作者簡(jiǎn)介：王喜，男，貴州遵義人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員，貴州警察學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)、訴訟法學(xué)。
摘要：制定監(jiān)察官法，實(shí)行監(jiān)察官制度，旨在提升監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化。監(jiān)察官是監(jiān)察權(quán)的行使主體，而主體具有主體性。根據(jù)“主體性理論”，為充分體現(xiàn)監(jiān)察官的主體性，同時(shí)防止主體的異化，監(jiān)察官法除了明確監(jiān)察官的任職條件，還應(yīng)規(guī)定監(jiān)察官的權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律要求等有關(guān)主體的主體性內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化的立法目標(biāo)，同時(shí)突出監(jiān)察官的客觀公正標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察官法應(yīng)將“專業(yè)能力+品德”作為監(jiān)察官的任職條件，明確監(jiān)察官行使監(jiān)察法賦予監(jiān)察人員的權(quán)力，賦予監(jiān)察官履行職責(zé)受法律保護(hù)權(quán)、異議權(quán)、申訴權(quán)、接受培訓(xùn)權(quán)等權(quán)利，規(guī)定監(jiān)察官須遵守客觀義務(wù)、保密義務(wù)、告知義務(wù)和出庭作證義務(wù)，并對(duì)監(jiān)察官明確紀(jì)律要求以及違紀(jì)后果。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察官；主體；主體性；權(quán)利；義務(wù)
一、問(wèn)題的提出
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度。”根據(jù)該規(guī)定，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議于2021年8月10日通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》），該法于2022年1月1日起施行。制定監(jiān)察官法、實(shí)施監(jiān)察官制度有助于建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察隊(duì)伍。作為一部關(guān)于監(jiān)察官的法律，除了界定監(jiān)察權(quán)的主體資格，理論上還應(yīng)明確監(jiān)察官的權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律要求等內(nèi)容，它們關(guān)乎監(jiān)察權(quán)的行使和監(jiān)督制約，而這些內(nèi)容尚未受到實(shí)務(wù)界和學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注。本文從理論層面討論監(jiān)察官法或監(jiān)察官制度的構(gòu)成要素。由于監(jiān)察官是監(jiān)察權(quán)的行使主體，而主體必然涉及主體性問(wèn)題，本文以“主體性理論”作為理論基礎(chǔ)，論述監(jiān)察官制度應(yīng)包括監(jiān)察官的任職條件、權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律要求等有關(guān)主體的主體性要素。本文的論點(diǎn)是，監(jiān)察官制度的設(shè)計(jì)主要是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。監(jiān)察官任職條件、權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律要求的設(shè)定應(yīng)服務(wù)于這一目標(biāo)，并充分體現(xiàn)監(jiān)察官的主體性、克服監(jiān)察官可能面臨的主體性困境。
二、監(jiān)察官的任職條件
（一）兩種模式的比較：“全部納入模式”與“部分納入模式”
監(jiān)察官的任職條件解決的是哪些人可以成為監(jiān)察官。目前，關(guān)于哪些人員應(yīng)納入監(jiān)察官范圍，主要存在兩類觀點(diǎn)。一類觀點(diǎn)主張將監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員全部納入監(jiān)察官隊(duì)伍。我們將之稱為“全部納入模式”，該模式便于對(duì)現(xiàn)有監(jiān)察隊(duì)伍的管理、考核，改革阻力較少，也不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)察官的設(shè)置，使得從事監(jiān)察工作的人員減少。不過(guò)，這種模式由于對(duì)監(jiān)察官?zèng)]有專業(yè)門檻，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不利于培養(yǎng)一支專業(yè)化隊(duì)伍，也不利于激發(fā)監(jiān)察官的工作熱情，不符合監(jiān)察官制度設(shè)置的初衷。并且，由于監(jiān)察官的身份跟個(gè)人的工資待遇掛鉤，將監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所有工作人員納入監(jiān)察官隊(duì)伍，也將增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。從官方立場(chǎng)看，“監(jiān)察官門檻要高、退出機(jī)制要強(qiáng)”，表明監(jiān)察官必然會(huì)設(shè)置門檻。因此，監(jiān)察官“全部納入模式”與改革的官方立場(chǎng)不符。
與“全部納入模式”不同，另一類觀點(diǎn)主張對(duì)監(jiān)察官采取“部分納入模式”，即不將監(jiān)察機(jī)關(guān)所有工作人員納入監(jiān)察官隊(duì)伍。由前文所述，實(shí)行監(jiān)察官制度主要是為了解決監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化問(wèn)題，那么，監(jiān)察官制度就是開(kāi)展監(jiān)察工作的專業(yè)能力認(rèn)證，而不只是一種身份、銜級(jí)、職務(wù)或待遇問(wèn)題。因而，“部分納入模式”符合監(jiān)察官制度設(shè)置的目的。當(dāng)然，需要指出的是，“部分納入模式”通過(guò)為監(jiān)察官設(shè)置一定的門檻，無(wú)論門檻如何設(shè)置，都會(huì)使得部分人成為監(jiān)察官，一部分人不是監(jiān)察官，在隊(duì)伍中形成兩類人，使得同工不同酬現(xiàn)象得以制度化，短期看不利于監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定和管理。實(shí)行監(jiān)察官制度，除了提升監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化水平，還應(yīng)考慮隊(duì)伍現(xiàn)狀形成的歷史原因和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，以保持隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，減少改革的阻力。對(duì)此，筆者提出分階段實(shí)行監(jiān)察官制度，即“老人老辦法，新人新辦法”，對(duì)于現(xiàn)有監(jiān)察隊(duì)伍中的人員，除個(gè)別受過(guò)處分、臨近退休等不適宜成為監(jiān)察官的人員外，應(yīng)盡量將監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)公務(wù)員編制人員納入監(jiān)察官的范圍，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)直屬單位以及派駐紀(jì)檢監(jiān)察組中的人員，考慮到國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，不宜直接納入監(jiān)察官范圍，今后可通過(guò)監(jiān)察官考核程序成為監(jiān)察官。《監(jiān)察官法》確定的監(jiān)察官任職條件主要適用于新招聘或錄用人員。因此，分階段采用“部分納入模式”具有合理性，但關(guān)鍵是要設(shè)置一個(gè)科學(xué)合理的監(jiān)察官任職門檻。
目前，關(guān)于如何設(shè)置監(jiān)察官門檻，存在五種不同觀點(diǎn)：第一類觀點(diǎn)主張，根據(jù)“部門類型”來(lái)確定監(jiān)察官門檻，即不行使監(jiān)察權(quán)、僅從事輔助性工作的監(jiān)察委員會(huì)工作人員不宜納入監(jiān)察官范圍。第二類觀點(diǎn)主張，參照古代監(jiān)察官做法，選拔能力突出、作風(fēng)過(guò)硬的優(yōu)秀監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任監(jiān)察官。第三類觀點(diǎn)主張監(jiān)察官任職資格應(yīng)要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試。第四類觀點(diǎn)主張監(jiān)察官門檻參照司法“員額制”模式。第五類觀點(diǎn)是從監(jiān)察權(quán)的屬性、監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性、監(jiān)察工作與司法工作的差異、員額制帶來(lái)的隊(duì)伍差異等角度分析，認(rèn)為不宜實(shí)行監(jiān)察官“員額制”。不過(guò)，持這類觀點(diǎn)的文獻(xiàn)并未提出一個(gè)更好的解決模式。
本文認(rèn)為，監(jiān)察官的任職門檻不宜按監(jiān)察人員的“部門類型”來(lái)確定，也不宜按“員額制”或者以法律職業(yè)資格考試作為任職條件，而應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察官任職條件。
首先，不宜按“部門類型”來(lái)確定監(jiān)察官門檻。筆者在調(diào)研中了解到，目前正在進(jìn)行的警官制度改革，便是根據(jù)民警所在的工作部門來(lái)確定是否列入警銜等級(jí)序列。其中，原來(lái)在政治部、辦公廳、宣傳部等綜合性部門工作的民警，以及事業(yè)編制人員不列入警銜等級(jí)序列，而在刑警部門、行政執(zhí)法部門工作的警察列為執(zhí)法警務(wù)類警銜序列，技術(shù)警種列入技術(shù)警務(wù)類警銜序列。這種以“部門類型”確定警官資格的模式，一方面沒(méi)有做到選拔程序的公正，造成一些沒(méi)有被納入警銜序列管理的民警心理不平衡，從而走向申訴、上訪之路；另一方面，由于該模式并非以民警的專業(yè)能力、素質(zhì)作為考核指標(biāo)，不利于選拔能力強(qiáng)、素質(zhì)高的警察進(jìn)入警銜序列，不利于形成專門化的警察隊(duì)伍。監(jiān)察官制度若也采取以監(jiān)察人員“部門類型”作為選拔監(jiān)察官的門檻，將會(huì)面臨同樣的問(wèn)題。不過(guò)，讓監(jiān)察官主要在從事監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的部門工作，是監(jiān)察官制度改革的目標(biāo)，但在過(guò)程上應(yīng)注重設(shè)置一種程序公平公正的選拔機(jī)制。
其次，監(jiān)察官不宜實(shí)行司法“員額制”。司法“員額制”改革的目的是使得專業(yè)能力強(qiáng)的人員被納入員額。由于司法工作是一種“判斷”性質(zhì)的權(quán)，“追求的是個(gè)人理性，法官、檢察官只服從于法律”，因此，“員額制”是順應(yīng)司法工作規(guī)律的制度設(shè)計(jì)。不過(guò)，也需要注意到，司法員額制在實(shí)踐運(yùn)行中尚存在不少問(wèn)題。例如，一些具有行政職務(wù)的法官、檢察官自動(dòng)入額，而一些真正辦理案件的法官、檢察官?zèng)]有入額。再比如，“行動(dòng)中的法官、檢察官”面對(duì)內(nèi)部行政化頑疾，缺乏足夠的權(quán)威性和拘束力，職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)，人才流失嚴(yán)重。一些學(xué)者主張監(jiān)察官實(shí)行“員額制”，是只看到了它的優(yōu)勢(shì)，但沒(méi)注意到其在實(shí)踐中的運(yùn)行樣態(tài)，且更重要的是，沒(méi)有看到監(jiān)察官與法官、檢察官除了共同點(diǎn)外，還存在重要差異。兩者的差異主要有以下兩個(gè)方面：
第一， 兩者的權(quán)力方式不一樣。監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，這是從政治意義上對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)進(jìn)行的定位，但從其機(jī)關(guān)屬性、人員構(gòu)成、機(jī)關(guān)職能與社會(huì)作用等諸多方面來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，在領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力運(yùn)行方面與司法機(jī)關(guān)有重要差異，使得監(jiān)察官的工作特點(diǎn)與法官、檢察官存在重要差異。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。這對(duì)黨員干部的素質(zhì)和能力提出了新的要求。因此，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”是監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作應(yīng)遵循的首要原則。為實(shí)現(xiàn)黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下開(kāi)展工作。與這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制相適應(yīng)的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行方面，堅(jiān)持“嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告”制度和“民主集中制”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查調(diào)查、案件審理等重要事項(xiàng)的決策，應(yīng)先經(jīng)集體研究后，報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人審批。在上述領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式類似于“科層制”，即“上下級(jí)之間屬于上命下從、互相隸屬的關(guān)系，這與具有高度獨(dú)立自主性的裁判者不同?！币蚨?，監(jiān)察官并不要求也無(wú)法與員額法官、檢察官一樣，獨(dú)立承辦案件，并以個(gè)人名義對(duì)案件辦理結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，相反，“監(jiān)察官更注重的是服從和執(zhí)行，他們永遠(yuǎn)都是一個(gè)集體在戰(zhàn)斗，并由集體承擔(dān)責(zé)任。”
第二， 兩者的工作模式不一樣。與公訴、審理工作強(qiáng)調(diào)的承辦人“相對(duì)獨(dú)立”模式不同，監(jiān)察調(diào)查工作模式主要強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察官之間的“集體協(xié)作”模式。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的審查調(diào)查組成員，通常分為三部分：外查組成員收集物證、書(shū)證等實(shí)物證據(jù)；內(nèi)審組負(fù)責(zé)談話、詢問(wèn)、訊問(wèn)，收集言詞性證據(jù)；綜合組負(fù)責(zé)證據(jù)審核把關(guān)，溝通協(xié)調(diào)外查組和內(nèi)審組。各組成員相互配合協(xié)作，共同開(kāi)展調(diào)查。因此，強(qiáng)調(diào)承辦人相對(duì)獨(dú)立性的“員額制”與監(jiān)察調(diào)查工作的“集體協(xié)作”式的分工模式并不協(xié)調(diào)。此外，與司法工作強(qiáng)調(diào)謙抑性、遵守不告不理原則不同，監(jiān)察工作強(qiáng)調(diào)的是積極主動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)，因而，很難衡量一個(gè)地區(qū)到底需要多少員額監(jiān)察官。
最后，監(jiān)察官的門檻也不宜僅以通過(guò)法律職業(yè)資格考試作為任職要件。這主要是由監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)決定的。監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法采取“一體化調(diào)查”模式，因此，開(kāi)展監(jiān)察工作，需要遵循的不僅有《憲法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī)，還有黨章等黨內(nèi)法規(guī)。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，是法律性和政治性的統(tǒng)一，監(jiān)察官開(kāi)展監(jiān)察工作不僅要遵循法律法規(guī)，還要講政治，監(jiān)察官還被期待加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)。法律職業(yè)資格考試考察的范圍是法律知識(shí)與運(yùn)用能力，不包括黨內(nèi)法規(guī)等非法律知識(shí)，與監(jiān)察工作所要求的專業(yè)知識(shí)范圍并不對(duì)等。當(dāng)然，由于監(jiān)察官?gòu)氖碌墓ぷ骺赡苌婕皩?duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查，通過(guò)法律職業(yè)資格考試對(duì)從事這項(xiàng)工作必然有幫助，可作為監(jiān)察官選拔的一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，但不應(yīng)將其作為監(jiān)察官的任職資格條件。
（二）部分納入模式：以“專業(yè)能力+品德”為任職條件
如前文所述，監(jiān)察官?gòu)氖碌墓ぷ骶哂袑I(yè)性，因而，成為監(jiān)察官必然需要達(dá)到所要求的業(yè)務(wù)能力。與此同時(shí)，監(jiān)察官還應(yīng)具有美好的品德。亞里士多德認(rèn)為，“以統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，其品德就相同于善人的品德；好公民和善人的品德雖不是所有的公民全然相同，在［作為統(tǒng)治者］這一部分特殊的公民，就的確相同?！眮喞锸慷嗟滤f(shuō)的“統(tǒng)治者”是執(zhí)行公務(wù)的人們，他們“方才必須既為好公民而又是善人”。監(jiān)察官作為從事執(zhí)行公務(wù)的人，應(yīng)同時(shí)是好公民和善人，即具有美好品德。并且，與其他官員不同，監(jiān)察官是監(jiān)督公權(quán)力的人員，是反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員，自身不能腐敗，因而對(duì)其品德的要求應(yīng)比其他官員更要高。
具體而言，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)新招錄的人員，應(yīng)根據(jù)其報(bào)考崗位類別，分別進(jìn)行考核。對(duì)于報(bào)考非監(jiān)察官崗位的人員，按照公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選拔。對(duì)于報(bào)考監(jiān)察官崗位的人員，須同時(shí)通過(guò)公務(wù)員考試，以及省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的“監(jiān)察職業(yè)資格考試”，該考試應(yīng)能大致測(cè)試出監(jiān)察官的專業(yè)能力和品德水平。通過(guò)考試，并經(jīng)一年工作實(shí)踐的考核者，才能成為監(jiān)察官。監(jiān)察官的任免、晉升機(jī)制也應(yīng)堅(jiān)持上述標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，還應(yīng)建立監(jiān)察官崗位退出機(jī)制以及監(jiān)察官與非監(jiān)察官的流通機(jī)制。對(duì)于連續(xù)兩年考核不合格，或其他不符合監(jiān)察任職條件的，經(jīng)過(guò)一定的任免程序，可免去其監(jiān)察官資格，成為非監(jiān)察官或交流到其他單位。非監(jiān)察官經(jīng)考核，并通過(guò)監(jiān)察職業(yè)資格考試，也可以成為監(jiān)察官。
需要指出的是，監(jiān)察官僅被認(rèn)為具備履行監(jiān)察職責(zé)的能力、素質(zhì)，其開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法工作，須獲得個(gè)案授權(quán)。對(duì)于非監(jiān)察官人員，若需要其參與監(jiān)督檢查、審查工作，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)授權(quán)，獲得行使監(jiān)察權(quán)的主體資格。
三、監(jiān)察官的權(quán)力和權(quán)利
權(quán)力主體是指掌握和行使權(quán)力的人。國(guó)家機(jī)關(guān)可以視為權(quán)力的載體，人通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)掌握和行使權(quán)力，但離開(kāi)人的主動(dòng)行為，權(quán)力就會(huì)落空，只有機(jī)關(guān)而沒(méi)有人的權(quán)力，即使存在也不能起作用。因此，監(jiān)察官非監(jiān)察機(jī)關(guān)而是監(jiān)察權(quán)的主體。主體具有主體性。主體性(subjectivity)指的是主體所特有的性質(zhì)和特征,它是主體所具有的占據(jù)主導(dǎo)地位、起著決定和支配作用的狀態(tài)和屬性。“主體具有意識(shí)性、自覺(jué)能動(dòng)性和社會(huì)歷史性等基本特征,意識(shí)、思維是主體的機(jī)能和最重要的特征?！辈煌谝话愕闹黧w，監(jiān)察官是根據(jù)《監(jiān)察法》產(chǎn)生的一種法律關(guān)系主體。作為法律關(guān)系主體，必須滿足相應(yīng)的條件，即必須具有權(quán)利能力和行為能力。其中，“權(quán)利能力是權(quán)利主體享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的能力，它反映了主體取得享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格。”監(jiān)察官作為權(quán)力的主體，其享有相應(yīng)的權(quán)利。此外，為防止人的主體性走向異化，也應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)利，正如霍克海默和阿多爾諾所說(shuō)：“人對(duì)自我本身的支配是以自我本身為依據(jù)的，這種支配可能總是意味著工作中主體的消亡，因?yàn)楸恢涞?、被壓迫的和通過(guò)維持自我生存而消失的實(shí)體，只不過(guò)是生者；只有通過(guò)維持自我生存的成就才能發(fā)揮作用的東西，確切來(lái)說(shuō)，正是應(yīng)該維持的那個(gè)東西?！?/span>
綜上，根據(jù)主體性理論，為體現(xiàn)監(jiān)察官作為監(jiān)察權(quán)主體的主體性，防止監(jiān)察權(quán)主體自我的異化、成為被支配的對(duì)象，確保監(jiān)察官履職的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)察官應(yīng)被賦予相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)利。
（一）監(jiān)察官的權(quán)力
由于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是同級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)《監(jiān)察法》選舉產(chǎn)生，《監(jiān)察法》是監(jiān)察權(quán)授權(quán)依據(jù)，因而，監(jiān)察官作為監(jiān)察權(quán)的行使主體，其權(quán)力來(lái)源于《監(jiān)察法》。根據(jù)權(quán)力法定原則，凡是《監(jiān)察法》沒(méi)有授予的權(quán)限，則不能使用，因此而獲得的證據(jù)材料不能在刑事訴訟中作為證據(jù)使用?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)及人員有權(quán)使用談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、凍結(jié)、勘驗(yàn)檢查等12項(xiàng)調(diào)查措施，并有權(quán)決定采取通緝、技術(shù)調(diào)查、限制出境措施。作為監(jiān)察權(quán)的主體，監(jiān)察官相應(yīng)地可以采取監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)及人員的12項(xiàng)調(diào)查措施，但須按照法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤Ｖ档米⒁獾氖?，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅能決定采取通緝、技術(shù)調(diào)查、限制出境措施，由公安機(jī)關(guān)等其他有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，因此，監(jiān)察官無(wú)權(quán)采取這三種調(diào)查措施。
需要指出的是，鑒于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，盡管監(jiān)察官具有紀(jì)檢人員和監(jiān)察人員的雙重身份，但由于監(jiān)察官行使的權(quán)限是以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義實(shí)施的，因而不能以監(jiān)察官名義使用紀(jì)委的措施。具體言之，對(duì)于需要移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的證據(jù)材料，監(jiān)察官應(yīng)使用監(jiān)委的文書(shū)和印章，不得使用紀(jì)委或紀(jì)委監(jiān)委的文書(shū)或印章，否則，就會(huì)造成移送的證據(jù)材料無(wú)證據(jù)能力。對(duì)于《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施，而紀(jì)委沒(méi)有被賦予相應(yīng)權(quán)限的，監(jiān)察官應(yīng)以“監(jiān)委”名義實(shí)施或決定采取，具體包括訊問(wèn)、詢問(wèn)、搜查、扣押、凍結(jié)、查詢、留置7類措施。
（二）監(jiān)察官的權(quán)利
《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察人員的權(quán)限及法律責(zé)任，但并未規(guī)定監(jiān)察人員的權(quán)利。監(jiān)察官法應(yīng)保障監(jiān)察官的權(quán)利，這既是對(duì)主體的主體性特征的尊重，也有利于保障監(jiān)察官更好履行職責(zé)。結(jié)合監(jiān)察工作的特點(diǎn)，建議監(jiān)察官應(yīng)被賦予如下權(quán)利：
1.受法律保護(hù)權(quán)
監(jiān)察機(jī)關(guān)一些調(diào)查措施具有一定的強(qiáng)制性，為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)威性、強(qiáng)制性，監(jiān)察官法應(yīng)賦予監(jiān)察官履行職責(zé)受法律保護(hù)的權(quán)利。首先，應(yīng)規(guī)定監(jiān)察官依法履行監(jiān)察職責(zé)受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以支持和配合，不得干涉、拒絕和阻礙。其次，對(duì)任何組織和個(gè)人干涉、拒絕和阻礙調(diào)查的，依照《監(jiān)察法》第63條給予相應(yīng)處理。再次，建立監(jiān)察官履職豁免制度。對(duì)于監(jiān)察官在履職中發(fā)表的與上級(jí)不一致的觀點(diǎn)，不應(yīng)受到調(diào)整職務(wù)、降低銜級(jí)等處分。最后，監(jiān)察官人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)。相關(guān)部門為監(jiān)察官執(zhí)行職務(wù)，提供一定的安全保障，并對(duì)毆打、襲擊、誹謗侮辱等侵害監(jiān)察官人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，依法追究法律責(zé)任。
2.異議權(quán)
監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)政治機(jī)關(guān)，在權(quán)力運(yùn)行方面要求下級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，下級(jí)應(yīng)服從上級(jí)的命令或指示。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》）第39條規(guī)定：“審查調(diào)查組組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行審查調(diào)查方案，不得擅自更改?！边@種決策接受上級(jí)審查的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是達(dá)瑪什卡所稱的“科層式”權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，充斥著對(duì)細(xì)節(jié)考慮的實(shí)用法條主義并不可行，上層官員偏愛(ài)邏輯法條主義?！吧蠄?bào)給高層官員（最終決策者）的信息必定已經(jīng)符合中層官員在審視更大范圍的信息時(shí)所必須服從的標(biāo)準(zhǔn)：案件中的事實(shí)經(jīng)過(guò)了裁剪，并且按照上級(jí)所下達(dá)的相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)（一種排序標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行了井然有序的編排。于是，……決策就是把事實(shí)同規(guī)范聯(lián)系起來(lái)。”具體到監(jiān)察工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的科層式權(quán)力結(jié)構(gòu)是由監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性決定的，它有利于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保決策的一貫性和可確定性，防止辦案人員濫用權(quán)力、徇私枉法。但也應(yīng)看到，行政化審查影響工作效率，不利于發(fā)揮監(jiān)察官的主觀能動(dòng)性，且由于案件信息在層層審批中的過(guò)濾，上級(jí)官員看到的是被剪裁的事實(shí)，不利于其發(fā)現(xiàn)真相。為破解上述困境，科層式權(quán)力結(jié)構(gòu)可考慮融入一些“協(xié)作型”權(quán)力結(jié)構(gòu)因素，例如，監(jiān)察官等級(jí)不宜過(guò)多，隊(duì)伍應(yīng)呈現(xiàn)扁平化格局，參與調(diào)查的各監(jiān)察官享有一定的自由裁量權(quán)。監(jiān)察官雖然原則上須執(zhí)行上級(jí)的決定和指示，但若認(rèn)為上級(jí)決定和指示有錯(cuò)誤的，可以按照規(guī)定提出異議，但不得中止或者改變決定和指示的執(zhí)行，提出的意見(jiàn)不被采納時(shí)，必須服從決定和指示，但不得因執(zhí)行該決定和指示而承擔(dān)任何不利后果。監(jiān)察官對(duì)上級(jí)作出的違反法律規(guī)定，或超越監(jiān)察官法定職責(zé)范圍的決定和指示，有權(quán)拒絕執(zhí)行，并同時(shí)向再上一級(jí)報(bào)告。
3.申訴和控告權(quán)
提出申訴和控告權(quán)是我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員享有的法定權(quán)利之一。作為公務(wù)員，監(jiān)察官當(dāng)然應(yīng)享有這一權(quán)利。為維護(hù)監(jiān)察調(diào)查權(quán)主體的主體性，保障其開(kāi)展工作的相對(duì)獨(dú)立性，立法應(yīng)重申監(jiān)察官享有這一權(quán)利，并規(guī)定監(jiān)察官提出申訴和控告的具體情形，包括：（1）合法權(quán)益受到侵犯；（2）非因法定事由、非經(jīng)法定程序，被免職、降職、辭退或者處分；（3）受到打擊、誹謗或報(bào)復(fù)；（4）對(duì)涉及本人的人事處理決定不服。
4.接受培訓(xùn)的權(quán)利
美國(guó)學(xué)者Jacqueline Ross通過(guò)研究德國(guó)的偵查規(guī)則，認(rèn)為偵查規(guī)則在適用時(shí)沒(méi)有審判規(guī)則的公開(kāi)性、表演性特點(diǎn)，偵查規(guī)則適用的前提是偵查人員接受過(guò)高水平的培訓(xùn)和具有專業(yè)化能力。與偵查規(guī)則一樣，監(jiān)察調(diào)查取證規(guī)則發(fā)揮作用的階段也是在審前階段，要使監(jiān)察調(diào)查取證規(guī)則達(dá)到規(guī)制監(jiān)察官權(quán)力、保障被調(diào)查人權(quán)利、發(fā)揮其證據(jù)規(guī)則的預(yù)期功能，必然需要以監(jiān)察官熟悉掌握監(jiān)察調(diào)查取證規(guī)則為前提。在監(jiān)察法學(xué)或監(jiān)察調(diào)查學(xué)尚未成為學(xué)科時(shí)，監(jiān)察官熟悉掌握監(jiān)察調(diào)查取證規(guī)則的重要方式是接受在職培訓(xùn)。不僅是監(jiān)察調(diào)查工作，監(jiān)察官履行監(jiān)督、處置等其他職責(zé)，因?yàn)槁男羞@些職責(zé)同樣專業(yè)性較強(qiáng)，同樣也需要接受培訓(xùn)。因此，對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行全員培訓(xùn)是一件關(guān)乎監(jiān)察官專業(yè)化建設(shè)的舉措，對(duì)于監(jiān)察調(diào)查工作而言，它甚至影響監(jiān)察調(diào)查取證規(guī)則能否得以有效執(zhí)行，關(guān)乎被調(diào)查人權(quán)利保障水平，影響國(guó)家監(jiān)察體制改革的成效。目前，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委重視對(duì)全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察干部的培訓(xùn)，在過(guò)去一年，培訓(xùn)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部3.7萬(wàn)人次。在調(diào)研中了解到，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直屬單位中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院在過(guò)去10年里，平均每年培訓(xùn)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部達(dá)1.5萬(wàn)人次。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察干部從事的工作專業(yè)性更強(qiáng)，對(duì)監(jiān)察官培訓(xùn)的必要性更大。而目前每年培訓(xùn)紀(jì)檢監(jiān)察干部人次在總體紀(jì)檢監(jiān)察干部人數(shù)中占比較少，培訓(xùn)對(duì)象的選擇由單位領(lǐng)導(dǎo)決定，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部連續(xù)幾年沒(méi)有參加培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，難以實(shí)現(xiàn)全員培訓(xùn)。根據(jù)《公務(wù)員法》，參加培訓(xùn)是公務(wù)員的一項(xiàng)權(quán)利?！稒z察官法》和《法官法》均規(guī)定參加培訓(xùn)是檢察官、法官的權(quán)利之一。為確保監(jiān)察官的培訓(xùn)機(jī)制化、常態(tài)化，建議將參加培訓(xùn)作為監(jiān)察官的一項(xiàng)權(quán)利，寫入《監(jiān)察官法》中。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)已被確立為一級(jí)學(xué)科，以紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科引領(lǐng)監(jiān)察官的培訓(xùn)，將有助于提升監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化。
四、監(jiān)察官的紀(jì)律和義務(wù)
（一）人的主體性困境
人的主體性是人性中最集中地體現(xiàn)著人的本質(zhì)的部分，是人性之精華所在。任何一種社會(huì)秩序類型都是以對(duì)人性的假定為前提,對(duì)人性的不同認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)直接關(guān)系到對(duì)人們行為的自律與他律、自由與控制的可能性和必要性的看法，關(guān)系到選擇什么樣的社會(huì)調(diào)整方式去達(dá)到社會(huì)秩序。一般認(rèn)為，法治社會(huì)的形成與文化傳統(tǒng)中人性“惡”的假定密切相關(guān)。這種對(duì)人性惡的假定一方面可以證明用國(guó)家權(quán)力控制人們行為的必要性、正當(dāng)性；另一方面,更為重要的是認(rèn)識(shí)到國(guó)家權(quán)力本身是一種必要的“惡”。人們要對(duì)國(guó)家權(quán)力保持懷疑態(tài)度和必要的戒心，運(yùn)用人的理性設(shè)計(jì)法律規(guī)則控制國(guó)家權(quán)力。
此外，主體自身面臨的異化和將他人視為客體的風(fēng)險(xiǎn)，也使得具有規(guī)制主體權(quán)力的必要性。馬克思說(shuō)：“真正的社會(huì)聯(lián)系并不是由反思產(chǎn)生的，它是由于有了個(gè)人的需要和利己主義才出現(xiàn)的，也就是個(gè)人在積極實(shí)現(xiàn)其存在時(shí)的直接產(chǎn)物?！灰瞬怀姓J(rèn)自己是人，因而不按照人的樣子來(lái)組織世界，這種社會(huì)聯(lián)系就以異化的形式出現(xiàn)。因?yàn)檫@種社會(huì)聯(lián)系的主體，即人，是自身異化的存在物。”按照馬克思的觀點(diǎn)，對(duì)于權(quán)力行使主體而言，主體的異化意味著權(quán)力被濫用，服務(wù)于主體自身需要。不僅如此，僅僅把別人當(dāng)作客體，也是主體自身異化的表現(xiàn)形式。法國(guó)存在主義哲學(xué)家薩特說(shuō)：“我和他人的關(guān)系首先并從根本上來(lái)講是存在與存在的關(guān)系，而不是認(rèn)識(shí)與認(rèn)識(shí)的關(guān)系”。薩特所講的存在當(dāng)然是人的主體存在，既包括自我作為主體的存在，也包括他人作為主體的存在。一個(gè)真正理解自身作為主體的意義的人，同時(shí)也應(yīng)該理解他人作為主體的意義。作為主體的人，他本身應(yīng)當(dāng)是目的，而不是單純的手段?！坝每档碌脑拋?lái)說(shuō)，我們是‘自己的目的’，而不是僅用來(lái)實(shí)現(xiàn)他人目的的工具。我們中的每個(gè)人都被看作一個(gè)‘你’，而不僅僅是一個(gè)‘它’，因?yàn)槲覀兠總€(gè)人都是主體，而不僅僅是客體。”把他人，至少是把一部分他人僅僅當(dāng)作客體的主體和主體性是狹隘的、不完整的，不可避免地受到本來(lái)也是主體的“客體”的反抗，是構(gòu)成人與人之間無(wú)窮紛爭(zhēng)的一個(gè)內(nèi)在根源。具體到監(jiān)察官，如果將被調(diào)查人、證人、被害人視為客體，一種達(dá)到目的的手段，勢(shì)必會(huì)造成雙方的沖突，容易發(fā)生侵犯人權(quán)的現(xiàn)象。
面對(duì)人的主體性困境，歸根到底需要靠人類主體的努力來(lái)解決。要走出這種困境，就得在清醒地認(rèn)識(shí)人類實(shí)際境況的前提下，采取相應(yīng)的、有效的對(duì)策和措施。無(wú)論基于人性“惡”的假定，還是為了防止主體濫用權(quán)力、將他人視為客體等主體性困境，均需要對(duì)監(jiān)察官的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。如何解決“監(jiān)督者被監(jiān)督”，防止“燈下黑”，是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。由于監(jiān)察官是履行監(jiān)察權(quán)的直接主體，監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)或監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運(yùn)行，關(guān)鍵是管住監(jiān)察官，“把重音落在從嚴(yán)建設(shè)隊(duì)伍上”。在這方面，《監(jiān)察官法》及相關(guān)配套性法規(guī)已規(guī)定了針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及人員的監(jiān)督制約措施。作為一部關(guān)于監(jiān)察官的法律，《監(jiān)察官法》的內(nèi)容之一應(yīng)是在《監(jiān)察法》及其他配套性法規(guī)基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)察官提出紀(jì)律要求。與此同時(shí)，還應(yīng)對(duì)監(jiān)察官提出一些道德倫理要求或義務(wù)，使之內(nèi)化于職務(wù)行為中，與被調(diào)查人形成“主體—主體”的主體間性關(guān)系。
（二）監(jiān)察官的紀(jì)律
目前，《監(jiān)察法》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》已有監(jiān)察人員的紀(jì)律要求及其監(jiān)督制約機(jī)制，《監(jiān)察官法》可將這些內(nèi)容予以吸收，轉(zhuǎn)化為對(duì)監(jiān)察官的紀(jì)律要求和監(jiān)督制約舉措。具體言之，對(duì)監(jiān)察官可規(guī)定以下七條紀(jì)律：（1）不得侵犯被調(diào)查人、證人、被害人的合法權(quán)益；（2）采取調(diào)查措施，不得從事與調(diào)查事項(xiàng)無(wú)關(guān)的活動(dòng)；（3）禁止打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)；（4）禁止未經(jīng)批準(zhǔn)接觸被審查人、涉案人員及其他特定關(guān)系人，或者存在交往情形；（5）實(shí)行回避制度。監(jiān)察官是被審查人或者檢舉人近親屬、主要證人、利害關(guān)系人，或者存在其他可能影響公正審查審理情形的，不得參與相關(guān)審查審理工作，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，被審查人、檢舉人及其他有關(guān)人員也有權(quán)要求其回避；（6）嚴(yán)格執(zhí)行保密制度，不準(zhǔn)私自留存、隱匿、查閱、摘抄、復(fù)制、攜帶問(wèn)題線索和涉案資料，嚴(yán)禁泄露審查工作情況；監(jiān)察官離崗離職后，應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，嚴(yán)格履行保密義務(wù)，不得泄露相關(guān)秘密；（7）監(jiān)察官辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀(jì)律檢查和司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。
監(jiān)察官違反上述紀(jì)律要求應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任。監(jiān)察官是黨員的，還應(yīng)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》給予紀(jì)律處分。監(jiān)察官如果實(shí)施了《監(jiān)察法》第65條規(guī)定的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，建立監(jiān)察官退出機(jī)制，明確監(jiān)察官降低銜級(jí)、處分、退出等條件，從而作為對(duì)監(jiān)察官違法違規(guī)行為的一種制裁。
（三）監(jiān)察官的義務(wù)
根據(jù)前文所述，承擔(dān)義務(wù)是監(jiān)察官作為權(quán)力主體的內(nèi)在要求?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定了監(jiān)察官對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪有履行監(jiān)察、調(diào)查、處置的職責(zé)，行使對(duì)于違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。另外，從個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系來(lái)看，監(jiān)察官承擔(dān)的義務(wù)實(shí)際上就是監(jiān)察機(jī)關(guān)的義務(wù)。義務(wù)和權(quán)利始終是個(gè)人的義務(wù)和權(quán)利，理由是只有個(gè)人才可能在這種意義上“行為”，說(shuō)什么一個(gè)秩序的行為是沒(méi)有意義的，法律秩序不能為國(guó)家設(shè)定義務(wù)并授予國(guó)家以權(quán)利，法律秩序使法律秩序負(fù)有義務(wù)或?qū)λ跈?quán)這種陳述是沒(méi)有意義的。并且，一個(gè)狹義的實(shí)質(zhì)意義的國(guó)家機(jī)關(guān)資格的人、以官員資格的人所執(zhí)行的職能，是國(guó)家的一個(gè)機(jī)關(guān)，其職能歸屬于國(guó)家，被認(rèn)為是國(guó)家的職能。因而，國(guó)家的義務(wù)和權(quán)利就是被認(rèn)為是國(guó)家機(jī)關(guān)的人，即執(zhí)行法律秩序等特定職能的人的義務(wù)和權(quán)利。因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，法律秩序?yàn)槠湓O(shè)定的義務(wù)，實(shí)質(zhì)上是由監(jiān)察官承擔(dān)。此外，從權(quán)責(zé)的角度，監(jiān)察官在被賦予廣泛權(quán)力時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)對(duì)等的責(zé)任或基本義務(wù)，這也是為什么監(jiān)察官制度的關(guān)鍵所在是權(quán)責(zé)對(duì)等?！侗O(jiān)察官法》規(guī)定監(jiān)察官的基本義務(wù)，是對(duì)監(jiān)察官提出的總體性要求和標(biāo)準(zhǔn)，有助于約束監(jiān)察官權(quán)力、規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行。結(jié)合監(jiān)察工作的特點(diǎn)，監(jiān)察官在行使職權(quán)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)以下四個(gè)基本義務(wù)：
1.客觀義務(wù)
客觀公正義務(wù)又名客觀義務(wù)，最初是對(duì)檢察官的要求。“檢察官的客觀義務(wù)”這一概念是以實(shí)體的真實(shí)主義和職權(quán)審理主義為基本原理的德國(guó)法學(xué)的產(chǎn)物。在我國(guó)，盡管立法沒(méi)有“檢察官客觀公正義務(wù)”的表述，但相關(guān)的規(guī)定已明確檢察官有遵守客觀公正義務(wù)，例如，立法規(guī)定檢察官下列義務(wù)：應(yīng)全面收集證據(jù)、全面審查起訴，忠實(shí)于事實(shí)真相；應(yīng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)違法行為進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)錯(cuò)誤裁判進(jìn)行抗訴；對(duì)可能影響案件公正處理的，應(yīng)自行回避，等等。檢察官的“客觀義務(wù)”不僅可從檢察官作為“護(hù)法官”或司法官這一身份得到證成，還可從檢察官作為行政官的公職地位中尋找依據(jù)。既然都是公職人員，監(jiān)察人員同樣也應(yīng)正確履行職責(zé)，恪守客觀義務(wù)。并且，監(jiān)察人員是履行監(jiān)督其他公職人員的人員，在自身行使公權(quán)力時(shí)更應(yīng)作出表率，恪守客觀義務(wù)。除此之外，監(jiān)察人員恪守客觀義務(wù)還有制度層面的原因，具體包括以下四個(gè)方面：
一是監(jiān)察人員恪守“客觀義務(wù)”是由監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。目前，權(quán)威機(jī)構(gòu)將監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定為政治機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察工作的目的之一，是“做到懲前毖后、治病救人”，防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”，要么是“階下囚”。這些目的均決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件，并不是一味地追求立案數(shù)量、移送司法機(jī)關(guān)案件數(shù)量。監(jiān)察人員恪守客觀義務(wù)，依法依規(guī)履行職責(zé)，準(zhǔn)確運(yùn)用“四種形態(tài)”原理，對(duì)不符合立案條件，但存在苗頭性、傾向性問(wèn)題給予談話提醒、誡勉談話；對(duì)立案調(diào)查終結(jié)的案件，不符合移送條件的，不予移送；符合撤銷案件條件的，依法撤銷案件。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)恪守客觀義務(wù)，在懲治腐敗方面發(fā)揮“漏斗”作用，讓無(wú)辜之人不受錯(cuò)誤追究，讓有罪或違紀(jì)違法之人受到應(yīng)有制裁，對(duì)潛在的腐敗行為形成震懾，正是體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”原則。
二是監(jiān)察人員恪守“客觀義務(wù)”符合《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定?！侗O(jiān)察法》總則部分第5條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；權(quán)責(zé)對(duì)等”的規(guī)定，內(nèi)在要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行調(diào)查等職責(zé)時(shí)，應(yīng)忠實(shí)于事實(shí)，不得捏造、隱匿證據(jù)；應(yīng)正確適用法律，堅(jiān)持法律平等原則，依法行使調(diào)查權(quán)，依法作出處置；應(yīng)保障人權(quán)，堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，在實(shí)施調(diào)查時(shí)，堅(jiān)持法定原則和比例原則，將對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的侵犯限制到最低限度；應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，在履行被賦予的權(quán)限時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或義務(wù)。此外，《監(jiān)察法》在分則部分關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，監(jiān)察人員自行回避制度，對(duì)監(jiān)察人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法行為的責(zé)任追究制度，均是監(jiān)察人員恪守“客觀義務(wù)”的具體體現(xiàn)。
三是監(jiān)察人員恪守“客觀義務(wù)”是防止監(jiān)察調(diào)查權(quán)濫用的舉措之一。監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予廣泛的調(diào)查權(quán)，如何使“監(jiān)督者被監(jiān)督”，防止“燈下黑”，是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制約固然重要，但也要認(rèn)識(shí)到外部監(jiān)督制約機(jī)制多屬于事后監(jiān)督，存在滯后性的弊端。申言之，一般待這些監(jiān)督制約機(jī)制啟動(dòng)時(shí)，可能違法行為已發(fā)生、傷害已造成。要求監(jiān)察人員恪守客觀義務(wù)，并對(duì)違反客觀義務(wù)者追究責(zé)任，正是對(duì)監(jiān)察人員行為的日?！榜Z化”，是一種對(duì)監(jiān)察權(quán)的“靜態(tài)控制”。
四是監(jiān)察人員恪守“客觀義務(wù)”是落實(shí)“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”這一規(guī)定的需要?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！毙淌聦徟袑?duì)證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)之一就是證據(jù)真實(shí)性、合法性、相關(guān)性。證據(jù)的真實(shí)性要求監(jiān)察人員收集的證據(jù)必須查證屬實(shí)，不得偽造證據(jù)。證據(jù)的合法性要求監(jiān)察人員收集證據(jù)的方式必須合法。證據(jù)的相關(guān)性要求監(jiān)察人員收集一切與待證事實(shí)相關(guān)的證據(jù)。根據(jù)相關(guān)性定義，證明案件要素事實(shí)不成立的證據(jù)也具有相關(guān)性。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)全面收集證明被調(diào)查人有無(wú)犯罪或違紀(jì)，以及影響量刑或量紀(jì)等任何對(duì)案件事實(shí)有證明作用的證據(jù)?？傊?，要確保收集保全的證據(jù)符合刑事審判關(guān)于證據(jù)的“三性”要求和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察人員必然應(yīng)恪守客觀義務(wù)。
上述四個(gè)方面既是監(jiān)察官在履行職責(zé)中恪守客觀義務(wù)的合理性、正當(dāng)性原因，也是其價(jià)值所在。除以上四個(gè)方面外，監(jiān)察官恪守客觀義務(wù)，還有助于防止冤錯(cuò)案件的發(fā)生，避免無(wú)罪或無(wú)錯(cuò)之人受到錯(cuò)誤追究，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的公信力。
結(jié)合監(jiān)察工作特點(diǎn)，監(jiān)察官恪守客觀義務(wù)應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）應(yīng)依法履行職責(zé)，依法收集證據(jù)，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益；（2）應(yīng)全面收集、保全證明被調(diào)查人有罪或無(wú)罪、罪輕或罪重，或被調(diào)查人有無(wú)違紀(jì)違法的證據(jù)；（3）對(duì)于可能影響案件公正辦理的，應(yīng)自行回避；（4）應(yīng)受理被調(diào)查人及其近親屬的申訴，認(rèn)真予以調(diào)查核實(shí)，并在規(guī)定期限內(nèi)將處理意見(jiàn)回復(fù)申訴人，對(duì)實(shí)施了違法行為的監(jiān)察人員依法追究責(zé)任；（5）認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定錯(cuò)誤的，有權(quán)也有義務(wù)向作出不起訴決定的檢察機(jī)關(guān)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。
當(dāng)然，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，監(jiān)察官的客觀義務(wù)要求與其打擊腐敗的職責(zé)在實(shí)踐中可能存在角色沖突的風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的外部制度保證監(jiān)察官客觀義務(wù)得以有效執(zhí)行。一是，可將“恪守客觀義務(wù)”作為一項(xiàng)原則要求寫入監(jiān)察官法中，并對(duì)違反客觀義務(wù)者予以追責(zé)；二是設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效考核制度，不以立案數(shù)、移送審查起訴案件數(shù)、案件被判有罪數(shù)作為排名考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，并將監(jiān)察官辦理案件的質(zhì)量好壞、是否程序合法納入考核指標(biāo)中；三是完善追責(zé)制度，對(duì)立案后發(fā)現(xiàn)證據(jù)不充分、事實(shí)不清楚，依法撤銷案件的，一般不予追責(zé)；四是加強(qiáng)監(jiān)察官職業(yè)保障。監(jiān)察人員的薪酬、職務(wù)變動(dòng)應(yīng)有相對(duì)獨(dú)立的保障機(jī)制，避免監(jiān)察官因正確履行職責(zé)而受到打壓報(bào)復(fù)。
2.保密義務(wù)
監(jiān)察人員保密義務(wù)是指監(jiān)察人員在行使調(diào)查職責(zé)中，對(duì)于知悉的案件信息，應(yīng)予以保密，不得將該信息用于與案件調(diào)查無(wú)關(guān)的用途。監(jiān)察人員遵守保密義務(wù)，有兩方面的目的：一是為了保護(hù)被調(diào)查人及相關(guān)人員的名譽(yù)、隱私等權(quán)利，避免被調(diào)查人未審先判；二是為了便于案件的調(diào)查，防止因泄露案件信息，出現(xiàn)涉案人員串供、偽證、自殺、自殘或打擊報(bào)復(fù)證人等情況。從域外經(jīng)驗(yàn)看，一些反腐敗機(jī)構(gòu)人員被要求遵守的保密義務(wù)主要指的是對(duì)收集到的保密性信息具有保密的義務(wù)，不得用于非法定目的。例如，香港廉署人員實(shí)施特別調(diào)查權(quán)時(shí)，從稅務(wù)人員獲得受保密責(zé)任限制的資料，除為進(jìn)行檢控或有關(guān)法律程序須向律政司司長(zhǎng)披露外，不得對(duì)外披露。英國(guó)反欺詐辦公室有要求被調(diào)查人提供保密信息的權(quán)力，但獲得的保密信息不得用于其他非法定目的。
關(guān)于監(jiān)察人員保密義務(wù)，《監(jiān)察法》第59條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)涉密人員離崗離職后，應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，嚴(yán)格履行保密義務(wù)，不得泄露相關(guān)秘密?！辈贿^(guò)，這一保密要求僅是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉密人員離職后不得泄密所作的禁止性規(guī)定，而對(duì)監(jiān)察人員或監(jiān)察官在履行職責(zé)中是否應(yīng)遵守保密義務(wù)未作規(guī)定。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)《刑事訴訟法》中的有關(guān)規(guī)定，《監(jiān)察官法》還應(yīng)規(guī)定監(jiān)察官的保密義務(wù)，除《監(jiān)察法》第59條內(nèi)容外，還應(yīng)包括如下內(nèi)容：（1）監(jiān)察官向稅務(wù)、銀行、證券、律所等負(fù)有保密義務(wù)的部門或人員調(diào)取、收集保密信息時(shí)，應(yīng)履行嚴(yán)格審批手續(xù)，且應(yīng)對(duì)獲得的保密信息予以保密，不得用于非法定目的；（2）監(jiān)察官在履行職責(zé)或因職務(wù)原因，獲得的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，應(yīng)當(dāng)保密，對(duì)于與案件無(wú)關(guān)的材料，必須及時(shí)銷毀；（3）監(jiān)察官不得向被調(diào)查人、證人等案件相關(guān)人員泄露舉報(bào)線索、案件進(jìn)展、案件處置等工作信息；（4）監(jiān)察官不得未經(jīng)批準(zhǔn)以任何方式向外發(fā)布案情信息；（5）監(jiān)察官違反上述保密義務(wù)，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
3.告知義務(wù)
監(jiān)察官除了有保密義務(wù)，還應(yīng)有保密義務(wù)的例外情形。監(jiān)察官對(duì)于法定情形還應(yīng)同時(shí)遵守告知義務(wù)。監(jiān)察官的告知義務(wù)是指監(jiān)察官在履行職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)被調(diào)查人或相關(guān)當(dāng)事人盡到告知義務(wù)，告知其相關(guān)事項(xiàng)。監(jiān)察官的告知義務(wù)主要是保障被調(diào)查人的知情權(quán)、辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)。若被調(diào)查人都不知道自己享有哪些權(quán)利，就難以做好辯護(hù)，也無(wú)法行使申訴權(quán)。因此，監(jiān)察官告知義務(wù)是控辯平等原則在監(jiān)察工作中的體現(xiàn)。若監(jiān)察官?zèng)]有盡到告知義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)因此帶來(lái)的不利后果。
《監(jiān)察法》有些規(guī)定已體現(xiàn)了監(jiān)察人員的告知義務(wù)。例如，《監(jiān)察法》第44條規(guī)定，采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書(shū)面通知；第39條規(guī)定，立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布，并通報(bào)相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬；第44條規(guī)定，除存在有礙調(diào)查情形，對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬；第45條規(guī)定，撤銷案件決定應(yīng)通知被調(diào)查人所在單位。需要指出的是，監(jiān)察人員應(yīng)履行的上述告知義務(wù)，告知的事項(xiàng)限于程序性事項(xiàng)或結(jié)果事項(xiàng)，保障的是被調(diào)查人或相關(guān)當(dāng)事人（單位）的程序性知情權(quán)。為更好保障被調(diào)查人的權(quán)利，《監(jiān)察官法》應(yīng)將監(jiān)察官告知事項(xiàng)范圍擴(kuò)大到對(duì)部分實(shí)體事項(xiàng)的告知，并明確不告知的法律后果，具體如下：（1）監(jiān)察官首次談話、詢問(wèn)、訊問(wèn)時(shí)，應(yīng)告知被調(diào)查人或證人等有關(guān)人員享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)；（2）監(jiān)察官?zèng)Q定立案，或?qū)嵤┧巡椤⒖垩?、凍結(jié)、查封、留置等強(qiáng)制程度高、侵犯被調(diào)查人基本權(quán)利的措施時(shí)，應(yīng)告知被調(diào)查人或相關(guān)利害人采取上述措施的因由，若被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的，應(yīng)告知其涉嫌的具體違法或犯罪罪名；（3）監(jiān)察官未盡到告知義務(wù)的，應(yīng)有追究監(jiān)察官責(zé)任、排除相關(guān)證據(jù)等制裁措施，被調(diào)查人及其近親屬具有提出申訴的權(quán)利。
4.出庭作證義務(wù)
監(jiān)察官履行調(diào)查職責(zé)，不僅是收集證據(jù)、保全證據(jù)，還應(yīng)就所收集的證據(jù)的真實(shí)性、合法性或相關(guān)性承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，監(jiān)察官出庭作證，就調(diào)查獲得的證據(jù)的真實(shí)性、合法性或相關(guān)性作證，是其履行調(diào)查職責(zé)的要求，同時(shí)也是落實(shí)“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”這一規(guī)定的要求，理由是偵查人員或其他人員出庭作證或說(shuō)明情況，是刑事審判審查判斷證據(jù)的一種方式。另外，監(jiān)察官對(duì)證據(jù)收集情況具有親身知識(shí)，屬于程序證人，具有作證的義務(wù)。目前，《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》對(duì)于監(jiān)察人員能否出庭作證，沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)于監(jiān)察官而言，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，在沒(méi)有法律授權(quán)情況下，無(wú)法出庭作證。實(shí)踐中，對(duì)于辯方提出的排除非法證據(jù)的申請(qǐng)，檢察院一般是通過(guò)出示監(jiān)察機(jī)關(guān)提供的關(guān)于取證合法性的情況說(shuō)明，對(duì)取證合法性進(jìn)行舉證，沒(méi)有要求監(jiān)察人員出庭作證，導(dǎo)致證明取證合法性的方式可信度不高。而法院對(duì)于辯方提出的要求監(jiān)察人員出庭作證的申請(qǐng)，也無(wú)法支持。這使得法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)配合有余、制約不足，難以對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，影響國(guó)家監(jiān)察體制改革的道德正當(dāng)性。為此，建議《監(jiān)察官法》規(guī)定監(jiān)察官具有出庭作證的義務(wù)。從規(guī)范層面來(lái)看，確立監(jiān)察官出庭作證，具有重要意義。第一，它是貫徹監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的要求；第二，它可避免監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)因舉證不能被排除，有利于提升案件質(zhì)量，確保國(guó)家對(duì)職務(wù)犯罪刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲懲治腐敗的效果；第三，監(jiān)察官通過(guò)出庭作證，接受檢察官的詢問(wèn)、辯護(hù)律師的質(zhì)證，有助于更好了解辯方的辯護(hù)思路和策略，法官審查判斷證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有助于提升其專業(yè)化、職業(yè)化水平。
結(jié)語(yǔ)
監(jiān)察官的范圍、權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律要求均應(yīng)服務(wù)于提升監(jiān)察官能力素質(zhì)的立法目的，并體現(xiàn)監(jiān)察官的主體性?？紤]到監(jiān)察隊(duì)伍是由原紀(jì)委人員和轉(zhuǎn)隸人員組成，二者在專業(yè)背景、工作內(nèi)容上有重要差異，應(yīng)分階段采取不同的納入模式，即對(duì)于現(xiàn)有監(jiān)察人員，應(yīng)設(shè)置較低門檻，盡量將大部分監(jiān)察人員納入監(jiān)察官隊(duì)伍；對(duì)于新進(jìn)人員應(yīng)設(shè)置較高門檻，采取“部分納入模式”，按照監(jiān)察官標(biāo)準(zhǔn)選拔人員成為監(jiān)察官。在任職條件設(shè)置上，宜采取獨(dú)立的監(jiān)察職業(yè)資格考試，以監(jiān)察人員的“專業(yè)能力+品德”作為考核條件，采取考試考核與工作實(shí)踐考核相結(jié)合的方式，選拔德才兼?zhèn)涞娜藛T作為監(jiān)察官。監(jiān)察官實(shí)行退出機(jī)制和交流輪崗機(jī)制，不符合監(jiān)察官任職資格的，作出退出處理；對(duì)于非監(jiān)察官的監(jiān)察人員，經(jīng)考核符合要求的，也可以成為監(jiān)察官。此外，在權(quán)限上，監(jiān)察官應(yīng)享有《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察人員的權(quán)力，且實(shí)施這些權(quán)力只能以“監(jiān)委”名義，而不得以“紀(jì)委”名義實(shí)施。在權(quán)利賦予上，監(jiān)察官應(yīng)享有受法律保護(hù)權(quán)、異議權(quán)、申訴控告權(quán)、接受培訓(xùn)權(quán)。此外，基于主體的人性惡假定，同時(shí)為防止主體的異化，走出主體的主體性困境，《監(jiān)察官法》應(yīng)對(duì)監(jiān)察官提出紀(jì)律要求及違紀(jì)的后果，并規(guī)定監(jiān)察官在履行職責(zé)中，應(yīng)恪守客觀義務(wù)、保密義務(wù)、告知義務(wù)、出庭作證義務(wù)等義務(wù)。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見(jiàn)《河北法學(xué)》2024年第11期。
