作者簡介：牛博文，女，安徽滁州人，法學博士，江蘇省社會科學院法學研究所助理研究員，研究方向：法社會學。
摘要：地方立法若被視為地方政府創(chuàng)造制度優(yōu)勢的工具時，易出現(xiàn)集中立法和重復立法現(xiàn)象，而悖離地方立法權設立和擴容的初衷。通過收集、梳理科技成果轉化地方性法規(guī)文本，可以發(fā)現(xiàn)此類法規(guī)屬于促進型地方性法規(guī)，文本數(shù)量波動大、區(qū)域差異大、篇章結構和內容相對集中，且存在集中立法、重復立法、實效不足的問題。而科技成果轉化地方立法的初衷是根據(jù)地方科技和經(jīng)濟發(fā)展實際情況，細化并補充《促進科技成果轉化法》相關規(guī)定，發(fā)揮保障和促進地方科技成果轉化有序展開的功能。有鑒于此，科技成果轉化地方立法一是應生長于地方科技和經(jīng)濟生活中，突出其地方性并適應地方科技和經(jīng)濟發(fā)展水平；二是應回應各地科技創(chuàng)新及其成果轉化的實際需求。
關鍵詞：科技成果轉化；促進型法；法律實效；地方性；回應性
引言
科技成果轉化作為科技與經(jīng)濟融合的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展的路徑，其關系產(chǎn)業(yè)結構調整、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和創(chuàng)新競爭力提升的程度。黨的十八大以來，我國將科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，全球創(chuàng)新指數(shù)排名從2015年的第29位躍升至2021年的第12位?？萍汲晒D化活動持續(xù)活躍，以技術開發(fā)、咨詢、服務方式轉化科技成果的合同項數(shù)和金額有所增長?？萍汲晒D化立法為科技創(chuàng)新及其成果轉化營造良好法治環(huán)境，提升科技創(chuàng)新驅動發(fā)展的制度化水平，保障科技成果轉化各流程有序開展。早在1996年5月15日，第八屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》(簡稱《促進科技成果轉化法》)，于2015年8月29日被修訂，以滿足經(jīng)濟增長方式轉變的需求。2021年12月24日，第十三屆全國人大常委會修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》(簡稱《科學技術進步法》)明確了“促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化，推動科技創(chuàng)新支撐和引領經(jīng)濟社會發(fā)展”的立法原則，其第三章“應用研究與成果轉化”規(guī)定大量專門措施以促進科技成果轉化，并將《促進科技成果轉化法》自2015年施行以來的有益經(jīng)驗融入其中。此外，各地自2019年至2023年間制定大量科技成果轉化地方性法規(guī)，執(zhí)行《促進科技成果轉化法》和《科學技術進步法》相關規(guī)定，補充規(guī)范了地方專屬涉及科技成果轉化相關事項。在較短時間內，各地紛紛出臺科技成果轉化地方性法規(guī)，該現(xiàn)象不禁令人反思科技成果轉化地方立法是否存在集中立法、重復立法現(xiàn)象？實效性如何？制定此類地方性法規(guī)的必要性和正當性為何？通過梳理科技成果轉化地方性法規(guī)文本，考察此類地方性法規(guī)制定歷程并反思其制定初衷，以此提出完善科技成果轉化地方立法的建議。
一、科技成果轉化地方性法規(guī)文本梳理
為了全面深入考察科技成果轉化地方立法現(xiàn)狀，以“北大法寶網(wǎng)數(shù)據(jù)庫”為數(shù)據(jù)來源，檢索關鍵詞“科技成果轉化”“科技創(chuàng)新”，以“地方性法規(guī)”為檢索范圍，截至2023年6月，共有30部以“科技成果轉化”為立法名稱和22部以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉化”為立法章節(jié)標題的有效地方性法規(guī)。這52部地方性法規(guī)包含32部省級地方性法規(guī)、16部設區(qū)的市級地方性法規(guī)、4部經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)，在文本數(shù)量、區(qū)域分布、篇章結構和內容方面各具特點。
（一）立法文本數(shù)量波動大、區(qū)域差異大
在立法數(shù)量分布方面，1996年11月30日，《廣西壯族自治區(qū)促進科技成果轉化條例》被通過并成為我國首部以“科技成果轉化”命名的省級地方性法規(guī)。爾后，以“科技成果轉化”命名的地方性法規(guī)快速增加，立法數(shù)量至2000年達至高峰，之后回落，2006年至2016年十年間均未頒布新法規(guī)。2015年3月15日頒布的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（簡稱《立法法》）賦予設區(qū)的市人大及其常委會地方立法權，拓展了地方立法主體和權限范圍。省和設區(qū)的市在立法權限內結合自身立法需求，制定了以“科技成果轉化”命名的地方性法規(guī)，以及專章規(guī)定“科技成果轉化”的科技創(chuàng)新地方性法規(guī)。如圖1所示，以“科技成果轉化”命名的省級和設區(qū)的市級地方性法規(guī)的“立”“改”“廢”較為復雜。尤其，部分以“科技成果轉化”命名的地方性法規(guī)的廢止是以“科技創(chuàng)新”命名的相關地方性法規(guī)的頒布為依據(jù)。例如，廣州市和汕頭經(jīng)濟特區(qū)的科技創(chuàng)新條例出臺后，兩市科技成果轉化促進條例即被廢止，成果轉化相關規(guī)定被涵蓋在各自科技創(chuàng)新條例的一章內。立法名稱內含“科技創(chuàng)新”且專章規(guī)定“科技成果轉化”的有效地方性法規(guī)包括3部省級地方性法規(guī)、6部市級地方性法規(guī)和3部經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)。以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉化”為立法章節(jié)標題的省級、設區(qū)的市級和經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)的制定時間主要集中在2019年至2023年間。在以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)中，“科技創(chuàng)新環(huán)境”“科技創(chuàng)新服務”“知識產(chǎn)權保護”等章節(jié)內部分條款對科技成果轉化進行規(guī)定，此類地方性法規(guī)制定時間較新且未出現(xiàn)廢止情況。
在立法文本空間分布上，以“科技創(chuàng)新”為立法名稱、“科技成果轉化”為立法章節(jié)標題的省級、設區(qū)的市級和經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)呈現(xiàn)地域集中的特點，華東地區(qū)的省級法規(guī)和設區(qū)的市級法規(guī)數(shù)量均高于其他區(qū)域。幾乎各省份均出臺了以“科技成果轉化”為立法名稱的省級地方性法規(guī)，且各地省級法規(guī)明顯高于設區(qū)的市級法規(guī)數(shù)量，而以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)主要集中于設區(qū)的市級地方性法規(guī)。
（二）立法文本篇章結構和內容相對集中
在立法文本的篇章結構和內容方面，未分章的以“科技成果轉化”命名的地方性法規(guī)共7部，占比約18%。如圖2所示，對科技成果轉化地方性法規(guī)進行分章的多是6章至7章，集中在“組織實施”或“政府職責”、“保障措施”或“金融稅收”、“技術權益”或“知識產(chǎn)權”、“服務機構”或“轉化服務”、“法律責任”章節(jié)。科技成果轉化地方性法規(guī)是以《促進科技成果轉化法》等法律為立法依據(jù)，相關章節(jié)分類基本與《促進科技成果轉化法》目錄相一致?？萍汲晒D化地方立法沿用《促進科技成果轉化法》的立法體例，部分僅在立法語言方面對其進行些許調整，共8部科技成果轉化地方性法規(guī)對“服務機構”加以專章規(guī)定。
二、科技成果轉化地方立法內容評析
適用于全國范圍的法律規(guī)范難以全面應對紛繁復雜的地方事務，需要地方立法輔之以深入貫徹落實，地方治理同樣需要地方立法提供規(guī)則保障。法律對其調整的社會關系需要從一般原則向符合各地實際情況的地方性法規(guī)和實施細則逐級深化。科技成果轉化地方立法應針對地方科技創(chuàng)新、科技成果市場化和產(chǎn)業(yè)化等領域存在的問題和制度需求不斷修訂既有法規(guī)。通過總結科技成果轉化地方性法規(guī)的內容特點，結合科技成果轉化相關實踐問題和需求，易于發(fā)掘科技成果轉化地方立法的修改方向。
（一）科技成果轉化地方性法規(guī)屬于促進型地方性法規(guī)
地方立法的類型劃分在學界并未統(tǒng)一，能否依據(jù)《立法法》第73條，將地方立法類型分為執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法和先行先試性立法仍有爭議。根據(jù)政府治理的柔性或剛性程度，可以將地方立法大致劃分為促進型立法和管理型立法。促進型地方性法規(guī)中倡導性、鼓勵性和促進性規(guī)定較多，強制性條款相對較少，尤其在法律責任的設定方面，僅有少數(shù)條款或不作任何規(guī)定。促進型地方立法是針對社會關系尚未得到良好發(fā)育、急需鼓勵形成的領域，通過提倡、引導等方式貫徹國家意志的地方立法模式?？萍汲晒D化地方立法在立法名稱、目的和規(guī)范類型、文本內容方面符合促進型地方立法的特點。
從地方立法名稱上看，科技成果轉化地方立法命名方式體現(xiàn)了法律執(zhí)行性促進型地方立法的命名特點。促進型立法是國家干預經(jīng)濟和社會發(fā)展的新手段，使其具有明顯的政策性、靈活性和政府主導性。從法律名稱角度看，促進型立法體現(xiàn)了政府干預科技和經(jīng)濟發(fā)展的特點。法律執(zhí)行性促進型地方立法的命名方式包括直接采取“行政區(qū)域名稱 + ‘實施辦法’”的形式，如《某地實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉辦法》；間接采取“促進法中的主題+‘促進條例’”的形式，如《某地促進科技成果轉化條例》。名稱內含“科技成果轉化”的地方性法規(guī)大多采取間接以“行政區(qū)域名稱+‘促進’+科技成果轉化條例”的命名方式，共27部，占比約87%；直接采取“行政區(qū)域名稱+‘實施辦法’”的形式命名的地方性法規(guī)共5部，占比約13%；以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)采取“行政區(qū)域名稱+‘科技創(chuàng)新’條例”或“行政區(qū)域名稱+‘科技創(chuàng)新’促進條例”的命名方式。
在立法目的和法律規(guī)范類型方面，科技成果轉化地方立法符合促進型地方立法類型。促進型地方立法多使用“促進”“推動”等詞語，較少使用“調整”“規(guī)范”等詞語?？萍汲晒D化地方性法規(guī)總則中立法目的多使用“促進”“推動”等詞語，除甘肅省、湖北省、湖南省的促進科技成果轉化地方性法規(guī)，大部分科技成果轉化地方性法規(guī)的立法目的均含有“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展，促進科技成果轉化，規(guī)范科技成果轉化活動，推動經(jīng)濟建設和社會發(fā)展”等內容。在法律規(guī)范類型方面，促進型地方立法采用大量任意性規(guī)范，強制性規(guī)范相對較少。如圖3所示，科技成果轉化地方性法律規(guī)范中“鼓勵”“支持”和“推動”的詞頻較高，而內含“鼓勵”“支持”和“推動”的法律規(guī)范多為任意性規(guī)范，且因違反強制性規(guī)范而應承擔的法律責任多為行政責任。
圖3 “鼓勵”“支持”“推動”詞頻
從立法文本內容上看，科技成果轉化地方立法是以科學技術為核心，涉及科技創(chuàng)新、應用、投資、服務、交流等領域，屬于科學技術類促進型地方立法類型。至2023年6月，我國促進型法律共有11部，包括家庭教育、鄉(xiāng)村振興、科技成果轉化、農業(yè)機械化、循環(huán)經(jīng)濟、中小企業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、民辦教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康、清潔生產(chǎn)事項方面的規(guī)定。其中，商業(yè)貿易和科學技術是物質文明類促進型地方立法的調整領域，也是促進型立法早先實踐的場域?？茖W技術類促進型地方立法從初期圍繞科技進步和科技成果轉化進行，至今更為關注科技創(chuàng)新領域，而成果轉化相關規(guī)定被涵蓋在以“科技創(chuàng)新”命名的地方性法規(guī)的章節(jié)內。
（二）科技成果轉化地方立法存在集中立法、重復立法現(xiàn)象
自2015年地方立法擴容后，地方性法規(guī)數(shù)量急劇增加，內容大多沿著上位法框架內或以上位法相關條文為主體加以擴充。地方立法主體擴容后，地方立法在內容和結構形式方面的重復現(xiàn)象尤為明顯。一是地方立法對上位法的重復；二是同一地方立法機關制定的“后法”對“前法”的重復；三是不同地方立法機關重復其他同類地方性法規(guī)?！读⒎ǚā返?/span>73條第4款明確了地方立法“非必要不重復”原則，地方立法勢必存在“必要且合理”的重復內容，此類重復內容包括地方立法對上位法立法目的、法律原則、法律規(guī)則中前提條件的重復。但地方立法實踐普遍存在“運動式”集中立法、立法移植等問題，這與地方立法應具備的地方性、先行性、創(chuàng)新性品格相悖。集中立法可能擠占其他事項的立法資源，因立法周期過短而影響民主參與的效果。對法律的簡單重復將導致地方立法的“肥大化”“規(guī)制重疊”和“制度性交易成本增加”。科技成果轉化地方性法規(guī)規(guī)范事項屬于城鄉(xiāng)建設管理領域，地方立法機關可根據(jù)地方科技成果轉化具體情況和實際需求制定相關地方性法規(guī)，適度地在內容和體例方面對《科技進步法》和《促進科技成果轉化法》加以重復。根據(jù)圖1統(tǒng)計數(shù)據(jù)，《促進科技成果轉化法》于1996年頒布后，地方立法機關在4年間共制定24部科技成果轉化地方性法規(guī)。其中，科技成果轉化地方性法規(guī)的首次頒布時間為1996年，制定數(shù)量峰值在2000年，集中制定了10部科技成果轉化地方性法規(guī)?！洞龠M科技成果轉化法》于2015年修訂后，各地共有20部相關地方性法規(guī)相繼修改。尤其，《科學技術進步法》于2021年頒布后，對科技成果轉化活動進行專章規(guī)范，部分科技成果轉化地方性法規(guī)被廢止，相關規(guī)定出現(xiàn)在以“科技創(chuàng)新條例”命名的地方性法規(guī)專章中。在章節(jié)編排方面，科技成果轉化地方性法規(guī)基本沿用《促進科技成果轉化法》“章、條、款、項”四個層次法律條文，以及“總則、組織實施、保障措施、技術權益、法律責任、附則”的結構形式，部分地方性法規(guī)增加“服務機構”一章，或是對部分章的標題進行些許文字調整。在法規(guī)條文內容方面，對《促進科技成果轉化法》的章標題、條文重復甚至占據(jù)部分科技成果轉化地方性法規(guī)60%以上，而科技成果轉化地方性法規(guī)之間的重復情形更為嚴重。作為一部完整的科技成果轉化地方性法規(guī)，在立法體例上涵蓋科技成果權益分配機制、政府協(xié)調實施科技成果轉化相關職責、科技成果轉化財政經(jīng)費、金融支持措施等，對《促進科技成果轉化法》形式結構和適度內容的重復是必要的。但若一地科技成果轉化地方立法過度重復上位法甚至重復同類地方性法規(guī)內容，則該地方性法規(guī)制定的必要性便值得反思和論證。
（三）科技成果轉化地方立法實效不足
相較于國家法律，地方立法權的設立初衷在于通過基層立法實踐積累法治經(jīng)驗，應對社會環(huán)境變化并為國家立法提供法治資源。但地方立法實踐普遍存在“立法數(shù)量驟增，立法活動攀比，且缺乏必要性和可行性，立法質量不高等問題”。而這些問題導致地方立法的形式追求大于內容研究，無法真實反映地方立法需求，缺乏可執(zhí)行性而被地方政府規(guī)章架空。若地方性法規(guī)“僅提出行政管理或民事權利的基本原則，而不對具體調整手段做任何規(guī)定外，致使整個制度變成‘空中樓閣’”。促進型地方性法規(guī)在整體上因立法時間相對集中，橫向移植、內容相似度偏高等問題，致使促進型地方性法規(guī)缺乏地方特色，影響地方性法規(guī)發(fā)揮實效并浪費地方立法資源。由于科技成果轉化地方性法規(guī)的大部分規(guī)范是任意性規(guī)范而非強制性規(guī)范，強制性規(guī)范多集中在科技成果轉化收益分配和法律責任承擔方式方面，過多的任意性規(guī)范可能造成科技成果轉化地方性法規(guī)的實效不足。例如，《安徽省促進科技成果轉化條例》共46條，其強制性規(guī)范主要集中在“法律責任”一章，僅2條，即規(guī)定違反《促進科技成果轉化條例》從事科技成果轉化活動的機構和人員應承擔的行政法律責任。除《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》第41條對深圳證券交易所設立的知識產(chǎn)權和科技成果產(chǎn)權交易平臺加以規(guī)定外，多地科技成果轉化地方立法內容重復較多，未充分考慮各地人口、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素。
三、科技成果轉化地方立法歷時性考察
當?shù)胤搅⒎ǔ蔀榈胤秸畡?chuàng)造制度優(yōu)勢的工具時，易出現(xiàn)集中立法和重復立法現(xiàn)象，脫離了地方立法權設立和擴容的初衷。尤其在“晉升錦標賽治理模式”下，個人、企業(yè)和地方政府之間的互動結構促使地方政府不斷調整競爭策略，相同和不同層級地方立法之間存在競爭態(tài)勢。為避免陷入比賽式地方立法的怪圈，需要考察地方立法權設立的初衷，反思地方法治存在的必要性和正當性。先行法治論 、地域文化論、地方競爭論、國家試錯論、主權和治權分離論等學說從地方法治發(fā)展的主客觀動力因素和權力基礎出發(fā)證成地方法治的正當性。這些學說主要是從詮釋學視角即文化、風俗習慣、命令等追尋地方立法的源頭，以及功能論視角即以滿足社會需求的角度探討地方立法的意義?？v觀科技成果轉化地方立法的歷程，反思此類法規(guī)制定和修改的正當性，可以從詮釋學和功能論兩個角度為優(yōu)化此類地方性法規(guī)提供指引。自《促進科技成果轉化法》頒布后，多地政府和立法機關制定相關政策法規(guī)，上海市政府于1998年6月發(fā)布了《促進高新技術成果轉化的若干規(guī)定》，廣西、貴州、山西、云南等?。ㄗ灾螀^(qū)）先后制定了促進科技成果轉化地方性法規(guī)，北京市1998年建立了高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔保資金，等等。至2000年，全國共15部標題包含“科技成果轉化”地方性法規(guī)，其中4部直接以“某地‘實施《中華人民共和國促進科技成果轉化法》’”命名的地方性法規(guī)。在科技成果轉化地方性法規(guī)制定之初，立法者主要以“實施《促進科技成果轉化法》”命名地方性法規(guī)，顯見，該階段的科技成果轉化地方立法是以落實《促進科技成果轉化法》為初衷，但有關技術權益分配和獎勵政策難以落實，知識產(chǎn)權保護力度不足，對以股份形式獎勵成果持有人、技術折價入股以及收益分享等問題未有詳細規(guī)定，影響了科技人員開展科技創(chuàng)新活動的積極性。
2015年8月29日，《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉的決定》被通過并細化了職務科技成果被轉化后相關人員的獎勵和報酬，但部分規(guī)定比較原則，倡導性條款比較多，實施過程中操作性不強，國務院及有關部門隨即研究制定相關行政法規(guī)和部門規(guī)章。相應地，各地科技成果轉化地方性法規(guī)根據(jù)該規(guī)定紛紛進行修訂，尤其細化了職務科技成果的收益方式并提高了收益比例，以及科技成果持有者的所有權、使用權和收益權的分配機制。為了落實《促進科技成果轉化法》第4條和第33條對財政經(jīng)費的投入規(guī)定，共有約6部科技成果轉化地方性法規(guī)對科技成果轉化支持經(jīng)費比例和投入方式進行細化，集中在引導資金、貸款貼息、保險費補貼、補助資金、風險投資以及其他促進科技成果轉化的措施上。浙江省運用發(fā)放科技創(chuàng)新券或直接補貼；貴州省細化了科技成果轉化財政資金投入的具體事項；深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)范了深圳證券交易所設立的知識產(chǎn)權和科技成果產(chǎn)權交易平臺的業(yè)務范圍等強化地方科技成果轉化力度。
可見，科技成果轉化地方性法規(guī)的制定和修改是以《促進科技成果轉化法》為依據(jù)，部分條款細化了《促進科技成果轉化法》相關規(guī)定，體現(xiàn)在科技成果轉化財政資金投入方式、事項和比例、部門職責、職務科技成果所有權的劃定及收益比例、資金投入渠道多元化等方面。該歷程反映出科技成果轉化地方立法采取建構型立法模式，從詮釋學視角看，科技成果轉化地方性法規(guī)是由地方立法者主動制定，而非基于地方習慣、行規(guī)的總結，僅少量省份增加了具有地方特色的成果交易渠道、財政投入方式以促進科技成果轉化；沿著功能論路徑，檢視科技成果轉化地方性法規(guī)能否發(fā)揮滿足地方科技和經(jīng)濟融合的立法需求功能是必要的。除了對上位法的“細化”和“補充”，地方立法應有功能的發(fā)揮是建立在根據(jù)地方實際情況制定的基礎上。而科技成果轉化地方立法能否參照本行政區(qū)域的實際情況作出具有針對性的規(guī)定值得商榷，大量此類地方性法規(guī)難以發(fā)揮實效、重復且虛置。
四、科技成果轉化地方立法的優(yōu)化路徑
國家對地方立法權逐步賦權、放權是為了通過賦權激活地方發(fā)展，地方立法機關制定大量地方性法規(guī)應以激活地方發(fā)展環(huán)境為立法宗旨。在現(xiàn)實或制度化維度，科技成果轉化地方立法應以促進地方科技成果轉化活動、活躍地方科技成果轉化市場、推動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展為立法宗旨。在理想或可辯論性維度，科技成果轉化地方立法應體現(xiàn)法的效率價值和公平價值的統(tǒng)一，提高經(jīng)濟效益、社會效益和保護環(huán)境與資源相統(tǒng)一，科技成果轉化活動應當遵循自愿、互利、公平、誠實信用原則。
（一）科技成果轉化地方立法應生長于地方科技和經(jīng)濟生活中
立法者任務是去“閱讀秩序”，“閱讀”社會生活中實際存在的秩序和規(guī)則，加以概括、提煉并轉化為法律。我國法治建設“正在從偏重于學習和借鑒西方法律制度和理論為取向的追仿型法治進路，轉向以適應中國具體國情、解決中國實際問題為基本目標，立足于自我發(fā)展和自主創(chuàng)新的自主型法治進路”。而我國各地經(jīng)濟和歷史文化等發(fā)展極不均衡，客觀上存在差異化地方立法的要求。地方立法主體范圍及其權限的擴大，其目的是保障地方立法機關能夠制定出“內容適應地方的實際情況，解決本行政區(qū)域實際問題”的地方性法規(guī)?？萍汲晒D化地方性法規(guī)應與各地科技和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，回應科技成果轉化過程中的地方性事務，成為解決地方科技成果轉化集中立法和重復立法問題的關鍵。
一是，科技成果轉化地方性法規(guī)應適度增加體現(xiàn)地方性且具有實質內容的法律規(guī)范。我國各地地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)、風俗習慣、民族狀況、宗教信仰、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異性大，地方立法的“地方性”體現(xiàn)在對地方政治資源的標定、地方歷史文化資源的識別、地方經(jīng)濟特色資源的保障以及地方發(fā)展方向的促進上。地方立法融合了“認可”和“創(chuàng)制”，兩者之于法律秩序的建構皆是必要的。尤其“創(chuàng)制”對實現(xiàn)“激活地方發(fā)展”地方立法的設立初衷和目標尤為重要，制定出適用于地方實際情況、體現(xiàn)地方特色且能夠發(fā)揮法律實效的地方性法規(guī)，為促進地方科技創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強勁動力?？萍汲晒D化地方性法規(guī)屬于促進型地方立法，法律規(guī)范中的行為模式約束程度較低，多為鼓勵性質的任意性規(guī)范?？萍汲晒D化地方性法規(guī)應以《促進科技成果轉化法》新變化為契機及時修訂，并適度增加與地方科技的政治支持、財務支持和科技發(fā)展水平相適應的且具有實質內容的法律規(guī)范。
二是，科技成果轉化地方立法在立法技術方面應凸顯地方性。地方立法中的立法技術包括地方立法機關采用立法規(guī)劃、立法清理等立法技術。借助法律的結構安排、語言文字表述等立法起草技術，地方立法機關可將地方治理中的先進經(jīng)驗固定下來并制定相關地方性法規(guī)。尤其在立法設計方面，科技成果轉化地方立法應充分考量和體現(xiàn)“地方性知識”，在選擇立法對象、判斷立法時機、決策立法價值取向、控制立法成本等方面，均應當結合各地科技創(chuàng)新水平和市場需求進行綜合考量，而非開展跟風式立法并忽略地方在科技人才、科技創(chuàng)新水平、法治市場環(huán)境等方面的差異。在立法規(guī)劃和立法清理方面，科技成果轉化地方立法應及時開展“立”“改”“廢”立法活動，既要維護國家統(tǒng)一和中央權威，又要發(fā)揮地方立法的創(chuàng)造性和主動性。尤其在《促進科技成果轉化法》和《科學技術進步法》被修訂后，地方立法機關應及時修訂科技成果轉化地方性法規(guī)，補充上位法的新規(guī)定或廢止與上位法不一致的內容。
（二）科技成果轉化地方立法應回應各地科技創(chuàng)新及其成果轉化的實際需求
地方法治需要從試錯性探索逐漸轉化為常態(tài)化建設，回歸地方法治的本質，即將地方法治建設建立在社會需求的導向上。在開放性和忠于法律之間存在某種緊張關系構成法律發(fā)展的主要問題之一。回應型法力求緩解上述緊張關系，它是回應的而非開放的或適應的。我國地方性法規(guī)制定的原初目的是為滿足各地地方性事務差異化管理的需要，或者根據(jù)本地方的實際需要細化實施上位法。地方立法初衷事實上是與回應型法相一致，能否解決地方發(fā)展的實際問題成為“衡量地方立法質量優(yōu)劣和法條內容能否得到有效施行的重要標準”。相應地，地方立法質量的提升應當從本地實際出發(fā)，著力于增強地方特色和創(chuàng)新發(fā)展方面，針對地方實際問題設計相應制度措施，制定具體明確、具有實效、可操作性強的地方性法規(guī)、規(guī)章。發(fā)掘地方科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展面臨的實際問題，應當成為科技成果轉化地方立法的起點。
科技成果轉化地方性法規(guī)實效的發(fā)揮，是與制定符合地方促進科技成果轉化實際需求的法律規(guī)范緊密相關的?？萍汲晒D化過程是科技供給與市場需求對接的過程，構建“以需求為導向的科技成果轉化機制”是暢通我國科技與經(jīng)濟發(fā)展鏈接的重要方式?？萍汲晒D化地方立法應充分利用稅收、金融等經(jīng)濟手段，發(fā)揮市場對技術研發(fā)方向、要素價格、路線選擇、創(chuàng)新要素配置的導向作用，保障科技成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相匹配，促進科技成果轉化的良性循環(huán)。地方政府應在改革管理體制、改善科技力量布局、調動科技人員積極性等方面制定相關政策措施，增加各有關部門之間協(xié)調配合，完善中間試驗和成果應用、推廣經(jīng)費，健全科技成果轉化的投融資體系和機制。我國各地自然地理和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均，應當結合各地實際情況建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會對《立法法》進行了第二次修正，對地方性法規(guī)的規(guī)定事項進一步擴容，增加了“區(qū)域協(xié)同立法”內容。科技成果轉化地方性法規(guī)的修改應涵蓋該領域的區(qū)域協(xié)同立法，在科技成果自由流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求信息公開、公共服務等方面建立統(tǒng)一制度機制，促進科技成果創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展在區(qū)域間協(xié)調發(fā)展。
結語
科技成果轉化地方性法規(guī)的法律效力介乎于國家法律和政府政策之間。國家法律可直接適用于司法審判且具有相對穩(wěn)定性，政府政策多結合具體問題、靈活多變。為了緊貼科技和經(jīng)濟發(fā)展水平，科技成果轉化地方立法如何發(fā)揮其功能和優(yōu)勢，應回到地方立法權設立的初衷去考察。事實上，地方立法的空間在于上位法既沒有允許也沒有禁止的行為。科技成果轉化地方立法應充分利用地方立法的空間，在立法技術和實質內容方面應回應當?shù)靥赜械慕?jīng)濟和科技發(fā)展情況，建立以促進地方科技成果轉化有序展開的需求為導向的立法模式，從地方科技發(fā)展水平及其成果轉化具體情況出發(fā)。這關乎科技成果轉化地方立法質量，是提升科技成果轉化地方立法實效的關鍵，也是有針對性落實和細化《促進科技成果轉化法》相關規(guī)定的必然要求。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2024年第11期。
