作者簡(jiǎn)介：徐大闖，男，河南獲嘉人，浙江大學(xué)、浙大城市學(xué)院博士后研究人員，法學(xué)博士，河南師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向：行政復(fù)議調(diào)解、基層社會(huì)治理。
摘要：《行政復(fù)議法》（2023）第32條創(chuàng)設(shè)了行政先行處理機(jī)制。它的屬性是行政司法，是在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)化解，是行政復(fù)議司法化新的表現(xiàn)形式。這項(xiàng)機(jī)制的實(shí)踐方式是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人進(jìn)行的和解，包括過程上的和解與作為結(jié)案方式的和解兩種類型。國家治理視域下的多元解紛是行政復(fù)議司法化在新時(shí)代的理念基礎(chǔ)，在其指引下，行政先行處理的功能應(yīng)被定位為前端分流，且規(guī)范要求是原行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將行政爭(zhēng)議化解在初始階段。為了保障行政先行處理的功能能夠更好地發(fā)揮，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的修訂需要在“前后程序的銜接、程序模式的選擇、結(jié)論的多樣化”等三方面進(jìn)行完善。未來研究應(yīng)在細(xì)化構(gòu)成要件、強(qiáng)化復(fù)議銜接、評(píng)估實(shí)施效果等方面展開。
關(guān)鍵詞：行政先行處理；復(fù)議和解；國家治理；多元解紛；法律程序
一、問題的提出與研究進(jìn)路
2023年9月1日修訂通過的《行政復(fù)議法》將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用”正式寫入立法目的，這是繼《信訪條例》（2005）實(shí)施“訴訪分離”后，中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)行政爭(zhēng)議治理體系與治理能力現(xiàn)代化上的新進(jìn)展，是實(shí)現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。在此次修訂中，立法者對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制問題進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，例如集中管轄、擴(kuò)大變更決定的適用條件、提高調(diào)解的地位。同時(shí)還新增了一些法條和制度，其中比較重要的是第32條。該條第1款規(guī)定，對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，可以通過作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請(qǐng)。第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理；認(rèn)為需要維持行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)。立法者新增的這項(xiàng)法條有著較為堅(jiān)實(shí)的案件基礎(chǔ)，因此研究有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
盡管官方公布的行政復(fù)議數(shù)據(jù)并沒有細(xì)分到“當(dāng)場(chǎng)”和“依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)”作出的行政處罰類別，但通過對(duì)歷年行政復(fù)議案件中行政處罰的比例以及其中因“事實(shí)不清、證據(jù)不足”而被糾錯(cuò)的比例，可以窺測(cè)到第32條所列案件類型所占的比重。同時(shí)，就處罰類案件數(shù)量而言，自2016至2021年共六年的數(shù)據(jù)顯示，與行政復(fù)議案件年度受理量變化趨勢(shì)一致，行政處罰類復(fù)議案件量逐年遞增，雖從第四年起出現(xiàn)下降，但行政處罰類復(fù)議案件量占比逐年穩(wěn)步上升，平均占比為45.32%。這些數(shù)據(jù)充分說明，行政處罰成為了引發(fā)行政爭(zhēng)議的主要行為類型。并且，此次修法在將“當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰”列入復(fù)議前置之后，將會(huì)產(chǎn)生更大的案件量。
那么，應(yīng)如何理解第32條所規(guī)定的內(nèi)容，才能更好地解決上述行政爭(zhēng)議？對(duì)此，立法參與者進(jìn)行了釋義。許安標(biāo)指出，第32條是一項(xiàng)重要的機(jī)制創(chuàng)新：從當(dāng)事人角度看，為其增加了提交行政復(fù)議申請(qǐng)的途徑；從作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)角度看，為其提供了進(jìn)一步處理的機(jī)會(huì)，有利于行政爭(zhēng)議和矛盾糾紛的多元、及時(shí)化解。對(duì)于后者，許安標(biāo)進(jìn)一步指出，行政機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，可以通過復(fù)核、復(fù)查等程序，對(duì)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況自行采取變更、撤銷、重做等方式予以糾正。
這項(xiàng)釋義為理解第32條提供了基本框架，但無法回應(yīng)：既然這項(xiàng)機(jī)制試圖達(dá)到的效果是“行政爭(zhēng)議和矛盾糾紛的多元、及時(shí)化解”，但是讓一個(gè)自我復(fù)核、復(fù)查機(jī)制進(jìn)行應(yīng)對(duì)是否合適？另外，許安標(biāo)只是論述了這項(xiàng)機(jī)制對(duì)申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)的意義，那么它對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)有什么意義，它們之間應(yīng)是怎樣的關(guān)系？更為基礎(chǔ)的質(zhì)疑則是，這是否為對(duì)此項(xiàng)機(jī)制屬性的正確認(rèn)識(shí)？其實(shí)，在行政復(fù)議集中管轄、信息化建設(shè)水平不斷提高的背景下，申請(qǐng)人通過原行政機(jī)關(guān)提交復(fù)議申請(qǐng)，與直接向復(fù)議機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)相比，在便利性上并無多大優(yōu)勢(shì)。亦言之，申請(qǐng)人選擇這個(gè)渠道的主要原因可能恰恰是其能夠更為便捷、高效地處理行政爭(zhēng)議。同時(shí)，按照許安標(biāo)對(duì)機(jī)制屬性的理解而完善出來的、封閉式的自我審查程序，是否會(huì)重陷1999年《行政復(fù)議法》實(shí)施之初的困境，實(shí)則是需要認(rèn)真思考的。
基于此，本文的研究目的是更為全面和深入地認(rèn)識(shí)第32條所創(chuàng)設(shè)的機(jī)制，并對(duì)即將進(jìn)行的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）修訂提供建議。本文的基本觀點(diǎn)是：區(qū)別于已有的、由行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使的決定型機(jī)制與合意型機(jī)制，第32條創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)全新的機(jī)制，即由行政機(jī)關(guān)對(duì)特定案件進(jìn)行先行處理（行政和解），它們?nèi)咭煌瘟诵姓?fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道定位。在研究思路上，本文遵循這樣的邏輯，即屬性界定和功能定位是行政先行處理機(jī)制的核心，其中屬性界定決定了功能定位，而它們兩者又綜合決定了程序、法律效力以及與相關(guān)法律制度的銜接關(guān)系。具體而言，第二部分探討行政先行處理機(jī)制的屬性，進(jìn)而對(duì)該機(jī)制中申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系給予新的認(rèn)識(shí)；第三部分則主要探討該機(jī)制的功能定位，進(jìn)而探究申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)在這項(xiàng)機(jī)制中的關(guān)系；在前兩部分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，第四部分從“程序完善”的角度對(duì)如何維系機(jī)制的功能進(jìn)行了初步探討，并對(duì)《實(shí)施條例》的修訂提出建議；最后對(duì)這項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)未來的研究進(jìn)行了展望。
二、行政先行處理機(jī)制的屬性
“處理”是此項(xiàng)機(jī)制的核心。第32條第2款指出，行政機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理；認(rèn)為需要維持行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)?；诖?，這部分力圖論證“處理”的解紛屬性，以及該屬性的實(shí)踐方式。
（一）“處理”的定性：行政司法
在法律上，第32條第2款中的“處理”是行政程序的“重啟”。行政行為具有確定力，這意味著只有特定的國家機(jī)關(guān)才能將其“變更”和“消滅”，且這些國家機(jī)關(guān)為原行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院。在這三者中間，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院只有基于行政相對(duì)人的請(qǐng)求才能啟動(dòng)審查與變更或消滅的程序；與之不同，行政機(jī)關(guān)則通常是主動(dòng)進(jìn)行變更或消滅。
根據(jù)第32條規(guī)定，行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議請(qǐng)求，后者啟動(dòng)處理程序，那么應(yīng)當(dāng)如何理解此處的“處理”？亦言之，應(yīng)當(dāng)如何理解復(fù)議請(qǐng)求在其中的作用？明確的是，此處行政機(jī)關(guān)并非基于“自愿（主動(dòng)）”而重啟行政程序（即“處理”）；然而不明確的是，行政相對(duì)人提出復(fù)議請(qǐng)求是處理的“條件”，亦或者“處理”是相對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)的“義務(wù)”？這兩者非常不同。在前者，行政機(jī)關(guān)只是在進(jìn)行自我審視與自我監(jiān)督，許安標(biāo)所持的即為此觀點(diǎn)。在后者，行政機(jī)關(guān)則需要對(duì)申請(qǐng)人的訴求進(jìn)行有針對(duì)性的回應(yīng)，即化解行政爭(zhēng)議。
在此，應(yīng)當(dāng)探究行政復(fù)議申請(qǐng)的性質(zhì)與地位，并據(jù)此展開對(duì)行政先行處理機(jī)制屬性的探討?！缎姓?fù)議法》（2023）第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。在公法上，公民的主觀公權(quán)利分為自由權(quán)與請(qǐng)求權(quán)，后者又分為原權(quán)型請(qǐng)求權(quán)和救濟(jì)型請(qǐng)求權(quán)，其中，救濟(jì)型請(qǐng)求權(quán)是對(duì)前兩者的保護(hù)。由于第32條將受案范圍限制在了“行政處罰”，因此行政機(jī)關(guān)侵犯的是公民的自由權(quán)，而由此產(chǎn)生的則是公民的排除妨礙請(qǐng)求權(quán)。在此，行政復(fù)議申請(qǐng)是此種請(qǐng)求權(quán)在制度上的表現(xiàn)。排除妨礙請(qǐng)求權(quán)要求有權(quán)機(jī)關(guān)突破確定力等的限制，對(duì)已作出的行政行為進(jìn)行審查，并作出相應(yīng)的結(jié)論。此次修法的最大特色是行政復(fù)議制度的重構(gòu)圍繞“提高對(duì)申請(qǐng)的回應(yīng)性”這點(diǎn)展開。一方面，在決定機(jī)制上，立法者明確應(yīng)以“當(dāng)面審理”為原則，提高申請(qǐng)人對(duì)案件的參與度；同時(shí)，在決定類型上，不僅擴(kuò)充了變更決定的適用條件，而且還將之提到“撤銷＋重做”決定之前，并在滿足條件時(shí)優(yōu)先適用。另一方面，立法者提高了調(diào)解的地位，即將其提升至總則部分，而這意味著將其與“決定機(jī)制”并列，并共同成為行政復(fù)議的基礎(chǔ)性機(jī)制?！罢{(diào)解”的核心是“合意”，且直指糾紛本身，并注重對(duì)訴求進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的回應(yīng)。與此同時(shí)，立法者還明確了調(diào)解書的執(zhí)行力，以充分保障申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人間合意成果的落地。
那么，立法者選擇讓行政機(jī)關(guān)先行處理具有上述特征與地位的“行政復(fù)議申請(qǐng)”，依照立法理性，即應(yīng)順延上述邏輯，以申請(qǐng)人而非行政機(jī)關(guān)為主體，將第32條理解為立法者希冀行政機(jī)關(guān)在此先行“回應(yīng)”；而非相反，以行政機(jī)關(guān)為本位，服務(wù)于“自我監(jiān)督”。鑒于行政復(fù)議的決定機(jī)制與合意機(jī)制的屬性是化解行政爭(zhēng)議，行政先行處理應(yīng)是一項(xiàng)行政解紛機(jī)制，而與之相應(yīng)，行政機(jī)關(guān)即具備一項(xiàng)“新”的職責(zé)。這種理解與學(xué)界對(duì)矛盾糾紛領(lǐng)域“處理”的認(rèn)識(shí)基本一致。例如，范愉指出如果把（糾紛）解決理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，則解決與處理并無本質(zhì)區(qū)別，具有相同或相似的功能和特點(diǎn)。
在此，行政先行處理機(jī)制的屬性即為行政司法。行政司法、準(zhǔn)司法或者行政糾紛的化解機(jī)制，都是同一內(nèi)涵從不同角度以不同方式所作的具體表達(dá)，是行政法學(xué)界研究分析行政復(fù)議問題慣用的學(xué)術(shù)詞匯。行政司法是幾經(jīng)實(shí)務(wù)界與理論界的反復(fù)研討才逐漸得到全國人大的認(rèn)同的，其是指利用司法程序解決案件，強(qiáng)調(diào)組織的獨(dú)立性、程序的公開和公正性并保障參與人的參與權(quán)、結(jié)果的拘束性。那么，由原行政機(jī)關(guān)作為解紛機(jī)關(guān)是否能否定這一屬性？其實(shí)，行政司法首先是就其屬性而言的，即在行政系統(tǒng)內(nèi)處理行政爭(zhēng)議，而在這個(gè)基礎(chǔ)上才涉及到組織、程序等問題。并且，“司法”并不等同于“居中裁判”，后者毋寧是其最規(guī)范的狀態(tài)，除此還應(yīng)當(dāng)有其他更加靈活的形態(tài)，這也是“準(zhǔn)”司法的內(nèi)涵。同樣，司法化也并不等同于組織獨(dú)立。高秦偉指出，境外的經(jīng)驗(yàn)一般將獨(dú)立性的關(guān)注重點(diǎn)放置于職能分離或程序保障而非組織分離。固然，行政司法天然的、不可克服的劣勢(shì)就是組織問題，即使是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，其也因與被申請(qǐng)人有事項(xiàng)上的利害關(guān)系而廣被詬病。然而，此次《行政復(fù)議法》的修改并沒有采用更具獨(dú)立性的“行政復(fù)議委員會(huì)”“行政復(fù)議局”模式，而是將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)放入作為職能部門的行政司法機(jī)關(guān)，以著重發(fā)揮其專業(yè)性的特質(zhì)。并且，即使是更具有獨(dú)立性的法院，其亦形成了“開放合作模式”，通過府院聯(lián)席會(huì)議、訴前調(diào)解等方式注重與行政機(jī)關(guān)溝通以更有效的化解行政爭(zhēng)議。當(dāng)然，仍應(yīng)承認(rèn)的是，行政先行處理機(jī)制在組織獨(dú)立性上確有缺陷，不過其可以通過完善程序等方式進(jìn)行彌補(bǔ)。并且與將第32條理解為自我監(jiān)督機(jī)制相比，其被申請(qǐng)人無視的風(fēng)險(xiǎn)更小。因?yàn)樯暾?qǐng)人提請(qǐng)復(fù)議的主要目的是為尋求救濟(jì)，而如果將此留待行政機(jī)關(guān)單方的、封閉式的自我處理，得出的結(jié)果通常很難令人真正滿意。久而久之，這項(xiàng)機(jī)制就會(huì)被“遺忘”，進(jìn)而面臨新一輪的改革，徒增行政成本。
與行政復(fù)議機(jī)關(guān)不同，行政先行處理機(jī)制中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力基礎(chǔ)是“行政撤銷權(quán)”。從理論上說，法律在授予行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為的權(quán)力時(shí)，便附帶授予了其撤銷或撤回的權(quán)力。在此權(quán)力基礎(chǔ)之上，已有多項(xiàng)衍生的制度。其中最為重要的是行政復(fù)議制度中的“調(diào)解”。一般認(rèn)為，具有“處分權(quán)”是行政復(fù)議調(diào)解成立的前提，而此處的“處分權(quán)”為行政機(jī)關(guān)的事物管轄權(quán)，即在對(duì)管轄事物作出首次處理后，這種管轄權(quán)就體現(xiàn)為行政撤銷權(quán)。盡管具有行政撤銷權(quán)并不意味著具有解紛職責(zé)，但當(dāng)其同時(shí)是針對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的回應(yīng)義務(wù)時(shí)，這項(xiàng)權(quán)力便具有了解紛職責(zé)屬性。此點(diǎn)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)相同。行政復(fù)議機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議職責(zé)的權(quán)力基礎(chǔ)是上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。基于這項(xiàng)權(quán)力基礎(chǔ)，衍生出了多項(xiàng)具體的權(quán)力，例如行政督查權(quán)。但是，當(dāng)上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政復(fù)議申請(qǐng)相對(duì)時(shí)，便具有了義務(wù)屬性，因而具體化為化解行政爭(zhēng)議的職責(zé)。在此，它們共同構(gòu)成了行政系統(tǒng)內(nèi)化解行政爭(zhēng)議的職責(zé)。此外，這項(xiàng)職責(zé)的“新”是相較于“自我監(jiān)督”而言的，且這主要體現(xiàn)在“標(biāo)的”之上：對(duì)于自我監(jiān)督職責(zé)而言，其標(biāo)的為“已作出的行政行為”，且其任務(wù)在于審查行政行為的合法性；對(duì)于化解行政爭(zhēng)議的職責(zé)而言，其標(biāo)的為申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)間的“行政糾紛”，其任務(wù)是滿足申請(qǐng)人當(dāng)下的正當(dāng)需求，而已作出的行政行為只是構(gòu)成了處理的約束性條件。亦言之，解紛職責(zé)關(guān)注的是“當(dāng)下”，且目的是為了糾紛當(dāng)事人在未來的交往中能夠和平共處，為了保障行政管理能夠順利地進(jìn)行。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，這項(xiàng)職責(zé)是全新的。它不是基于某種政治理念或行政機(jī)關(guān)基于對(duì)良好行政的追求而自主產(chǎn)生的，而是由法律所規(guī)定，是其應(yīng)當(dāng)且必須“為”的。在此，這構(gòu)成了葉必豐所言的“行為法的組織法功能”。那么，行政機(jī)關(guān)的這項(xiàng)職責(zé)應(yīng)以什么樣的方式履行和展開？
（二）“處理”的實(shí)踐方式：行政和解
糾紛解決機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)為解決糾紛而建立的由規(guī)則、制度、程序、機(jī)構(gòu)（組織）及活動(dòng)構(gòu)成的系統(tǒng)。在方式上，其包括協(xié)商和解、調(diào)解、仲裁、裁決等。其中，“和解”是指無第三方的解紛機(jī)制，即由糾紛當(dāng)事人自主的解決糾紛。依據(jù)所處理的對(duì)象是民事糾紛還是行政糾紛，可分為民事和解與行政和解。在此，行政先行處理機(jī)制是一種行政和解，而這意味著原行政機(jī)關(guān)解紛職責(zé)的履行是以和解的方式展開。
相較于民事和解，行政和解具有一定的特殊性，即行政機(jī)關(guān)既是糾紛當(dāng)事人，又可以單方形式來確定它們間的法律關(guān)系。這與它們各自的實(shí)體法律關(guān)系的特征有關(guān)?！昂弦狻笔敲袷路申P(guān)系的核心，是后者形成的基礎(chǔ)，那么民事法律關(guān)系的變更與消滅亦需要依賴于雙方當(dāng)事人的意思表示。行政法律關(guān)系則與之不同。行政機(jī)關(guān)既可以單方變更或消滅行政法律關(guān)系，同時(shí)又可以協(xié)議的方式變動(dòng)行政法律關(guān)系。那么，此處的疑問是，由行政相對(duì)人參與，但仍由行政機(jī)關(guān)單方變更或消滅行政法律關(guān)系的情形是否屬于行政和解？對(duì)此，葉必豐指出，“行政相對(duì)人的參與”是行政和解的正當(dāng)性基礎(chǔ)。具體而言，在達(dá)成和解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議或者行政機(jī)關(guān)單方作出改變?cè)姓袨闆Q定的情況下，行政和解或調(diào)解可以視為行政機(jī)關(guān)作出改變決定的一種相對(duì)人的事前參與。在行政爭(zhēng)議已經(jīng)進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)行政爭(zhēng)議所進(jìn)行的調(diào)解，只不過是在主持一個(gè)可以讓相對(duì)人有充分參與機(jī)會(huì)的活動(dòng)而已。因此，以協(xié)議的方式結(jié)案只是和解在行政領(lǐng)域的一種表現(xiàn)形式，而其實(shí)質(zhì)則在于當(dāng)事人共同對(duì)雙方間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出安排，不同的只是行政相對(duì)人對(duì)共同意志的參與程度。為了更好地把握它，學(xué)界將行政和解做了區(qū)分，即過程上的和解與作為結(jié)案方式的和解。其中，有的觀點(diǎn)認(rèn)為行政和解僅包括過程上的和解，而在結(jié)案上采取行政行為的方式；有的觀點(diǎn)則認(rèn)為行政和解應(yīng)同時(shí)包括這兩種類型。于此，本文認(rèn)為行政和解同時(shí)包括這兩種類型，但在結(jié)案上應(yīng)保持靈活性，可以采用行政行為的方式。循此邏輯，行政先行處理機(jī)制對(duì)申請(qǐng)人訴求的回應(yīng)即體現(xiàn)在“過程”與“結(jié)論”上。
“過程上的和解”是指糾紛當(dāng)事人圍繞著“標(biāo)的”進(jìn)行交涉，并對(duì)處理結(jié)論形成一致意見。“合意”是與“單方性”相對(duì)的，指對(duì)于“雙方間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，由糾紛當(dāng)事人共同協(xié)商而成，但至于采用什么方式協(xié)商，則應(yīng)該保留可探究的空間，以保證其靈活性。因此，應(yīng)確保行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人間交涉方式的多樣性。其既包括正式和非正式的交涉，也包括行政機(jī)關(guān)作出特定的行為，并由申請(qǐng)人予以認(rèn)可。
在此，有一個(gè)問題需要格外注意，即行政和解的條件，亦言之，是否要以“事實(shí)清楚，是非明確”為前提。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政和解程序的啟動(dòng)要以復(fù)議機(jī)關(guān)“查清事實(shí)、分清是非”為前提；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“事實(shí)或法律狀態(tài)的不明確”恰好是啟動(dòng)復(fù)議和解程序的必要條件。本文認(rèn)為這個(gè)問題屬于結(jié)論范疇而非前提。因?yàn)樾姓徒獾膬?yōu)勢(shì)之一在于能在更大范圍內(nèi)選擇與適用規(guī)范，而事實(shí)卻是要在規(guī)范確定后才能確定的，而在這之后才能判斷“是非”是否明確。因此，應(yīng)允許程序一開始便讓申請(qǐng)人表達(dá)訴求，且在行政機(jī)關(guān)提煉爭(zhēng)議點(diǎn)后，尋求相關(guān)規(guī)范。不過在結(jié)論里，必須確保事實(shí)清楚，是非明確。這是依法行政對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求，因?yàn)樾惺菇饧娐氊?zé)亦是在履行行政權(quán)力（同時(shí)也是“處分權(quán)”），而這項(xiàng)權(quán)力是由法律賦予的，而非雙方當(dāng)事人合意產(chǎn)生的。因此，行政先行處理的啟動(dòng)不需以“事實(shí)清楚，是非明確”作為啟動(dòng)條件。
“作為結(jié)案方式的和解”則是指以和解協(xié)議方式結(jié)案。不過，與“作為過程的和解”相對(duì)，“和解協(xié)議”應(yīng)只是部分適用，除此之外還可采行政行為的方式。此處需重點(diǎn)闡述行政和解協(xié)議的類型。前文已述，行政和解對(duì)糾紛的處理既可由行政機(jī)關(guān)單方進(jìn)行，又可由糾紛當(dāng)事人以合意的方式進(jìn)行，那么當(dāng)這些表現(xiàn)為“協(xié)議”時(shí)，則存在兩種類型：其一，“行政允諾”式和解協(xié)議。在這一類型中，通過合意，行政機(jī)關(guān)答應(yīng)做出某個(gè)特定行為。這個(gè)行為不局限于該行政行為，而是可包含與之相關(guān)的事實(shí)行為等。陳新民指出，這（行政承諾）是行政機(jī)關(guān)所做出具有法律拘束力的意思表示，運(yùn)用得宜，當(dāng)能消弭許多行政爭(zhēng)議。其二，行政協(xié)議類和解協(xié)議。與前者不同，這一類型直接處理了原行政法律關(guān)系與相關(guān)的法律關(guān)系。除此之外，結(jié)案還應(yīng)包括“行政行為”方式，例如變更、撤銷，但是這些決定需立即作出。在行政復(fù)議和行政訴訟的實(shí)踐中，絕大部分的調(diào)解或和解是以“（過程上的）調(diào)解/和解+撤回申請(qǐng)”進(jìn)行的。在這種模式中，糾紛當(dāng)事人并不作出任何形式的協(xié)議，而是在雙方達(dá)成合意后，行政機(jī)關(guān)以此為內(nèi)容作出行政行為。不過，這種形式存有一定的局限性。例如，對(duì)于某些沒有法律依據(jù)、但又有正當(dāng)性的訴求，行政行為其實(shí)難以回應(yīng)，但通過行政協(xié)議式的和解協(xié)議則可以。因此應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用這些結(jié)案方式，依情依勢(shì)予以選擇。
綜上，第32條中的“處理”是行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)新的解紛職責(zé)，且這項(xiàng)職責(zé)是以糾紛當(dāng)事人合意的方式展開。建立在這項(xiàng)職責(zé)基礎(chǔ)上的行政先行處理構(gòu)成了行政復(fù)議和解的重要組成部分，并與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定型機(jī)制、調(diào)解機(jī)制一同構(gòu)成了行政復(fù)議制度化解行政爭(zhēng)議的三大基礎(chǔ)機(jī)制。進(jìn)一步分析可知，立法者采用了“大復(fù)議”的概念，拓寬了行政復(fù)議職責(zé)的內(nèi)涵。“大復(fù)議”是本文提出的規(guī)范性概念，是指由行政系統(tǒng)來化解行政爭(zhēng)議。在此次修法之前，立法者采用的是“小復(fù)議”概念，即以上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理糾紛為原則，而以原行政機(jī)關(guān)自我處理為例外?！缎姓?fù)議法》（2017）第13條對(duì)管轄的一般情形作出規(guī)定后，在14條規(guī)定“對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?！弊鳛榕c行政訴訟對(duì)應(yīng)的制度，行政復(fù)議的正當(dāng)性與必要性在于其便民、高效、徹底等特性，而至于解紛機(jī)關(guān)是局限于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，還是亦包括原行政機(jī)關(guān)，則是一個(gè)立法政策問題，并無理論上的障礙。其實(shí)在統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立之前，就有學(xué)者采用這一觀點(diǎn)。高文英指出，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)按行政程序?qū)徖硇姓m紛的代稱。只不過在后來的制度建設(shè)中，立法者主要把行政復(fù)議機(jī)關(guān)局限于上級(jí)行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，這一認(rèn)識(shí)具有比較法基礎(chǔ)。例如在英國，行政復(fù)議是指行政相對(duì)人針對(duì)不利行政決定，向行政決定作出機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，由行政決定作出機(jī)關(guān)內(nèi)部、原決定作出者之外的人員，對(duì)原決定展開復(fù)審。又如在德國，根據(jù)《行政法院法》的規(guī)定，當(dāng)事人在向（上級(jí)）行政機(jī)關(guān)提出撤銷之訴和履行義務(wù)之訴之前，必須經(jīng)過異議審查程序。其中，異議審查是指相對(duì)人向原行政機(jī)關(guān)提起的行政救濟(jì)制度。這一認(rèn)識(shí)將為《實(shí)施條例》的修訂以及地方上的探索提供規(guī)范空間。
接下來需要追問的是，應(yīng)如何在行政復(fù)議制度中對(duì)行政先行處理機(jī)制進(jìn)行定位？
三、行政先行處理機(jī)制的功能定位
如上所述，立法者創(chuàng)設(shè)此機(jī)制的意圖在于讓行政機(jī)關(guān)先行處理，那么支撐“先行”的理念是什么？在這種理念之下，行政先行處理機(jī)制應(yīng)發(fā)揮什么樣的功能？它與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定機(jī)制、調(diào)解機(jī)制、和解機(jī)制是什么關(guān)系？本部分試圖回答這些問題。
（一）國家治理下的多元解紛：支撐行政先行處理功能的司法理念
行政司法屬性是在“司法化”理念的指引和關(guān)照下得到界定的?！八痉ɑ崩砟钜笮姓C(jī)關(guān)承擔(dān)起化解行政爭(zhēng)議的職責(zé)。在此次修法之前，行政復(fù)議與行政訴訟等解紛機(jī)制是相互競(jìng)爭(zhēng)的，其間還多有齟齬，尚未形成合力；在新時(shí)代，我們黨則要求按照國家治理的標(biāo)準(zhǔn)來重新安排行政復(fù)議內(nèi)部以及與行政訴訟之間的關(guān)系。多元解紛理念有兩種類型：一種是ADR式，另一種則是國家治理式。ADR語境下的多元化糾紛解決機(jī)制主張法院是解決矛盾糾紛的核心，只是基于對(duì)“案多人少”“訴訟爆炸”等困境的緩解而發(fā)展了委托調(diào)解等替代式的解紛機(jī)制，其具有權(quán)宜性、附帶性、消極性等特征；與之不同，國家治理式的多元化解紛機(jī)制以“治理觀”為指導(dǎo)，以“適當(dāng)性”為標(biāo)準(zhǔn)，按照矛盾糾紛的不同類型、所處的階段來匹配差異化的解紛主體、解紛機(jī)制、解紛資源等。這反映在行政爭(zhēng)議化解領(lǐng)域即為《行政復(fù)議法》（2023）第1條所規(guī)定的“（要）發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”。
具體而言，這一理念包括以下內(nèi)容：
1.目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，以體現(xiàn)解紛機(jī)制對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性?！凹m紛首先是兩個(gè)人，或者兩方之間的事情。但糾紛在整個(gè)社會(huì)秩序中的地位之所以重要，卻是由于它的影響并不僅僅局限于糾紛中的對(duì)立雙方……討論糾紛解決方式的適當(dāng)性問題，不能僅僅局限于糾紛的內(nèi)部，同時(shí)也要考慮糾紛所產(chǎn)生的外部影響，尤其是此種外部影響的層次和范圍?！蓖瑫r(shí)，糾紛處理所堅(jiān)持的理念又有兩種：一種是“化解”或“治理”，另一種則是“解決”。在認(rèn)識(shí)上，“糾紛解決”是由專職機(jī)構(gòu)開展，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和方式處置糾紛的一種體系。與之不同，“糾紛治理”著重糾紛之間的關(guān)聯(lián)性，講究方法的多樣性和靈活性，不限于法律方式，不拘泥于法律對(duì)糾紛性質(zhì)、處置程序和制度規(guī)定的約束。其中，糾紛治理是社會(huì)治理的一個(gè)有機(jī)組成部分。這種理念將“糾紛”放在社會(huì)這個(gè)有機(jī)體，而非形式化的個(gè)人間關(guān)系中來理解和把握。那么，作為社會(huì)治理目標(biāo)，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議就是指解紛機(jī)構(gòu)在審查行政行為合法性與適當(dāng)性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過依法裁判、調(diào)解和化解相結(jié)合等方式，對(duì)案件爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。不過，需要明確的是，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議不等于“和稀泥”，不等于對(duì)申請(qǐng)人訴求的遷就，不等于放棄對(duì)行政行為合法性的判斷。相反，其具有內(nèi)在的規(guī)定性，并不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和禁止性規(guī)定?！缎姓?fù)議法》（2023）第3條將“為民”列入行政復(fù)議職責(zé)的基本原則，其主要目的就在于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議活動(dòng)要以申請(qǐng)人真實(shí)的訴求為核心，并在結(jié)果上注重對(duì)此的有效回應(yīng)。變更決定地位的提高與復(fù)議調(diào)解范圍的擴(kuò)大都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
2.解紛目標(biāo)、行政爭(zhēng)議類型與解紛機(jī)制應(yīng)相互匹配，同時(shí)法院的規(guī)范地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。“聚合各種力量與手段，預(yù)防和化解各種社會(huì)糾紛，無疑是轉(zhuǎn)型期我國國家治理的基本內(nèi)容?！毙问缴?，行政爭(zhēng)議分為簡(jiǎn)單案件、一般案件和疑難案件，且針對(duì)每類案件均需要不同的程序和機(jī)制?！昂?jiǎn)案快審、繁案精審”是《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見》提出的要求。不過，這種要求的實(shí)現(xiàn)，不僅需要在解紛機(jī)制內(nèi)部實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，更好統(tǒng)合不同的解紛機(jī)制，使它們發(fā)揮更大的合力，同時(shí)也需要在這個(gè)過程中保障法院在維護(hù)公平正義上最后一道防線的地位。盡管具有解紛職責(zé)的主體有很多，但在憲法上，只有法院是解紛主體，且此關(guān)涉到公民的訴權(quán)。訴權(quán)作為基本權(quán)利，立法者以及其他國家機(jī)關(guān)原則上只能保障。發(fā)展非訴機(jī)制固然可能有助于化解行政爭(zhēng)議，但亦存在限制或侵犯公民訴權(quán)的可能性。此點(diǎn)不可不察。
3.注重發(fā)揮非訴機(jī)制的功能，并主張將其挺在前面。非訴機(jī)制是指訴訟機(jī)制之外的其他解紛機(jī)制。此處以“行政機(jī)制”為例進(jìn)行討論。其中，訴訟機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)造為“法院+判決”，行政機(jī)制則為“行政機(jī)關(guān)+決定/合意”。此處的“行政機(jī)關(guān)”包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)。這兩種機(jī)制的區(qū)別如下：
第一，在“標(biāo)的”上，訴訟機(jī)制更注重“行為”，而行政機(jī)制更注重“人”。訴訟機(jī)制遵從的是法律邏輯，并且在法律的視野中，只存在人的“行為”，而不存在“人”。與之不同，一方面，行政機(jī)制關(guān)注的是申請(qǐng)人的真實(shí)訴求，而訴訟機(jī)制所處理的卻是經(jīng)過轉(zhuǎn)譯、但較為失真的訴求。劉正強(qiáng)在論述我國的鄉(xiāng)村司法時(shí)指出，基層法院在處理案件時(shí)會(huì)按照形式理性的要求，以潔凈化、純粹化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件事實(shí)的重新建構(gòu)，以一種生硬、執(zhí)拗的方式對(duì)案件進(jìn)行權(quán)威性的裁決。這同樣適用于行政爭(zhēng)議化解領(lǐng)域。另一方面，行政機(jī)制還關(guān)心人的情緒。爭(zhēng)議是人與人之間的糾紛，那么對(duì)爭(zhēng)議的化解就不僅僅需要利益上的調(diào)整，還需要情緒上的疏導(dǎo)?！霸V訟作為一種理性化的糾紛解決機(jī)制，會(huì)在價(jià)值取向、程序安排和結(jié)構(gòu)構(gòu)造維度對(duì)當(dāng)事人的情緒產(chǎn)生明顯排異……從而在一些糾紛解決場(chǎng)域下減少了出現(xiàn)更好解紛結(jié)果的可能性。與之相比，非訴解紛機(jī)制則可以認(rèn)真地對(duì)待當(dāng)事人的情緒……（其）不會(huì)僅僅將情緒視為糾紛化解的障礙，而是有可能將之轉(zhuǎn)化為糾紛化解的門徑與路標(biāo)”。
第二，在運(yùn)行機(jī)制上，訴訟機(jī)制中的“適當(dāng)性”原則上只能在“合法性”之內(nèi)進(jìn)行，而行政機(jī)制中的“適當(dāng)性”則可以在“合法性”之外進(jìn)行，因此其具有更大的回應(yīng)空間。此處以行政復(fù)議調(diào)解為例?！缎姓?fù)議法》（2023）第5條第2款規(guī)定，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。這意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)只要不違反消極性規(guī)定，其在調(diào)解過程中就可以對(duì)行政相對(duì)人的無法律依據(jù)、但有正當(dāng)性根據(jù)的訴求進(jìn)行回應(yīng)，而且還可以立足化解糾紛的“當(dāng)下”（而非作出行政行為的“過去”），依據(jù)“情理法”對(duì)申請(qǐng)人的訴求進(jìn)行回應(yīng)。
由此可見，行政機(jī)制重視“人”，一方面這意味著要關(guān)注人的真正利益，而非經(jīng)過行政行為轉(zhuǎn)化過的利益；同時(shí)，關(guān)注人的情緒，而這要求在規(guī)范上不僅要選擇制定法，還可援引符合人情、天理的習(xí)慣法、民間法等；另一方面，行政機(jī)制在“適當(dāng)性與合法性”方面的優(yōu)勢(shì)為關(guān)照人的利益、情緒、擴(kuò)大規(guī)范范圍等提供了制度基礎(chǔ)。
（二）前端分流：國家治理下的多元化解在行政解紛領(lǐng)域內(nèi)的新鏡像
行政先行處理機(jī)制是國家治理下的多元解紛理念在行政爭(zhēng)議化解領(lǐng)域的鏡像，是行政復(fù)議司法化新的表現(xiàn)形式。行政先行處理是“行政機(jī)制”，那么依據(jù)該理念應(yīng)要求將其安排在前面，并以“治理”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其解紛提出要求。照此邏輯，行政先行處理機(jī)制的功能定位即為“前端分流”。與“主渠道”處理的是行政復(fù)議與行政訴訟間關(guān)系不同，“前端分流”關(guān)涉的則是行政復(fù)議制度內(nèi)部行政先行處理機(jī)制與其他機(jī)制間的關(guān)系。需要注意的是，國家治理下的多元解紛理念有兩個(gè)維度：其一是要求將矛盾糾紛化解在初始階段；其二是要求探求矛盾糾紛的社會(huì)根源。鑒于第32條將受案范圍限定在了“當(dāng)場(chǎng)處罰”與“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”這類常見且較為簡(jiǎn)單的案件，故本文采用第一個(gè)維度。同時(shí)，這亦可視作在整個(gè)行政爭(zhēng)議解紛機(jī)制鏈條上貫徹“繁簡(jiǎn)分流”理念，由原行政機(jī)關(guān)先行處理較為簡(jiǎn)單、但數(shù)量眾多的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)處理一般的和較為疑難的案件，而法院則發(fā)揮維護(hù)公平正義的最后防線。同時(shí)，雖然在程序順序的視角上，可以直觀地觀察到行政先行處理機(jī)制位于“前端”，但這種結(jié)論只是描述性的，且其無法回答行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何履行職責(zé)，以及被期待的效果為何，亦言之，“前端分流”的規(guī)范性才是重要的。
在整體上，“前端分流”要求行政機(jī)關(guān)將行政爭(zhēng)議化解在初始階段，而不讓其流入下一個(gè)階段。這個(gè)定位對(duì)應(yīng)和闡釋了第32條中的“及時(shí)”與“需要”。其中，“及時(shí)”不僅指時(shí)限上的高效，而且還要求將行政爭(zhēng)議在其初期階段就予以化解；“需要”則是指它并不等同于“行政行為合法性審查”，毋寧是與脫離了合法性的適當(dāng)性審查更為契合。簡(jiǎn)而言之，立法者期望和要求行政機(jī)關(guān)在初期將行政爭(zhēng)議進(jìn)行化解（即“及時(shí)”），且行政機(jī)關(guān)亦具備相應(yīng)的制度優(yōu)勢(shì)（即“需要”）。
具體而言，它包含兩個(gè)方面：
1.在行政爭(zhēng)議的萌芽狀態(tài)即行“介入”。法人類學(xué)家根據(jù)實(shí)證研究，將糾紛的產(chǎn)生及解決視為一種動(dòng)態(tài)過程，一般分為三個(gè)階段：（1）“不滿”或前沖突階段。這是一種單向的過程，即一個(gè)人把某種情況視為不正義。（2）“沖突”階段。這是一個(gè)雙向的過程，是一個(gè)糾紛雙方當(dāng)事人之間相互作用的過程，往往由雙方一系列的對(duì)抗或爭(zhēng)斗行為組成。（3）“糾紛”處理階段。這是一個(gè)三方參與的過程。隨著行政爭(zhēng)議狀態(tài)以及解紛程序的不斷演進(jìn)，行政相對(duì)人所付出的成本會(huì)呈指數(shù)級(jí)增加，相應(yīng)的，他對(duì)解紛的預(yù)期也會(huì)不斷增加，而由于部分預(yù)期是法律無法回應(yīng)的，行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)化解的難度就會(huì)增加。然而，在之前的正式制度中，并不存在一個(gè)于行政行為作出后、提起行政復(fù)議或行政訴訟前行政相對(duì)人能夠與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、交涉的渠道。缺乏這一緩沖地帶使得行政相對(duì)人一旦不滿就向第三方尋求救濟(jì)，進(jìn)而使得糾紛當(dāng)事人陷入對(duì)峙局面，直接進(jìn)入“糾紛處理階段”。行政先行處理機(jī)制為行政相對(duì)人提供了這樣一種溝通機(jī)制，具備了在“萌芽”階段和基層化解行政爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)。
2.行政機(jī)關(guān)“介入”后，應(yīng)當(dāng)著力實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，以努力回應(yīng)申請(qǐng)人的真實(shí)訴求。第32條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。從文義上看，“及時(shí)”要求行政機(jī)關(guān)要快速地處理案件。但是，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議理念是針對(duì)“程序空轉(zhuǎn)”問題提出的，它更側(cè)重于“實(shí)質(zhì)”而非“形式”。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)“及時(shí)”做擴(kuò)大解釋，即在行政爭(zhēng)議處于萌芽狀態(tài)時(shí)就予以化解，避免其進(jìn)一步升級(jí)，以提高多元化解紛機(jī)制的整體效能。不過，應(yīng)當(dāng)注意的是，“分流”并不等于所有案件都不再進(jìn)入行政復(fù)議機(jī)關(guān)的程序。對(duì)于行政行為合法且合理的，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)予以維持，而不能為了換取不繼續(xù)復(fù)議，而讓渡公共利益。
作為行政機(jī)制，原行政機(jī)關(guān)的先行處理在回應(yīng)申請(qǐng)人訴求、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議上具有相對(duì)的制度優(yōu)勢(shì)。第一， 這類行政行為在作出時(shí)通常沒有聽取或者沒有有效聽取當(dāng)事人的意見，那么，在提交復(fù)議之前提供這樣一個(gè)溝通程序，由行政機(jī)關(guān)做好解釋說明，有助于化解糾紛，并且還有利于提高政府的公信力。隨著搭載算法的技術(shù)設(shè)備應(yīng)用于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)極易受到壓縮、侵占。例如，當(dāng)事人知曉違章行為的時(shí)間往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于違法行為發(fā)生的時(shí)間，違章現(xiàn)場(chǎng)已不復(fù)存在，對(duì)違章具體情節(jié)也印象不深，難以進(jìn)行有效陳述和申辯。那么，行政先行處理機(jī)制就為行政相對(duì)人表達(dá)意見、參與到行政行為的變動(dòng)中提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，作為和解機(jī)制，行政先行處理能夠有效地關(guān)注和識(shí)別出申請(qǐng)人的真實(shí)訴求。申請(qǐng)人對(duì)意見的表達(dá)并不受行政行為的約束，這有助于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地抓住其真正的訴求。同時(shí)，行政和解還關(guān)照人的情緒，進(jìn)而能為負(fù)面情緒的發(fā)泄提供渠道。糾紛化解理論指出，當(dāng)事人之所以尋求第三方化解，除了有利益糾葛外，還有主觀上的“氣”，那么對(duì)于后者就需要靠解紛機(jī)關(guān)的說服，以取得其理解。這一點(diǎn)是訴訟機(jī)制所不能實(shí)現(xiàn)的。
第二，在某些情況下，公民的利益雖然合理、但尚未被轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，那么即使進(jìn)行合法性審查也達(dá)不到解紛的效果。第32條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)……認(rèn)為需要維持行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)。通常而言，“需要”對(duì)應(yīng)著行政行為合法性審查后的結(jié)論。《行政復(fù)議法》（2023）第68條規(guī)定行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，行政?fù)議機(jī)關(guān)決定維持該行政行為。但是，這種理解方式往往很難全面回應(yīng)申請(qǐng)人的訴求。那么，為了能夠?qū)嵸|(zhì)化解行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)將“合法性審查與適當(dāng)性審查”適當(dāng)分離，并將其作為“需要”的內(nèi)涵。這種理解與行政先行處理機(jī)制的實(shí)踐方式（行政和解）恰好吻合。這一點(diǎn)與行政復(fù)議調(diào)解與和解機(jī)制的功能相似，但是由于其已進(jìn)入復(fù)議機(jī)關(guān)的程序，解紛成本加大，與其這樣，不如將其交由運(yùn)行邏輯相同的作為行政和解的先行處理機(jī)制，性價(jià)比會(huì)更好。
因此，行政先行處理機(jī)制在第三方介入之前，由作為爭(zhēng)議一方的行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的真實(shí)訴求進(jìn)行回應(yīng)，能夠降低爭(zhēng)議雙方的沖突程度以及申請(qǐng)人一方的維權(quán)成本，進(jìn)而使得行政爭(zhēng)議能夠得到更加妥善的解決。
至此，行政先行處理機(jī)制以及其與行政復(fù)議制度內(nèi)其他機(jī)制間關(guān)系的論證已基本完成。從整體來看，立法者要求行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用，而對(duì)機(jī)制的理解可分為兩個(gè)維度。第一維度：在主體上，其賦予了兩類行政機(jī)關(guān)以解紛職責(zé)，即原行政機(jī)關(guān)與同級(jí)人民政府；第二維度：在方式上，其分為決定與合意。這兩個(gè)維度相互結(jié)合，則產(chǎn)生四種機(jī)制類型，即行政先行處理機(jī)制、行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定機(jī)制、調(diào)解機(jī)制、和解機(jī)制。其中，行政先行處理機(jī)制的功能定位是“前端分流”，在行政復(fù)議制度中發(fā)揮輔助作用；行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定與調(diào)解則是支撐“主渠道”的基礎(chǔ)性機(jī)制，亦言之，行政先行處理機(jī)制的“分流”在效果上為復(fù)議機(jī)關(guān)的決定與調(diào)解分擔(dān)壓力，以使其能將更多的資源投放在較為疑難的案件之上，進(jìn)而通過這種機(jī)制上的協(xié)作，最大限度地發(fā)揮行政復(fù)議制度的功效。
那么，行政先行處理機(jī)制的功能如何有效且穩(wěn)定地發(fā)揮？該機(jī)制中不同主體的權(quán)利義務(wù)應(yīng)如何分配？這是機(jī)制建設(shè)的“最后一公里”。
四、完善行政先行處理機(jī)制程序的要求
行政先行處理機(jī)制與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定型機(jī)制與合意型機(jī)制同屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的解紛機(jī)制，且前者的功能定位為在萌芽階段即將行政爭(zhēng)議予以化解，進(jìn)而為行政復(fù)議機(jī)關(guān)分流，以提升多元解紛機(jī)制的整體效能。行政先行處理是行政和解機(jī)制，且分為“過程上的和解”與“作為結(jié)案方式的和解”。那么，與“前端分流”對(duì)應(yīng)，一方面需要將更多案件引入該機(jī)制之中，因此應(yīng)當(dāng)注重與行政執(zhí)法程序等的銜接；另一方面，“過程上的和解”與“作為結(jié)案方式的和解”都應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)“回應(yīng)性”，盡量實(shí)現(xiàn)立法者為其施加的“分流”使命?；诖耍稍凇秾?shí)施條例》的第二章第四節(jié)新增一條，即第26條（原第26條順延為第27條）。該條分為3款，分別對(duì)應(yīng)以下三個(gè)部分。
（一）系統(tǒng)性：前后程序之間關(guān)系的基本要求
國家治理下的多元解紛理念要求行政機(jī)關(guān)在矛盾糾紛的萌芽階段即行“介入”，而這首先要求第32條所規(guī)定的受案范圍的案件在初始階段就能進(jìn)入該機(jī)制。在行政先行處理是否為“前置”的問題上，第32條采用了“可以”的回應(yīng)。一方面，立法者給申請(qǐng)人以救濟(jì)的程序選擇權(quán)；但另一方面，立法者又希望其發(fā)揮“前端”分流的效果。那么首要的問題是，原行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)的行政處罰決定時(shí)，是否具有告知義務(wù)？
第32條第1款規(guī)定，對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，可以通過作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請(qǐng)。從文義上分析，申請(qǐng)人具有向原行政機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)的權(quán)利，而該機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)是否具有告知義務(wù)則尚未可知。對(duì)此，行政先行處理的解紛屬性可以消除不確定性。因?yàn)槿绻⒎ㄕ咭环矫鎰?chuàng)設(shè)解紛機(jī)制，而另一方面又不要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)告知義務(wù)，那么這項(xiàng)解釋就不符合立法理性。
緊接著的一個(gè)問題是，如果行政機(jī)關(guān)沒有告知，行政相對(duì)人是否能僅以此為理由而向復(fù)議機(jī)關(guān)或法院主張“程序違法”？對(duì)此，本文認(rèn)為答案是否定的。因?yàn)樵诖朔N情形中，行政相對(duì)人并不具有訴的利益，缺乏保護(hù)的必要性。即使承認(rèn)行政程序有獨(dú)立于實(shí)體的利益，但是鑒于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)告知行政相對(duì)人具有向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院尋求救濟(jì)的權(quán)利，未告知提起行政先行處理申請(qǐng)的情形所侵害的法益較輕，而僅構(gòu)成行政程序輕微瑕疵。如果讓此類爭(zhēng)議進(jìn)入復(fù)議程序，會(huì)造成較為嚴(yán)重的“程序空轉(zhuǎn)”，而與實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的立法目的相悖。
同時(shí)，當(dāng)行政相對(duì)人未經(jīng)行政先行處理程序而直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)的，后者是否具有釋明義務(wù)，建議其先向原行政機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)，啟動(dòng)行政先行處理程序？“行政訴訟釋明是指針對(duì)當(dāng)事人在行政訴訟中的聲明、陳述或舉證存在不明確、不充分、不適當(dāng)?shù)惹樾螘r(shí)，由法官向當(dāng)事人進(jìn)行適當(dāng)發(fā)問、提醒、告知，從而對(duì)相關(guān)訴訟內(nèi)容和流程予以明了、補(bǔ)充、修正的一種制度……其目的在于確保當(dāng)事人對(duì)行政訴訟各流程的知情權(quán)……充分實(shí)現(xiàn)程序公正”。在此，本文認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)有此義務(wù)。原因有二：第一，第32條不是“轉(zhuǎn)送條款”。如果是轉(zhuǎn)送條款，那么當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)收到申請(qǐng)時(shí)，沒有必要再轉(zhuǎn)交給原行政機(jī)關(guān)，再由其轉(zhuǎn)送。第二，“前端分流”的屬性。這一屬性要求行政先行處理機(jī)關(guān)在復(fù)議機(jī)關(guān)之前即對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行處理，而為了實(shí)現(xiàn)這一目的，首先即需要啟動(dòng)此程序。那么，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)人徑直向其提交復(fù)議申請(qǐng)時(shí)向申請(qǐng)人釋明。但是，“釋明”僅具有建議的性質(zhì)，而這要求在實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)等不得創(chuàng)設(shè)隱形的限制，而將其變異成強(qiáng)制行政先行處理制度。
基于此，《實(shí)施條例》第26條第1款可表述為：“在當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人有先向其提交復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利。對(duì)于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理而直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人可先向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由后者先行處理?！?/span>
（二）“交涉性”：構(gòu)建程序模式的核心要求
案件進(jìn)入程序后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極地予以化解。這個(gè)“化解”，第一步體現(xiàn)在“過程”上，充分地與申請(qǐng)人溝通，讓后者能夠充分地發(fā)表意見、提出質(zhì)疑，甚至是發(fā)泄不滿。第二步則體現(xiàn)在“結(jié)論”之上。前文已述，行政先行處理機(jī)制在回應(yīng)性上的優(yōu)勢(shì)有二：第一是能夠弄清申請(qǐng)人的真實(shí)訴求，同時(shí)又能緩解申請(qǐng)人的“氣”；第二，可以脫離合法性審查而單獨(dú)對(duì)適當(dāng)性進(jìn)行審查，并以此來回應(yīng)申請(qǐng)人的真實(shí)訴求。這些都需要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性和靈活性，而這又無法對(duì)其施加過多的實(shí)體規(guī)則，那么采取程序規(guī)制即為首選。
在這中間，程序模式的選擇最為重要，是其他程序問題的前提。前文講到，行政和解的理論基礎(chǔ)是“行政相對(duì)人的參與”，那么，機(jī)制的完善就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行落實(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以當(dāng)面交涉為原則，書面審查為例外。同時(shí)，這亦是“作為過程的和解”要求的體現(xiàn)。對(duì)于行政（自我）撤銷的程序，我國當(dāng)下的法律幾乎沒有規(guī)定，而在司法實(shí)務(wù)中呈現(xiàn)出兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)槿狈Ψ傻拿鞔_規(guī)定，因此對(duì)于行政撤銷行政主體無法律程序可以遵循，相對(duì)人也因此無權(quán)要求行政機(jī)關(guān)給予相對(duì)人陳述、申辯及聽證的機(jī)會(huì)；另一種觀點(diǎn)則贏得了更多認(rèn)可，主張即使現(xiàn)行法律未明確設(shè)立行政撤銷程序，但并不意味著行政主體可以忽視正當(dāng)程序的原則和要求。那么，特別是在解紛程序中，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正當(dāng)程序理念，賦予申請(qǐng)人以程序參與權(quán)。
就“當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰”而言，《行政復(fù)議法》（2023）第54條第2款規(guī)定“可以書面審理”。立法者做此規(guī)定的目的是為了與普通程序區(qū)分以實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，體現(xiàn)了簡(jiǎn)案快審的理念。但是，與行政復(fù)議作為第三方解紛制度不同，行政先行處理是原行政機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的制度，且在行政執(zhí)法程序中，基于行政效率的考量，已經(jīng)采取了簡(jiǎn)易程序。如果在行政先行處理程序中仍不聽取當(dāng)事人的意見，行政處罰決定的可接受性會(huì)進(jìn)一步降低。同時(shí)，鑒于糾正意見可能會(huì)對(duì)第三人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，原行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知第三人參與糾正程序。同時(shí)，充分聽取意見還能提高行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和糾錯(cuò)的概率。查云飛明確指出，（在自動(dòng)化行政中）保障相對(duì)人的查詢、陳述和申辯權(quán)，并非單純的程序權(quán)益保障條款，亦存在進(jìn)一步補(bǔ)充基礎(chǔ)事實(shí)之功能從而有助于完成最終的事實(shí)認(rèn)定。故而，應(yīng)當(dāng)積極聽取申請(qǐng)人的意見和申辯，并作出有效的回應(yīng)。
同樣，“依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)而作出的行政處罰決定”亦要求在行政先行處理程序中聽取申請(qǐng)人的意見。原因有二：第一，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序?qū)π姓鄬?duì)人陳述、申辯等權(quán)利的保障不足。“算法的價(jià)值全部體現(xiàn)在它的速度上……（但是）自動(dòng)化決策在帶來便利和高效的同時(shí)，也引發(fā)了權(quán)利保障問題”。盡管《行政處罰法》第41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利，但其實(shí)隨著搭載算法的技術(shù)設(shè)備應(yīng)用于交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)極易受到壓縮、侵占。例如，當(dāng)事人知曉違章行為的時(shí)間往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于違法行為發(fā)生的時(shí)間，違章現(xiàn)場(chǎng)已不復(fù)存在，對(duì)違章具體情節(jié)也印象不深，難以進(jìn)行有效陳述和申辯。行政先行處理作為行政解紛的制度，應(yīng)當(dāng)在程序中彌補(bǔ)執(zhí)法過程的缺失，注重與申請(qǐng)人進(jìn)行有效溝通，不僅能重新審查或補(bǔ)充證據(jù)，而且還能疏導(dǎo)后者因在執(zhí)法程序中沒有被合理地聽取意見而產(chǎn)生的不滿情緒。
第二，相較于傳統(tǒng)執(zhí)法程序，行政相對(duì)人對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序的訴求更加多元，因而在行政先行處理程序中進(jìn)行處置更為合適。周文清通過梳理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行政訴訟中相對(duì)人的訴訟事實(shí)和理由主要圍繞執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、處罰事實(shí)及法律依據(jù)等展開，而在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式中，相對(duì)人的訴求則擴(kuò)展到了從路標(biāo)、信號(hào)燈等配套設(shè)施的設(shè)立、電子監(jiān)控設(shè)備的采購等前期準(zhǔn)備行為，到電子監(jiān)控取證、違章信息告知等過程性行政行為等，訴訟理由更加多元。但是，諸如監(jiān)控設(shè)備質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等事項(xiàng)，雖然行政相對(duì)人對(duì)其并無法律上的權(quán)利但存有利益，而如果不能進(jìn)行有效回應(yīng)，行政爭(zhēng)議則較難得到實(shí)質(zhì)化解。在司法程序中，法官往往采取“繁案粗審”“不愿審查”等態(tài)度，而如果行政先行處理亦采取此態(tài)度，則其存在的正當(dāng)性即會(huì)存疑。因此，在行政先行處理程序中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)于其中無權(quán)利但有實(shí)際、合理利益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)積極予以回應(yīng)，并盡力予以救濟(jì)。即使在個(gè)案中無法予以保障的，仍應(yīng)說明理由，取得當(dāng)事人的理解，增強(qiáng)申請(qǐng)人對(duì)公平正義的獲得感。
基于此，《實(shí)施條例》第26條第2款可表述為：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議的處理，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)面交涉為原則?！?/span>
（三）回應(yīng)性：完善程序結(jié)論的基本要求
進(jìn)入程序后，除了在過程上積極予以化解，對(duì)行政相對(duì)人更具有實(shí)質(zhì)意義的是在結(jié)果上對(duì)訴求予以回應(yīng)。前文已述，行政先行處理機(jī)制在結(jié)案上有兩種方式，其一是行政和解協(xié)議，其二則是單方的行政行為。對(duì)于前者而言，有兩種類型，第一是行政允諾式和解協(xié)議，第二是行政協(xié)議式和解協(xié)議。其中第二種類型因?yàn)槭钱?dāng)事人合意達(dá)成的，其在回應(yīng)上自不必說。但是，單方的行政行為與行政允諾式和解協(xié)議的實(shí)質(zhì)都是行政行為，其如何設(shè)置尚需要再作論證。此處只做初步討論。
前文講到，行政先行處理機(jī)制是排除妨礙請(qǐng)求權(quán)的制度化，因此處理結(jié)論包含撤銷決定與變更決定自不必說。除此之外，尚需討論：
（1）行政先行處理決定是否包括撤銷加重做決定？由于行政先行處理機(jī)關(guān)即為行政行為作出機(jī)關(guān)，那么如果由其作出撤銷加重做決定，再由其啟動(dòng)行政程序重做，不符合“及時(shí)”的要求，無法盡快地穩(wěn)定行政法律關(guān)系。因此，行政先行處理決定不包括撤銷加重做決定。
（2）處理決定是否包括確認(rèn)違法決定？由于確認(rèn)違法決定只是否定了行政行為的合法性，但其效力還在，那么行政機(jī)關(guān)是否能確認(rèn)自己的行為違法？《行政復(fù)議法》（2023）第65條對(duì)確認(rèn)違法決定做了規(guī)定，且規(guī)定了兩類情形，但鑒于行政先行處理制度的特性以及受案范圍的限定，行政先行處理中的確認(rèn)違法決定僅適用第一種情形。對(duì)此，本文認(rèn)為因撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害而確認(rèn)違法的，原行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予申請(qǐng)人相應(yīng)的彌補(bǔ)。當(dāng)然，鑒于第32條的受案范圍，這種情形在實(shí)踐中不會(huì)發(fā)生。但是鑒于此項(xiàng)制度具有較大的涵括力，那么如果未來將更多的案件類型納進(jìn)來后，這種決定方式亦能發(fā)揮重要作用。
（3）糾正一個(gè)違法的行政行為，并不只是對(duì)之前違法行政行為的否定這么簡(jiǎn)單，原行政機(jī)關(guān)還需要履行相應(yīng)的后續(xù)義務(wù)，對(duì)違法行政行為所造成的損害后果進(jìn)行處理。與損害結(jié)果排除請(qǐng)求權(quán)相對(duì)應(yīng)的是補(bǔ)救類決定，即對(duì)行政處罰決定已經(jīng)實(shí)施所造成的侵害結(jié)果進(jìn)行消除。因此，原行政機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者部分撤銷、變更罰款，撤銷或者部分撤銷沒收財(cái)物時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)返還財(cái)產(chǎn)或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。
另外，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要維持的，不能一概地都直接轉(zhuǎn)送給復(fù)議機(jī)關(guān)，而是應(yīng)分情況：對(duì)于經(jīng)過雙方交涉，且行政機(jī)關(guān)解釋說明的，依法仍應(yīng)維持的，在決定轉(zhuǎn)送之前應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)事人的意見。如果其認(rèn)同該決定，就不應(yīng)再“轉(zhuǎn)送”。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的說服不能演變成隱形強(qiáng)制，不能增加救濟(jì)成本。
基于此，《實(shí)施條例》第26條第3款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)經(jīng)處理后，認(rèn)為行政行為違法或不適當(dāng)?shù)?，可以作出撤銷、變更、確認(rèn)違法決定，并應(yīng)當(dāng)做好善后工作；認(rèn)為有必要的，可以和解協(xié)議方式結(jié)案。同時(shí)，經(jīng)處理后認(rèn)為行政行為合法且適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)作出維持決定。但是，在向行政復(fù)議機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送之前，應(yīng)征求申請(qǐng)人的意見，且只有在其仍不服時(shí)再予以轉(zhuǎn)送?！?/span>
綜上，基于上述分析，本文對(duì)行政先行處理機(jī)制在《實(shí)施條例》中的規(guī)定做了探討，且被表述為以下3款內(nèi)容：
在當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人有先向其提交復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利。對(duì)于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行處理而直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人可先向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由后者先行處理。
行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議的處理，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)面交涉為原則。
行政機(jī)關(guān)經(jīng)處理后，認(rèn)為行政行為違法或不適當(dāng)?shù)?，可以作出撤銷、變更、確認(rèn)違法決定，并應(yīng)當(dāng)做好善后工作；認(rèn)為有必要的，可以和解協(xié)議方式結(jié)案。同時(shí)，經(jīng)處理后認(rèn)為行政行為合法且適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)作出維持決定。但是，在向行政復(fù)議機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送之前，應(yīng)征求申請(qǐng)人的意見，且只有在其仍不服時(shí)再予以轉(zhuǎn)送。
在這3款中，第2款是核心和基礎(chǔ)，是“處理”的集中體現(xiàn)。另外，第1、2、3款共同體現(xiàn)了“及時(shí)”的要求；其中，第1款要求符合受案范圍的案件盡量能先進(jìn)入行政先行處理機(jī)制之中，第2、3款則從“過程”與“結(jié)論”兩方面要求積極化解行政爭(zhēng)議。同時(shí)，第2、3款共同體現(xiàn)了“需要”的要求?！靶枰币蟪浞职l(fā)揮行政和解在借助適當(dāng)性審查以加大對(duì)申請(qǐng)人訴求的回應(yīng)力度上，而這首先就要求申請(qǐng)人能夠表達(dá)自身的訴求，并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行充分地交流和溝通；并且，這項(xiàng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)不僅要體現(xiàn)在處理過程上的廣度與深度，而且還要進(jìn)一步體現(xiàn)在處理結(jié)論之上。
總結(jié)與展望
至此，本文對(duì)《行政復(fù)議法》（2023）第32條中的“處理”“及時(shí)”“需要”等關(guān)鍵概念的規(guī)范內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋，并在此基礎(chǔ)上證成了行政先行處理機(jī)制的屬性、功能，并對(duì)其程序進(jìn)行初步完善。
在這個(gè)展開中可以發(fā)現(xiàn)，立法者采用了“大復(fù)議”概念，即將行政復(fù)議等同于行政系統(tǒng)對(duì)行政糾紛的化解。在此，行政先行處理機(jī)制與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定機(jī)制、調(diào)解機(jī)制、和解機(jī)制一起共同支撐了“化解行政爭(zhēng)議主渠道”的定位。采取此種理解方式亦能真正回應(yīng)許安標(biāo)對(duì)“有利于行政爭(zhēng)議和矛盾糾紛的多元化解決”的目標(biāo)期待。
在此背景下，可以清晰的發(fā)現(xiàn)立法者堅(jiān)持了兩大具有內(nèi)在聯(lián)系的理念：其一，增強(qiáng)行政復(fù)議的“行政性”，以提高制度的回應(yīng)性和回應(yīng)能力。行政性是從行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)范式中抽象而來，表現(xiàn)為能動(dòng)、靈活、所受約束較少、調(diào)配資源能力強(qiáng)、注重整體等。其中，非常典型的是行政復(fù)議調(diào)解制度。不同于審查與決定，調(diào)解可以適度擺脫法律、法規(guī)、規(guī)章的束縛，進(jìn)而能充分釋放復(fù)議機(jī)關(guān)的行政性。例如，第37條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章審理行政復(fù)議案件。與之不同，第5條第2款規(guī)定，調(diào)解……不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。兩相對(duì)比，調(diào)解時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)采用的是“法律優(yōu)先”標(biāo)準(zhǔn)，其自然要比審查和決定時(shí)采用的“法律保留”標(biāo)準(zhǔn)更加寬松。與此同時(shí)，復(fù)議調(diào)查、行政復(fù)議委員會(huì)、變更決定、復(fù)議意見書等都是“行政性”的具體體現(xiàn)。在此背景下，立法者創(chuàng)設(shè)的行政先行處理制度就屬于注重發(fā)揮“行政性”的具體體現(xiàn)。
其二，堅(jiān)持構(gòu)建多元化糾紛化解機(jī)制，優(yōu)化行政爭(zhēng)議化解全鏈條。在此次修法之前，化解行政爭(zhēng)議的機(jī)制主要是行政復(fù)議和行政訴訟，且立法者只是在例外情形下才規(guī)定復(fù)議前置情形。但是，此次修法確定了兩個(gè)“先行”，并將行政爭(zhēng)議化解鏈條的層次予以區(qū)分。第一個(gè)“先行”是復(fù)議前置從“例外”走向了“一般情形”。第23條擴(kuò)大了復(fù)議前置的范圍，特別是第3項(xiàng)關(guān)于“未履行法定職責(zé)情形”的規(guī)定，對(duì)于避免行政訴訟程序空轉(zhuǎn)具有重要作用。第二個(gè)“先行”是本文所論述的行政先行處理制度。由于它們都屬于行政權(quán)，因此可以被總結(jié)為“行政權(quán)先行”。這與第一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政性具有暗合之處。在此基礎(chǔ)上，未來的研究可從以下三方面進(jìn)行：
第一，需要對(duì)行政先行處理制度的構(gòu)成要件進(jìn)一步具體化，以更好地在法律框架下發(fā)揮“行政性”。例如，處理期限是否應(yīng)做統(tǒng)一規(guī)定？亦或者是進(jìn)行類型化？又如，在處理程序中，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)行政行為進(jìn)行審查？作出決定是否需要機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)等。
第二，需要對(duì)行政先行處理機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)辦理案件程序的銜接作進(jìn)一步探討，以增強(qiáng)它們的合力。例如，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出維持決定的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是否還需要對(duì)其中的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定？是否要予以適度尊重？另外，復(fù)議機(jī)關(guān)還能否運(yùn)用調(diào)解？
第三，需要注意這項(xiàng)機(jī)制的制度環(huán)境，對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行密切觀察和及時(shí)評(píng)估。一方面，各地已有功能相似的制度，例如復(fù)議前調(diào)解、訴前調(diào)解，它們與行政先行處理機(jī)制的功能有較大重合之處，那么后者還有多大的作為空間尚未可知；另一方面，目前的基層執(zhí)法生態(tài)較為不利，特別是在進(jìn)行了大綜合執(zhí)法一體化的地區(qū)，基層執(zhí)法任務(wù)重、領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)法成員隊(duì)伍不穩(wěn)定，追責(zé)力度大。由此可知，該制度的功能是否能有效發(fā)揮事實(shí)上取決于眾多因素，其未來的實(shí)施效果有待持續(xù)觀察。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第11期。
