作者簡介：宋華琳，男，河北黃驊人，南開大學法學院院長、教授、博士生導師，法學博士，第十屆“全國杰出青年法學家”，教育部“長江學者獎勵計劃”青年學者，研究方向：行政法學；鄭琛，男，河北唐山人，南開大學法學院博士研究生，研究方向：行政法學。
摘要：成員構(gòu)成與遴選的規(guī)范化是確保專家委員會制度功能有效發(fā)揮的前提。專家委員會可能包括專家、利益群體代表和行政機關“席位制”代表三類成員，各自的參與基礎分別是專業(yè)知識、特定利益以及行政考量。應根據(jù)專家委員會的討論議題和功能定位，合理安排專家委員會的成員類別。應從專業(yè)性、中立性和均衡性方面明確專家遴選標準，從制定遴選工作方案、征募與推薦、審核遴選、擬任公示以及名單公開等環(huán)節(jié)完善專家遴選程序。應擴大利益群體代表的人選范圍，強化利益群體代表遴選過程的公開透明，明確和構(gòu)建行政機關“席位制”代表的遴選標準和程序。應完善專家咨詢程序和專家委員會立法，激活專家咨詢活動的司法監(jiān)督機制，明確司法審查的可及性、審查要點以及審查結(jié)果。
關鍵詞：專家委員會；成員構(gòu)成；遴選標準；遴選程序；司法審查
引言
中央全面深化改革委員會第三次會議強調(diào)，專家是推進改革發(fā)展的重要智力資源，要建立健全從專家遴選到考核監(jiān)督的全過程、全鏈條管理制度體系，分領域、分類別完善專家參與公共決策的制度規(guī)范。面對高度專業(yè)化、技術化與復雜化的現(xiàn)代社會，為了更有效地履行范圍日益擴張的行政任務，行政機關在加強自身能力建設的同時，還會努力汲取外部專家的學識經(jīng)驗。行政機關吸納專家參與行政決策的形式包括組建專家委員會并征求專家委員會成員意見、召開專家咨詢會議、組建專家?guī)臁⒄髑髮＜覀€人意見等方式。其中，征求專家委員會意見作為相對正式化、制度化的形式，可以匯集不同意見和信息，為決策者提供更廣泛、更具綜合性的專業(yè)意見，從而構(gòu)成應對科學前沿問題和相關政策問題的最佳程序裝置。
本文將專家委員會的范圍限定為：行政機關為了實現(xiàn)行政決策的科學化和民主化，組建的由專家或由以專家為主的成員組成的常設性合議制組織。專家委員會可對專業(yè)性、技術性較強的科學問題進行事實認定，或?qū)ι婕敖?jīng)濟社會發(fā)展、公共利益的政策問題提出專業(yè)意見。專家委員會的職責主要在于為行政機關提供咨詢建議，最終仍由行政機關對外作出行政決策或個案決定。
專家委員會制度功能的發(fā)揮，有賴于委員會成員構(gòu)成以及遴選的規(guī)范化，從而確保委員會意見的專業(yè)性、客觀性和中立性。但就專家委員會的成員構(gòu)成和遴選而言，我國仍缺少系統(tǒng)化的制度設計。專家委員會應由哪些成員構(gòu)成尚不明確，有時行政官員在專家委員會中會占據(jù)不當?shù)臋嘀?。由于遴選標準的缺失，行政機關在遴選專家時可能未充分考慮不同類別群體之間的均衡。在遴選程序不健全的情況下，行政機關工作人員擁有相當?shù)牟昧繖?，有時會尋找那些更為“配合”行政意圖的專家，而將發(fā)出質(zhì)疑之聲的專家排除在外。
當前學界相對更為關注專家委員會的理念塑造和整體制度設計，尚未對專家委員會成員構(gòu)成及遴選機制展開系統(tǒng)深入的研究。本文以比較法為鏡鑒，結(jié)合我國實定法規(guī)范和行政實踐，分析專家委員會的成員構(gòu)成，剖釋不同類別成員的參與基礎和應然角色，探尋專家委員會成員構(gòu)成的選擇標準。本文試圖廓清專家委員會成員的遴選標準，探討如何優(yōu)化專家委員會成員的遴選程序，探索引入司法審查機制的制度空間，進而為推動專家委員會成員構(gòu)成與遴選的規(guī)范化搭建法治框架。
一、專家委員會的成員構(gòu)成及選擇標準
專家委員會的成員有時并非完全由專家構(gòu)成。因為專家委員會的設置目的不僅在于將外部專業(yè)知識導入行政過程，為行政決策提供科學基礎和事實依據(jù)，有時也為不同主體提供對話協(xié)商、達成共識的平臺和場域，從而提升行政決策的民主正當性和可接受性。實踐中，專家委員會的成員構(gòu)成可分為三種類型：其一，完全由專家組成，例如，國家食品安全風險評估專家委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成。其二，由專家和行政機關“席位制”代表組成，例如，國家農(nóng)作物品種審定委員會主任委員會的成員除相關領域的專家之外，還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司、科技教育司、種植業(yè)管理司、全國農(nóng)技中心、科技發(fā)展中心的行政官員。其三，由專家、行政機關“席位制”代表和利益群體代表組成，例如，食品安全國家標準審評委員會下設若干專業(yè)委員會，其成員包括相關領域的專家、國務院有關部門的代表以及消費者協(xié)會的代表。需要追問，在專家委員會中，專家、利益群體代表以及行政機關“席位制”代表的參與基礎為何？各自應當扮演何種角色？不同領域、不同職能的專家委員會應當由哪些類別的成員組成？
（一）專家委員會各類成員的參與基礎及角色定位
1.以專業(yè)知識為參與基礎的專家
“專家”是運用專業(yè)知識去影響行政決策的政策參與者。在社會高度分工和學科分類精細化的現(xiàn)代社會，行政機關無法具備處理行政任務所需的所有知識。而在特定領域內(nèi)歷經(jīng)專門系統(tǒng)訓練和長期經(jīng)驗積累，擁有更多的專業(yè)知識和技能，并得到該領域同行或公眾普遍認可的專家，可以為行政機關提供相對更為專業(yè)、理性的專業(yè)判斷，以保障行政決策的正確性和技術理性。此外，專家參與行政決策也融入了公眾參與的部分要素，專家委員會的合議制構(gòu)造可以反映出不同見解之間的縱橫捭闔，增強了行政決策的民主性。
盡管專家委員會中的專家來自高校、科研院所、企業(yè)或行政機關等不同單位，但專家以其專業(yè)知識參與其間，其見解和建議并不代表其所在的工作單位，專家宜以個人身份參與專家委員會，對相關議題提出客觀、公正、獨立的專業(yè)意見。
2.以特定利益為參與基礎的利益群體代表
在特定情形下，專家委員會成員可包括特定利益群體的代表，如企業(yè)、用人單位等行業(yè)代表，以及消費者、職工等社會公眾代表。專家委員會的咨詢事務往往涉及有關主體的財產(chǎn)權等經(jīng)濟利益，以及健康權、環(huán)境權、參與權等非經(jīng)濟利益。例如，食品藥品標準水平的設定，關系企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本、市場競爭力，關系消費者的生命健康安全。在專家委員會中設置利益群體代表，可以為相關利益群體提供利益訴求渠道和協(xié)調(diào)平臺。此外，行業(yè)代表可以提供企業(yè)所掌握的生產(chǎn)經(jīng)營信息以及一線實踐經(jīng)驗。社會公眾有許多從日常生活中習得的“無言之知”，掌握具體的、與特定情境相關聯(lián)的“地方性知識”。利益群體代表的參與可以彌補專家熟諳專業(yè)性問題但可能欠缺通識、常識的危險，也可以避免專家自身價值偏好對行政決策實體內(nèi)容的支配，從而構(gòu)成利益群體代表作為專家委員會成員的基礎。
應明確利益群體代表在專家委員會中的角色地位和作用邊界。利益群體代表應在具備一定知識的基礎上，代表所屬利益群體就相關議題發(fā)表意見。就處理政策議題的專家委員會而言，利益群體代表和專家在參加委員會會議、發(fā)言討論、參與會議表決等方面享有平等的權利。而在處理科學議題的專家委員會中，利益群體代表應為“配角”，席位分配不宜過多，利益群體代表可以參加會議并發(fā)言，但不宜賦予其在科學議題方面的表決權。例如，在食品安全國家標準審評委員會各專業(yè)委員會中，僅設置一名消費者協(xié)會代表，且無投票表決權。
3.以行政專長和公共利益為參與基礎的行政機關“席位制”代表
在特定情形下，專家委員會成員可包括行政機關的“席位制”代表，即由行政機關選派行政官員作為本部門代表，參與到專家委員會之中。行政機關作為公共利益的維護者，其在日常工作中積累了大量的信息和經(jīng)驗，對專家委員會討論的政策議題和技術議題有著切身的感悟。行政機關“席位制”代表成為專家委員會成員，有助于協(xié)調(diào)不同部門之間的意見，有助于讓專家更為了解真實世界的行政實務和現(xiàn)實需求，有助于促進行政系統(tǒng)內(nèi)外之間的直接交流互動，進而產(chǎn)出“有用的真理”。在專家委員會中，行政機關“席位制”代表所提意見應當與本部門意見保持一致。
（二）專家委員會成員構(gòu)成的選擇標準
應構(gòu)建專家委員會成員構(gòu)成的選擇標準，根據(jù)專家委員會的討論議題，以及專家委員會在行政決策中的功能定位，合理安排專家委員會的成員構(gòu)成。
1.根據(jù)專家委員會的討論議題確定成員構(gòu)成
專家委員會的討論議題影響委員會的成員構(gòu)成。就處理政策議題的專家委員會而言，其既需要專業(yè)技術知識作為行政決策的科學基礎，又直接涉及社會各方利益的衡量。為兼顧行政決策的科學理性和社會可接受性，委員會成員除專家之外，還可以包括利益群體代表和行政機關“席位制”代表。例如，城市規(guī)劃涉及城市設計、生態(tài)環(huán)境、園林藝術等多方面的專業(yè)知識，也直接關涉相關居民的經(jīng)濟利益以及生活環(huán)境利益，因此，深圳、廣州、湛江等地的城市規(guī)劃委員會由專家、公眾代表和相關部門負責人組成。
就處理科學議題的專家委員會而言，其主要任務在于認定科學事實和專業(yè)技術問題，為行政決策提供可靠的專業(yè)信息和質(zhì)量保證，因此一般應由具有相關專業(yè)知識的專家組成。諸如國家科學技術獎評審委員會等同行評審型專家委員會，不宜設置利益群體代表和行政機關“席位制”代表。但科學知識往往具有社會建構(gòu)性，當科學議題可能混合價值判斷，并且可能涉及重大的社會和經(jīng)濟影響時，可以吸納利益群體代表作為專家委員會的成員。例如，食品安全國家標準審評委員會各專業(yè)委員會的成員中即包括消費者協(xié)會的代表。
2.根據(jù)專家委員會的功能定位確定成員構(gòu)成
根據(jù)在行政決策過程中的功能定位不同，可將專家委員會分為咨詢型委員會、協(xié)調(diào)型委員會和決定型委員會。咨詢型委員會的設立目的在于將外部力量導入行政決策過程，彌補行政機關專業(yè)知識的不足，因此咨詢型委員會人員應當更多由具有專業(yè)知識和經(jīng)驗的專家組成。例如，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會承擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價的技術咨詢職能，其完全由從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、生產(chǎn)、加工、檢驗檢疫以及衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的專家組成。
協(xié)調(diào)型委員會的設立不僅是為了汲取外部專業(yè)知識，同時還具有聯(lián)系協(xié)調(diào)相關部門、化解不同部門權限、立場與見解沖突的功能，因此協(xié)調(diào)型委員會成員宜包括行政機關“席位制”代表。例如，食品安全國家標準審評委員會下設秘書長會議，負責食品安全國家標準的行政審查和合法性審查，以及協(xié)調(diào)相關部門意見。秘書長會議成員除了專家之外，還包括國家衛(wèi)生健康委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局相關司局以及食品評估中心的主要負責同志。
決定型委員會主要存在于兩種情形，其一，根據(jù)法律法規(guī)的特別授權，專家委員會有權對外作出行政處理決定。其二，專家委員會實質(zhì)上塑造了行政決策的實體內(nèi)容，行政機關依循專家委員會的決定或建議，來作出并對外公布相應的政策或決定。其一般先經(jīng)專家分委員會初審，再由行政機關“席位制”代表和專家組成的主任委員會/執(zhí)行委員會對初審意見進行審核，從而作出最終的專業(yè)結(jié)論。可見，主任委員會、執(zhí)行委員會等決定型委員會具有專家評審和部門審查的雙重職能。專家受制于自己的專業(yè)槽，有可能“見木不見林”，對所討論議題缺乏綜合考量；而行政機關“席位制”代表相對更了解問題的政策背景與歷史流脈，具有豐富的管理經(jīng)驗，可對相關議題進行綜合性、政策性考量，從而確保行政決策的合法性和適當性。但這種結(jié)合容易使行政機關“席位制”代表對專家施加更多影響，不易區(qū)分科學事實和價值判斷，由行政官員和外部專家組成的合議制決策體制也增加了問責的難度。因此，應結(jié)合具體領域的情況，選擇決定型委員會的組織形式，或選擇專家評審和部門審查相分離的形式。在決定型委員會中，應合理分配專家和行政機關“席位制”代表的比例。例如，深圳市城市規(guī)劃委員會由29名委員組成，委員包括公務人員、專家及社會人士，其中，公務人員不超過14名。
二、專家委員會成員的遴選標準和遴選程序
專家委員會的成員雖可能有利益群體代表和行政機關的“席位制”代表，但主要成員還是專家。應進一步建構(gòu)委員會成員的遴選標準和遴選程序，這有助于挑選出更具相應資質(zhì)和能力的成員，確保專家委員會意見的質(zhì)量。藉由遴選程序的規(guī)范透明，來約束行政機關在成員遴選方面的裁量權，有助于增強公眾對行政機關和專家委員會的信任。我國在專家委員會成員遴選方面還缺少整齊劃一的規(guī)定，實踐中專家遴選標準多為原則性規(guī)定，難以為行政機關提供具有可操作性的指引；遴選程序規(guī)則的缺失、遴選過程的封閉，使得行政機關在遴選委員會成員時存在某種程度的隨意性、偶然性。因此，應完善專家委員會成員遴選機制，厘清專家的遴選標準和遴選程序，明確如何遴選特定利益群體代表進入專家委員會。
（一）明確專家遴選標準
在確定專家的遴選標準時，應考慮專家的專業(yè)性及利益沖突回避，并努力實現(xiàn)專家委員會成員結(jié)構(gòu)的合理均衡。
1.專家個人的資質(zhì)要求
“專業(yè)人士”是指經(jīng)過現(xiàn)代化教育或訓練的培養(yǎng)過程獲得特殊學識或技能，所從事業(yè)務與公共利益或公眾的生命、身體、財產(chǎn)等權利有密切關系的人。與“專業(yè)人士”不同，專家是更為頂尖、杰出的專業(yè)人士，是所處領域的“出類拔萃之士”。專家之“專”，體現(xiàn)于他擁有非專業(yè)人士所不具備的知識和技能，他因自己的教育背景、學識才能、豐富經(jīng)驗和過往獎掖，成為專業(yè)共同體中金字塔尖上的人物。專家還應恪守專家責任，符合道德、倫理與品質(zhì)上的要求。
其一，專家是“在越來越小范圍內(nèi)知道越來越多事情的人”，現(xiàn)代社會分工日趨精細，遴選在相關專業(yè)領域長期工作，掌握學科前沿信息，具有較高造詣的適格專家參與行政過程，有助于更好地完成行政任務。專家的專業(yè)造詣每每體現(xiàn)于其學歷學位、技術職稱、個人榮譽、曾獲獎項、職業(yè)資格證書、工作單位及職務、工作經(jīng)歷、工作成果、社會兼職等方面。例如，“十三五”國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會成員中，有80.7%的專家擁有博士學位或者擔任博士生導師，近半數(shù)的專家擁有海外留學或擔任海外訪問學者的背景，從而確保專家的權威性。
其二，當委員會的討論議題是純科學問題時，行政機關可以選擇此學科領域內(nèi)學術成果卓越的科學家、“純理論”專家。但真實世界中的公共治理議題未必限定在某一學科畛域之內(nèi)，往往是跨學科的。這就要求專家不僅應具備學術專長，還應對實務工作有一定了解，理解公共治理議題中的焦點所系、方向所在，具備將理論與政策實踐相結(jié)合的能力。例如，在“十三五”國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會成員中，諸多專家具有實務工作經(jīng)歷，或參與過之前的政策咨詢，與實務部門存在合作關系，具備豐富的實踐經(jīng)驗，這有助于專家熟悉公共治理議題，提出有的放矢的建議，防止專家發(fā)表一些看似理念先進，實則缺少操作性的宏闊之見。
其三，專家主要分布在高校、科研院所等工作單位，他們有著教書育人、科學研究等繁重的本職工作。專家參與行政決策咨詢雖然有重要的意義，但在各單位評價體系中所占的比重相對較低。的確有專家以服務行政決策為己任，也不乏專家將參與行政決策咨詢視為“副業(yè)”或者勉強為之之業(yè)。行政機關往往樂于遴選名滿天下的頂級專家，但頂級專家往往身兼多職、分身乏術，甚至沒有多余時間來參與專家委員會的會議和相關工作。即使參與，也往往是形式上參與，很難實質(zhì)性地投入心智于專家咨詢事務之中。行政機關所遴選的專家應恪守專家責任，具有奉獻精神，有為公共事務付出時間、精力和學識的意愿，應承諾愿意承擔相對繁重的行政決策專家咨詢工作安排，對科學、專業(yè)知識之外的政策考量有所了解。專家委員也有可能因未能充分履職而被解除委員資格。例如，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會每年至少召開3次會議，要求委員按時參加安委會會議和活動，保證參會時間，不能參加委員會會議的，應事先請假，并說明理由和時限；未經(jīng)批準不參加安委會會議，行政機關可解除其委員資格，任期內(nèi)缺席會議四次以上的，自動解除委員資格。
此外，在遴選專家時應將專家的利益沖突問題考慮在內(nèi)，確保當選專家能無偏私地公平行事。專家每每有經(jīng)世致用的情懷，以能為行政決策提供咨詢意見為榮；但專家也可能同時為市場主體的技術創(chuàng)新和經(jīng)濟效益提供服務，如接受企業(yè)咨詢并獲報酬、持有企業(yè)股票、與企業(yè)合作研發(fā)產(chǎn)品、兼任企業(yè)獨立董事或顧問等其他兼職。當專家既參與以公共利益為依歸的行政決策過程，又與產(chǎn)業(yè)界發(fā)生經(jīng)濟利益的聯(lián)結(jié)時，便可能存在利益沖突。
因此，應結(jié)合專家咨詢議題等因素，確定是否在專家遴選環(huán)節(jié)排除與咨詢議題有利害關系的專家。一般而言，如果專家委員會的討論議題是涉及廣泛不特定對象的政策制定，則與市場主體存在經(jīng)濟利益的專家可以成為專家委員會成員；而當咨詢事務屬于個案處理或主要影響特定群體的利益時，行政機關需要在遴選專家時排除有利害關系的專家，或者要求專家委員會成員在審議時回避。專家的利益沖突，其形式可以體現(xiàn)為在企業(yè)任職或兼職、在企業(yè)擁有資產(chǎn)、與企業(yè)有合作項目、為企業(yè)提供咨詢或授課等服務。但在特定情形下，如果所涉經(jīng)濟利益不大，抑或?qū)＜业膶I(yè)知識具有不可替代性，行政機關對該專業(yè)知識的需求程度超過了利益沖突的可能危害，此時行政機關可以作出利益沖突豁免的決定，允許存在利害關系的專家作為專家委員會成員。行政機關應就利害關系的范圍與利益沖突豁免條件出臺細化的規(guī)則。
2.專家構(gòu)成的合理均衡
應確保專家委員會成員構(gòu)成的均衡性，注重選擇持不同意見的專家。這可以使專家委員會集思廣益，廣泛吸取不同觀點，就相關爭議進行溝通協(xié)商，形成更為科學、周延的專業(yè)意見；還可以削弱行政決策者、特殊利益團體對專家委員會意見施加的不當影響。專家構(gòu)成的均衡性體現(xiàn)在專家的學科專業(yè)、工作單位以及地域分布的均衡。
其一，公共治理議題往往具有綜合性，應注重專家在學科專業(yè)、學術見解上的均衡。不同專業(yè)有不同的理論基礎、觀察視角和研究方法，也涉及現(xiàn)實的專業(yè)共同體利益，學科背景的差異使得專家對同一討論議題可能有不同的認知。如果研究領域和方向相似的人在一起，可能會忽略某種因素，過分看重另一因素，不利于對問題加以綜合考量。例如，在第一屆農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會中，2/3的專家是轉(zhuǎn)基因科學家，其他學科專家相對較少。之后歷屆委員會不斷增加其他專業(yè)領域的專家，第六屆委員會成員已經(jīng)覆蓋農(nóng)業(yè)、生物學和醫(yī)學、食品以及生態(tài)環(huán)境等研究方向，體現(xiàn)出“多領域多學科”的特點。需要指出，諸多科學議題的討論需要基于一定的社會經(jīng)濟背景，科學議題也可能帶來廣泛的社會風險，因此，即使對于處理科學議題和相關政策議題的專家委員會而言，也不一定只是選擇自然科學、工程科學領域的專家，還可根據(jù)實際需要，遴選一定數(shù)量的經(jīng)濟學、法學、公共管理學、社會學等社會科學領域?qū)＜覅⑴c其中。
即便在特定專業(yè)領域，專家之間也可能存在不同的科學觀點。例如，面對新發(fā)流行病，西醫(yī)、中醫(yī)專家對于疾病機理的認識存在分歧；同為行政法學專家，不同學者在行政立法咨詢時，也會經(jīng)常就法律制度設計、法律條文表述各持己見。將具有不同學術見解的專家吸納到專家委員會，可以促使專家就專業(yè)問題展開真正的對話，讓不同觀點形成交鋒，從而使“真理越辯越明”，為行政機關提供全方位、多角度的決策參考。因此，在遴選專家時，應做好前期功課，通過搜集專家在學術論著和新聞報道中呈現(xiàn)的觀點主張，審視專家之間是否存在師生關系、同事關系等，確保專家在學術流派、觀點歧見方面的適當均衡。
其二，專家的工作單位、實踐經(jīng)歷，構(gòu)成了判斷專家委員會成員是否均衡的基準。不同專家有不同的職業(yè)生涯軌跡，在政策網(wǎng)絡中所處地位的差異，身處“單位”的不同性質(zhì)，都給其思維方式和行為模式打上了相應的烙印，也使專家形成了不同的關切。身處行政機關及其直屬事業(yè)單位的專家，會更多考慮政策制定和實施所面臨的行政資源、社會經(jīng)濟成本；來自企業(yè)的專家更多考慮產(chǎn)業(yè)界利益和科技發(fā)展，關注產(chǎn)業(yè)界在政策實施時的困難和實際需求；高校、科研院所的專家相對獨立于行政系統(tǒng)與商業(yè)利益之外，他們更擅長提出問題，對討論議題展開科學層面的研究，但不一定能提出可操作性的意見。
因此，應根據(jù)專家委員會所承擔的行政任務和具體職責，遴選來自行政機關、事業(yè)單位、高校、科研機構(gòu)、企業(yè)、學會協(xié)會等不同單位的專家加盟其間。例如，國家核安全專家委員會的職責范圍涉及政策制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及科研項目等事項，因此在其成員構(gòu)成中，10.5％來自政府部門，12.9％來自直屬事業(yè)單位，14.5％來自高校，26.6％來自科研院所，32.3％來自企業(yè)，1.6％來自學會，1.6％來自其他單位，這大致反映了核安全專家委員會的設置目的，體現(xiàn)了人員構(gòu)成的多元化和均衡性。此外，為確保專家所在單位的合理均衡，還可以進一步限定各單位在專家委員會中的人數(shù)。例如，就國家疾病預防控制標準委員會而言，其章程規(guī)定，同一單位在同一專業(yè)委員會任職的委員原則上不得超過3名。
其三，專家委員會的均衡性有時還體現(xiàn)于專家的地域分布情況。如果不同地域的專家對專家委員會討論議題有著不同的關切，來自不同地域的專家可以為討論議題提供各自所特有的地方性知識，便于專家委員會把握更多不同的觀點和政策偏好。例如，我國貨幣政策的區(qū)域非對稱性效應明顯，而當前貨幣政策委員會的13名成員均來自北京，他們不一定能對我國各地區(qū)經(jīng)濟和金融的發(fā)展差異有充分關切。而國家農(nóng)作物品種審定委員會則根據(jù)各省相應農(nóng)作物播種面積、育種創(chuàng)新以及種業(yè)企業(yè)發(fā)展狀況，確定各省委員名額分配方案，考慮專家在地域分布方面的均衡性。
（二）構(gòu)建專家遴選程序
應令專家遴選的運作過程更趨法治化、民主化、合理化，為專家遴選引入公眾參與、說明理由等程序裝置。系統(tǒng)完備的專家遴選程序或應包括：
其一，制定遴選工作方案，明確專家遴選規(guī)則和條件。行政機關應當根據(jù)法律規(guī)范、政策文件以及專家委員會章程的要求，結(jié)合專家日常參與行政決策的積極性等實際情況，制定專家委員會成員遴選的工作方案，明確專家的個人資質(zhì)要求，并考慮專家委員會成員的均衡性，明確專家人選征集方案、遴選主體、遴選程序和遴選標準。
其二，在專家的征募與推薦階段，應構(gòu)建多元化的專家人選來源渠道。實踐中，專家人選大多是行政機關在日常中已經(jīng)結(jié)識的或建立合作關系的專家，這種行政機關與專家之間的“閉合循環(huán)”導致專家委員會成員過分穩(wěn)定，閉環(huán)之外的專家難以進入其中，新的見解難以形成；而閉環(huán)之內(nèi)的專家往往不愿意提出違背行政意愿的想法，專家的專業(yè)性有時候會屈從于行政有形或無形的壓力。未來應擴大專家人選的推薦主體范圍，行政機關可通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等途徑發(fā)布征集公告，專家所在單位、學術團體等社會組織、上一屆委員會成員等主體宜有權推薦專家人選，專家也可以“毛遂自薦”提出申請，在亟須加強的專業(yè)領域，行政機關也可以向有關單位或?qū)＜覀€人定向征集。在候選專家人數(shù)充足的情況下，可以對每一推薦主體的推薦名額作出限制。推薦主體應提交專家人選的簡歷、推薦理由等材料。
其三，在專家的審核遴選階段，應明確遴選主體和評估內(nèi)容。我國在專家人選的審核遴選環(huán)節(jié)往往缺少一定之規(guī)，這給具體負責此項工作的行政官員留下了較大的裁量空間。未來行政機關可以組建遴選小組，對專家人選進行審核評估。當專家委員會的職能涉及單一部門的權限范圍時，遴選小組可由本部門系統(tǒng)的工作人員組成；當委員會的討論議題涉及多個部門的職權時，遴選小組宜由主管部門以及其他相關部門和單位的工作人員組成。同時也可以邀請本領域富有聲望的資深專家作為遴選小組成員，因為其相對更了解同行的研究狀況、研究特色和學術操守，可以確定更合適的專家，并在一定程度上限制行政官員在專家遴選過程中的裁量權。遴選小組應結(jié)合候選專家的個人簡歷、推薦理由等信息，評估候選專家的專業(yè)素質(zhì)、可能的觀點傾向和利益沖突，并將遴選過程和討論內(nèi)容做成書面記錄，以確保遴選過程可追溯、可核查。
其四，在專家的擬任公示階段，宜說明遴選過程及理由。擬任公示環(huán)節(jié)是公眾對專家遴選情況提出異議的重要渠道，這有助于增強遴選過程的透明度。實踐中諸多專家委員會的設立并無擬任公示環(huán)節(jié)，或者僅在擬任公示通知中簡單提及，例如公告稱“經(jīng)有關部門、機構(gòu)推薦和遴選，形成了第二屆國家食品安全風險評估專家委員會擬任委員名單”，公眾從中仍難以管窺遴選過程之玄奧。未來在擬任公示通知中，宜說明提名推薦情況、遴選主體、遴選方式以及遴選過程中的考量因素，擬任名單中應寫明擬任專家的工作單位、專業(yè)領域以及推薦主體。
其五，在專家的名單公開階段，完整展示專家委員會成員信息。公開專家委員會成員名單可以更好地保障公眾的知情權，將委員會成員置于公眾和同行的監(jiān)督之下，督促其獨立公正行事，從而提升公眾對專家委員會的信任程度以及相應決定的可接受性。專家委員會成員名單作為在行政決策過程中形成的信息，可被歸為“行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，應適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，予以公開。當前我國對名單公開問題尚無整齊劃一的規(guī)定，實踐中有的專家委員會成員名單難以尋覓，有的僅公開委員會正、副主任的姓名，有的僅公開委員會成員的姓名。完整的專家委員會成員名單應包括專家的姓名、專業(yè)領域、工作單位、職稱職務以及在委員會所擔任的職務等信息。
（三）完善利益群體代表的遴選機制
專家委員會中的利益群體代表應具備一定的知識和經(jīng)驗，能夠從所屬群體利益的角度就相關議題發(fā)表意見，代表利益群體參與專家委員會的討論。此外，當專家委員會的咨詢議題涉及不同群體的利益時，應確保利益群體代表的均衡性。
就企業(yè)、用人單位等行業(yè)代表的產(chǎn)生方式而言，實踐中一般由相關部門推薦產(chǎn)生，或由行業(yè)協(xié)會的工作人員擔任。但行政機關不一定了解行業(yè)群體的復雜情況，所挑選的代表不一定為該行業(yè)群體所接受。有的行業(yè)協(xié)會是在政府體制改革過程中，由政府機構(gòu)剝離轉(zhuǎn)化而成，官方色彩較濃；中小企業(yè)有時被排除在行業(yè)協(xié)會之外，或難以在其中發(fā)聲。因此，應選擇真正能夠代表整個行業(yè)群體、為同行業(yè)企業(yè)發(fā)聲的行業(yè)協(xié)會作為利益群體代表，或者由具備一定資質(zhì)的企業(yè)自薦為利益群體代表，行政機關審核確認或相關企業(yè)協(xié)商確定。
專家委員會中，如何能選出合適的，能代表消費者、職工等社會公眾利益的代表，令其成為專家委員會的一員？社會公眾的組織化程度較低，難以發(fā)出強有力的聲音。而且不同公眾的偏好也有所不同，正所謂“一人一義，十人十義”，社會公眾代表常常難以完全準確地代表所有公眾的關切和價值偏好，有時未能盡到代理人的忠實勤勉義務，反而去謀取個人利益或社會公眾中某個子群體的利益。社會公眾代表可以是消費者協(xié)會、工會、環(huán)保組織等社會團體的工作人員，可以是長期致力于相關公益活動的公益倡導者，也可以是相關領域的專家。可將專家視為公眾的一員是因為專家在自己的專業(yè)領域之外，對其他問題的認知程度，與社會公眾并無太大差異。行政機關可以邀請上述符合資質(zhì)的人員擔任社會公眾代表，也可以發(fā)布征集社會公眾代表的通知，由個人和組織推薦社會公眾代表人選。
（四）完善行政機關“席位制”代表的遴選機制
專家委員會中的行政機關“席位制”代表，代表了有關部門的利益與立場，“席位制”代表應在相關領域從事一定年限的管理工作，具備一定的職務職級，熟悉本領域?qū)嵺`運行情況以及前沿動態(tài)。與討論議題相關的各行政部門都應推薦適格人員出任“席位制”代表，參與到專家委員會之中。“席位制”代表因工作、職務變動或其他原因不能或不宜再代表所在部門時，所在部門應及時推薦他人替換。
三、完善專家委員會成員構(gòu)成與遴選機制的法治構(gòu)圖
行政機關對專家委員會的成員構(gòu)成和遴選存在一定的裁量權，可能會利用專家委員會來支持自己預設的政策偏好，此時專家有可能成為行政機關決策背書的“裝置”。專家也有可能將價值判斷偽裝成科學結(jié)論，利用其在專業(yè)知識方面的話語權，來影響乃至支配行政決策的實體內(nèi)容。因此，應就專家委員會的成員構(gòu)成及遴選設計相應的事先預防機制和事后監(jiān)督機制，探討相關制度規(guī)范的立法方略，探索為專家咨詢活動引入司法審查的制度空間。
（一）完善相關制度規(guī)范的立法方略
中央全面深化改革委員會第三次會議強調(diào)，要建立健全從專家遴選到考核監(jiān)督的全過程、全鏈條管理制度體系，分領域、分類別完善專家參與公共決策的制度規(guī)范。因此應逐步完善專家咨詢程序和專家委員會立法，完善相關的法規(guī)政策體系。
我國目前尚無行政程序統(tǒng)一立法，現(xiàn)有立法中并未對專家咨詢制度、專家委員會架構(gòu)作出整齊劃一的規(guī)定，更遑論對專家委員會成員構(gòu)成和遴選加以系統(tǒng)規(guī)范。國務院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》在第二章第三節(jié)規(guī)定了“專家論證”制度，但規(guī)定較為原則，尚未涉及委員會型專家咨詢機構(gòu)成員的構(gòu)成和遴選。在許多具體行政領域，都缺少對專家委員會成員構(gòu)成和遴選的明確規(guī)定。例如，很多行政機關未就專家委員會的成員征募向社會發(fā)布公告，而是以近乎密閉或半密閉的方式，通過行政系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)系，以及行政系統(tǒng)和高校、科研院所、個別權威專家的正式或非正式聯(lián)系，來物色適格專家。從中可管窺專家咨詢法治化程度之不彰。
從比較法角度觀之，許多國家在行政活動中設置和利用專家委員會時，多通過立法對專家委員會的組織結(jié)構(gòu)和運作程序加以規(guī)范。例如，美國于1972年出臺《聯(lián)邦咨詢委員會法》，將咨詢委員會的設置、運行、監(jiān)督和終止予以法定化?！兜聡?lián)邦行政程序法》設專節(jié)規(guī)定行政程序中的委員會，其間也規(guī)定了委員會成員的產(chǎn)生方式。未來我國可借鑒國外模式，以法律或行政法規(guī)的形式，就專家咨詢機制與專家委員會制度單獨立法，頒布中國的《專家咨詢委員會法》或《行政決策專家咨詢暫行條例》，其間規(guī)定應結(jié)合專家委員會的應對議題和功能定位，來確定專家委員會成員構(gòu)成的類別，規(guī)定專家委員應具備專業(yè)性、中立性和均衡性，厘定專家、利益群體代表和行政機關“席位制”代表的遴選程序規(guī)則。
在具體行政領域中，專家委員會成員的構(gòu)成和遴選是否必須由法律法規(guī)規(guī)定？對此不應一概而論，應根據(jù)專家委員會在行政決策中的角色地位及其意見的法律效力，來確定專家委員會成員構(gòu)成和遴選的法律規(guī)范層級。對于有權對外作出行政決策的專家委員會以及在行政組織內(nèi)部具有重要地位、其專業(yè)意見對行政機關具有拘束力的專家委員會，應由法律法規(guī)來設立。法律法規(guī)中可明確專家委員會成員構(gòu)成的類別，明確專家委員的資質(zhì)要求，為專家、利益群體代表和行政機關“席位制”代表的遴選程序勾勒法治要點。但也應賦予行政機關一定的自主空間，具體細節(jié)可授權主管行政部門制定實施細則，或出臺專家委員會章程加以規(guī)范。對于僅具咨詢性質(zhì)的專家委員會而言，行政機關有自行設立專家委員會的裁量權，但宜以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，對專家委員會成員構(gòu)成及遴選予以規(guī)范。
（二）明確司法審查的可及性與審理規(guī)則
當專家委員會有權對外作出行政決定時，行政相對人可以就專家委員會的決定提起行政訴訟。多數(shù)專家委員會的活動僅為過程性行為，其意見并非直接對外作出，對行政相對人的權利義務不產(chǎn)生實際影響，行政相對人只能就最終的行政決定提起訴訟。但由于專家委員會已經(jīng)成為相關議題的實際審議者，其意見對后續(xù)的政策形成或行政處理具有事實上的影響力，甚至具有法律上的約束力，法院應就專家委員會的成員構(gòu)成及遴選等事項進行必要的審查。而且，專家委員會的意見對行政決策的影響力越大，法院對專家委員會成員構(gòu)成及遴選的司法審查強度應越高。
就專家委員會的成員構(gòu)成及遴選而言，法院應當審查遴選程序是否合法，就成員構(gòu)成、專家資質(zhì)以及成員構(gòu)成的均衡性等實體內(nèi)容而言，法院應審查是否違反了法律規(guī)范的明文規(guī)定，以及是否具有實質(zhì)合理性，但法院原則上應尊重行政機關的判斷，除非有明顯嚴重的裁量不當。例如，就成員構(gòu)成是否滿足均衡性而言，法院應考慮專家委員會的職能為何，以及是否需要額外的平衡來實現(xiàn)該職能。在美國1983年National AntiHunger Coalition v. Executive Committee of the President' s Private Sector Survey On Cost Control案中，咨詢委員會最初的職能是“運用私營部門的專門知識，以在聯(lián)邦政府中實現(xiàn)成本效益較高的管理”。盡管該委員會只包括公司高管，沒有公共利益代表，法院最初認為，鑒于其處理“管理和成本控制方面”的具體職能，委員會的組成足夠均衡。但后來的證據(jù)顯示，咨詢委員會的建議還涉及廢除給予窮人特別利益的立法。法院認為，此建議已經(jīng)影響到了原告“已有的制定法上的權利”，鑒于委員會中沒有受到該建議不利影響者的代表，法院認定委員會的組成是不均衡的。
對于專家委員會成員構(gòu)成及遴選方面的違法事項，法院應根據(jù)違法情節(jié)的嚴重程度，以及專家委員會及其意見在行政決策中的地位，選用適當?shù)呐袥Q類型。例如，當專家委員會意見對行政決定具有法律上的約束力時，對于違反均衡性要求的專家委員會，法院可以認定其所提意見無效，進而基于事實認定不清、主要證據(jù)不足而撤銷行政決定。而當專家委員會僅具有咨詢性質(zhì)，且違法事項可以通過其他方式予以適當補救時，該違法事項并不影響行政決定的效力。例如，在美國1979年National Nutritional Foods Ass' n v. Califano案中，法院認為，本案所涉法規(guī)的制定并非完全基于咨詢委員會的意見，還有其他調(diào)查結(jié)果作為根據(jù)，并且通告評論程序的引入，也為沒有進入咨詢委員會的利益群體提供了發(fā)表意見的機會，因此，咨詢委員會遴選過程中的違法事項并不能使經(jīng)專家咨詢程序后通過的法規(guī)無效。
結(jié)語
專家委員會成員構(gòu)成及遴選的背后，蘊含著行政決策科學化和民主化的課題，也折射出若干知識社會學層面的課題。專家遴選標準的厘定、專家遴選程序的構(gòu)建，是為了確保遴選出適格專家，體現(xiàn)了對專業(yè)性、行政決策科學理性的追求，其間也蘊含著知識與權力、科學與政治之間微妙復雜的關系。在專家委員會中設置不同利益群體的代表，是將多元利益、多元價值以合作主義模式引入行政決策過程并加以整合，豐富了公眾參與的形式。將專家、利益群體代表和行政機關“席位制”代表等多類成員共同置于專家委員會之中，要求專家構(gòu)成的合理均衡，是為了在科學理性與社會理性之間、在專業(yè)知識與非專業(yè)知識之間尋求平衡點，體現(xiàn)了專業(yè)知識的民主化，專家委員會因此成為協(xié)調(diào)科學與民主的重要組織裝置。但即使專家委員會成員遴選機制公正、構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理，也不必然確保專家委員會審議過程的公正性。如何設計精良的專家咨詢程序，對持不同立場的專家觀點予以權衡和折沖，從而凝聚專家共識，為政策制定與個案判斷提供更為全面、合理的參考，也構(gòu)成了未來需進一步研究的課題。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2024年第10期。
