作者簡(jiǎn)介：落志筠，女，山西朔州人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，蒙古國(guó)研究生大學(xué)博士生導(dǎo)師，法治內(nèi)蒙古建設(shè)與區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主任，博士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。
摘要：自然保護(hù)地是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、傳承中華民族文化、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國(guó)的重要抓手，肩負(fù)有保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)生態(tài)屏障的重要使命。但自然保護(hù)地劃定以及建設(shè)管理活動(dòng)會(huì)與已經(jīng)形成的以土地利用為核心的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系發(fā)生抵牾，即自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)與其所附著土地上原有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突。公私法分離視野下的管制性征收理論以及地役權(quán)制度無(wú)法有效解決這一沖突，而公私法綜合視野下的環(huán)境公物理論則為解決自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償問(wèn)題提供了一種新的思路。作為環(huán)境公物的自然保護(hù)地，其在劃定、建設(shè)、管理、利用中均可能出現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。故此，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分這種干預(yù)究竟構(gòu)成征收，還是公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制。自然保護(hù)地公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?！胺ǘㄑa(bǔ)償+公共地役權(quán)補(bǔ)償”二元補(bǔ)償模式將選擇權(quán)賦予供役人，由其自主選擇補(bǔ)償方式并接受相應(yīng)的役權(quán)限制。二元補(bǔ)償模式既能夠使權(quán)利受限主體獲得最低程度補(bǔ)償，又能激勵(lì)有意愿的供役人選擇自愿、主動(dòng)增加生態(tài)環(huán)境增益行為，切實(shí)提升生態(tài)環(huán)境的公共效能。
關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地；財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償；環(huán)境公物；公共地役權(quán)；剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)
一、 問(wèn)題緣起：自然保護(hù)地體系建設(shè)與財(cái)產(chǎn)權(quán)沖突
建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、傳承中華民族文化、推動(dòng)國(guó)家生態(tài)安全保護(hù)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。《建立國(guó)家公園體制總體方案》（2017年）明確了建立國(guó)家公園體制的指導(dǎo)思想和基本原則，并就基本概念、管理體制、具體制度作出了整體安排?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019年）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）對(duì)自然保護(hù)地分類及體系整合、統(tǒng)一管理與分級(jí)行使管理職責(zé)、加強(qiáng)自然保護(hù)地發(fā)展與保護(hù)提出了明確具體的要求。同年10月，中共十九屆四中全會(huì)再次將構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系提到新的高度，以加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，進(jìn)一步提升國(guó)家生態(tài)文明治理能力。自然保護(hù)地體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“高水平保護(hù)”的重要舉措。高水平保護(hù)不僅要按照高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)要使高生態(tài)效益帶動(dòng)高經(jīng)濟(jì)效益。
按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，政府有權(quán)采取禁止或限制在自然保護(hù)地內(nèi)從事可能產(chǎn)生不利生態(tài)環(huán)境影響行為的規(guī)制措施，這些新增的規(guī)制措施會(huì)對(duì)主體原有權(quán)利，主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)利（權(quán)益）構(gòu)成剝奪或者限制?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》按照保護(hù)地承載的生態(tài)價(jià)值對(duì)保護(hù)地按照保護(hù)強(qiáng)度高低分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類；同時(shí)在前兩類自然保護(hù)地中區(qū)分核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，前者禁止人為活動(dòng)，后者限制人為活動(dòng)，自然公園則不設(shè)定核心保護(hù)區(qū)，只按照一般控制區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于自然保護(hù)地內(nèi)人為活動(dòng)的禁止或限制措施，顯然是對(duì)未來(lái)劃定為自然保護(hù)地區(qū)域的人為活動(dòng)劃出了行為紅線；就保護(hù)地內(nèi)已有權(quán)利而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出了礦業(yè)活動(dòng)、水電以及工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目清退或者整治要求，同時(shí)要求原住居民搬遷或禁牧、退耕。這就意味著自然保護(hù)地內(nèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)從時(shí)間面向上看，會(huì)受到兩個(gè)方向約束：一是自然保護(hù)地內(nèi)未來(lái)可能產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)益或利益的人為活動(dòng)，將會(huì)受到禁止或不同程度的限制；二是自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)行使也面臨不同程度的禁止或限制。筆者將其區(qū)分為“自然保護(hù)地內(nèi)未來(lái)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”與“自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的禁止與限制”。
“自然保護(hù)地內(nèi)未來(lái)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”可能包括兩種情形：一是自然保護(hù)地劃定后出現(xiàn)的新的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其權(quán)利限制不應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。典型代表如因特許經(jīng)營(yíng)而出現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)人在取得權(quán)利時(shí)，應(yīng)預(yù)見(jiàn)到其所獲得特許經(jīng)營(yíng)會(huì)因?qū)崿F(xiàn)公共利益的需要而可能面臨特許主管部門更加嚴(yán)格的管制，特許經(jīng)營(yíng)人所獲得的利益是政府管制下的利益，隨著政府因公共利益保護(hù)需要而增加管制強(qiáng)度，該權(quán)利極有可能“在沒(méi)有補(bǔ)償?shù)那闆r下被取消”。二是自然保護(hù)地劃定前已經(jīng)存在的財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有被征收，只是權(quán)利的范圍以及行使方式受到了限制，屬于自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)在未來(lái)權(quán)利行使中受到限制，是“自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”的未來(lái)形態(tài)，理應(yīng)得到補(bǔ)償。
“自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的禁止與限制”中的“禁止”是指自然保護(hù)地劃定時(shí)通過(guò)管制方式使得原有財(cái)產(chǎn)權(quán)完全喪失，如要求探礦采礦、水電開(kāi)發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目清退并有序退出或者要求原住居民搬遷等，這事實(shí)上構(gòu)成了征收，但在實(shí)踐中是否能夠進(jìn)行補(bǔ)償以及按照什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償并不明確。“自然保護(hù)地內(nèi)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的禁止與限制”中的“限制”則是指原有財(cái)產(chǎn)權(quán)存在但無(wú)法全面、充分行使，與上述“自然保護(hù)地內(nèi)未來(lái)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”之第二種情形重合，如要求自然保護(hù)地內(nèi)工礦企業(yè)整治（暗含了滿足自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的管制），以及要求農(nóng)民禁牧、退耕等。與對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行剝奪的征收征用不同，設(shè)立國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境管制行為一般僅僅妨礙財(cái)產(chǎn)效用的進(jìn)一步發(fā)揮，司法實(shí)踐中對(duì)其是否補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償存在很多不同做法甚至是爭(zhēng)議。
自然保護(hù)地體系建設(shè)與原有財(cái)產(chǎn)權(quán)存在沖突的根本原因在于，自然保護(hù)地上原有的以土地利用為核心的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系與承載著生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共價(jià)值的自然保護(hù)地目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間產(chǎn)生了抵牾，即生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)與土地上原有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了沖突。土地上原本已經(jīng)建立起的以土地利用為核心的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系，將土地作為財(cái)產(chǎn)而非環(huán)境要素，更多關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，凸顯其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。在作為財(cái)產(chǎn)的土地及其周邊環(huán)境中耕種、建房、探礦、采礦、設(shè)置水電項(xiàng)目以及完成工業(yè)生產(chǎn)等，都是原權(quán)利人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及探礦采礦權(quán)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外在表現(xiàn)。這些行為以實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)或經(jīng)濟(jì)利益增值為目標(biāo)，具有典型的私權(quán)屬性。而自然保護(hù)地的劃定、建設(shè)、管理活動(dòng)不再僅將土地、林木、礦產(chǎn)等資源要素作為單純的財(cái)產(chǎn)看待，而是將所有要素組成的整體生態(tài)環(huán)境作為行為對(duì)象，核心是要保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，具有正當(dāng)性。兩類具有正當(dāng)性的行為及其背后利益產(chǎn)生沖突是由于土地空間具有一體性，自然保護(hù)地與原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利在土地空間上重疊。自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值因具有公共價(jià)值屬性，其實(shí)現(xiàn)具有價(jià)值優(yōu)先性，可能要求原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利人放棄或限制其部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利，甚至增加了原權(quán)利人實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)增益行為的新負(fù)擔(dān)。
以上沖突的出現(xiàn)，表面上看是由自然保護(hù)地劃定這一國(guó)家行為所造成的，實(shí)質(zhì)上是依附于土地的自然資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值甚至是文化傳承等多元價(jià)值所決定的。在加快推進(jìn)人與自然和諧共生的新時(shí)代，自然資源的多元價(jià)值受到前所未有的關(guān)注。自然資源物理形態(tài)上的同一性決定了其多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生不同價(jià)值之間的沖突，如生態(tài)環(huán)境價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和文化價(jià)值的傳承會(huì)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化產(chǎn)生沖突，同時(shí)也會(huì)與自然資源依附的土地上原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)生沖突。自然保護(hù)地體系建設(shè)對(duì)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪或者限制，從法律制度上溯源是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突問(wèn)題，其核心是要解決應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)以土地為核心的多類資源所承載的不同價(jià)值在實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)生的沖突所需的成本問(wèn)題。本文試圖將自然保護(hù)地作為環(huán)境公物，在公私法綜合視野下分析自然保護(hù)地產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及其補(bǔ)償問(wèn)題。
二、 現(xiàn)實(shí)困境：公私法分離視角下的自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償分析
對(duì)因自然保護(hù)地體系建設(shè)而禁止或限制土地上原有財(cái)產(chǎn)權(quán)行使應(yīng)當(dāng)如何妥善解決的問(wèn)題，理論界和已有試點(diǎn)實(shí)踐提供了兩種思路。一種思路是基于公法視角，將這種區(qū)別于征收的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制從警察權(quán)、社會(huì)義務(wù)、管制性征收等不同角度闡釋其正當(dāng)性與適當(dāng)性，并主張對(duì)超過(guò)警察權(quán)行使或社會(huì)義務(wù)范圍的管制性征收予以補(bǔ)償。另一思路則是通過(guò)地役權(quán)制度實(shí)現(xiàn)公有財(cái)產(chǎn)權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的私法調(diào)適，較為典型的做法為錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的地役權(quán)改革。
（一）公法視角下管制性征收及其征收泛化的擔(dān)憂
從外觀表現(xiàn)來(lái)看，自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與憲法上規(guī)定的征收具有一定相似性，可將其稱之為管制性征收。目前，自然保護(hù)地已經(jīng)占據(jù)中國(guó)陸域面積18%以上，在協(xié)同推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)承載有生態(tài)價(jià)值的自然資源這一“地”以最嚴(yán)格的保護(hù)制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共利益目標(biāo)。但值得注意的是，在保護(hù)自然資源這一“地”的過(guò)程中，地上原有的“人”在生態(tài)系統(tǒng)中的功能以及參與方式不容忽視，這就要求在自然保護(hù)地體系建設(shè)中考慮原有權(quán)利人是否需要搬遷、清退、退出或者是整治、禁牧、退耕，同時(shí)還要考慮這些管制方式對(duì)“人地關(guān)系”的利益平衡問(wèn)題?！稇椃ā返?3條第3款規(guī)定了國(guó)家公共利益征收補(bǔ)償制度。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的已有項(xiàng)目、原住居民要求搬遷、退出以及退耕等規(guī)定，在實(shí)踐中事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)原有房屋、土地、廠房的征收。在核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)差別化管控中對(duì)人為活動(dòng)的禁止或限制，雖然沒(méi)有完全剝奪財(cái)產(chǎn)構(gòu)成征收，但是對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)原權(quán)利人行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的諸多活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束，事實(shí)上原有權(quán)利人財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨喪失或者部分受到限制?？梢?jiàn)，自然保護(hù)地管控措施雖非直接針對(duì)原財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收，但事實(shí)上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了“剝奪”效果，可能表現(xiàn)為“禁止”引起的完全剝奪，也可能表現(xiàn)為“限制”導(dǎo)致的部分剝奪。學(xué)界將這種非通過(guò)征收程序剝奪他人財(cái)產(chǎn)，而僅是在立法或具體行政行為中通過(guò)管制措施致使財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)減損或權(quán)能喪失的現(xiàn)象稱之為管制性征收，或曰規(guī)制性征收。
管制性征收是美國(guó)1922年馬洪案判決提出的，是指公權(quán)通過(guò)立法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定了限制，事實(shí)上導(dǎo)致了與實(shí)體征收類似的結(jié)果。在經(jīng)過(guò)理論初創(chuàng)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體化、范圍擴(kuò)展以及正當(dāng)性審查發(fā)展階段后，這一理論形成司法認(rèn)定規(guī)則。憲法通過(guò)對(duì)政府征收、征用的限制，體現(xiàn)出私有財(cái)產(chǎn)權(quán)并非絕對(duì)自由且憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施保障。而隨著社會(huì)進(jìn)步和滿足公共利益的需要，國(guó)家采取不同于直接剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的征收方式，在規(guī)劃法、土地管理法、建筑法、文化古跡與環(huán)境保護(hù)法、稅法等立法中不斷出現(xiàn)了諸多對(duì)土地使用、房屋建造建設(shè)以及不動(dòng)產(chǎn)交易的管制性規(guī)定，以期調(diào)和個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)與公共利益保護(hù)之間可能存在的矛盾。
管制性征收意圖為因管制或規(guī)制而使財(cái)產(chǎn)權(quán)被過(guò)度限制的權(quán)利人適用征收規(guī)范并獲取補(bǔ)償提供制度性依據(jù)。政府出于公共管理和公共服務(wù)的需要對(duì)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以管制或規(guī)制具有正當(dāng)性，但是以管制、規(guī)制之名在達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行諸多限制并且多是無(wú)償?shù)那也贿M(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償?shù)淖龇?，可能?gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“隱性侵犯”。管制性征收或曰規(guī)制性征收雖具有類似征收的“剝奪”效果，但并非傳統(tǒng)意義上的征收，其并不改變權(quán)利人的權(quán)利狀態(tài)，而是可能會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用效益作出極大限制。因此，管制性征收制度意圖為解決那些尚未構(gòu)成傳統(tǒng)征收，卻對(duì)權(quán)利人施加了過(guò)重負(fù)擔(dān)的限制行為允許適用征收規(guī)范，并由國(guó)家對(duì)受限制的權(quán)利人承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)提供了制度依據(jù)。
但在實(shí)踐中，涉及到管制性征收問(wèn)題時(shí)，往往存在補(bǔ)償困境以及可能的“征收泛化”現(xiàn)象，從而進(jìn)一步侵蝕財(cái)產(chǎn)權(quán)。一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)上承載了規(guī)劃法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法等各部門法依照其所保護(hù)的社會(huì)公共利益設(shè)置的土地管制、生態(tài)環(huán)境管制等負(fù)擔(dān)，但在收益分配上并不會(huì)獲得補(bǔ)償或僅有極少補(bǔ)償。因公共利益保護(hù)而對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制問(wèn)題很少得到法治實(shí)踐的重視，因此而引發(fā)的補(bǔ)償訴訟也難以有效回應(yīng)權(quán)利人損失。且在實(shí)踐中，即使最終權(quán)利人獲得一定補(bǔ)償，各地也是各行其道，缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)依靠政策引導(dǎo)而非源于法律規(guī)定。這也就意味著，擬將管制性征收適用憲法上的征收制度而對(duì)原財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以補(bǔ)償?shù)闹贫瘸踔圆⑽磳?shí)現(xiàn)。同時(shí)，允許將征收規(guī)范適用于政府過(guò)度規(guī)制造成財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度負(fù)擔(dān)的管制性征收的做法，雖能為受到限制的權(quán)利人獲取補(bǔ)償提供制度依據(jù)，但同時(shí)面臨“征收泛化”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)，有可能出現(xiàn)大量借以補(bǔ)償而將違憲的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制正當(dāng)化的情形。這就從根本上忽略了財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)保障，而只將財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值保障變成首要的甚至唯一的手段，實(shí)際上是將財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容予以掏空，違背了財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的初衷。
（二）傳統(tǒng)地役權(quán)制度與自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的不適應(yīng)
錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)采用訂立地役權(quán)合同方式限制當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)集體所有土地的利用行為，并取得良好效果?！督?guó)家公園體制總體方案》提出了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域生態(tài)移民搬遷的要求。各地在落實(shí)這一要求的過(guò)程中采用了多種方式收回集體土地所有權(quán)，或?qū)υ屑w土地權(quán)利施加限制。諸如征收、置換、贖買等方式是將原有集體土地所有權(quán)直接移轉(zhuǎn)，也存在通過(guò)征用、相鄰關(guān)系、租賃等方式對(duì)原有集體土地利用施加限制。但這些方式在實(shí)際執(zhí)行中均存在不同程度的弊端。如征收方式審批程序嚴(yán)格且國(guó)家強(qiáng)制性較強(qiáng)易引發(fā)群體性矛盾；土地置換則因置換雙方對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值判斷差異，生態(tài)感受差異以及居民故土難離等情愫而不易為當(dāng)?shù)鼐用窠邮?；贖買面臨合意困境以及成本高昂的困局。征用、相鄰關(guān)系、租賃等方式也存在不同程度的弊端。錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)創(chuàng)新采用了地役權(quán)合同方式。在此模式下，錢江源國(guó)家公園管理局在保持原有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不變的前提下，由村民代表大會(huì)就錢江源國(guó)家公園管理局?jǐn)M使用的集體土地形成表決決議，最終簽訂地役權(quán)合同，約定由錢江源國(guó)家公園管理局監(jiān)管原有集體林地，同時(shí)限制集體林地內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并給予生態(tài)補(bǔ)償。簽訂地役權(quán)合同后，農(nóng)民既可以獲得合同約定的補(bǔ)償金，同時(shí)還享有免費(fèi)參觀游覽，經(jīng)許可后的農(nóng)特產(chǎn)品打上錢江源國(guó)家公園品牌標(biāo)識(shí)等權(quán)利。截至2021年，錢江源國(guó)家公園管理局在林地、農(nóng)田領(lǐng)域的地役權(quán)改革涵蓋了公園園區(qū)涉及的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，21個(gè)行政村，64個(gè)自然村，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)，3199戶10 644位村民實(shí)際享受到生態(tài)紅利。錢江源地役權(quán)合同模式既保障原住居民繼續(xù)享有原生態(tài)利益，還增加了經(jīng)濟(jì)利益，賦予村民參與權(quán)（即村民對(duì)破壞自然資源行為進(jìn)行監(jiān)督報(bào)告），同時(shí)還賦予錢江源國(guó)家公園對(duì)村民存在生態(tài)破壞行為的林地、林木轉(zhuǎn)讓行為的一票否決權(quán)，形成國(guó)家公園與當(dāng)?shù)卮迕竦纳鷳B(tài)共同體、利益共同體。
以傳統(tǒng)地役權(quán)制度作為解決自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的法律路徑依舊存在諸多法理障礙。一是傳統(tǒng)地役權(quán)制度確立的供役與需役客體均限定為土地，地役權(quán)關(guān)注對(duì)土地平面權(quán)利的限制。但目前自然保護(hù)地的設(shè)立顯然是從原有對(duì)以土地平面利用為核心的限制走向了包括地上、地表、地下的立體式多維度限制，傳統(tǒng)地役權(quán)難以覆蓋。二是從地役權(quán)設(shè)立基礎(chǔ)來(lái)看，地役權(quán)應(yīng)當(dāng)為了滿足需役地便利而設(shè)立，存在供役地與需役地一對(duì)相互對(duì)應(yīng)的概念。而自然保護(hù)地的設(shè)立是為了自然保護(hù)地整體建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的需要，不存在需役地，也就喪失了地役權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。三是從地役權(quán)主體來(lái)看，民法中規(guī)定的地役權(quán)是平等民事主體的物權(quán)權(quán)利，是平等主體之間設(shè)立的法律關(guān)系，直接適用于劃定自然保護(hù)地的行政機(jī)關(guān)或其管理機(jī)構(gòu)與民法的規(guī)定存在沖突。四是從地役權(quán)設(shè)立方式來(lái)看，民法中完全根據(jù)當(dāng)事人意思自治確立地役權(quán)內(nèi)容的做法，并不符合自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需求。自然保護(hù)地劃定、建設(shè)、管理、利用是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共利益目標(biāo)，不能由當(dāng)事人選擇或隨意決定地役權(quán)的內(nèi)容。五是傳統(tǒng)地役權(quán)的內(nèi)容雖由當(dāng)事人約定，但一般表現(xiàn)為消極的不作為義務(wù)；而自然保護(hù)地中對(duì)當(dāng)?shù)鼐用癯擞胁辉黾由鷳B(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)的消極不作為義務(wù)外，還有可能表現(xiàn)為巡護(hù)、制止侵害等積極義務(wù)。六是地役權(quán)設(shè)立多是針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活受限而設(shè)置，對(duì)于工礦企業(yè)按照自然保護(hù)地建設(shè)要求進(jìn)行的整治、退出等情形無(wú)法以約定地役權(quán)涵蓋。綜上，傳統(tǒng)地役權(quán)制度無(wú)論從法律規(guī)定的外在形式上，還是從其私法規(guī)制屬性上看，均無(wú)法有效解決自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償問(wèn)題。
三、路徑探尋：作為環(huán)境公物的自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償
公私法分離視角下，管制性征收與地役權(quán)合同實(shí)踐無(wú)法有效解決自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償問(wèn)題，筆者嘗試通過(guò)環(huán)境公物制度在公私法綜合視野下解決目前的公私利益沖突問(wèn)題。自然保護(hù)地體系建設(shè)中出現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是不同價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的利益沖突問(wèn)題，既存在同質(zhì)利益沖突，又存在異質(zhì)利益沖突，單純的公法路徑或私法路徑均無(wú)法從根本上解決。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)重視空間治理，近些年頒布的每個(gè)重要的環(huán)境政策文件所確立的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)幾乎都提及了生態(tài)環(huán)境空間治理，且2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中進(jìn)一步關(guān)注以公私合力方式推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)。國(guó)家公園以其存在的較為突出的公私利益角力成為了“后發(fā)先至”的生態(tài)文明特區(qū)，三江源率先實(shí)現(xiàn)了以私權(quán)利利益保障為核心的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和以公共利益保障為核心的國(guó)土空間用途管制的“兩個(gè)統(tǒng)一實(shí)行”的公私合力治理?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求明晰自然資源權(quán)屬的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，在其權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制有效銜接，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公私法綜合視野下對(duì)公私利益沖突處理的基本立場(chǎng)。這一方面從生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)視角考慮國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求的實(shí)現(xiàn)；另一方面又強(qiáng)調(diào)自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)，著力解決權(quán)利交叉、缺位等問(wèn)題。自然保護(hù)地體系建設(shè)與土地上原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的沖突，以及由于自然保護(hù)地的公物屬性而對(duì)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革中予以關(guān)注，從公物管理使用與私有權(quán)利保護(hù)角度實(shí)現(xiàn)平衡。環(huán)境公物制度是一項(xiàng)將對(duì)自然資源的公共用途管理與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用有效統(tǒng)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)文化價(jià)值多元統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)。這就要求優(yōu)先實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)環(huán)境價(jià)值，但不能將該過(guò)程中出現(xiàn)的限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)情形簡(jiǎn)單認(rèn)定為警察權(quán)行使或者是財(cái)產(chǎn)權(quán)所承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。通過(guò)建立環(huán)境公物制度，既要實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，又要在可能的范圍內(nèi)考慮資源開(kāi)發(fā)利用，充分實(shí)現(xiàn)公物的價(jià)值，且對(duì)此產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制予以承認(rèn)并給予相應(yīng)補(bǔ)償。
（一）自然保護(hù)地是環(huán)境公物
自然保護(hù)地包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園。（1）國(guó)家公園以其國(guó)家代表性而成為國(guó)家名片。國(guó)家公園在自然生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)重要程度、景觀價(jià)值、管理層級(jí)等方面均具有代表性，劃定面積大，景觀尺度大，是能夠作為“自然保護(hù)地統(tǒng)領(lǐng)”，實(shí)現(xiàn)大面積生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境公物。我國(guó)于2021年劃定首批國(guó)家公園，包括三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山五家。（2）自然保護(hù)區(qū)是出現(xiàn)較早，主要聚焦于野生動(dòng)植物種群數(shù)量、棲息環(huán)境等自然保護(hù)目標(biāo)，而幾乎不考慮自然資源的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題的保護(hù)地。全國(guó)已有國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)474處，總面積近100萬(wàn)平方千米，同時(shí)還存在眾多地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)自然保護(hù)的基礎(chǔ)。（3）自然公園是更加強(qiáng)調(diào)將自然環(huán)境的生態(tài)、觀賞、文化、科學(xué)價(jià)值和可持續(xù)利用價(jià)值統(tǒng)合起來(lái)的保護(hù)地，其更加注重保護(hù)基礎(chǔ)上的生態(tài)產(chǎn)品為公眾所享有。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》和2023年出臺(tái)的《國(guó)家級(jí)自然公園管理辦法（試行）》，目前主要包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、沙漠（石漠）公園和草原公園七大類。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處、國(guó)家地質(zhì)公園281處、國(guó)家海洋公園67處、國(guó)家級(jí)森林公園897處、國(guó)家濕地公園899處、國(guó)家沙漠公園55處、國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)39處，其數(shù)量顯著多于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)家公園。無(wú)論各類自然保護(hù)地的數(shù)量多少或是保護(hù)強(qiáng)度存在何種差異，均肩負(fù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、傳承中華民族文化、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國(guó)的重要使命。
自然保護(hù)地具有實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共同利益的功能，其建立、管理與發(fā)展受公權(quán)力規(guī)制，且由行政主體通過(guò)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園劃定等形式作出了供公用的意思表示，并且將其生態(tài)效益供公眾使用，滿足了成為環(huán)境公物的實(shí)質(zhì)要件和形式要件。
首先，業(yè)已形成的自然保護(hù)地體系具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)環(huán)境利益的公共用途。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是為當(dāng)代人享受美好生態(tài)環(huán)境與完整的自然美景等生態(tài)公共利益提供了保障。人們可以在享受豐富物質(zhì)文明的同時(shí)，最大程度地享受良好自然環(huán)境帶給人類的生態(tài)福利。同時(shí)也為當(dāng)代人持續(xù)利用自然資源提供了制度約束，避免因資源無(wú)序開(kāi)發(fā)以及生物多樣性喪失而給人類生產(chǎn)生活帶來(lái)致命打擊。另一方面，自然保護(hù)地也為后代人持續(xù)享有良好生態(tài)環(huán)境以及持續(xù)利用自然資源提供了保障。通過(guò)設(shè)立自然保護(hù)地體系，為后代人在當(dāng)代設(shè)立了制度代言人，由自然保護(hù)地制度為在當(dāng)代缺位的后代人提供享有良好環(huán)境權(quán)以及資源利用權(quán)的制度保障。
其次，已有規(guī)范明確了自然保護(hù)地受公權(quán)力規(guī)制。2017年發(fā)布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確了國(guó)家確立國(guó)家公園并且國(guó)家主導(dǎo)管理的基本原則；2019年發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府要在規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護(hù)自然保護(hù)地中發(fā)揮主體作用；2022年國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的《國(guó)家公園法（草案）（征求意見(jiàn)稿）》第5條明確了國(guó)家公園的兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)，同時(shí)規(guī)定了國(guó)家公園創(chuàng)建、命名、保護(hù)、管理的具體規(guī)則及法律責(zé)任；此外，《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法規(guī)中也對(duì)自然保護(hù)區(qū)、自然公園等管理與保護(hù)作出了明確的規(guī)定，賦予行政機(jī)關(guān)保護(hù)和管理環(huán)境公物、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共目標(biāo)的具體職能。以上國(guó)家政策以及法律法規(guī)明確規(guī)定自然保護(hù)地處于國(guó)家行政監(jiān)管之下，由政府保護(hù)和管理。易言之，自然保護(hù)地的劃定建設(shè)、管理保護(hù)、發(fā)展利用均處于政府規(guī)制之下，受到公法管制。
最后，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園在內(nèi)的自然保護(hù)地均由相關(guān)行政主體作出其供公用的意思表示并且實(shí)際投入使用，完成了公物命名并將公物投入使用。自2016年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)建立了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，并于2021年正式確立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山為第一批國(guó)家公園。除此之外，我國(guó)設(shè)立的474處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及總數(shù)超2000處的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園、沙漠公園、草原自然公園以及各地方數(shù)量更加繁多的自然保護(hù)區(qū)及自然公園均按照法律法規(guī)規(guī)定的程序予以設(shè)立?！秶?guó)家公園法（草案）（征求意見(jiàn)稿）》和《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)命名作出了具體規(guī)定。以上自然保護(hù)地設(shè)立后，即按照法律法規(guī)或政策的要求進(jìn)行保護(hù)管理，并實(shí)際投入使用。
綜合以上三個(gè)方面因素，自然保護(hù)地構(gòu)成了典型的公物，屬于環(huán)境公物。
（二）自然保護(hù)地上存在二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
環(huán)境公物制度是實(shí)現(xiàn)自然資產(chǎn)生態(tài)環(huán)境公共用途的一項(xiàng)公法制度，其上存在復(fù)雜的權(quán)利結(jié)構(gòu)。作為環(huán)境公物的自然資產(chǎn)不僅具有滿足資源環(huán)境公共用途的功能，還具有本身作為經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。環(huán)境公物既要滿足自然資源公共用途，形成“公共地役權(quán)”，在事實(shí)上增加對(duì)自然資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的限制，又要在實(shí)現(xiàn)公共用途的前提下，保證自然資產(chǎn)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”得以實(shí)現(xiàn)?！肮锼袡?quán)不是單純的公法權(quán)利或私法權(quán)利，而是包含公法權(quán)利和私法權(quán)利兩種不同性質(zhì)的權(quán)利的混合所有權(quán)”，環(huán)境公物包含公共地役權(quán)和“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”兩種權(quán)利樣態(tài)。公共地役權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益而賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)公物享有的控制權(quán)，以及保障每個(gè)人享有最低程度的資源環(huán)境公共利益自由與自主所必需的資源控制權(quán)。賦予行政機(jī)關(guān)公共地役權(quán)目的在于防止生態(tài)環(huán)境公共利益受到市場(chǎng)或大規(guī)模社會(huì)分工的侵犯。“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”則是供役人原有財(cái)產(chǎn)被劃定為公物后，其只能在不損害公物公共用途的范圍內(nèi)所享有的剩余的私人利益。具體而言，環(huán)境公物通過(guò)公共地役權(quán)實(shí)現(xiàn)其公共用途的路徑如下：國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源公共用途，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制、自然保護(hù)地建設(shè)等方式命名公物——明確自然資源種類、范圍、數(shù)量，以及利用方式、強(qiáng)度后，通過(guò)管理公物存續(xù)或增加自然資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值——確立公眾利用環(huán)境公物的相應(yīng)規(guī)則，明確自由利用、許可利用、獨(dú)占利用的具體規(guī)則，以保證每個(gè)人對(duì)環(huán)境公物平等地享有免費(fèi)利用的權(quán)利，或是享有經(jīng)許可后不影響公物公共利用的特別利用的權(quán)利。同時(shí)，環(huán)境公物制度關(guān)注自然資產(chǎn)在滿足生態(tài)環(huán)境公共用途之外的“剩余財(cái)產(chǎn)價(jià)值”，即當(dāng)自然資產(chǎn)被劃定為環(huán)境公物后，供役人（自然資源的原私有權(quán)利人）可能喪失原有的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)，但也可能享有不同程度的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”，且該“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的行使要受到公共地役權(quán)之限制，要在保證公共地役權(quán)之公共用途得以實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)行使該“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”。
自然保護(hù)地公物上存在的公共地役權(quán)與“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”之二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是公私法綜合視野下的自然保護(hù)地管理與利用二維結(jié)構(gòu)的權(quán)利表征。自然保護(hù)地制度設(shè)立的初衷是為了實(shí)現(xiàn)提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、傳承中華民族文化、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，為當(dāng)代人以及子孫后代提供良好生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)產(chǎn)品。通過(guò)劃定自然保護(hù)地，實(shí)現(xiàn)了對(duì)這一環(huán)境公物的命名。自然保護(hù)地一旦作為公物被命名，公物管理者就具備了采取各種措施確保公物能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益，保障和促進(jìn)公物公共目的得以實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，就要通過(guò)公物管理和利用履行義務(wù)。這表面上看是行政機(jī)關(guān)獲得了公物管理權(quán)，實(shí)際上是履行公物管理人的義務(wù)。構(gòu)建自然保護(hù)地體系以及管理、發(fā)展自然保護(hù)地即是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公物公共目的的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是環(huán)境公物上公共地役權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。自然保護(hù)地上的公共地役權(quán)是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地目標(biāo)的核心權(quán)利，行政機(jī)關(guān)通過(guò)各類管理、發(fā)展措施，既系統(tǒng)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀以及生物多樣性，又不斷提升其供給生態(tài)產(chǎn)品的能力。但值得注意的是，環(huán)境公物公共地役權(quán)的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)與私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生抵牾。自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等構(gòu)成環(huán)境公物，需要滿足服務(wù)生態(tài)環(huán)境公共目的、適用公法管制并經(jīng)由行政主體在形式上進(jìn)行命名后為公共利益服務(wù)兩個(gè)條件。國(guó)家或地方劃定自然保護(hù)地的命名過(guò)程，可能造成環(huán)境公物上公共地役權(quán)對(duì)原有私法財(cái)產(chǎn)權(quán)的禁止或限制，而留下“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”。在環(huán)境公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，公共地役權(quán)屬于公法權(quán)利，而“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”是私法權(quán)利。二者的行使交錯(cuò)在一起，產(chǎn)生了自然保護(hù)地管理與利用的二維結(jié)構(gòu)，即自然保護(hù)地公共地役權(quán)的行使決定了自然資源“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的權(quán)能大小，而自然資源“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的行使可能使公共地役權(quán)獲得增益或減損。這種二維結(jié)構(gòu)成立于同一空間、同一自然資源上，并非單純的公法管制或私權(quán)保護(hù)能夠得以實(shí)現(xiàn)，需要在公私法綜合視野下實(shí)現(xiàn)環(huán)境公物的公共目的并保障私權(quán)得以行使。
（三）自然保護(hù)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及補(bǔ)償
環(huán)境公物上的公共地役權(quán)可能會(huì)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”產(chǎn)生程度不一的限制甚至導(dǎo)致“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”被全部剝奪。無(wú)論是對(duì)公物的命名，還是對(duì)公物的管理，均可能出現(xiàn)對(duì)原有自然資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪。筆者將環(huán)境公物劃分為命名和管理利用兩個(gè)階段分析其對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制與補(bǔ)償以及“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題。
1.自然保護(hù)地命名中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償
設(shè)立自然保護(hù)地并進(jìn)行命名，實(shí)質(zhì)為環(huán)境公物命名過(guò)程，是環(huán)境公物從無(wú)到有的過(guò)程。環(huán)境公物作為一種社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，其直接來(lái)源于《憲法》第9條規(guī)定的屬于國(guó)家所有的自然資源形成的自然資產(chǎn)，但在劃定自然保護(hù)地過(guò)程中，由于以上自然資源大部分處于非城市范圍內(nèi)，也會(huì)出現(xiàn)將集體土地以及在自然資源所有權(quán)上設(shè)立的自然資源使用權(quán)的物理空間劃入自然保護(hù)地的情形。此種情形會(huì)出現(xiàn)原有權(quán)利的喪失和原有權(quán)利的限制兩種情形。
其一，因自然保護(hù)地劃定而使原有權(quán)利喪失，“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”為零。由于這一階段環(huán)境公物尚未完成命名，不具備環(huán)境公物的法律地位，公共地役權(quán)尚未產(chǎn)生，事實(shí)上不存在與其相對(duì)應(yīng)的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而是表現(xiàn)為自然保護(hù)地范圍的劃定與原有以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍的重疊，即自然保護(hù)地的設(shè)立可能對(duì)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了征收，應(yīng)當(dāng)按照《憲法》以及《土地管理法》關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定予以補(bǔ)償。如成立于1979年的黑龍江扎龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為了實(shí)現(xiàn)其保護(hù)濕地和野生動(dòng)物棲息繁殖地的目標(biāo)，于2009年啟動(dòng)了跨度長(zhǎng)達(dá)10年的村莊搬遷項(xiàng)目，該地共296戶，其中僅有131戶簽署搬遷協(xié)議。保護(hù)區(qū)將處于核心區(qū)的296戶居民的房屋及其宅基地使用權(quán)征收，以異地回遷的方式在距離原居住生產(chǎn)地20公里的扎龍鎮(zhèn)哈拉烏蘇孫北側(cè)建造移民新區(qū)，用以補(bǔ)償該296戶居民喪失的房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)。此即非常典型的集體土地及房屋征收補(bǔ)償案例，屬于農(nóng)民原有宅基地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)的征收與補(bǔ)償。除此之外，村莊的一部分耕地被劃入自然保護(hù)地而產(chǎn)生部分耕地征收也屬于以上征收情形。在當(dāng)時(shí)搶救式保護(hù)背景下，扎龍自然保護(hù)區(qū)采取了“排斥性、封閉式”管理思路，將自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的人員實(shí)施生態(tài)移民，最大程度降低人為干預(yù)活動(dòng)，以保護(hù)丹頂鶴等珍稀動(dòng)物棲息地、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但這種強(qiáng)制征收搬遷實(shí)現(xiàn)難度大、可能引發(fā)群體性事件，雖然法律規(guī)定了明確的補(bǔ)償，但是農(nóng)戶僅就房屋及其宅基地權(quán)利損失得到了彌補(bǔ)，因人地分離而導(dǎo)致的耕種土地成本的增加并未納入補(bǔ)償范圍。
其二，除了完全征收房屋所有權(quán)以及宅基地使用權(quán)外，自然保護(hù)區(qū)劃定時(shí)可能部分征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)剩余尚未被征收的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制利用方式或者強(qiáng)度。此種情形下，會(huì)出現(xiàn)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制以及因此而增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的問(wèn)題。由于該財(cái)產(chǎn)權(quán)利限制不僅在劃定自然保護(hù)地環(huán)節(jié)，也會(huì)一直存續(xù)于自然保護(hù)地建設(shè)管理過(guò)程中，因此可以認(rèn)為是自然保護(hù)地建設(shè)管理中的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，筆者將在后文中一并予以分析。
2.自然保護(hù)地建設(shè)管理中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償
環(huán)境公物命名后，自然保護(hù)地的管理、利用、建設(shè)、發(fā)展階段會(huì)對(duì)那些尚未被剝奪的財(cái)產(chǎn)權(quán)施加限制，產(chǎn)生“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”。不同于前文原住居民房屋被完全征收的情形，一些自然保護(hù)地內(nèi)推行的“留地不留人”、退耕還林、退耕還草、退耕還濕等，并非一次性地征收或剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是對(duì)原財(cái)產(chǎn)權(quán)的持續(xù)限制。
自然保護(hù)地建設(shè)管理中保護(hù)、恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)的措施均是環(huán)境公物上公共地役權(quán)實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有內(nèi)涵?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中明確了中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理的三類分級(jí)管理體制，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行差別化管控，禁止或限制相應(yīng)區(qū)域的人為活動(dòng)；就已經(jīng)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)確立以自然恢復(fù)為主的方針，輔以必要的人工措施進(jìn)行修復(fù)并加強(qiáng)保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)；就劃入自然保護(hù)地中的原住居民、建設(shè)項(xiàng)目等分類有序采取搬遷、退出措施，對(duì)耕地實(shí)施退田還林、還草、還湖、還濕；對(duì)于與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)不相沖突的自然資源利用行為予以保障。以上無(wú)論是通過(guò)自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，還是為了恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)而禁止或限制人類活動(dòng)，或者是對(duì)可利用自然資源允許經(jīng)營(yíng)利用，均屬于自然保護(hù)地上公共地役權(quán)的內(nèi)容，其中涉及的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和補(bǔ)償存在著顯著差別。（1）在自然保護(hù)地上建設(shè)生態(tài)廊道、進(jìn)行重要棲息地恢復(fù)和廢棄地修復(fù)活動(dòng)以及從事各種保護(hù)、防控管理設(shè)施的建設(shè)均屬于自然保護(hù)地建設(shè)范疇，需要通過(guò)各種人工措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，是法律上的作為，這勢(shì)必要收回原有土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并對(duì)被征收對(duì)象予以補(bǔ)償。（2）以自然恢復(fù)為主的自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，主要要求減少或禁止人為活動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，方式有二：一是原住居民徹底搬遷、原有建設(shè)項(xiàng)目退出保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)完全的人類活動(dòng)禁絕；二是通過(guò)退田還林、還草、還湖、還濕等方式增強(qiáng)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境功能。前者要求村民搬遷以及項(xiàng)目退出構(gòu)成財(cái)產(chǎn)征收，應(yīng)當(dāng)按照征收予以補(bǔ)償；后者則是自然保護(hù)地公共地役權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)原財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的最普遍形式，且這種限制會(huì)持續(xù)存在，即形成公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制，其補(bǔ)償問(wèn)題將在下文予以論述。（3）通過(guò)在自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)允許一定的開(kāi)發(fā)利用等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，用以實(shí)現(xiàn)自然資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值基礎(chǔ)之外的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這一過(guò)程要求經(jīng)營(yíng)主體的開(kāi)發(fā)利用行為服從于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源持續(xù)利用目標(biāo)，但這一限制是對(duì)經(jīng)營(yíng)利用自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)自然資源的主體新設(shè)之限制，而非自然保護(hù)地對(duì)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。這種新設(shè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是經(jīng)營(yíng)主體在開(kāi)發(fā)利用之初申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)時(shí)就可預(yù)見(jiàn)的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)，不構(gòu)成自然保護(hù)地管理中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，也無(wú)需補(bǔ)償?？梢?jiàn)，以上三種情形均是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公物公共地役權(quán)的具體表現(xiàn)，但只有第二種情形會(huì)出現(xiàn)公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制問(wèn)題。
自然保護(hù)地公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制會(huì)造成原有權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)減損或者生活成本增加，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。以上述扎龍自然保護(hù)區(qū)搬遷為例，“留地不留人”搬遷方式下村民住房搬出了核心保護(hù)區(qū)，但是村民的3.1萬(wàn)畝草原、5.1萬(wàn)畝葦塘以及3551畝耕地權(quán)屬并未進(jìn)行變動(dòng)，原村民保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依然可以進(jìn)入合法合規(guī)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。但是從事該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)要滿足自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，且因?yàn)榫嚯x搬遷后的居住地較遠(yuǎn)而給農(nóng)民增加了額外的交通成本，原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”。在公物成立后，原權(quán)利人享有的權(quán)利只在不妨礙公共使用目的范圍內(nèi)繼續(xù)存在，如果妨礙公共使用目的，妨礙部分就不能繼續(xù)存在，但可以給予補(bǔ)償，即對(duì)“不能存在”的權(quán)利或者新增加的成本要予以補(bǔ)償。
自然保護(hù)地公共地役權(quán)對(duì)“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的限制產(chǎn)生的權(quán)利補(bǔ)償可采用“法定補(bǔ)償+公共地役權(quán)補(bǔ)償”二元補(bǔ)償模式。法定補(bǔ)償即環(huán)境公物制度在對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行公物命名時(shí)依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)可能產(chǎn)生的直接損失設(shè)定的最低程度補(bǔ)償。其優(yōu)勢(shì)在于確定性，在自然保護(hù)地劃定之時(shí)則明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，缺點(diǎn)則是無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分完全的補(bǔ)償。公共地役權(quán)補(bǔ)償是指通過(guò)國(guó)家與供役人簽訂公共地役權(quán)補(bǔ)償合同，協(xié)商確定與保護(hù)效果掛鉤的補(bǔ)償方式，如果供役人通過(guò)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)達(dá)到了事先約定的生態(tài)保護(hù)效果則可以獲得較高程度的補(bǔ)償，充分激發(fā)財(cái)產(chǎn)權(quán)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主動(dòng)性。“法定補(bǔ)償+公共地役權(quán)補(bǔ)償”二元補(bǔ)償模式，是指將“法定補(bǔ)償”“公共地役權(quán)補(bǔ)償”兩種不同補(bǔ)償方式的選擇權(quán)賦予受限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，其可以在法定最低補(bǔ)償和承諾公共地役權(quán)負(fù)擔(dān)后的較高補(bǔ)償之間做出選擇。在“法定補(bǔ)償+公共地役權(quán)補(bǔ)償”的二元補(bǔ)償模式下，對(duì)那些投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)熱情較少的供役人進(jìn)行底線補(bǔ)償以保護(hù)其信賴?yán)?，而?duì)那些投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)熱情較高的供役人則通過(guò)公共地役權(quán)補(bǔ)償合同方式予以“額外獎(jiǎng)勵(lì)”，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益的共贏。
結(jié)語(yǔ)
自然保護(hù)地涉及的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償問(wèn)題，是生態(tài)環(huán)境公共用途目標(biāo)下公共地役權(quán)與“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”兩個(gè)不同屬性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，是公共地役權(quán)這一公權(quán)力實(shí)現(xiàn)與“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”私權(quán)利保護(hù)的法律問(wèn)題。這一問(wèn)題的解決首要地需要通過(guò)完善的法律制度予以明確下來(lái)，確定相關(guān)主體的行為方式、行為后果，以塑造主體行為的預(yù)期性，推動(dòng)社會(huì)主體在法律制度指引下行動(dòng)，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。雖然我國(guó)以自然保護(hù)地為核心通過(guò)特定生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)，但僅憑單行立法難以解決自然保護(hù)地立法的體系構(gòu)建問(wèn)題。自然保護(hù)地體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)以列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃的《生態(tài)環(huán)境法典》為載體，就自然保護(hù)地體系建設(shè)的基本法律問(wèn)題在法典中予以回應(yīng)，明確公共地役權(quán)實(shí)現(xiàn)與“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”的保護(hù)問(wèn)題。未來(lái)，以《生態(tài)環(huán)境法典》為統(tǒng)領(lǐng)，探索公私法綜合視野下的自然保護(hù)地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償問(wèn)題將成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共目標(biāo)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的優(yōu)選路徑。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見(jiàn)《河北法學(xué)》2024年第10期。
