guī)”與隱性的“調(diào)法調(diào)規(guī)”予以區(qū)分，特別是注意區(qū)分一般意義上的授權(quán)改革決定，沒有直接提到“暫時調(diào)整”或“暫時停止適用”字眼的，不屬于這里要討論的典型“調(diào)法調(diào)規(guī)”的范疇。從研究對象來看，基于研究篇幅的考慮，這里主要關(guān)注中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港的“調(diào)法調(diào)規(guī)”現(xiàn)狀。
（一）“調(diào)法調(diào)規(guī)”與國家戰(zhàn)略落地的需求
從中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“調(diào)法調(diào)規(guī)”到浦東新區(qū)法規(guī)的制度創(chuàng)設(shè)，國家功能區(qū)戰(zhàn)略上的賦權(quán)理念成為兩種制度“會師”的動力，這一點(diǎn)在海南“一區(qū)一港”的“調(diào)法調(diào)規(guī)”與海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定權(quán)之間的關(guān)聯(lián)模式中同樣有所體現(xiàn)。2021年7月15日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放 打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，其中提出要將浦東新區(qū)打造成為“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”，這與2020年深圳被賦予建設(shè)“中國特色社會主義先行示范區(qū)”和海南自由貿(mào)易港被賦予建設(shè)“中國特色自由貿(mào)易港”有異曲同工之處。面對深圳和海南都已經(jīng)具備經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的現(xiàn)狀，上海的浦東新區(qū)法規(guī)就成為《立法法》中須肯認(rèn)的對象，而其獲得授權(quán)的依據(jù)為《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，這一點(diǎn)與依據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》產(chǎn)生的自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)略有區(qū)別。從中央對海南的定位來看，其“具有實(shí)施全面深化改革和試驗(yàn)最高水平開放政策的獨(dú)特優(yōu)勢”。在立法權(quán)上勢必也需要更廣泛的政治資源，海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。作為3.0版的“中國特色自由貿(mào)易港”相較于2.0版的“中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”而言，作為與“調(diào)法調(diào)規(guī)”權(quán)力相配套的海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定權(quán)限就顯得異常關(guān)鍵。
（二）滬瓊兩地功能區(qū)“調(diào)法調(diào)規(guī)”問題分析
“在《海南自由貿(mào)易港法》出臺之后，‘調(diào)法調(diào)規(guī)’仍將是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的基礎(chǔ)性、常態(tài)化工作”，但“目前調(diào)法調(diào)規(guī)工作主要存在著周期漫長、程序繁雜、協(xié)調(diào)難度大等突出問題”。從具體實(shí)踐狀況來看，“調(diào)法調(diào)規(guī)”還存在對修法必要性和可行性判斷不充分、不精準(zhǔn)的問題，有些“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)呈現(xiàn)碎片化的局面或缺乏通盤考慮，在“調(diào)法調(diào)規(guī)”過程中還需要強(qiáng)調(diào)對環(huán)節(jié)或過程的系統(tǒng)思考，同時在對接協(xié)調(diào)的效果上也亟待凸顯，配套制度落地不及時。我們以海南自由貿(mào)易港的“調(diào)法調(diào)規(guī)”為例，其14項(xiàng)“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)分五批進(jìn)行，涉及46部法律、19部行政法規(guī)和29部規(guī)章，其中經(jīng)評估效果比較好的主要是2018年“單項(xiàng)調(diào)規(guī)”和2020年對《中華人民共和國土地管理法》的調(diào)整適用。截至2023年3月31日，海南省共批準(zhǔn)涉及大型建設(shè)項(xiàng)目的11宗土地征收申請，其中征收耕地超過35公頃的用地2宗，征收土地超過70公頃的用地9宗，總用地面積2190公頃。而同期調(diào)整的《中華人民共和國種子法》和《中華人民共和國海商法》兩部法律，由于海南本省相關(guān)產(chǎn)業(yè)的體量以及受疫情影響的原因，都只出現(xiàn)了有限甚至不太如意的效果。從海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到海南自由貿(mào)易港，國家對海南的“調(diào)法調(diào)規(guī)”一方面在經(jīng)歷需求的變化，另一方面從已進(jìn)行的“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)的實(shí)施效果來看，也需要經(jīng)歷“全面梳理——征集建議——分批或單項(xiàng)提出請求調(diào)法調(diào)規(guī)事項(xiàng)——協(xié)調(diào)‘調(diào)法調(diào)規(guī)’中的重大問題——定期組織效果評估——推動改革措施落地”等階段，才有可能獲得預(yù)期的效果。自由貿(mào)易港作為當(dāng)今世界最高水平的開放形態(tài)，其“調(diào)法調(diào)規(guī)”本身就具有更強(qiáng)的試驗(yàn)性和對標(biāo)高端性。而且，海南自由貿(mào)易港的“調(diào)法調(diào)規(guī)”肩負(fù)著更為艱巨的“試驗(yàn)場”責(zé)任，具有很強(qiáng)的涉外法治屬性，“海南自貿(mào)港對接RCEP進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)法調(diào)規(guī)，主要是將海南不符合RCEP主要核心規(guī)則的法律、法規(guī)（含地方性法規(guī)）進(jìn)行調(diào)適修改，并加強(qiáng)開放促進(jìn)型的立法，提高自貿(mào)港法治體系建設(shè)的國際包容度。”“一線放開，二線管住”是中共中央和國務(wù)院對海南自由貿(mào)易港的重要要求，而作為全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)，海南自由貿(mào)易港也勢必在統(tǒng)籌涉外法治和國內(nèi)法治的方面面臨更為艱巨的任務(wù)。
1.亟待形成統(tǒng)一的“調(diào)法調(diào)規(guī)”需求
從“調(diào)法調(diào)規(guī)”的需求形成機(jī)制來看，尚未形成相對統(tǒng)一的制度需求及方向。這一點(diǎn)相比海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系的成形度來說，尚有差距。根據(jù)海南省的統(tǒng)計，目前海南自由貿(mào)易港法規(guī)已有31部。2023年3月，《海南省人大常委會2023年立法工作計劃》提出“加強(qiáng)對改革政策措施涉及調(diào)法調(diào)規(guī)的必要性、可行性、風(fēng)險防范等方面的研究論證，提出自由貿(mào)易港建設(shè)急需的、管用的調(diào)法調(diào)規(guī)事項(xiàng)”。2024年3月，海南省人大常委會發(fā)布的《立法工作計劃》，要提請審議的法規(guī)項(xiàng)目總共70件（其中冠之以“海南自由貿(mào)易港”題頭的41件）。相比立法工作計劃，“調(diào)法調(diào)規(guī)計劃”顯得缺失，即使《海南省人大常委會2024年立法工作計劃》里提到了“提出自由貿(mào)易港建設(shè)急需的、管用的調(diào)法調(diào)規(guī)事項(xiàng)”，但這種“急需”與“管用”，并不是具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
2.需要下位法、政策與之形成互動與輔助
在2021年8月1日，上海市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（滬府發(fā)〔2021〕16號）規(guī)定，“市政府可以決定一定期限內(nèi)在浦東新區(qū)暫時調(diào)整或暫時停止適用市政府規(guī)章的部分規(guī)定”，除了“調(diào)規(guī)章”的規(guī)定，還有“調(diào)規(guī)范性文件”的規(guī)定，而這些都是為浦東新區(qū)范圍內(nèi)“調(diào)法調(diào)規(guī)”在作制度鋪墊與加固，其思路在于將“調(diào)法調(diào)規(guī)+浦東新區(qū)法規(guī)”雙管齊下，而不是單純強(qiáng)調(diào)“立新”，“調(diào)法調(diào)規(guī)”的“破舊”功能在此時發(fā)揮得一覽無余，而“規(guī)章+規(guī)范性文件”的共同調(diào)整，也為浦東新區(qū)法規(guī)的生成掃清了“最后一公里”的障礙。
而從海南省“調(diào)法調(diào)規(guī)”涉及的“立法+政策”路徑來看，也有類似的表現(xiàn)，比如2018年國務(wù)院對海南的首次“單獨(dú)調(diào)規(guī)”，將《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《藥品管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定予以“暫時（調(diào)整）實(shí)施”，為了配合國務(wù)院的此番“調(diào)規(guī)”，海南省人民政府先后于2019年4月和2020年6月發(fā)布了《海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)臨床急需進(jìn)口藥品管理暫行規(guī)定》(瓊府〔2019〕16號）與《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)臨床急需進(jìn)口醫(yī)療器械管理規(guī)定》（瓊府〔2020〕28號）。2023年海南省人民政府又發(fā)布《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)臨床急需進(jìn)口藥品醫(yī)療器械管理規(guī)定》（瓊府〔2023〕16號），一方面再次提及國務(wù)院2018年的兩項(xiàng)“調(diào)規(guī)”決定，另一方面也將《藥品管理法》和《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》作為制定依據(jù)，同時，也在2023年5月1日實(shí)施的同時廢止了瓊府〔2019〕16號和瓊府〔2020〕28號文件。在文件的表述上，雖然瓊府〔2023〕16號文取代了之前的兩項(xiàng)文件，但其對兩項(xiàng)文件中的相關(guān)專業(yè)概念的界定（如“臨床急需醫(yī)療器械”及其“同品種產(chǎn)品”）予以保留，并且將原文件中的時限規(guī)定等程序要素細(xì)化到“最后一公里”。另外，瓊府〔2023〕16號文與《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)醫(yī)療藥品器械管理規(guī)定》這一海南自由貿(mào)易港法規(guī)進(jìn)行有效銜接，細(xì)化了監(jiān)管職責(zé)和事權(quán)。這種政策與立法的“交相輝映”，在“成全”“調(diào)規(guī)”目標(biāo)的同時，也在對接“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”這種特殊的“功能區(qū)立法”。“政策”的效率優(yōu)勢逐漸結(jié)合了立法的“短平快”。這其中還有地方藥監(jiān)部門進(jìn)一步的專業(yè)化“策應(yīng)”與“推進(jìn)”，最終促成了立法與政策的“雙更新”。
更重要的效應(yīng)在于，海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)作為特殊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也是《中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)園區(qū)極簡審批條例》的適用對象之一，作為具有試驗(yàn)意圖的地方性法規(guī)，下一步的立法意圖勢必是將“極簡審批”制度推廣到整個“海南自由貿(mào)易港”，而《海南自由貿(mào)易港極簡審批條例》在《海南省人大常委會2024年立法工作計劃》屬于“條件比較成熟、擬提請審議”的法規(guī)項(xiàng)目。瓊藥監(jiān)〔2022〕177號文重點(diǎn)提到將博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)臨床急需進(jìn)口藥品帶離使用，由審批制改為備案制。由“調(diào)規(guī)”帶來的這種“政策”上的“驅(qū)動”對于功能區(qū)的地方立法而言所帶來的不僅是特別法（如藥品管理行政法）上的“變動”，也是一般法（如行政許可法）上的可能“變動”，不僅可能促動“行為法”上的“變動”，也可能促動“功能園區(qū)（法）”這種“組織（法）”在自貿(mào)易港法規(guī)層面上的“變動”。而這種組織類立法恰好是我國經(jīng)濟(jì)組織行政化、行政組織多元化的極好回應(yīng)與寫照，可能成為未來我國地方組織立法的重要模式與啟動力。
可以肯定的是，“調(diào)法調(diào)規(guī)”不是該行為本身的唯一目的，不管是中央的“調(diào)法律”“調(diào)行政法規(guī)”，還是地方的“調(diào)地方性法規(guī)”“調(diào)規(guī)章”“調(diào)規(guī)范性文件”，都是在探索中求得規(guī)律與實(shí)效，如果能帶動地方立法本身的發(fā)展，解決地方問題的“副產(chǎn)品式”目的也可以接受，前述提及的《中華人民共和國種子法》在海南的“調(diào)整適用”，雖然本身效果有限，但其促動了《海南自由貿(mào)易港促進(jìn)種業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》的出臺，也未嘗不是一件制度上的“意外收獲”。
3.個別領(lǐng)域“調(diào)法調(diào)規(guī)”效應(yīng)有待合理控制
從“調(diào)法調(diào)規(guī)”的大方向來看，促進(jìn)“行政審批”改革應(yīng)該也是當(dāng)下的重點(diǎn)發(fā)力方向。不管是2015年上海的“證照分離”的“調(diào)地方性法規(guī)”，還是2021年國務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”所調(diào)的7部法律和13部行政法規(guī)，以及2023年國務(wù)院就“證照分離”所作的中期評估，很多領(lǐng)域的“直接取消審批”和“審批改為備案”都是對早期“行政審批”領(lǐng)域的“調(diào)法調(diào)規(guī)”的深度回應(yīng)，但在2023年1月《國務(wù)院關(guān)于“證照分離”改革涉及暫時調(diào)整適用法律有關(guān)情況的中期報告》中，也提出問題所在，一方面要將調(diào)法調(diào)規(guī)的成果及時與“立改廢釋”聯(lián)系在一起，適時提出修改相關(guān)“法律法規(guī)”的建議，而“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外政策不銜接，一定程度上制約了改革效果。”這實(shí)際上才是未來“調(diào)法調(diào)規(guī)”領(lǐng)域所面臨的更關(guān)鍵問題，另一方面，如果“調(diào)法調(diào)規(guī)”不能導(dǎo)致全面的“修法修規(guī)”，那么如何保證這種“調(diào)法調(diào)規(guī)”在功能區(qū)內(nèi)外法制不一致的情況下不會形成過大的制度張力，也是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。
四、“調(diào)法調(diào)規(guī)”背后的法治保障體系化
“調(diào)法調(diào)規(guī)”不是簡單的“一調(diào)了之”，需要聚合更多的制度形成集成效應(yīng)。《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》在“法治制度”方面提出的制度設(shè)計目標(biāo)是“建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系，營造國際一流的自由貿(mào)易港法治環(huán)境。”其中，“自由貿(mào)易港法治體系”必成關(guān)鍵。結(jié)合對“中國特色社會主義法治體系”的理解，“法治體系”除包含完備的法律規(guī)范體系之外，最重要的就是“法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障”等制度要素，就“調(diào)法調(diào)規(guī)”而言，其實(shí)際上是獨(dú)立存在于“執(zhí)法”“司法”之外的法治實(shí)施階段，也與“修法”“釋法”等立法延伸階段不完全相同。就當(dāng)前的“調(diào)法調(diào)規(guī)”而言，作為“法治實(shí)施階段”的一部分，其除了完成自身的制度設(shè)計外，還需要相應(yīng)的法治監(jiān)督和法治保障，這也是“調(diào)法調(diào)規(guī)”完成相對獨(dú)立化和體系化質(zhì)變的前提。
（一）明確“調(diào)法調(diào)規(guī)”的制度定位
“調(diào)法調(diào)規(guī)”本身是一種立法保障制度，在其進(jìn)入《立法法》的規(guī)定之后，需不需要在下一輪修憲中體現(xiàn)于《憲法》之中，是一個關(guān)鍵問題，這也是處理憲法與改革關(guān)系的前提性問題，即是否實(shí)現(xiàn)這種“重大改革本身于憲有據(jù)”。有學(xué)者認(rèn)為可以通過對《憲法》第62條第15項(xiàng)和第67條第21項(xiàng)的憲法解釋實(shí)現(xiàn)對該項(xiàng)權(quán)力的憲法融入。但從“調(diào)法調(diào)規(guī)”“入憲”的可能性來看，還是具備的，因?yàn)檫@種“入憲”對于該項(xiàng)制度本身的憲法定位有利。根據(jù)2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接”“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”之精神，“授權(quán)立法”“授予地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)限”與“調(diào)法調(diào)規(guī)”實(shí)際上是落實(shí)這一精神的三大路徑。“實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”這里對于經(jīng)由授權(quán)產(chǎn)生的“調(diào)法調(diào)規(guī)”與“授權(quán)立法”都屬于“需要先行先試”的情形，“調(diào)法調(diào)規(guī)”在此層面上也與全國人大常委會立法規(guī)劃所表述的“條件成熟時”立法的情形表述形成銜接，可能導(dǎo)致“條件成熟時”修法，也可能導(dǎo)致“條件不成熟時”保持原法規(guī)定，這說明“調(diào)法調(diào)規(guī)”具有獨(dú)立存在的必要與屬性，其與“不適應(yīng)改革要求”這一“修法”條件相比，屬于不同分類維度下的表述。
（二）提前排定“調(diào)法調(diào)規(guī)”的規(guī)劃和工作計劃
“調(diào)法調(diào)規(guī)”絕非偶發(fā)行為，需要根據(jù)法律法規(guī)實(shí)施過程及效果定位“調(diào)法調(diào)規(guī)”需求，作出及時預(yù)判，制定“調(diào)法調(diào)規(guī)”五年規(guī)劃與年度工作計劃。2024年4月，海南省人大常委會在公布年度立法工作計劃的同時，專門指出要“加強(qiáng)對改革政策措施涉及調(diào)法調(diào)規(guī)的必要性、可行性、風(fēng)險防范等方面的研究論證”，目的還是為“提出自由貿(mào)易港建設(shè)急需的、管用的調(diào)法調(diào)規(guī)事項(xiàng)”。這比以往應(yīng)激性選取“調(diào)法”“調(diào)規(guī)”對象、內(nèi)容與路徑更為科學(xué)，“科學(xué)立法”的延伸必然需要“科學(xué)調(diào)法調(diào)規(guī)”。根據(jù)前文對“調(diào)法調(diào)規(guī)”類型化分析，調(diào)法可以對“權(quán)力下放型調(diào)法調(diào)規(guī)”與“權(quán)利放開型調(diào)法調(diào)規(guī)”進(jìn)行分門別類地規(guī)劃，必要時需要把握兩者之間的邏輯關(guān)聯(lián)，防止因“調(diào)法調(diào)規(guī)”出現(xiàn)法律規(guī)范適用時的沖突，或者“調(diào)法調(diào)規(guī)”導(dǎo)致的與改革實(shí)踐的格格不入，讓“調(diào)法調(diào)規(guī)”真正成為“重大改革于法有據(jù)”的獨(dú)特渠道。目前全國人大常委會的立法規(guī)劃涉及的項(xiàng)目包括條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案和需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案以及立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。對于第二類和第三類立法項(xiàng)目中的個別亟需改革但又在短期內(nèi)提交審議的項(xiàng)目而言，都需將“條件成熟時”作為充分條件，此時“調(diào)法調(diào)規(guī)”可能是更為必要和務(wù)實(shí)的選擇，因此，全國人大常委會在考慮立法規(guī)劃征求意見時，應(yīng)將“調(diào)法調(diào)規(guī)”的規(guī)劃一同考慮，同時設(shè)置“調(diào)法調(diào)規(guī)”輕重緩急的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在一些具備改革試點(diǎn)條件的項(xiàng)目中備選“調(diào)法調(diào)規(guī)”。對于第二類項(xiàng)目中的一些立法項(xiàng)目，可以考慮以兩年為限，如果沒有能夠提交審議，則可通過“調(diào)法調(diào)規(guī)”的備選方案付諸施行，以加快改革的進(jìn)度，構(gòu)建梯隊(duì)式的立法改革格局，形成“立調(diào)改廢釋纂”的完整格局。
（三）強(qiáng)化對“調(diào)法調(diào)規(guī)”合法性與效應(yīng)控制
“調(diào)法調(diào)規(guī)”需不需要接受合法性控制，是一個亟待明確的現(xiàn)實(shí)問題。但根據(jù)“調(diào)法調(diào)規(guī)”類型化的表現(xiàn)，權(quán)力與權(quán)利調(diào)整成為“調(diào)法調(diào)規(guī)”不可能避開的兩大主題，與之相關(guān)的權(quán)力變動與權(quán)利放開的合法性問題就不可回避，因此，在可能的前提下，還應(yīng)對國務(wù)院開展的一些“調(diào)規(guī)”行為開展備案審查。如有學(xué)者所言，將備案范圍及說明變通情況擴(kuò)展到包括授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施在內(nèi)的全部法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等授權(quán)立法中，以加強(qiáng)對各種類型授權(quán)立法的備案監(jiān)督。通過良好的備案審查，備案審查主體可以消解區(qū)域性法制差異，平衡特殊區(qū)域立法行為與國家法制統(tǒng)一的關(guān)系。“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)多數(shù)涉及重大改革，需要首先強(qiáng)調(diào)“合憲性審查”與“政治性審查”，防止出現(xiàn)改革反復(fù)、錯過改革最佳時機(jī)以及無法導(dǎo)致“修法”結(jié)果的結(jié)局。“調(diào)法調(diào)規(guī)”可以成為造就海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)體系化的前期實(shí)踐基礎(chǔ)。如果“調(diào)法調(diào)規(guī)”伴隨著功能區(qū)立法的制定，還可以結(jié)合地方涉功能區(qū)立法的審查反向開展對“調(diào)法調(diào)規(guī)”的審查。按照前述對海南自由貿(mào)易港法規(guī)的分類，“主體法（組織法）”“涉功能區(qū)行政行為法”中涉及權(quán)力下放或取消的內(nèi)容相對較集中，需要在審查中重點(diǎn)關(guān)注。而備案審查工作還要注重體現(xiàn)“全過程人民民主”原則，具體操作則可結(jié)合2023年12月《全國人大常委會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》。
“調(diào)法調(diào)規(guī)”在外觀上要展示其明確性，杜絕或盡量減少“擦邊球式”的“隱性調(diào)法調(diào)規(guī)”“準(zhǔn)調(diào)法調(diào)規(guī)”。一些“隱性調(diào)法調(diào)規(guī)”，從一開始就面臨改革合法性的張力問題，其實(shí)質(zhì)是“調(diào)法調(diào)規(guī)”挑戰(zhàn)的制度剛性過于明顯，已經(jīng)失卻了改革本身能承載的彈性。從“調(diào)法調(diào)規(guī)”所針對的具體規(guī)范類型來看，需要考慮禁止性規(guī)范、羈束性規(guī)范、裁量性規(guī)范所造成的不同可能后果，但不能“因噎廢食”，“調(diào)法調(diào)規(guī)”本身的試點(diǎn)屬性決定了其在開展過程中必然可能會在一定時空范圍觸碰法律規(guī)范的“紅線”“黃線”或其他限制，同時也根據(jù)不同地域功能區(qū)衍生出的負(fù)面清單內(nèi)容及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重區(qū)分政策問題與法律問題的屬性，注重不同功能區(qū)開放程度下分層次的“正反兩方面經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)現(xiàn)“調(diào)法調(diào)規(guī)”的事實(shí)（效力）禁區(qū)、限制區(qū)。因此，要“推動調(diào)法調(diào)規(guī)事項(xiàng)的實(shí)施和效果評估，提高政策落地實(shí)施效果”。
（四）保障“調(diào)法調(diào)規(guī)”與現(xiàn)有制度的銜接
目前來看，無論是海南自由貿(mào)易港法規(guī)還是浦東新區(qū)法規(guī)，其隨著數(shù)量的增多，勢必出現(xiàn)這類功能區(qū)立法的體系化。但由于立法思路初期的變化不居，導(dǎo)致所立的功能區(qū)立法出現(xiàn)多點(diǎn)開花的局面。以海南自由貿(mào)易港法規(guī)為例，其目前呈現(xiàn)出“園區(qū)立法”“政府行為立法”“營商環(huán)境立法”等立法熱點(diǎn)領(lǐng)域，逐漸體現(xiàn)向“主體法（組織法）”“涉功能區(qū)行政行為法”靠攏等趨勢，但這里的“園區(qū)立法”實(shí)際上往往成為一些功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移責(zé)任的一種方式，甚至與一些國家的立法出現(xiàn)抵觸。“調(diào)法調(diào)規(guī)”作為相對前端的特殊法治建設(shè)途徑，應(yīng)注意在調(diào)整法律法規(guī)時作出“示范”，不作輕易違反上位法規(guī)定、原則與精神的“暫?；蛘{(diào)整先導(dǎo)”，注意區(qū)分功能去化調(diào)整、經(jīng)濟(jì)治理權(quán)力改革與法定事權(quán)不缺位之間的“三角”關(guān)系，對經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)、社會管理事項(xiàng)關(guān)涉的地方事權(quán)需作出合理安排后再考慮“調(diào)法調(diào)規(guī)”，否則勢必造成地方功能區(qū)或“調(diào)法調(diào)規(guī)”區(qū)域部門事權(quán)轉(zhuǎn)接的不順暢甚至主體缺位。
相比海南自由貿(mào)易港，上海市人大常委會自2021年6月10日獲得授權(quán)以來，共制定18部浦東新區(qū)法規(guī)。2021年6月23日上海市人大常委會還專門通過《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，其中專門提到市人大常委會“應(yīng)當(dāng)建立與制定浦東新區(qū)法規(guī)相適應(yīng)的立項(xiàng)、起草、審議等工作規(guī)程和制度安排，會同浦東新區(qū)人大常委會開展立法需求征集、重要制度論證等工作”，而有些“調(diào)地方性法規(guī)”“調(diào)地方政府規(guī)章”的做法與浦東新區(qū)法規(guī)的制定同步進(jìn)行，這其中的事前監(jiān)督與協(xié)調(diào)工作不可或缺。同時，“調(diào)法調(diào)規(guī)”也需要進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，保證這一改革及其隨后的“調(diào)地方性法規(guī)”“調(diào)規(guī)章”“調(diào)規(guī)范性文件”都在合法性的前提下穩(wěn)定地固定下來。“調(diào)法調(diào)規(guī)”在上海的產(chǎn)生源于其浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的背景，《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施本市地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定》和《關(guān)于開展“證照分離”改革試點(diǎn)在浦東新區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施本市地方性法規(guī)規(guī)定的決定》都源于此。但上海市在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)法治建設(shè)上就曾面臨“上海市人大及其常委會的職權(quán)立法、授權(quán)暫時調(diào)整（停止）法律適用、參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法等三條路徑”。2021年全國人大常委會通過授權(quán)決定，賦予了上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)力，但仍存在“新片區(qū)+自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”與浦東新區(qū)法規(guī)在適用地域范圍上不一致的難題，需要進(jìn)一步改革以保證權(quán)力與行使地域的吻合，保證“名副其實(shí)”。
結(jié)語
對“重大改革于法有據(jù)”“法治引領(lǐng)改革”的理解，決定了我國未來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的法治細(xì)化程度和合法性保障程度。中國特色社會主義法治體系需要更加完善和有特色的法治實(shí)施體系。這不是單靠“立改廢釋纂”能夠達(dá)致的目標(biāo)，“調(diào)法調(diào)規(guī)”作為探索性修法的前期階段，是發(fā)揮法治靈活性不可回避的抓手，也是照顧地域改革特殊性的突破口，必須用好用妥。法治既需要統(tǒng)一的格局，也需要改革的先行先試，而處理好這對矛盾的前提就在于妥善處理區(qū)域法治改革的作用空間，在此基礎(chǔ)上防止一旦全國統(tǒng)一性“修法”所造成的“巨大代價”，這是“修法修規(guī)”本身所不具備的優(yōu)勢，也是“調(diào)法調(diào)規(guī)”對原則性與靈活性相結(jié)合要求的一種尊重。
同時，“自由貿(mào)易港”不僅僅是海南自由貿(mào)易港追求的建設(shè)目標(biāo)，也是眾多自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（如重慶、浙江等）追求的目標(biāo)。中國特色自由貿(mào)易港作為制度性開放的最高“版本”，其發(fā)展及其立法創(chuàng)新不是海南一地應(yīng)獨(dú)具的地方特色。海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系乃至法治體系的建設(shè)就成為當(dāng)務(wù)之急，這實(shí)際上也需當(dāng)下“調(diào)法調(diào)規(guī)”與海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的共同作用。而未來各地的改革立法模式極有可能就是“調(diào)法調(diào)規(guī)+涉功能區(qū)立法”的雙驅(qū)模式，此時涉功能區(qū)立法作為地方立法中的重點(diǎn)組成部分，就需要與“調(diào)法調(diào)規(guī)”等來自上層的立法力量和起始因素保持好法治銜接，實(shí)現(xiàn)“殊途同歸”。正如有學(xué)者所指出的，如果全國人大僅有寬泛的改革意圖，希望從地方尋求經(jīng)驗(yàn)，可以依托涉功能區(qū)立法，而如果全國人大常委會準(zhǔn)備對法律中的特定制度進(jìn)行修改，就可以選擇“調(diào)法調(diào)規(guī)”進(jìn)行立法授權(quán)改革試驗(yàn)。但“調(diào)法調(diào)規(guī)”與涉功能區(qū)立法權(quán)本身不是簡單的并列關(guān)系，更類似于一種“相互補(bǔ)位”的特殊關(guān)系。對于海南自貿(mào)港法規(guī)的制定而言，“不是所有領(lǐng)域都要創(chuàng)制新法,不是所有改革都要通過新的立法實(shí)現(xiàn),在事項(xiàng)選取上應(yīng)當(dāng)有所取舍”，而且海南自貿(mào)港法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)的合理選擇性運(yùn)用，也是涉功能區(qū)立法權(quán)內(nèi)部需要解決的前提問題。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第9期。
