作者簡(jiǎn)介：宋華琳，男，河北黃驊人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，第十屆“全國(guó)杰出青年法學(xué)家”，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年學(xué)者，研究方向：行政法學(xué)；鄭琛，男，河北唐山人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政法學(xué)。
摘要：成員構(gòu)成與遴選的規(guī)范化是確保專家委員會(huì)制度功能有效發(fā)揮的前提。專家委員會(huì)可能包括專家、利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表三類成員，各自的參與基礎(chǔ)分別是專業(yè)知識(shí)、特定利益以及行政考量。應(yīng)根據(jù)專家委員會(huì)的討論議題和功能定位，合理安排專家委員會(huì)的成員類別。應(yīng)從專業(yè)性、中立性和均衡性方面明確專家遴選標(biāo)準(zhǔn)，從制定遴選工作方案、征募與推薦、審核遴選、擬任公示以及名單公開(kāi)等環(huán)節(jié)完善專家遴選程序。應(yīng)擴(kuò)大利益群體代表的人選范圍，強(qiáng)化利益群體代表遴選過(guò)程的公開(kāi)透明，明確和構(gòu)建行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序。應(yīng)完善專家咨詢程序和專家委員會(huì)立法，激活專家咨詢活動(dòng)的司法監(jiān)督機(jī)制，明確司法審查的可及性、審查要點(diǎn)以及審查結(jié)果。
關(guān)鍵詞：專家委員會(huì)；成員構(gòu)成；遴選標(biāo)準(zhǔn)；遴選程序；司法審查
引言
中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，專家是推進(jìn)改革發(fā)展的重要智力資源，要建立健全從專家遴選到考核監(jiān)督的全過(guò)程、全鏈條管理制度體系，分領(lǐng)域、分類別完善專家參與公共決策的制度規(guī)范。面對(duì)高度專業(yè)化、技術(shù)化與復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)，為了更有效地履行范圍日益擴(kuò)張的行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)自身能力建設(shè)的同時(shí)，還會(huì)努力汲取外部專家的學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)。行政機(jī)關(guān)吸納專家參與行政決策的形式包括組建專家委員會(huì)并征求專家委員會(huì)成員意見(jiàn)、召開(kāi)專家咨詢會(huì)議、組建專家?guī)?、征求專家個(gè)人意見(jiàn)等方式。其中，征求專家委員會(huì)意見(jiàn)作為相對(duì)正式化、制度化的形式，可以匯集不同意見(jiàn)和信息，為決策者提供更廣泛、更具綜合性的專業(yè)意見(jiàn)，從而構(gòu)成應(yīng)對(duì)科學(xué)前沿問(wèn)題和相關(guān)政策問(wèn)題的最佳程序裝置。
本文將專家委員會(huì)的范圍限定為：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化和民主化，組建的由專家或由以專家為主的成員組成的常設(shè)性合議制組織。專家委員會(huì)可對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的科學(xué)問(wèn)題進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，或?qū)ι婕敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共利益的政策問(wèn)題提出專業(yè)意見(jiàn)。專家委員會(huì)的職責(zé)主要在于為行政機(jī)關(guān)提供咨詢建議，最終仍由行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出行政決策或個(gè)案決定。
專家委員會(huì)制度功能的發(fā)揮，有賴于委員會(huì)成員構(gòu)成以及遴選的規(guī)范化，從而確保委員會(huì)意見(jiàn)的專業(yè)性、客觀性和中立性。但就專家委員會(huì)的成員構(gòu)成和遴選而言，我國(guó)仍缺少系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)。專家委員會(huì)應(yīng)由哪些成員構(gòu)成尚不明確，有時(shí)行政官員在專家委員會(huì)中會(huì)占據(jù)不當(dāng)?shù)臋?quán)重。由于遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失，行政機(jī)關(guān)在遴選專家時(shí)可能未充分考慮不同類別群體之間的均衡。在遴選程序不健全的情況下，行政機(jī)關(guān)工作人員擁有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，有時(shí)會(huì)尋找那些更為“配合”行政意圖的專家，而將發(fā)出質(zhì)疑之聲的專家排除在外。
當(dāng)前學(xué)界相對(duì)更為關(guān)注專家委員會(huì)的理念塑造和整體制度設(shè)計(jì)，尚未對(duì)專家委員會(huì)成員構(gòu)成及遴選機(jī)制展開(kāi)系統(tǒng)深入的研究。本文以比較法為鏡鑒，結(jié)合我國(guó)實(shí)定法規(guī)范和行政實(shí)踐，分析專家委員會(huì)的成員構(gòu)成，剖釋不同類別成員的參與基礎(chǔ)和應(yīng)然角色，探尋專家委員會(huì)成員構(gòu)成的選擇標(biāo)準(zhǔn)。本文試圖廓清專家委員會(huì)成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，探討如何優(yōu)化專家委員會(huì)成員的遴選程序，探索引入司法審查機(jī)制的制度空間，進(jìn)而為推動(dòng)專家委員會(huì)成員構(gòu)成與遴選的規(guī)范化搭建法治框架。
一、專家委員會(huì)的成員構(gòu)成及選擇標(biāo)準(zhǔn)
專家委員會(huì)的成員有時(shí)并非完全由專家構(gòu)成。因?yàn)閷＜椅瘑T會(huì)的設(shè)置目的不僅在于將外部專業(yè)知識(shí)導(dǎo)入行政過(guò)程，為行政決策提供科學(xué)基礎(chǔ)和事實(shí)依據(jù)，有時(shí)也為不同主體提供對(duì)話協(xié)商、達(dá)成共識(shí)的平臺(tái)和場(chǎng)域，從而提升行政決策的民主正當(dāng)性和可接受性。實(shí)踐中，專家委員會(huì)的成員構(gòu)成可分為三種類型：其一，完全由專家組成，例如，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成。其二，由專家和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表組成，例如，國(guó)家農(nóng)作物品種審定委員會(huì)主任委員會(huì)的成員除相關(guān)領(lǐng)域的專家之外，還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司、科技教育司、種植業(yè)管理司、全國(guó)農(nóng)技中心、科技發(fā)展中心的行政官員。其三，由專家、行政機(jī)關(guān)“席位制”代表和利益群體代表組成，例如，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)下設(shè)若干專業(yè)委員會(huì)，其成員包括相關(guān)領(lǐng)域的專家、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的代表以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)的代表。需要追問(wèn)，在專家委員會(huì)中，專家、利益群體代表以及行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的參與基礎(chǔ)為何？各自應(yīng)當(dāng)扮演何種角色？不同領(lǐng)域、不同職能的專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由哪些類別的成員組成？
（一）專家委員會(huì)各類成員的參與基礎(chǔ)及角色定位
1.以專業(yè)知識(shí)為參與基礎(chǔ)的專家
“專家”是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)去影響行政決策的政策參與者。在社會(huì)高度分工和學(xué)科分類精細(xì)化的現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)無(wú)法具備處理行政任務(wù)所需的所有知識(shí)。而在特定領(lǐng)域內(nèi)歷經(jīng)專門系統(tǒng)訓(xùn)練和長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累，擁有更多的專業(yè)知識(shí)和技能，并得到該領(lǐng)域同行或公眾普遍認(rèn)可的專家，可以為行政機(jī)關(guān)提供相對(duì)更為專業(yè)、理性的專業(yè)判斷，以保障行政決策的正確性和技術(shù)理性。此外，專家參與行政決策也融入了公眾參與的部分要素，專家委員會(huì)的合議制構(gòu)造可以反映出不同見(jiàn)解之間的縱橫捭闔，增強(qiáng)了行政決策的民主性。
盡管專家委員會(huì)中的專家來(lái)自高校、科研院所、企業(yè)或行政機(jī)關(guān)等不同單位，但專家以其專業(yè)知識(shí)參與其間，其見(jiàn)解和建議并不代表其所在的工作單位，專家宜以個(gè)人身份參與專家委員會(huì)，對(duì)相關(guān)議題提出客觀、公正、獨(dú)立的專業(yè)意見(jiàn)。
2.以特定利益為參與基礎(chǔ)的利益群體代表
在特定情形下，專家委員會(huì)成員可包括特定利益群體的代表，如企業(yè)、用人單位等行業(yè)代表，以及消費(fèi)者、職工等社會(huì)公眾代表。專家委員會(huì)的咨詢事務(wù)往往涉及有關(guān)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)利益，以及健康權(quán)、環(huán)境權(quán)、參與權(quán)等非經(jīng)濟(jì)利益。例如，食品藥品標(biāo)準(zhǔn)水平的設(shè)定，關(guān)系企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)系消費(fèi)者的生命健康安全。在專家委員會(huì)中設(shè)置利益群體代表，可以為相關(guān)利益群體提供利益訴求渠道和協(xié)調(diào)平臺(tái)。此外，行業(yè)代表可以提供企業(yè)所掌握的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息以及一線實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)公眾有許多從日常生活中習(xí)得的“無(wú)言之知”，掌握具體的、與特定情境相關(guān)聯(lián)的“地方性知識(shí)”。利益群體代表的參與可以彌補(bǔ)專家熟諳專業(yè)性問(wèn)題但可能欠缺通識(shí)、常識(shí)的危險(xiǎn)，也可以避免專家自身價(jià)值偏好對(duì)行政決策實(shí)體內(nèi)容的支配，從而構(gòu)成利益群體代表作為專家委員會(huì)成員的基礎(chǔ)。
應(yīng)明確利益群體代表在專家委員會(huì)中的角色地位和作用邊界。利益群體代表應(yīng)在具備一定知識(shí)的基礎(chǔ)上，代表所屬利益群體就相關(guān)議題發(fā)表意見(jiàn)。就處理政策議題的專家委員會(huì)而言，利益群體代表和專家在參加委員會(huì)會(huì)議、發(fā)言討論、參與會(huì)議表決等方面享有平等的權(quán)利。而在處理科學(xué)議題的專家委員會(huì)中，利益群體代表應(yīng)為“配角”，席位分配不宜過(guò)多，利益群體代表可以參加會(huì)議并發(fā)言，但不宜賦予其在科學(xué)議題方面的表決權(quán)。例如，在食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)各專業(yè)委員會(huì)中，僅設(shè)置一名消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表，且無(wú)投票表決權(quán)。
3.以行政專長(zhǎng)和公共利益為參與基礎(chǔ)的行政機(jī)關(guān)“席位制”代表
在特定情形下，專家委員會(huì)成員可包括行政機(jī)關(guān)的“席位制”代表，即由行政機(jī)關(guān)選派行政官員作為本部門代表，參與到專家委員會(huì)之中。行政機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者，其在日常工作中積累了大量的信息和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)專家委員會(huì)討論的政策議題和技術(shù)議題有著切身的感悟。行政機(jī)關(guān)“席位制”代表成為專家委員會(huì)成員，有助于協(xié)調(diào)不同部門之間的意見(jiàn)，有助于讓專家更為了解真實(shí)世界的行政實(shí)務(wù)和現(xiàn)實(shí)需求，有助于促進(jìn)行政系統(tǒng)內(nèi)外之間的直接交流互動(dòng)，進(jìn)而產(chǎn)出“有用的真理”。在專家委員會(huì)中，行政機(jī)關(guān)“席位制”代表所提意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)與本部門意見(jiàn)保持一致。
（二）專家委員會(huì)成員構(gòu)成的選擇標(biāo)準(zhǔn)
應(yīng)構(gòu)建專家委員會(huì)成員構(gòu)成的選擇標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)專家委員會(huì)的討論議題，以及專家委員會(huì)在行政決策中的功能定位，合理安排專家委員會(huì)的成員構(gòu)成。
1.根據(jù)專家委員會(huì)的討論議題確定成員構(gòu)成
專家委員會(huì)的討論議題影響委員會(huì)的成員構(gòu)成。就處理政策議題的專家委員會(huì)而言，其既需要專業(yè)技術(shù)知識(shí)作為行政決策的科學(xué)基礎(chǔ)，又直接涉及社會(huì)各方利益的衡量。為兼顧行政決策的科學(xué)理性和社會(huì)可接受性，委員會(huì)成員除專家之外，還可以包括利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表。例如，城市規(guī)劃涉及城市設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)境、園林藝術(shù)等多方面的專業(yè)知識(shí)，也直接關(guān)涉相關(guān)居民的經(jīng)濟(jì)利益以及生活環(huán)境利益，因此，深圳、廣州、湛江等地的城市規(guī)劃委員會(huì)由專家、公眾代表和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。
就處理科學(xué)議題的專家委員會(huì)而言，其主要任務(wù)在于認(rèn)定科學(xué)事實(shí)和專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，為行政決策提供可靠的專業(yè)信息和質(zhì)量保證，因此一般應(yīng)由具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的專家組成。諸如國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)評(píng)審委員會(huì)等同行評(píng)審型專家委員會(huì)，不宜設(shè)置利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表。但科學(xué)知識(shí)往往具有社會(huì)建構(gòu)性，當(dāng)科學(xué)議題可能混合價(jià)值判斷，并且可能涉及重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響時(shí)，可以吸納利益群體代表作為專家委員會(huì)的成員。例如，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)各專業(yè)委員會(huì)的成員中即包括消費(fèi)者協(xié)會(huì)的代表。
2.根據(jù)專家委員會(huì)的功能定位確定成員構(gòu)成
根據(jù)在行政決策過(guò)程中的功能定位不同，可將專家委員會(huì)分為咨詢型委員會(huì)、協(xié)調(diào)型委員會(huì)和決定型委員會(huì)。咨詢型委員會(huì)的設(shè)立目的在于將外部力量導(dǎo)入行政決策過(guò)程，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的不足，因此咨詢型委員會(huì)人員應(yīng)當(dāng)更多由具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專家組成。例如，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)的技術(shù)咨詢職能，其完全由從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、生產(chǎn)、加工、檢驗(yàn)檢疫以及衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的專家組成。
協(xié)調(diào)型委員會(huì)的設(shè)立不僅是為了汲取外部專業(yè)知識(shí)，同時(shí)還具有聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)部門、化解不同部門權(quán)限、立場(chǎng)與見(jiàn)解沖突的功能，因此協(xié)調(diào)型委員會(huì)成員宜包括行政機(jī)關(guān)“席位制”代表。例如，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)下設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議，負(fù)責(zé)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的行政審查和合法性審查，以及協(xié)調(diào)相關(guān)部門意見(jiàn)。秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議成員除了專家之外，還包括國(guó)家衛(wèi)生健康委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管總局相關(guān)司局以及食品評(píng)估中心的主要負(fù)責(zé)同志。
決定型委員會(huì)主要存在于兩種情形，其一，根據(jù)法律法規(guī)的特別授權(quán)，專家委員會(huì)有權(quán)對(duì)外作出行政處理決定。其二，專家委員會(huì)實(shí)質(zhì)上塑造了行政決策的實(shí)體內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)依循專家委員會(huì)的決定或建議，來(lái)作出并對(duì)外公布相應(yīng)的政策或決定。其一般先經(jīng)專家分委員會(huì)初審，再由行政機(jī)關(guān)“席位制”代表和專家組成的主任委員會(huì)/執(zhí)行委員會(huì)對(duì)初審意見(jiàn)進(jìn)行審核，從而作出最終的專業(yè)結(jié)論。可見(jiàn)，主任委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)等決定型委員會(huì)具有專家評(píng)審和部門審查的雙重職能。專家受制于自己的專業(yè)槽，有可能“見(jiàn)木不見(jiàn)林”，對(duì)所討論議題缺乏綜合考量；而行政機(jī)關(guān)“席位制”代表相對(duì)更了解問(wèn)題的政策背景與歷史流脈，具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行綜合性、政策性考量，從而確保行政決策的合法性和適當(dāng)性。但這種結(jié)合容易使行政機(jī)關(guān)“席位制”代表對(duì)專家施加更多影響，不易區(qū)分科學(xué)事實(shí)和價(jià)值判斷，由行政官員和外部專家組成的合議制決策體制也增加了問(wèn)責(zé)的難度。因此，應(yīng)結(jié)合具體領(lǐng)域的情況，選擇決定型委員會(huì)的組織形式，或選擇專家評(píng)審和部門審查相分離的形式。在決定型委員會(huì)中，應(yīng)合理分配專家和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的比例。例如，深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)由29名委員組成，委員包括公務(wù)人員、專家及社會(huì)人士，其中，公務(wù)人員不超過(guò)14名。
二、專家委員會(huì)成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選程序
專家委員會(huì)的成員雖可能有利益群體代表和行政機(jī)關(guān)的“席位制”代表，但主要成員還是專家。應(yīng)進(jìn)一步建構(gòu)委員會(huì)成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選程序，這有助于挑選出更具相應(yīng)資質(zhì)和能力的成員，確保專家委員會(huì)意見(jiàn)的質(zhì)量。藉由遴選程序的規(guī)范透明，來(lái)約束行政機(jī)關(guān)在成員遴選方面的裁量權(quán)，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)和專家委員會(huì)的信任。我國(guó)在專家委員會(huì)成員遴選方面還缺少整齊劃一的規(guī)定，實(shí)踐中專家遴選標(biāo)準(zhǔn)多為原則性規(guī)定，難以為行政機(jī)關(guān)提供具有可操作性的指引；遴選程序規(guī)則的缺失、遴選過(guò)程的封閉，使得行政機(jī)關(guān)在遴選委員會(huì)成員時(shí)存在某種程度的隨意性、偶然性。因此，應(yīng)完善專家委員會(huì)成員遴選機(jī)制，厘清專家的遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選程序，明確如何遴選特定利益群體代表進(jìn)入專家委員會(huì)。
（一）明確專家遴選標(biāo)準(zhǔn)
在確定專家的遴選標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮專家的專業(yè)性及利益沖突回避，并努力實(shí)現(xiàn)專家委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)的合理均衡。
1.專家個(gè)人的資質(zhì)要求
“專業(yè)人士”是指經(jīng)過(guò)現(xiàn)代化教育或訓(xùn)練的培養(yǎng)過(guò)程獲得特殊學(xué)識(shí)或技能，所從事業(yè)務(wù)與公共利益或公眾的生命、身體、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利有密切關(guān)系的人。與“專業(yè)人士”不同，專家是更為頂尖、杰出的專業(yè)人士，是所處領(lǐng)域的“出類拔萃之士”。專家之“專”，體現(xiàn)于他擁有非專業(yè)人士所不具備的知識(shí)和技能，他因自己的教育背景、學(xué)識(shí)才能、豐富經(jīng)驗(yàn)和過(guò)往獎(jiǎng)掖，成為專業(yè)共同體中金字塔尖上的人物。專家還應(yīng)恪守專家責(zé)任，符合道德、倫理與品質(zhì)上的要求。
其一，專家是“在越來(lái)越小范圍內(nèi)知道越來(lái)越多事情的人”，現(xiàn)代社會(huì)分工日趨精細(xì)，遴選在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期工作，掌握學(xué)科前沿信息，具有較高造詣的適格專家參與行政過(guò)程，有助于更好地完成行政任務(wù)。專家的專業(yè)造詣每每體現(xiàn)于其學(xué)歷學(xué)位、技術(shù)職稱、個(gè)人榮譽(yù)、曾獲獎(jiǎng)項(xiàng)、職業(yè)資格證書(shū)、工作單位及職務(wù)、工作經(jīng)歷、工作成果、社會(huì)兼職等方面。例如，“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)成員中，有80.7%的專家擁有博士學(xué)位或者擔(dān)任博士生導(dǎo)師，近半數(shù)的專家擁有海外留學(xué)或擔(dān)任海外訪問(wèn)學(xué)者的背景，從而確保專家的權(quán)威性。
其二，當(dāng)委員會(huì)的討論議題是純科學(xué)問(wèn)題時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以選擇此學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)學(xué)術(shù)成果卓越的科學(xué)家、“純理論”專家。但真實(shí)世界中的公共治理議題未必限定在某一學(xué)科畛域之內(nèi)，往往是跨學(xué)科的。這就要求專家不僅應(yīng)具備學(xué)術(shù)專長(zhǎng)，還應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)工作有一定了解，理解公共治理議題中的焦點(diǎn)所系、方向所在，具備將理論與政策實(shí)踐相結(jié)合的能力。例如，在“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)成員中，諸多專家具有實(shí)務(wù)工作經(jīng)歷，或參與過(guò)之前的政策咨詢，與實(shí)務(wù)部門存在合作關(guān)系，具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這有助于專家熟悉公共治理議題，提出有的放矢的建議，防止專家發(fā)表一些看似理念先進(jìn)，實(shí)則缺少操作性的宏闊之見(jiàn)。
其三，專家主要分布在高校、科研院所等工作單位，他們有著教書(shū)育人、科學(xué)研究等繁重的本職工作。專家參與行政決策咨詢雖然有重要的意義，但在各單位評(píng)價(jià)體系中所占的比重相對(duì)較低。的確有專家以服務(wù)行政決策為己任，也不乏專家將參與行政決策咨詢視為“副業(yè)”或者勉強(qiáng)為之之業(yè)。行政機(jī)關(guān)往往樂(lè)于遴選名滿天下的頂級(jí)專家，但頂級(jí)專家往往身兼多職、分身乏術(shù)，甚至沒(méi)有多余時(shí)間來(lái)參與專家委員會(huì)的會(huì)議和相關(guān)工作。即使參與，也往往是形式上參與，很難實(shí)質(zhì)性地投入心智于專家咨詢事務(wù)之中。行政機(jī)關(guān)所遴選的專家應(yīng)恪守專家責(zé)任，具有奉獻(xiàn)精神，有為公共事務(wù)付出時(shí)間、精力和學(xué)識(shí)的意愿，應(yīng)承諾愿意承擔(dān)相對(duì)繁重的行政決策專家咨詢工作安排，對(duì)科學(xué)、專業(yè)知識(shí)之外的政策考量有所了解。專家委員也有可能因未能充分履職而被解除委員資格。例如，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)每年至少召開(kāi)3次會(huì)議，要求委員按時(shí)參加安委會(huì)會(huì)議和活動(dòng)，保證參會(huì)時(shí)間，不能參加委員會(huì)會(huì)議的，應(yīng)事先請(qǐng)假，并說(shuō)明理由和時(shí)限；未經(jīng)批準(zhǔn)不參加安委會(huì)會(huì)議，行政機(jī)關(guān)可解除其委員資格，任期內(nèi)缺席會(huì)議四次以上的，自動(dòng)解除委員資格。
此外，在遴選專家時(shí)應(yīng)將專家的利益沖突問(wèn)題考慮在內(nèi)，確保當(dāng)選專家能無(wú)偏私地公平行事。專家每每有經(jīng)世致用的情懷，以能為行政決策提供咨詢意見(jiàn)為榮；但專家也可能同時(shí)為市場(chǎng)主體的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)效益提供服務(wù)，如接受企業(yè)咨詢并獲報(bào)酬、持有企業(yè)股票、與企業(yè)合作研發(fā)產(chǎn)品、兼任企業(yè)獨(dú)立董事或顧問(wèn)等其他兼職。當(dāng)專家既參與以公共利益為依歸的行政決策過(guò)程，又與產(chǎn)業(yè)界發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)結(jié)時(shí)，便可能存在利益沖突。
因此，應(yīng)結(jié)合專家咨詢議題等因素，確定是否在專家遴選環(huán)節(jié)排除與咨詢議題有利害關(guān)系的專家。一般而言，如果專家委員會(huì)的討論議題是涉及廣泛不特定對(duì)象的政策制定，則與市場(chǎng)主體存在經(jīng)濟(jì)利益的專家可以成為專家委員會(huì)成員；而當(dāng)咨詢事務(wù)屬于個(gè)案處理或主要影響特定群體的利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要在遴選專家時(shí)排除有利害關(guān)系的專家，或者要求專家委員會(huì)成員在審議時(shí)回避。專家的利益沖突，其形式可以體現(xiàn)為在企業(yè)任職或兼職、在企業(yè)擁有資產(chǎn)、與企業(yè)有合作項(xiàng)目、為企業(yè)提供咨詢或授課等服務(wù)。但在特定情形下，如果所涉經(jīng)濟(jì)利益不大，抑或?qū)＜业膶I(yè)知識(shí)具有不可替代性，行政機(jī)關(guān)對(duì)該專業(yè)知識(shí)的需求程度超過(guò)了利益沖突的可能危害，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以作出利益沖突豁免的決定，允許存在利害關(guān)系的專家作為專家委員會(huì)成員。行政機(jī)關(guān)應(yīng)就利害關(guān)系的范圍與利益沖突豁免條件出臺(tái)細(xì)化的規(guī)則。
2.專家構(gòu)成的合理均衡
應(yīng)確保專家委員會(huì)成員構(gòu)成的均衡性，注重選擇持不同意見(jiàn)的專家。這可以使專家委員會(huì)集思廣益，廣泛吸取不同觀點(diǎn)，就相關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行溝通協(xié)商，形成更為科學(xué)、周延的專業(yè)意見(jiàn)；還可以削弱行政決策者、特殊利益團(tuán)體對(duì)專家委員會(huì)意見(jiàn)施加的不當(dāng)影響。專家構(gòu)成的均衡性體現(xiàn)在專家的學(xué)科專業(yè)、工作單位以及地域分布的均衡。
其一，公共治理議題往往具有綜合性，應(yīng)注重專家在學(xué)科專業(yè)、學(xué)術(shù)見(jiàn)解上的均衡。不同專業(yè)有不同的理論基礎(chǔ)、觀察視角和研究方法，也涉及現(xiàn)實(shí)的專業(yè)共同體利益，學(xué)科背景的差異使得專家對(duì)同一討論議題可能有不同的認(rèn)知。如果研究領(lǐng)域和方向相似的人在一起，可能會(huì)忽略某種因素，過(guò)分看重另一因素，不利于對(duì)問(wèn)題加以綜合考量。例如，在第一屆農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)中，2/3的專家是轉(zhuǎn)基因科學(xué)家，其他學(xué)科專家相對(duì)較少。之后歷屆委員會(huì)不斷增加其他專業(yè)領(lǐng)域的專家，第六屆委員會(huì)成員已經(jīng)覆蓋農(nóng)業(yè)、生物學(xué)和醫(yī)學(xué)、食品以及生態(tài)環(huán)境等研究方向，體現(xiàn)出“多領(lǐng)域多學(xué)科”的特點(diǎn)。需要指出，諸多科學(xué)議題的討論需要基于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，科學(xué)議題也可能帶來(lái)廣泛的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，即使對(duì)于處理科學(xué)議題和相關(guān)政策議題的專家委員會(huì)而言，也不一定只是選擇自然科學(xué)、工程科學(xué)領(lǐng)域的專家，還可根據(jù)實(shí)際需要，遴選一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c其中。
即便在特定專業(yè)領(lǐng)域，專家之間也可能存在不同的科學(xué)觀點(diǎn)。例如，面對(duì)新發(fā)流行病，西醫(yī)、中醫(yī)專家對(duì)于疾病機(jī)理的認(rèn)識(shí)存在分歧；同為行政法學(xué)專家，不同學(xué)者在行政立法咨詢時(shí)，也會(huì)經(jīng)常就法律制度設(shè)計(jì)、法律條文表述各持己見(jiàn)。將具有不同學(xué)術(shù)見(jiàn)解的專家吸納到專家委員會(huì)，可以促使專家就專業(yè)問(wèn)題展開(kāi)真正的對(duì)話，讓不同觀點(diǎn)形成交鋒，從而使“真理越辯越明”，為行政機(jī)關(guān)提供全方位、多角度的決策參考。因此，在遴選專家時(shí)，應(yīng)做好前期功課，通過(guò)搜集專家在學(xué)術(shù)論著和新聞報(bào)道中呈現(xiàn)的觀點(diǎn)主張，審視專家之間是否存在師生關(guān)系、同事關(guān)系等，確保專家在學(xué)術(shù)流派、觀點(diǎn)歧見(jiàn)方面的適當(dāng)均衡。
其二，專家的工作單位、實(shí)踐經(jīng)歷，構(gòu)成了判斷專家委員會(huì)成員是否均衡的基準(zhǔn)。不同專家有不同的職業(yè)生涯軌跡，在政策網(wǎng)絡(luò)中所處地位的差異，身處“單位”的不同性質(zhì)，都給其思維方式和行為模式打上了相應(yīng)的烙印，也使專家形成了不同的關(guān)切。身處行政機(jī)關(guān)及其直屬事業(yè)單位的專家，會(huì)更多考慮政策制定和實(shí)施所面臨的行政資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本；來(lái)自企業(yè)的專家更多考慮產(chǎn)業(yè)界利益和科技發(fā)展，關(guān)注產(chǎn)業(yè)界在政策實(shí)施時(shí)的困難和實(shí)際需求；高校、科研院所的專家相對(duì)獨(dú)立于行政系統(tǒng)與商業(yè)利益之外，他們更擅長(zhǎng)提出問(wèn)題，對(duì)討論議題展開(kāi)科學(xué)層面的研究，但不一定能提出可操作性的意見(jiàn)。
因此，應(yīng)根據(jù)專家委員會(huì)所承擔(dān)的行政任務(wù)和具體職責(zé)，遴選來(lái)自行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)等不同單位的專家加盟其間。例如，國(guó)家核安全專家委員會(huì)的職責(zé)范圍涉及政策制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及科研項(xiàng)目等事項(xiàng)，因此在其成員構(gòu)成中，10.5％來(lái)自政府部門，12.9％來(lái)自直屬事業(yè)單位，14.5％來(lái)自高校，26.6％來(lái)自科研院所，32.3％來(lái)自企業(yè)，1.6％來(lái)自學(xué)會(huì)，1.6％來(lái)自其他單位，這大致反映了核安全專家委員會(huì)的設(shè)置目的，體現(xiàn)了人員構(gòu)成的多元化和均衡性。此外，為確保專家所在單位的合理均衡，還可以進(jìn)一步限定各單位在專家委員會(huì)中的人數(shù)。例如，就國(guó)家疾病預(yù)防控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)而言，其章程規(guī)定，同一單位在同一專業(yè)委員會(huì)任職的委員原則上不得超過(guò)3名。
其三，專家委員會(huì)的均衡性有時(shí)還體現(xiàn)于專家的地域分布情況。如果不同地域的專家對(duì)專家委員會(huì)討論議題有著不同的關(guān)切，來(lái)自不同地域的專家可以為討論議題提供各自所特有的地方性知識(shí)，便于專家委員會(huì)把握更多不同的觀點(diǎn)和政策偏好。例如，我國(guó)貨幣政策的區(qū)域非對(duì)稱性效應(yīng)明顯，而當(dāng)前貨幣政策委員會(huì)的13名成員均來(lái)自北京，他們不一定能對(duì)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和金融的發(fā)展差異有充分關(guān)切。而國(guó)家農(nóng)作物品種審定委員會(huì)則根據(jù)各省相應(yīng)農(nóng)作物播種面積、育種創(chuàng)新以及種業(yè)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，確定各省委員名額分配方案，考慮專家在地域分布方面的均衡性。
（二）構(gòu)建專家遴選程序
應(yīng)令專家遴選的運(yùn)作過(guò)程更趨法治化、民主化、合理化，為專家遴選引入公眾參與、說(shuō)明理由等程序裝置。系統(tǒng)完備的專家遴選程序或應(yīng)包括：
其一，制定遴選工作方案，明確專家遴選規(guī)則和條件。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)范、政策文件以及專家委員會(huì)章程的要求，結(jié)合專家日常參與行政決策的積極性等實(shí)際情況，制定專家委員會(huì)成員遴選的工作方案，明確專家的個(gè)人資質(zhì)要求，并考慮專家委員會(huì)成員的均衡性，明確專家人選征集方案、遴選主體、遴選程序和遴選標(biāo)準(zhǔn)。
其二，在專家的征募與推薦階段，應(yīng)構(gòu)建多元化的專家人選來(lái)源渠道。實(shí)踐中，專家人選大多是行政機(jī)關(guān)在日常中已經(jīng)結(jié)識(shí)的或建立合作關(guān)系的專家，這種行政機(jī)關(guān)與專家之間的“閉合循環(huán)”導(dǎo)致專家委員會(huì)成員過(guò)分穩(wěn)定，閉環(huán)之外的專家難以進(jìn)入其中，新的見(jiàn)解難以形成；而閉環(huán)之內(nèi)的專家往往不愿意提出違背行政意愿的想法，專家的專業(yè)性有時(shí)候會(huì)屈從于行政有形或無(wú)形的壓力。未來(lái)應(yīng)擴(kuò)大專家人選的推薦主體范圍，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)官方網(wǎng)站、新聞媒體等途徑發(fā)布征集公告，專家所在單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體等社會(huì)組織、上一屆委員會(huì)成員等主體宜有權(quán)推薦專家人選，專家也可以“毛遂自薦”提出申請(qǐng)，在亟須加強(qiáng)的專業(yè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)也可以向有關(guān)單位或?qū)＜覀€(gè)人定向征集。在候選專家人數(shù)充足的情況下，可以對(duì)每一推薦主體的推薦名額作出限制。推薦主體應(yīng)提交專家人選的簡(jiǎn)歷、推薦理由等材料。
其三，在專家的審核遴選階段，應(yīng)明確遴選主體和評(píng)估內(nèi)容。我國(guó)在專家人選的審核遴選環(huán)節(jié)往往缺少一定之規(guī)，這給具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的行政官員留下了較大的裁量空間。未來(lái)行政機(jī)關(guān)可以組建遴選小組，對(duì)專家人選進(jìn)行審核評(píng)估。當(dāng)專家委員會(huì)的職能涉及單一部門的權(quán)限范圍時(shí)，遴選小組可由本部門系統(tǒng)的工作人員組成；當(dāng)委員會(huì)的討論議題涉及多個(gè)部門的職權(quán)時(shí)，遴選小組宜由主管部門以及其他相關(guān)部門和單位的工作人員組成。同時(shí)也可以邀請(qǐng)本領(lǐng)域富有聲望的資深專家作為遴選小組成員，因?yàn)槠湎鄬?duì)更了解同行的研究狀況、研究特色和學(xué)術(shù)操守，可以確定更合適的專家，并在一定程度上限制行政官員在專家遴選過(guò)程中的裁量權(quán)。遴選小組應(yīng)結(jié)合候選專家的個(gè)人簡(jiǎn)歷、推薦理由等信息，評(píng)估候選專家的專業(yè)素質(zhì)、可能的觀點(diǎn)傾向和利益沖突，并將遴選過(guò)程和討論內(nèi)容做成書(shū)面記錄，以確保遴選過(guò)程可追溯、可核查。
其四，在專家的擬任公示階段，宜說(shuō)明遴選過(guò)程及理由。擬任公示環(huán)節(jié)是公眾對(duì)專家遴選情況提出異議的重要渠道，這有助于增強(qiáng)遴選過(guò)程的透明度。實(shí)踐中諸多專家委員會(huì)的設(shè)立并無(wú)擬任公示環(huán)節(jié)，或者僅在擬任公示通知中簡(jiǎn)單提及，例如公告稱“經(jīng)有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)推薦和遴選，形成了第二屆國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)擬任委員名單”，公眾從中仍難以管窺遴選過(guò)程之玄奧。未來(lái)在擬任公示通知中，宜說(shuō)明提名推薦情況、遴選主體、遴選方式以及遴選過(guò)程中的考量因素，擬任名單中應(yīng)寫(xiě)明擬任專家的工作單位、專業(yè)領(lǐng)域以及推薦主體。
其五，在專家的名單公開(kāi)階段，完整展示專家委員會(huì)成員信息。公開(kāi)專家委員會(huì)成員名單可以更好地保障公眾的知情權(quán)，將委員會(huì)成員置于公眾和同行的監(jiān)督之下，督促其獨(dú)立公正行事，從而提升公眾對(duì)專家委員會(huì)的信任程度以及相應(yīng)決定的可接受性。專家委員會(huì)成員名單作為在行政決策過(guò)程中形成的信息，可被歸為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，應(yīng)適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，予以公開(kāi)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)名單公開(kāi)問(wèn)題尚無(wú)整齊劃一的規(guī)定，實(shí)踐中有的專家委員會(huì)成員名單難以尋覓，有的僅公開(kāi)委員會(huì)正、副主任的姓名，有的僅公開(kāi)委員會(huì)成員的姓名。完整的專家委員會(huì)成員名單應(yīng)包括專家的姓名、專業(yè)領(lǐng)域、工作單位、職稱職務(wù)以及在委員會(huì)所擔(dān)任的職務(wù)等信息。
（三）完善利益群體代表的遴選機(jī)制
專家委員會(huì)中的利益群體代表應(yīng)具備一定的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，能夠從所屬群體利益的角度就相關(guān)議題發(fā)表意見(jiàn)，代表利益群體參與專家委員會(huì)的討論。此外，當(dāng)專家委員會(huì)的咨詢議題涉及不同群體的利益時(shí)，應(yīng)確保利益群體代表的均衡性。
就企業(yè)、用人單位等行業(yè)代表的產(chǎn)生方式而言，實(shí)踐中一般由相關(guān)部門推薦產(chǎn)生，或由行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員擔(dān)任。但行政機(jī)關(guān)不一定了解行業(yè)群體的復(fù)雜情況，所挑選的代表不一定為該行業(yè)群體所接受。有的行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府體制改革過(guò)程中，由政府機(jī)構(gòu)剝離轉(zhuǎn)化而成，官方色彩較濃；中小企業(yè)有時(shí)被排除在行業(yè)協(xié)會(huì)之外，或難以在其中發(fā)聲。因此，應(yīng)選擇真正能夠代表整個(gè)行業(yè)群體、為同行業(yè)企業(yè)發(fā)聲的行業(yè)協(xié)會(huì)作為利益群體代表，或者由具備一定資質(zhì)的企業(yè)自薦為利益群體代表，行政機(jī)關(guān)審核確認(rèn)或相關(guān)企業(yè)協(xié)商確定。
專家委員會(huì)中，如何能選出合適的，能代表消費(fèi)者、職工等社會(huì)公眾利益的代表，令其成為專家委員會(huì)的一員？社會(huì)公眾的組織化程度較低，難以發(fā)出強(qiáng)有力的聲音。而且不同公眾的偏好也有所不同，正所謂“一人一義，十人十義”，社會(huì)公眾代表常常難以完全準(zhǔn)確地代表所有公眾的關(guān)切和價(jià)值偏好，有時(shí)未能盡到代理人的忠實(shí)勤勉義務(wù)，反而去謀取個(gè)人利益或社會(huì)公眾中某個(gè)子群體的利益。社會(huì)公眾代表可以是消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體的工作人員，可以是長(zhǎng)期致力于相關(guān)公益活動(dòng)的公益倡導(dǎo)者，也可以是相關(guān)領(lǐng)域的專家?？蓪＜乙暈楣姷囊粏T是因?yàn)閷＜以谧约旱膶I(yè)領(lǐng)域之外，對(duì)其他問(wèn)題的認(rèn)知程度，與社會(huì)公眾并無(wú)太大差異。行政機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)上述符合資質(zhì)的人員擔(dān)任社會(huì)公眾代表，也可以發(fā)布征集社會(huì)公眾代表的通知，由個(gè)人和組織推薦社會(huì)公眾代表人選。
（四）完善行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的遴選機(jī)制
專家委員會(huì)中的行政機(jī)關(guān)“席位制”代表，代表了有關(guān)部門的利益與立場(chǎng)，“席位制”代表應(yīng)在相關(guān)領(lǐng)域從事一定年限的管理工作，具備一定的職務(wù)職級(jí)，熟悉本領(lǐng)域?qū)嵺`運(yùn)行情況以及前沿動(dòng)態(tài)。與討論議題相關(guān)的各行政部門都應(yīng)推薦適格人員出任“席位制”代表，參與到專家委員會(huì)之中。“席位制”代表因工作、職務(wù)變動(dòng)或其他原因不能或不宜再代表所在部門時(shí)，所在部門應(yīng)及時(shí)推薦他人替換。
三、完善專家委員會(huì)成員構(gòu)成與遴選機(jī)制的法治構(gòu)圖
行政機(jī)關(guān)對(duì)專家委員會(huì)的成員構(gòu)成和遴選存在一定的裁量權(quán)，可能會(huì)利用專家委員會(huì)來(lái)支持自己預(yù)設(shè)的政策偏好，此時(shí)專家有可能成為行政機(jī)關(guān)決策背書(shū)的“裝置”。專家也有可能將價(jià)值判斷偽裝成科學(xué)結(jié)論，利用其在專業(yè)知識(shí)方面的話語(yǔ)權(quán)，來(lái)影響乃至支配行政決策的實(shí)體內(nèi)容。因此，應(yīng)就專家委員會(huì)的成員構(gòu)成及遴選設(shè)計(jì)相應(yīng)的事先預(yù)防機(jī)制和事后監(jiān)督機(jī)制，探討相關(guān)制度規(guī)范的立法方略，探索為專家咨詢活動(dòng)引入司法審查的制度空間。
（一）完善相關(guān)制度規(guī)范的立法方略
中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要建立健全從專家遴選到考核監(jiān)督的全過(guò)程、全鏈條管理制度體系，分領(lǐng)域、分類別完善專家參與公共決策的制度規(guī)范。因此應(yīng)逐步完善專家咨詢程序和專家委員會(huì)立法，完善相關(guān)的法規(guī)政策體系。
我國(guó)目前尚無(wú)行政程序統(tǒng)一立法，現(xiàn)有立法中并未對(duì)專家咨詢制度、專家委員會(huì)架構(gòu)作出整齊劃一的規(guī)定，更遑論對(duì)專家委員會(huì)成員構(gòu)成和遴選加以系統(tǒng)規(guī)范。國(guó)務(wù)院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》在第二章第三節(jié)規(guī)定了“專家論證”制度，但規(guī)定較為原則，尚未涉及委員會(huì)型專家咨詢機(jī)構(gòu)成員的構(gòu)成和遴選。在許多具體行政領(lǐng)域，都缺少對(duì)專家委員會(huì)成員構(gòu)成和遴選的明確規(guī)定。例如，很多行政機(jī)關(guān)未就專家委員會(huì)的成員征募向社會(huì)發(fā)布公告，而是以近乎密閉或半密閉的方式，通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)系，以及行政系統(tǒng)和高校、科研院所、個(gè)別權(quán)威專家的正式或非正式聯(lián)系，來(lái)物色適格專家。從中可管窺專家咨詢法治化程度之不彰。
從比較法角度觀之，許多國(guó)家在行政活動(dòng)中設(shè)置和利用專家委員會(huì)時(shí)，多通過(guò)立法對(duì)專家委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序加以規(guī)范。例如，美國(guó)于1972年出臺(tái)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，將咨詢委員會(huì)的設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督和終止予以法定化。《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》設(shè)專節(jié)規(guī)定行政程序中的委員會(huì)，其間也規(guī)定了委員會(huì)成員的產(chǎn)生方式。未來(lái)我國(guó)可借鑒國(guó)外模式，以法律或行政法規(guī)的形式，就專家咨詢機(jī)制與專家委員會(huì)制度單獨(dú)立法，頒布中國(guó)的《專家咨詢委員會(huì)法》或《行政決策專家咨詢暫行條例》，其間規(guī)定應(yīng)結(jié)合專家委員會(huì)的應(yīng)對(duì)議題和功能定位，來(lái)確定專家委員會(huì)成員構(gòu)成的類別，規(guī)定專家委員應(yīng)具備專業(yè)性、中立性和均衡性，厘定專家、利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的遴選程序規(guī)則。
在具體行政領(lǐng)域中，專家委員會(huì)成員的構(gòu)成和遴選是否必須由法律法規(guī)規(guī)定？對(duì)此不應(yīng)一概而論，應(yīng)根據(jù)專家委員會(huì)在行政決策中的角色地位及其意見(jiàn)的法律效力，來(lái)確定專家委員會(huì)成員構(gòu)成和遴選的法律規(guī)范層級(jí)。對(duì)于有權(quán)對(duì)外作出行政決策的專家委員會(huì)以及在行政組織內(nèi)部具有重要地位、其專業(yè)意見(jiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有拘束力的專家委員會(huì)，應(yīng)由法律法規(guī)來(lái)設(shè)立。法律法規(guī)中可明確專家委員會(huì)成員構(gòu)成的類別，明確專家委員的資質(zhì)要求，為專家、利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表的遴選程序勾勒法治要點(diǎn)。但也應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)一定的自主空間，具體細(xì)節(jié)可授權(quán)主管行政部門制定實(shí)施細(xì)則，或出臺(tái)專家委員會(huì)章程加以規(guī)范。對(duì)于僅具咨詢性質(zhì)的專家委員會(huì)而言，行政機(jī)關(guān)有自行設(shè)立專家委員會(huì)的裁量權(quán)，但宜以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，對(duì)專家委員會(huì)成員構(gòu)成及遴選予以規(guī)范。
（二）明確司法審查的可及性與審理規(guī)則
當(dāng)專家委員會(huì)有權(quán)對(duì)外作出行政決定時(shí)，行政相對(duì)人可以就專家委員會(huì)的決定提起行政訴訟。多數(shù)專家委員會(huì)的活動(dòng)僅為過(guò)程性行為，其意見(jiàn)并非直接對(duì)外作出，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，行政相對(duì)人只能就最終的行政決定提起訴訟。但由于專家委員會(huì)已經(jīng)成為相關(guān)議題的實(shí)際審議者，其意見(jiàn)對(duì)后續(xù)的政策形成或行政處理具有事實(shí)上的影響力，甚至具有法律上的約束力，法院應(yīng)就專家委員會(huì)的成員構(gòu)成及遴選等事項(xiàng)進(jìn)行必要的審查。而且，專家委員會(huì)的意見(jiàn)對(duì)行政決策的影響力越大，法院對(duì)專家委員會(huì)成員構(gòu)成及遴選的司法審查強(qiáng)度應(yīng)越高。
就專家委員會(huì)的成員構(gòu)成及遴選而言，法院應(yīng)當(dāng)審查遴選程序是否合法，就成員構(gòu)成、專家資質(zhì)以及成員構(gòu)成的均衡性等實(shí)體內(nèi)容而言，法院應(yīng)審查是否違反了法律規(guī)范的明文規(guī)定，以及是否具有實(shí)質(zhì)合理性，但法院原則上應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，除非有明顯嚴(yán)重的裁量不當(dāng)。例如，就成員構(gòu)成是否滿足均衡性而言，法院應(yīng)考慮專家委員會(huì)的職能為何，以及是否需要額外的平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)該職能。在美國(guó)1983年National AntiHunger Coalition v. Executive Committee of the President' s Private Sector Survey On Cost Control案中，咨詢委員會(huì)最初的職能是“運(yùn)用私營(yíng)部門的專門知識(shí)，以在聯(lián)邦政府中實(shí)現(xiàn)成本效益較高的管理”。盡管該委員會(huì)只包括公司高管，沒(méi)有公共利益代表，法院最初認(rèn)為，鑒于其處理“管理和成本控制方面”的具體職能，委員會(huì)的組成足夠均衡。但后來(lái)的證據(jù)顯示，咨詢委員會(huì)的建議還涉及廢除給予窮人特別利益的立法。法院認(rèn)為，此建議已經(jīng)影響到了原告“已有的制定法上的權(quán)利”，鑒于委員會(huì)中沒(méi)有受到該建議不利影響者的代表，法院認(rèn)定委員會(huì)的組成是不均衡的。
對(duì)于專家委員會(huì)成員構(gòu)成及遴選方面的違法事項(xiàng)，法院應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)的嚴(yán)重程度，以及專家委員會(huì)及其意見(jiàn)在行政決策中的地位，選用適當(dāng)?shù)呐袥Q類型。例如，當(dāng)專家委員會(huì)意見(jiàn)對(duì)行政決定具有法律上的約束力時(shí)，對(duì)于違反均衡性要求的專家委員會(huì)，法院可以認(rèn)定其所提意見(jiàn)無(wú)效，進(jìn)而基于事實(shí)認(rèn)定不清、主要證據(jù)不足而撤銷行政決定。而當(dāng)專家委員會(huì)僅具有咨詢性質(zhì)，且違法事項(xiàng)可以通過(guò)其他方式予以適當(dāng)補(bǔ)救時(shí)，該違法事項(xiàng)并不影響行政決定的效力。例如，在美國(guó)1979年National Nutritional Foods Ass' n v. Califano案中，法院認(rèn)為，本案所涉法規(guī)的制定并非完全基于咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)，還有其他調(diào)查結(jié)果作為根據(jù)，并且通告評(píng)論程序的引入，也為沒(méi)有進(jìn)入咨詢委員會(huì)的利益群體提供了發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，因此，咨詢委員會(huì)遴選過(guò)程中的違法事項(xiàng)并不能使經(jīng)專家咨詢程序后通過(guò)的法規(guī)無(wú)效。
結(jié)語(yǔ)
專家委員會(huì)成員構(gòu)成及遴選的背后，蘊(yùn)含著行政決策科學(xué)化和民主化的課題，也折射出若干知識(shí)社會(huì)學(xué)層面的課題。專家遴選標(biāo)準(zhǔn)的厘定、專家遴選程序的構(gòu)建，是為了確保遴選出適格專家，體現(xiàn)了對(duì)專業(yè)性、行政決策科學(xué)理性的追求，其間也蘊(yùn)含著知識(shí)與權(quán)力、科學(xué)與政治之間微妙復(fù)雜的關(guān)系。在專家委員會(huì)中設(shè)置不同利益群體的代表，是將多元利益、多元價(jià)值以合作主義模式引入行政決策過(guò)程并加以整合，豐富了公眾參與的形式。將專家、利益群體代表和行政機(jī)關(guān)“席位制”代表等多類成員共同置于專家委員會(huì)之中，要求專家構(gòu)成的合理均衡，是為了在科學(xué)理性與社會(huì)理性之間、在專業(yè)知識(shí)與非專業(yè)知識(shí)之間尋求平衡點(diǎn)，體現(xiàn)了專業(yè)知識(shí)的民主化，專家委員會(huì)因此成為協(xié)調(diào)科學(xué)與民主的重要組織裝置。但即使專家委員會(huì)成員遴選機(jī)制公正、構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理，也不必然確保專家委員會(huì)審議過(guò)程的公正性。如何設(shè)計(jì)精良的專家咨詢程序，對(duì)持不同立場(chǎng)的專家觀點(diǎn)予以權(quán)衡和折沖，從而凝聚專家共識(shí)，為政策制定與個(gè)案判斷提供更為全面、合理的參考，也構(gòu)成了未來(lái)需進(jìn)一步研究的課題。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見(jiàn)《河北法學(xué)》2024年第10期。
