作者簡(jiǎn)介：牛博文，女，安徽滁州人，法學(xué)博士，江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，研究方向：法社會(huì)學(xué)。
摘要：地方立法若被視為地方政府創(chuàng)造制度優(yōu)勢(shì)的工具時(shí)，易出現(xiàn)集中立法和重復(fù)立法現(xiàn)象，而悖離地方立法權(quán)設(shè)立和擴(kuò)容的初衷。通過收集、梳理科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)文本，可以發(fā)現(xiàn)此類法規(guī)屬于促進(jìn)型地方性法規(guī)，文本數(shù)量波動(dòng)大、區(qū)域差異大、篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容相對(duì)集中，且存在集中立法、重復(fù)立法、實(shí)效不足的問題。而科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的初衷是根據(jù)地方科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，細(xì)化并補(bǔ)充《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》相關(guān)規(guī)定，發(fā)揮保障和促進(jìn)地方科技成果轉(zhuǎn)化有序展開的功能。有鑒于此，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法一是應(yīng)生長于地方科技和經(jīng)濟(jì)生活中，突出其地方性并適應(yīng)地方科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；二是應(yīng)回應(yīng)各地科技創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化的實(shí)際需求。
關(guān)鍵詞：科技成果轉(zhuǎn)化；促進(jìn)型法；法律實(shí)效；地方性；回應(yīng)性
引言
科技成果轉(zhuǎn)化作為科技與經(jīng)濟(jì)融合的環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的路徑，其關(guān)系產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力提升的程度。黨的十八大以來，我國將科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，全球創(chuàng)新指數(shù)排名從2015年的第29位躍升至2021年的第12位?？萍汲晒D(zhuǎn)化活動(dòng)持續(xù)活躍，以技術(shù)開發(fā)、咨詢、服務(wù)方式轉(zhuǎn)化科技成果的合同項(xiàng)數(shù)和金額有所增長?？萍汲晒D(zhuǎn)化立法為科技創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化營造良好法治環(huán)境，提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的制度化水平，保障科技成果轉(zhuǎn)化各流程有序開展。早在1996年5月15日，第八屆全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(簡(jiǎn)稱《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》)，于2015年8月29日被修訂，以滿足經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的需求。2021年12月24日，第十三屆全國人大常委會(huì)修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(簡(jiǎn)稱《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》)明確了“促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，推動(dòng)科技創(chuàng)新支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的立法原則，其第三章“應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化”規(guī)定大量專門措施以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，并將《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》自2015年施行以來的有益經(jīng)驗(yàn)融入其中。此外，各地自2019年至2023年間制定大量科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，執(zhí)行《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充規(guī)范了地方專屬涉及科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)事項(xiàng)。在較短時(shí)間內(nèi)，各地紛紛出臺(tái)科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，該現(xiàn)象不禁令人反思科技成果轉(zhuǎn)化地方立法是否存在集中立法、重復(fù)立法現(xiàn)象？實(shí)效性如何？制定此類地方性法規(guī)的必要性和正當(dāng)性為何？通過梳理科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)文本，考察此類地方性法規(guī)制定歷程并反思其制定初衷，以此提出完善科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的建議。
一、科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)文本梳理
為了全面深入考察科技成果轉(zhuǎn)化地方立法現(xiàn)狀，以“北大法寶網(wǎng)數(shù)據(jù)庫”為數(shù)據(jù)來源，檢索關(guān)鍵詞“科技成果轉(zhuǎn)化”“科技創(chuàng)新”，以“地方性法規(guī)”為檢索范圍，截至2023年6月，共有30部以“科技成果轉(zhuǎn)化”為立法名稱和22部以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉(zhuǎn)化”為立法章節(jié)標(biāo)題的有效地方性法規(guī)。這52部地方性法規(guī)包含32部省級(jí)地方性法規(guī)、16部設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)、4部經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)，在文本數(shù)量、區(qū)域分布、篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面各具特點(diǎn)。
（一）立法文本數(shù)量波動(dòng)大、區(qū)域差異大
在立法數(shù)量分布方面，1996年11月30日，《廣西壯族自治區(qū)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》被通過并成為我國首部以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的省級(jí)地方性法規(guī)。爾后，以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的地方性法規(guī)快速增加，立法數(shù)量至2000年達(dá)至高峰，之后回落，2006年至2016年十年間均未頒布新法規(guī)。2015年3月15日頒布的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，拓展了地方立法主體和權(quán)限范圍。省和設(shè)區(qū)的市在立法權(quán)限內(nèi)結(jié)合自身立法需求，制定了以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的地方性法規(guī)，以及專章規(guī)定“科技成果轉(zhuǎn)化”的科技創(chuàng)新地方性法規(guī)。如圖1所示，以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)的“立”“改”“廢”較為復(fù)雜。尤其，部分以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的地方性法規(guī)的廢止是以“科技創(chuàng)新”命名的相關(guān)地方性法規(guī)的頒布為依據(jù)。例如，廣州市和汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)的科技創(chuàng)新條例出臺(tái)后，兩市科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)條例即被廢止，成果轉(zhuǎn)化相關(guān)規(guī)定被涵蓋在各自科技創(chuàng)新條例的一章內(nèi)。立法名稱內(nèi)含“科技創(chuàng)新”且專章規(guī)定“科技成果轉(zhuǎn)化”的有效地方性法規(guī)包括3部省級(jí)地方性法規(guī)、6部市級(jí)地方性法規(guī)和3部經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)。以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉(zhuǎn)化”為立法章節(jié)標(biāo)題的省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)的制定時(shí)間主要集中在2019年至2023年間。在以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)中，“科技創(chuàng)新環(huán)境”“科技創(chuàng)新服務(wù)”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等章節(jié)內(nèi)部分條款對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行規(guī)定，此類地方性法規(guī)制定時(shí)間較新且未出現(xiàn)廢止情況。
在立法文本空間分布上，以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉(zhuǎn)化”為立法章節(jié)標(biāo)題的省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)呈現(xiàn)地域集中的特點(diǎn)，華東地區(qū)的省級(jí)法規(guī)和設(shè)區(qū)的市級(jí)法規(guī)數(shù)量均高于其他區(qū)域。幾乎各省份均出臺(tái)了以“科技成果轉(zhuǎn)化”為立法名稱的省級(jí)地方性法規(guī)，且各地省級(jí)法規(guī)明顯高于設(shè)區(qū)的市級(jí)法規(guī)數(shù)量，而以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)主要集中于設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)。
（二）立法文本篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容相對(duì)集中
在立法文本的篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面，未分章的以“科技成果轉(zhuǎn)化”命名的地方性法規(guī)共7部，占比約18%。如圖2所示，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)進(jìn)行分章的多是6章至7章，集中在“組織實(shí)施”或“政府職責(zé)”、“保障措施”或“金融稅收”、“技術(shù)權(quán)益”或“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”、“服務(wù)機(jī)構(gòu)”或“轉(zhuǎn)化服務(wù)”、“法律責(zé)任”章節(jié)?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)是以《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律為立法依據(jù)，相關(guān)章節(jié)分類基本與《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》目錄相一致?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方立法沿用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的立法體例，部分僅在立法語言方面對(duì)其進(jìn)行些許調(diào)整，共8部科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)對(duì)“服務(wù)機(jī)構(gòu)”加以專章規(guī)定。
二、科技成果轉(zhuǎn)化地方立法內(nèi)容評(píng)析
適用于全國范圍的法律規(guī)范難以全面應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，需要地方立法輔之以深入貫徹落實(shí)，地方治理同樣需要地方立法提供規(guī)則保障。法律對(duì)其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系需要從一般原則向符合各地實(shí)際情況的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則逐級(jí)深化?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方立法應(yīng)針對(duì)地方科技創(chuàng)新、科技成果市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化等領(lǐng)域存在的問題和制度需求不斷修訂既有法規(guī)。通過總結(jié)科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的內(nèi)容特點(diǎn)，結(jié)合科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)實(shí)踐問題和需求，易于發(fā)掘科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的修改方向。
（一）科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)屬于促進(jìn)型地方性法規(guī)
地方立法的類型劃分在學(xué)界并未統(tǒng)一，能否依據(jù)《立法法》第73條，將地方立法類型分為執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法和先行先試性立法仍有爭(zhēng)議。根據(jù)政府治理的柔性或剛性程度，可以將地方立法大致劃分為促進(jìn)型立法和管理型立法。促進(jìn)型地方性法規(guī)中倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性和促進(jìn)性規(guī)定較多，強(qiáng)制性條款相對(duì)較少，尤其在法律責(zé)任的設(shè)定方面，僅有少數(shù)條款或不作任何規(guī)定。促進(jìn)型地方立法是針對(duì)社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)育、急需鼓勵(lì)形成的領(lǐng)域，通過提倡、引導(dǎo)等方式貫徹國家意志的地方立法模式。科技成果轉(zhuǎn)化地方立法在立法名稱、目的和規(guī)范類型、文本內(nèi)容方面符合促進(jìn)型地方立法的特點(diǎn)。
從地方立法名稱上看，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法命名方式體現(xiàn)了法律執(zhí)行性促進(jìn)型地方立法的命名特點(diǎn)。促進(jìn)型立法是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新手段，使其具有明顯的政策性、靈活性和政府主導(dǎo)性。從法律名稱角度看，促進(jìn)型立法體現(xiàn)了政府干預(yù)科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。法律執(zhí)行性促進(jìn)型地方立法的命名方式包括直接采取“行政區(qū)域名稱 + ‘實(shí)施辦法’”的形式，如《某地實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉辦法》；間接采取“促進(jìn)法中的主題+‘促進(jìn)條例’”的形式，如《某地促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》。名稱內(nèi)含“科技成果轉(zhuǎn)化”的地方性法規(guī)大多采取間接以“行政區(qū)域名稱+‘促進(jìn)’+科技成果轉(zhuǎn)化條例”的命名方式，共27部，占比約87%；直接采取“行政區(qū)域名稱+‘實(shí)施辦法’”的形式命名的地方性法規(guī)共5部，占比約13%；以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)采取“行政區(qū)域名稱+‘科技創(chuàng)新’條例”或“行政區(qū)域名稱+‘科技創(chuàng)新’促進(jìn)條例”的命名方式。
在立法目的和法律規(guī)范類型方面，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法符合促進(jìn)型地方立法類型。促進(jìn)型地方立法多使用“促進(jìn)”“推動(dòng)”等詞語，較少使用“調(diào)整”“規(guī)范”等詞語?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)總則中立法目的多使用“促進(jìn)”“推動(dòng)”等詞語，除甘肅省、湖北省、湖南省的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，大部分科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的立法目的均含有“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，規(guī)范科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展”等內(nèi)容。在法律規(guī)范類型方面，促進(jìn)型地方立法采用大量任意性規(guī)范，強(qiáng)制性規(guī)范相對(duì)較少。如圖3所示，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法律規(guī)范中“鼓勵(lì)”“支持”和“推動(dòng)”的詞頻較高，而內(nèi)含“鼓勵(lì)”“支持”和“推動(dòng)”的法律規(guī)范多為任意性規(guī)范，且因違反強(qiáng)制性規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任多為行政責(zé)任。
圖3 “鼓勵(lì)”“支持”“推動(dòng)”詞頻
從立法文本內(nèi)容上看，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法是以科學(xué)技術(shù)為核心，涉及科技創(chuàng)新、應(yīng)用、投資、服務(wù)、交流等領(lǐng)域，屬于科學(xué)技術(shù)類促進(jìn)型地方立法類型。至2023年6月，我國促進(jìn)型法律共有11部，包括家庭教育、鄉(xiāng)村振興、科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、民辦教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康、清潔生產(chǎn)事項(xiàng)方面的規(guī)定。其中，商業(yè)貿(mào)易和科學(xué)技術(shù)是物質(zhì)文明類促進(jìn)型地方立法的調(diào)整領(lǐng)域，也是促進(jìn)型立法早先實(shí)踐的場(chǎng)域?？茖W(xué)技術(shù)類促進(jìn)型地方立法從初期圍繞科技進(jìn)步和科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行，至今更為關(guān)注科技創(chuàng)新領(lǐng)域，而成果轉(zhuǎn)化相關(guān)規(guī)定被涵蓋在以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)的章節(jié)內(nèi)。
（二）科技成果轉(zhuǎn)化地方立法存在集中立法、重復(fù)立法現(xiàn)象
自2015年地方立法擴(kuò)容后，地方性法規(guī)數(shù)量急劇增加，內(nèi)容大多沿著上位法框架內(nèi)或以上位法相關(guān)條文為主體加以擴(kuò)充。地方立法主體擴(kuò)容后，地方立法在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)形式方面的重復(fù)現(xiàn)象尤為明顯。一是地方立法對(duì)上位法的重復(fù)；二是同一地方立法機(jī)關(guān)制定的“后法”對(duì)“前法”的重復(fù)；三是不同地方立法機(jī)關(guān)重復(fù)其他同類地方性法規(guī)。《立法法》第73條第4款明確了地方立法“非必要不重復(fù)”原則，地方立法勢(shì)必存在“必要且合理”的重復(fù)內(nèi)容，此類重復(fù)內(nèi)容包括地方立法對(duì)上位法立法目的、法律原則、法律規(guī)則中前提條件的重復(fù)。但地方立法實(shí)踐普遍存在“運(yùn)動(dòng)式”集中立法、立法移植等問題，這與地方立法應(yīng)具備的地方性、先行性、創(chuàng)新性品格相悖。集中立法可能擠占其他事項(xiàng)的立法資源，因立法周期過短而影響民主參與的效果。對(duì)法律的簡(jiǎn)單重復(fù)將導(dǎo)致地方立法的“肥大化”“規(guī)制重疊”和“制度性交易成本增加”?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)規(guī)范事項(xiàng)屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理領(lǐng)域，地方立法機(jī)關(guān)可根據(jù)地方科技成果轉(zhuǎn)化具體情況和實(shí)際需求制定相關(guān)地方性法規(guī)，適度地在內(nèi)容和體例方面對(duì)《科技進(jìn)步法》和《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》加以重復(fù)。根據(jù)圖1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》于1996年頒布后，地方立法機(jī)關(guān)在4年間共制定24部科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)。其中，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的首次頒布時(shí)間為1996年，制定數(shù)量峰值在2000年，集中制定了10部科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》于2015年修訂后，各地共有20部相關(guān)地方性法規(guī)相繼修改。尤其，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》于2021年頒布后，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)進(jìn)行專章規(guī)范，部分科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)被廢止，相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)在以“科技創(chuàng)新條例”命名的地方性法規(guī)專章中。在章節(jié)編排方面，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)基本沿用《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》“章、條、款、項(xiàng)”四個(gè)層次法律條文，以及“總則、組織實(shí)施、保障措施、技術(shù)權(quán)益、法律責(zé)任、附則”的結(jié)構(gòu)形式，部分地方性法規(guī)增加“服務(wù)機(jī)構(gòu)”一章，或是對(duì)部分章的標(biāo)題進(jìn)行些許文字調(diào)整。在法規(guī)條文內(nèi)容方面，對(duì)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的章標(biāo)題、條文重復(fù)甚至占據(jù)部分科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)60%以上，而科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)之間的重復(fù)情形更為嚴(yán)重。作為一部完整的科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，在立法體例上涵蓋科技成果權(quán)益分配機(jī)制、政府協(xié)調(diào)實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)職責(zé)、科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政經(jīng)費(fèi)、金融支持措施等，對(duì)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》形式結(jié)構(gòu)和適度內(nèi)容的重復(fù)是必要的。但若一地科技成果轉(zhuǎn)化地方立法過度重復(fù)上位法甚至重復(fù)同類地方性法規(guī)內(nèi)容，則該地方性法規(guī)制定的必要性便值得反思和論證。
（三）科技成果轉(zhuǎn)化地方立法實(shí)效不足
相較于國家法律，地方立法權(quán)的設(shè)立初衷在于通過基層立法實(shí)踐積累法治經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境變化并為國家立法提供法治資源。但地方立法實(shí)踐普遍存在“立法數(shù)量驟增，立法活動(dòng)攀比，且缺乏必要性和可行性，立法質(zhì)量不高等問題”。而這些問題導(dǎo)致地方立法的形式追求大于內(nèi)容研究，無法真實(shí)反映地方立法需求，缺乏可執(zhí)行性而被地方政府規(guī)章架空。若地方性法規(guī)“僅提出行政管理或民事權(quán)利的基本原則，而不對(duì)具體調(diào)整手段做任何規(guī)定外，致使整個(gè)制度變成‘空中樓閣’”。促進(jìn)型地方性法規(guī)在整體上因立法時(shí)間相對(duì)集中，橫向移植、內(nèi)容相似度偏高等問題，致使促進(jìn)型地方性法規(guī)缺乏地方特色，影響地方性法規(guī)發(fā)揮實(shí)效并浪費(fèi)地方立法資源。由于科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的大部分規(guī)范是任意性規(guī)范而非強(qiáng)制性規(guī)范，強(qiáng)制性規(guī)范多集中在科技成果轉(zhuǎn)化收益分配和法律責(zé)任承擔(dān)方式方面，過多的任意性規(guī)范可能造成科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的實(shí)效不足。例如，《安徽省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》共46條，其強(qiáng)制性規(guī)范主要集中在“法律責(zé)任”一章，僅2條，即規(guī)定違反《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》從事科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。除《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例》第41條對(duì)深圳證券交易所設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和科技成果產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)加以規(guī)定外，多地科技成果轉(zhuǎn)化地方立法內(nèi)容重復(fù)較多，未充分考慮各地人口、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素。
三、科技成果轉(zhuǎn)化地方立法歷時(shí)性考察
當(dāng)?shù)胤搅⒎ǔ蔀榈胤秸畡?chuàng)造制度優(yōu)勢(shì)的工具時(shí)，易出現(xiàn)集中立法和重復(fù)立法現(xiàn)象，脫離了地方立法權(quán)設(shè)立和擴(kuò)容的初衷。尤其在“晉升錦標(biāo)賽治理模式”下，個(gè)人、企業(yè)和地方政府之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)促使地方政府不斷調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)策略，相同和不同層級(jí)地方立法之間存在競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。為避免陷入比賽式地方立法的怪圈，需要考察地方立法權(quán)設(shè)立的初衷，反思地方法治存在的必要性和正當(dāng)性。先行法治論 、地域文化論、地方競(jìng)爭(zhēng)論、國家試錯(cuò)論、主權(quán)和治權(quán)分離論等學(xué)說從地方法治發(fā)展的主客觀動(dòng)力因素和權(quán)力基礎(chǔ)出發(fā)證成地方法治的正當(dāng)性。這些學(xué)說主要是從詮釋學(xué)視角即文化、風(fēng)俗習(xí)慣、命令等追尋地方立法的源頭，以及功能論視角即以滿足社會(huì)需求的角度探討地方立法的意義。縱觀科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的歷程，反思此類法規(guī)制定和修改的正當(dāng)性，可以從詮釋學(xué)和功能論兩個(gè)角度為優(yōu)化此類地方性法規(guī)提供指引。自《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布后，多地政府和立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)政策法規(guī)，上海市政府于1998年6月發(fā)布了《促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》，廣西、貴州、山西、云南等?。ㄗ灾螀^(qū)）先后制定了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，北京市1998年建立了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔(dān)保資金，等等。至2000年，全國共15部標(biāo)題包含“科技成果轉(zhuǎn)化”地方性法規(guī)，其中4部直接以“某地‘實(shí)施《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》’”命名的地方性法規(guī)。在科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)制定之初，立法者主要以“實(shí)施《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》”命名地方性法規(guī)，顯見，該階段的科技成果轉(zhuǎn)化地方立法是以落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》為初衷，但有關(guān)技術(shù)權(quán)益分配和獎(jiǎng)勵(lì)政策難以落實(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足，對(duì)以股份形式獎(jiǎng)勵(lì)成果持有人、技術(shù)折價(jià)入股以及收益分享等問題未有詳細(xì)規(guī)定，影響了科技人員開展科技創(chuàng)新活動(dòng)的積極性。
2015年8月29日，《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉的決定》被通過并細(xì)化了職務(wù)科技成果被轉(zhuǎn)化后相關(guān)人員的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬，但部分規(guī)定比較原則，倡導(dǎo)性條款比較多，實(shí)施過程中操作性不強(qiáng)，國務(wù)院及有關(guān)部門隨即研究制定相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章。相應(yīng)地，各地科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)根據(jù)該規(guī)定紛紛進(jìn)行修訂，尤其細(xì)化了職務(wù)科技成果的收益方式并提高了收益比例，以及科技成果持有者的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的分配機(jī)制。為了落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第4條和第33條對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)定，共有約6部科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化支持經(jīng)費(fèi)比例和投入方式進(jìn)行細(xì)化，集中在引導(dǎo)資金、貸款貼息、保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、補(bǔ)助資金、風(fēng)險(xiǎn)投資以及其他促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的措施上。浙江省運(yùn)用發(fā)放科技創(chuàng)新券或直接補(bǔ)貼；貴州省細(xì)化了科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金投入的具體事項(xiàng)；深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)范了深圳證券交易所設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和科技成果產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍等強(qiáng)化地方科技成果轉(zhuǎn)化力度。
可見，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的制定和修改是以《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》為依據(jù)，部分條款細(xì)化了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)在科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金投入方式、事項(xiàng)和比例、部門職責(zé)、職務(wù)科技成果所有權(quán)的劃定及收益比例、資金投入渠道多元化等方面。該歷程反映出科技成果轉(zhuǎn)化地方立法采取建構(gòu)型立法模式，從詮釋學(xué)視角看，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)是由地方立法者主動(dòng)制定，而非基于地方習(xí)慣、行規(guī)的總結(jié)，僅少量省份增加了具有地方特色的成果交易渠道、財(cái)政投入方式以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化；沿著功能論路徑，檢視科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)能否發(fā)揮滿足地方科技和經(jīng)濟(jì)融合的立法需求功能是必要的。除了對(duì)上位法的“細(xì)化”和“補(bǔ)充”，地方立法應(yīng)有功能的發(fā)揮是建立在根據(jù)地方實(shí)際情況制定的基礎(chǔ)上。而科技成果轉(zhuǎn)化地方立法能否參照本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具有針對(duì)性的規(guī)定值得商榷，大量此類地方性法規(guī)難以發(fā)揮實(shí)效、重復(fù)且虛置。
四、科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的優(yōu)化路徑
國家對(duì)地方立法權(quán)逐步賦權(quán)、放權(quán)是為了通過賦權(quán)激活地方發(fā)展，地方立法機(jī)關(guān)制定大量地方性法規(guī)應(yīng)以激活地方發(fā)展環(huán)境為立法宗旨。在現(xiàn)實(shí)或制度化維度，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)以促進(jìn)地方科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)、活躍地方科技成果轉(zhuǎn)化市場(chǎng)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為立法宗旨。在理想或可辯論性維度，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)體現(xiàn)法的效率價(jià)值和公平價(jià)值的統(tǒng)一，提高經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和保護(hù)環(huán)境與資源相統(tǒng)一，科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、互利、公平、誠實(shí)信用原則。
（一）科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)生長于地方科技和經(jīng)濟(jì)生活中
立法者任務(wù)是去“閱讀秩序”，“閱讀”社會(huì)生活中實(shí)際存在的秩序和規(guī)則，加以概括、提煉并轉(zhuǎn)化為法律。我國法治建設(shè)“正在從偏重于學(xué)習(xí)和借鑒西方法律制度和理論為取向的追仿型法治進(jìn)路，轉(zhuǎn)向以適應(yīng)中國具體國情、解決中國實(shí)際問題為基本目標(biāo)，立足于自我發(fā)展和自主創(chuàng)新的自主型法治進(jìn)路”。而我國各地經(jīng)濟(jì)和歷史文化等發(fā)展極不均衡，客觀上存在差異化地方立法的要求。地方立法主體范圍及其權(quán)限的擴(kuò)大，其目的是保障地方立法機(jī)關(guān)能夠制定出“內(nèi)容適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域?qū)嶋H問題”的地方性法規(guī)。科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)應(yīng)與各地科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，回應(yīng)科技成果轉(zhuǎn)化過程中的地方性事務(wù)，成為解決地方科技成果轉(zhuǎn)化集中立法和重復(fù)立法問題的關(guān)鍵。
一是，科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)應(yīng)適度增加體現(xiàn)地方性且具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的法律規(guī)范。我國各地地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、民族狀況、宗教信仰、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異性大，地方立法的“地方性”體現(xiàn)在對(duì)地方政治資源的標(biāo)定、地方歷史文化資源的識(shí)別、地方經(jīng)濟(jì)特色資源的保障以及地方發(fā)展方向的促進(jìn)上。地方立法融合了“認(rèn)可”和“創(chuàng)制”，兩者之于法律秩序的建構(gòu)皆是必要的。尤其“創(chuàng)制”對(duì)實(shí)現(xiàn)“激活地方發(fā)展”地方立法的設(shè)立初衷和目標(biāo)尤為重要，制定出適用于地方實(shí)際情況、體現(xiàn)地方特色且能夠發(fā)揮法律實(shí)效的地方性法規(guī)，為促進(jìn)地方科技創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)屬于促進(jìn)型地方立法，法律規(guī)范中的行為模式約束程度較低，多為鼓勵(lì)性質(zhì)的任意性規(guī)范?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)應(yīng)以《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》新變化為契機(jī)及時(shí)修訂，并適度增加與地方科技的政治支持、財(cái)務(wù)支持和科技發(fā)展水平相適應(yīng)的且具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的法律規(guī)范。
二是，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法在立法技術(shù)方面應(yīng)凸顯地方性。地方立法中的立法技術(shù)包括地方立法機(jī)關(guān)采用立法規(guī)劃、立法清理等立法技術(shù)。借助法律的結(jié)構(gòu)安排、語言文字表述等立法起草技術(shù)，地方立法機(jī)關(guān)可將地方治理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)固定下來并制定相關(guān)地方性法規(guī)。尤其在立法設(shè)計(jì)方面，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)充分考量和體現(xiàn)“地方性知識(shí)”，在選擇立法對(duì)象、判斷立法時(shí)機(jī)、決策立法價(jià)值取向、控制立法成本等方面，均應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地科技創(chuàng)新水平和市場(chǎng)需求進(jìn)行綜合考量，而非開展跟風(fēng)式立法并忽略地方在科技人才、科技創(chuàng)新水平、法治市場(chǎng)環(huán)境等方面的差異。在立法規(guī)劃和立法清理方面，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)及時(shí)開展“立”“改”“廢”立法活動(dòng)，既要維護(hù)國家統(tǒng)一和中央權(quán)威，又要發(fā)揮地方立法的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。尤其在《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》被修訂后，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)修訂科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)，補(bǔ)充上位法的新規(guī)定或廢止與上位法不一致的內(nèi)容。
（二）科技成果轉(zhuǎn)化地方立法應(yīng)回應(yīng)各地科技創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化的實(shí)際需求
地方法治需要從試錯(cuò)性探索逐漸轉(zhuǎn)化為常態(tài)化建設(shè)，回歸地方法治的本質(zhì)，即將地方法治建設(shè)建立在社會(huì)需求的導(dǎo)向上。在開放性和忠于法律之間存在某種緊張關(guān)系構(gòu)成法律發(fā)展的主要問題之一?；貞?yīng)型法力求緩解上述緊張關(guān)系，它是回應(yīng)的而非開放的或適應(yīng)的。我國地方性法規(guī)制定的原初目的是為滿足各地地方性事務(wù)差異化管理的需要，或者根據(jù)本地方的實(shí)際需要細(xì)化實(shí)施上位法。地方立法初衷事實(shí)上是與回應(yīng)型法相一致，能否解決地方發(fā)展的實(shí)際問題成為“衡量地方立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣和法條內(nèi)容能否得到有效施行的重要標(biāo)準(zhǔn)”。相應(yīng)地，地方立法質(zhì)量的提升應(yīng)當(dāng)從本地實(shí)際出發(fā)，著力于增強(qiáng)地方特色和創(chuàng)新發(fā)展方面，針對(duì)地方實(shí)際問題設(shè)計(jì)相應(yīng)制度措施，制定具體明確、具有實(shí)效、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)、規(guī)章。發(fā)掘地方科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的實(shí)際問題，應(yīng)當(dāng)成為科技成果轉(zhuǎn)化地方立法的起點(diǎn)。
科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)實(shí)效的發(fā)揮，是與制定符合地方促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)際需求的法律規(guī)范緊密相關(guān)的。科技成果轉(zhuǎn)化過程是科技供給與市場(chǎng)需求對(duì)接的過程，構(gòu)建“以需求為導(dǎo)向的科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制”是暢通我國科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈接的重要方式?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方立法應(yīng)充分利用稅收、金融等經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、要素價(jià)格、路線選擇、創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用，保障科技成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相匹配，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)。地方政府應(yīng)在改革管理體制、改善科技力量布局、調(diào)動(dòng)科技人員積極性等方面制定相關(guān)政策措施，增加各有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)配合，完善中間試驗(yàn)和成果應(yīng)用、推廣經(jīng)費(fèi)，健全科技成果轉(zhuǎn)化的投融資體系和機(jī)制。我國各地自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實(shí)際情況建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會(huì)對(duì)《立法法》進(jìn)行了第二次修正，對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)一步擴(kuò)容，增加了“區(qū)域協(xié)同立法”內(nèi)容?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方性法規(guī)的修改應(yīng)涵蓋該領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，在科技成果自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求信息公開、公共服務(wù)等方面建立統(tǒng)一制度機(jī)制，促進(jìn)科技成果創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展在區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
結(jié)語
科技成果轉(zhuǎn)化地方性法規(guī)的法律效力介乎于國家法律和政府政策之間。國家法律可直接適用于司法審判且具有相對(duì)穩(wěn)定性，政府政策多結(jié)合具體問題、靈活多變。為了緊貼科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科技成果轉(zhuǎn)化地方立法如何發(fā)揮其功能和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)回到地方立法權(quán)設(shè)立的初衷去考察。事實(shí)上，地方立法的空間在于上位法既沒有允許也沒有禁止的行為?？萍汲晒D(zhuǎn)化地方立法應(yīng)充分利用地方立法的空間，在立法技術(shù)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面應(yīng)回應(yīng)當(dāng)?shù)靥赜械慕?jīng)濟(jì)和科技發(fā)展情況，建立以促進(jìn)地方科技成果轉(zhuǎn)化有序展開的需求為導(dǎo)向的立法模式，從地方科技發(fā)展水平及其成果轉(zhuǎn)化具體情況出發(fā)。這關(guān)乎科技成果轉(zhuǎn)化地方立法質(zhì)量，是提升科技成果轉(zhuǎn)化地方立法實(shí)效的關(guān)鍵，也是有針對(duì)性落實(shí)和細(xì)化《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》相關(guān)規(guī)定的必然要求。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2024年第11期。
