作者簡介：王起超，男，河南安陽人，深圳大學(xué)法學(xué)院助理教授，法學(xué)博士，研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)。
摘要：法學(xué)界對立法提案的研究未能揭示立法提案的真實(shí)功能。人們常常認(rèn)為立法提案的功能是啟動立法程序，但這種觀點(diǎn)帶來了概念和機(jī)制上的困境。立法提案是一個法律概念，而立法程序的啟動是一個描述性概念，“起草”和“提案”上發(fā)生了分離，使得立法提案可能造成法律規(guī)則的位階改變。通過對立法提案的主體和文本進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)全國人大常委會委員長會議的“提案效果”大于國務(wù)院，而國務(wù)院的“提案效果”大于專門委員會。同時，更加重要的法律草案由更加重要的主體來提出，而更重要的提案主體提出的法律草案的審議時間更長，表明立法提案的實(shí)質(zhì)功能并不僅僅是啟動立法程序。立法提案能夠保障效率，但非必要，立法提案應(yīng)當(dāng)保障民主且有可能，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障民主，并對“立法之外”的過程與因素予以著重關(guān)注。立法提案還發(fā)揮著立法議程設(shè)置、政策的制度轉(zhuǎn)化、連接法律與社會的功能。因此得出結(jié)論，立法提案并非只能啟動立法程序。
關(guān)鍵詞：立法提案；法律草案；立法程序；議程設(shè)置；決策轉(zhuǎn)換
一、問題的提出
黨的二十大報告指出：“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性……堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度”。立法是貫徹落實(shí)黨中央重大決策的重要制度，因此完善的立法程序是國家工作的重中之重。為了完善全國人大及其常委會的立法權(quán)限、立法程序和工作機(jī)制，2023年新修訂的《立法法》對立法提案的主體進(jìn)行了修改，增加了國家監(jiān)察委員會可以提起法律案的規(guī)定。事實(shí)上，若非此次《立法法》修改，公眾乃至研究者甚少關(guān)注立法審議。《立法法》第二章第二節(jié)中，出現(xiàn)“審議”的條文有11條，而關(guān)于提案的條款只有3條，似乎立法主體也認(rèn)為，提案程序（和審議程序相比）并沒有那么重要。而立法提案沒有引起人們的注意似乎也是必然的，最初的法律草案是什么樣子、由誰提出并不關(guān)鍵，似乎只要最終的法律文本是良好的，立法過程就是“體面”的。
然而，忽視立法提案帶來了令人迷惑的后果。以往人們認(rèn)為立法提案只是將法律草案提交立法機(jī)關(guān)的舉動和行為，所以將立法提案等同于立法程序的啟動。實(shí)際上，法教義學(xué)視野中的《立法法》的條文安排也是始于立法提案。法教義學(xué)認(rèn)為立法提案僅僅是一個將法律草案提交給立法機(jī)關(guān)的舉動與過程，才使得人們認(rèn)為立法提案乏善可陳。倘若果真如此，不僅在立法提案上，在所有的程序上便都不會出現(xiàn)《立法法》和立法實(shí)踐之間的任何張力了。但是只要我們稍作思考就可以發(fā)現(xiàn)與立法提案相關(guān)的許多問題都尚未解決，其中最為重要的問題就是：立法提案只能啟動立法程序嗎？立法提案和立法程序的啟動是同一個概念嗎？這些問題的提出表明秉持法教義學(xué)方法的學(xué)者對立法提案的粗糙理解在很大程度上遮蔽了立法提案的真實(shí)功能。
鑒于此，本文將以“立法提案只能啟動立法程序嗎”為核心問題，對立法提案的概念進(jìn)行勘定，并分析法教義學(xué)對立法提案的解釋能力為何受限。同時本文將開展實(shí)證分析，試圖證明立法提案在實(shí)踐中并非只能夠啟動立法程序，并結(jié)合對立法提案的價值分析，探索立法提案的真實(shí)功能。
二、立法提案啟動立法程序的困境
（一）立法提案的概念勘定
法律的思想實(shí)踐即主體以法律工程設(shè)計(jì)模型為對象在自己的思想和觀念中進(jìn)行的以思想操作與思想實(shí)驗(yàn)為核心的思維實(shí)踐活動，而立法就是一種將立法者腦海中關(guān)于社會關(guān)系的思考確定為法律關(guān)系的步驟?！读⒎ǚā返?7條、第29條分別直接規(guī)定了全國人大和全國人大常委會立法程序中立法提案，分別位于二者的立法程序中的第1條，似乎意味著立法提案是立法程序的首要步驟。關(guān)于立法提案較為有代表性的觀點(diǎn)是，立法提案是“依法享有立法提案權(quán)的機(jī)構(gòu)或人員按照一定的程序向立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、認(rèn)可、補(bǔ)充、修改或廢除某項(xiàng)法律的動議?！边@表明立法提案是一種基于立法權(quán)而展開的活動，“動議”是指采取某種行為的正式提議，從而立法提案的含義應(yīng)當(dāng)是關(guān)于開展立法程序的正式提議。由此，立法提案與立法程序的啟動是天然聯(lián)系在一起的。
《立法法》在對立法程序進(jìn)行安排時，將立法提案放在了最初的位置，但是一個頗具挑戰(zhàn)性的事實(shí)是，實(shí)踐中一些法律的立法過程都沒有明確的立法提案程序。以《民法典》為例，通過對公開的文件和新聞報道的分析，《民法典》的主要編纂過程可以表述為：2014年，黨的十八屆四中全會提出編纂《民法典》，成為啟動《民法典》編纂工作的重要參考依據(jù)，而后第十三屆全國人大常委會對其于2017年公布的立法規(guī)劃進(jìn)行了修改，將《民法典》編纂列入其中，之后總則和各分編都經(jīng)歷了多次審議，最終由全國人民代表大會全體會議分別于2017年和2020年表決通過。上述過程之中，唯獨(dú)難以尋得明確的立法提案程序。雖然立法提案程序并不清晰，但是可以肯定的是《民法典》中總則和各分編的草案由全國人大常委會法工委牽頭進(jìn)行草擬。由于法工委被定義為立法輔助機(jī)構(gòu)，根據(jù)體系解釋，法工委草擬的法律草案的“提案主體”大概率是全國人大常委會。
事實(shí)上，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于“立法提案”和“立法程序啟動”并非同一概念范疇。立法提案是一個法律概念，其在《立法法》中被擴(kuò)展為一條法律規(guī)則而存在，并由《立法法》直接規(guī)定其 “假定”出現(xiàn)的時間、涉及的主體、行為與權(quán)限以及法律后果。人們大多在這個意義上理解立法提案。而立法程序的啟動是一個描述型的概念，并非一個嚴(yán)格意義的法律概念，它來自對立法實(shí)踐的觀察與總結(jié)。在立法程序啟動之前，某種社會關(guān)系與行為模式處于未被制度化的狀態(tài)，在性質(zhì)上尚不屬于法律調(diào)整的范疇；在立法程序啟動之后，代表國家的立法主體開始對該社會關(guān)系和行為模式進(jìn)行類型化與法律化。在法的形成過程中，立法是社會需求轉(zhuǎn)化為占統(tǒng)治地位的需求之后，由統(tǒng)治階級進(jìn)行法律制定的關(guān)鍵階段。而立法程序的啟動則是這個階段中的“臨界點(diǎn)”。由此發(fā)現(xiàn)，在概念的范疇上，立法程序啟動的范疇要寬于立法提案。然而為什么人們總是將立法提案等同于立法程序的啟動？深入人心的法教義學(xué)使得人們在法律實(shí)踐中總是按照《立法法》帶給我們的信念來進(jìn)行思考，立法提案是《立法法》中最早出現(xiàn)的立法程序，導(dǎo)致人們傾向性地在啟動立法程序的意義上理解立法提案。當(dāng)對立法提案和立法程序的啟動進(jìn)行區(qū)分之后，容易發(fā)現(xiàn)《立法法》中規(guī)定的立法提案階段并不是所有法律草案所必需的。而《民法典》編纂的過程開啟于立法程序的啟動，從而沒有按照《立法法》規(guī)定的立法程序的順序經(jīng)歷一個明確的立法提案階段。
《立法法》第17條和第29條出現(xiàn)的“法律案”是立法提案的客體，那么法律案、議案和法律草案是什么關(guān)系？提案主體為什么提起的是法律案？就議案和法律案的關(guān)系而言，根據(jù)語義解釋論點(diǎn)，議案不一定需要一個以條文形式表現(xiàn)出來的文本作為依據(jù)，而《立法法》中的“法律案”則一般指的是有權(quán)主體提出的與立法相關(guān)的議案。而法律草案則是待審議、審查和修改的立法程序性文件。那么根據(jù)體系解釋論點(diǎn)，法律案在概念位階上高于法律草案，法律案的表現(xiàn)形式可能是其他類型的動議，而法律草案則必須是一份雖然尚無效力但有系統(tǒng)性的由條文構(gòu)成的文件。同時，《立法法》第58條規(guī)定，當(dāng)立法提案發(fā)生時，必須同時提出法律草案的文本，意味著如果沒有法律草案，立法提案程序就沒有開始，在這個意義上，法律草案的起草完畢是構(gòu)成立法提案的必要條件。由此，結(jié)合《立法法》的規(guī)定，認(rèn)為“立法提案是一種動議”的觀點(diǎn)不足以概括《立法法》中關(guān)于立法提案的規(guī)定，進(jìn)而本文認(rèn)為立法提案應(yīng)是一種有權(quán)機(jī)關(guān)提出啟動立法程序并提出法律草案的活動。
（二）起草與提案的概念剝離
立法提案的主體是封閉的?！读⒎ǚā返?7條、第29條對立法提案的主體進(jìn)行了規(guī)定。就主體而言，只有五個主體和十個全國人大專門委員會享有提案權(quán)。就該條的立法技術(shù)而言，立法提案的主體是列舉式、封閉式的。這種規(guī)范性規(guī)則意味著法律的各個要素都已齊備，可以直接運(yùn)用，而無需加以解釋。這種立法技術(shù)會加強(qiáng)人們的信念，只要這些部門積極行使立法提案的職權(quán)，立法提案的啟動就不會出現(xiàn)問題。更加值得一提的是，《立法法》中并沒有規(guī)定相關(guān)的“立法責(zé)任”，使得人們認(rèn)為包括但不限于立法提案在內(nèi)的程序不會出現(xiàn)問題?！读⒎ǚā窞槊恳粋€立法程序保駕護(hù)航，固若金湯地守護(hù)著立法程序。
盡管立法主體是確定的，但提案主體提交的法律草案從何而來？《立法法》并沒有規(guī)定提案主體必須親自起草法律草案，這一空白為立法提案的起草主體預(yù)留了空間。也就是說，在提案主體之外，還可能存在著一個“起草主體”的概念。那么，起草主體和提案主體之間存在什么關(guān)系？如果提案主體親自起草，那么二者是重合的；但如果提案主體并未親自起草，那么“起草”就從“提案”概念中暫時剝離，成為具有相對獨(dú)立性的立法活動。
當(dāng)起草與提案的概念暫時剝離之后，起草主體和提案主體之間是如何展開工作的呢？在我國，“組織起草”是提案主體與起草主體之間的重要協(xié)同行動方式?！读⒎ǚā芬?guī)定：“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)組織起草。專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草。”能夠發(fā)現(xiàn)，《立法法》在規(guī)定法律草案的起草時，實(shí)際上將相關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)和單位都視為了起草主體。同時，“組織起草”中的“組織”表明了一種提案主體對起草主體的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，起草什么、何時起草、如何驗(yàn)收，都由提案主體決定。
然而，起草主體與提案主體之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系可能由于一些“隱形”的機(jī)制而出現(xiàn)錯位。國務(wù)院各部委不享有提案權(quán)，但是各部委卻完全可以作為起草主體而存在，這里的“起草”通過兩種方式呈現(xiàn)，一種是由國務(wù)院牽頭參與到由國務(wù)院提案的法律草案的草擬過程中，此時各部委的起草主體的地位來自于國務(wù)院的提案主體的地位；另一種是與全國人大專門委員會合作，參與由全國人大專門委員會提案的法律草案的起草，此時各部委的起草主體的地位來自于專門委員會的提案主體地位?？梢园l(fā)現(xiàn)，前者存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是后者并不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，此時國務(wù)院實(shí)際上無法對國務(wù)院部委選擇與全國人大專門委員會的合作形成有效制約。由此發(fā)現(xiàn)，當(dāng)起草與提案在概念上的剝離得到承認(rèn)時，不同的提案主體和起草主體形成了機(jī)制上的錯位。而在這種情況下，如何確定組織單位呢？當(dāng)存在與國務(wù)院部委相對應(yīng)的專門委員會時，實(shí)際上很難區(qū)分某部法律應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院提案還是專門委員會提案。由此可見，起草主體與提案主體的分離帶來的潛在影響非常巨大。
（三）當(dāng)前立法提案制度引發(fā)的后果
當(dāng)提案與起草主體存在剝離時，則會誘發(fā)“立法超車”現(xiàn)象。如果國務(wù)院各部委繞過國務(wù)院的法制工作機(jī)構(gòu)，運(yùn)用與其相關(guān)的專門委員會的便利聯(lián)系，使其起草的法律草案通過專門委員會提出，則在客觀上繞開了國務(wù)院的提案。而在繞開國務(wù)院提案的同時，則可能將原本只能是部門規(guī)章的規(guī)范提升為法律這一位階，從而產(chǎn)生一種“立法超車”現(xiàn)象。在實(shí)踐中，這種情況極有可能是隱形發(fā)生的。在規(guī)定立法提案主體時，《立法法》采取了封閉式、列舉式的立法技術(shù)，將國務(wù)院各部門排除在立法提案主體之外。而為了加強(qiáng)對本領(lǐng)域?qū)崉?wù)的管理，國務(wù)院部門借助專門委員會的立法提案權(quán)，在法律的位階上對其領(lǐng)域事項(xiàng)進(jìn)行了立法，這一過程的功能主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，由于國務(wù)院需要處理不同部門的立法需求，“立法超車”現(xiàn)象在某種程度上加速了國務(wù)院各部門立法需求的實(shí)現(xiàn)；其二，使得原本應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)方式出現(xiàn)的規(guī)則實(shí)現(xiàn)了“位階飛越”。這種立法超車現(xiàn)象可能并非只出現(xiàn)在國務(wù)院各部委和專門委員會之間，只要提案主體與起草主體分離時，必然存在各種程度的“立法超車”。當(dāng)現(xiàn)實(shí)中沒有立法提案權(quán)的主體繞過或避開其上級機(jī)構(gòu)，而將其立法訴求通過某種機(jī)制提交至具有立法提案權(quán)的主體，使得法律草案得以快速進(jìn)入立法程序，從而可能提高法律的位階。法律草案的起草和提案上的分離出現(xiàn)了法教義學(xué)無法解釋的機(jī)制矛盾。
而由提案和起草主體的剝離引發(fā)的“立法超車”挑戰(zhàn)了實(shí)在法體系中法律位階的解釋限度。法律規(guī)則的位階是法理學(xué)中的一個理想命題，法律規(guī)則能夠清晰地被歸置到各種位階之中，法律規(guī)范的金字塔結(jié)構(gòu)清晰地向人們描述了“法律帝國”的規(guī)范位階。然而，實(shí)在法意義上的法律位階與法律理論意義上的法律位階存在不同之處。通過“立法超車”現(xiàn)象，能夠發(fā)現(xiàn)理想的法律位階在立法體系中難以存在，法律規(guī)范誕生并不意味著其位階就如同命中注定般確定且不可更改。實(shí)際上，立法是人類理性的行為，人類的理性具有邊界，由于現(xiàn)實(shí)立法的復(fù)雜性，法律規(guī)范在轉(zhuǎn)換成法律規(guī)則時，可能會由于各種原因散落在法律體系的各個角落。法律規(guī)范體系本身是一個龐然大物，法律規(guī)范本身并不一定具有體系性，人們通過各種方式將法律規(guī)范進(jìn)行體系化進(jìn)而加強(qiáng)認(rèn)知，因此立法者需要通過劃分法律部門來進(jìn)行體系化，再在各種法律部門內(nèi)部按照法律規(guī)范的主體、客體和內(nèi)容劃分法律位階，從而滿足人們對法律規(guī)范體系整體把握的需求。盡管《立法法》規(guī)定了各種位階規(guī)則的規(guī)制，一些法律保留的條款在一定程度上提示了法律的位階，但是規(guī)則并不是從產(chǎn)生之時就確定了法律位階。在一定程度上，除了《立法法》保留的法律規(guī)則，一些具體的法律規(guī)則可能因各種原因而被規(guī)定在不同的位階之中。
綜上，在立法階段，當(dāng)出現(xiàn)草案的起草主體與提案主體相分離時，則起草主體很有可能在起草活動中將原本按照原有體制應(yīng)當(dāng)位于下階的法律規(guī)則通過提案主體帶入到更高的位階之中。就立法提案而言，如果沒有一種特別的形式予以提示，人們就很難判斷哪些規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定在哪些位階的法律文本之中，也就意味著立法提案很有可能因?yàn)榱⒎ㄌ岚刚叩闹饔^判斷而將本不應(yīng)該出現(xiàn)在法律這一位階的規(guī)則帶進(jìn)來，從而產(chǎn)生了一種隱性、經(jīng)驗(yàn)意義上的影響法律位階的效果。由此我們能夠做出初步判斷，以往人們通過傳統(tǒng)法教義學(xué)認(rèn)為“立法提案的功能是啟動立法程序”的說法是錯誤的，這種觀點(diǎn)無法解釋立法提案帶來的隱藏的法律位階問題。
三、為什么立法提案不止于啟動程序？
為了在理論上檢驗(yàn)立法提案是否僅僅啟動立法程序，我們需要做出一個預(yù)設(shè)：如果立法提案僅僅是啟動立法程序，那么意味著立法提案本身是價值無涉的，它僅僅起到了一種客觀的、程序性的推動作用，但如果立法提案能夠?qū)罄m(xù)的立法程序產(chǎn)生影響，就表明立法提案并非僅僅啟動立法程序，而是具有某種其他的功能、反映了其他的價值。分析立法提案的實(shí)際運(yùn)行效果是發(fā)掘立法提案真實(shí)功能的關(guān)鍵所在。為了得到關(guān)于立法提案是否僅僅能夠啟動立法程序的真實(shí)結(jié)論，本文將采用統(tǒng)計(jì)的方法，對立法提案進(jìn)行實(shí)證研究。
（一）不同主體的立法提案的審議通過狀況
美學(xué)理論中，實(shí)體被分為“獨(dú)立于心靈之外的”物理對象（形而下的）和“存在于心靈中的”想象對象（形而上的）。盡管法律的價值可能觸及形而上的領(lǐng)域，但是立法本身卻必定是形而下的，也即認(rèn)為“作品一經(jīng)完成，就脫離作者，成為另一種存在”，這體現(xiàn)了一種主體的思維與載體之間相對獨(dú)立的關(guān)系。立法提案中似乎也存在著類似這樣的一種關(guān)系，當(dāng)提案主體提交法律草案之后，法律草案似乎在一定程度上失去了與提案主體的緊密聯(lián)系，盡管提案主體仍然會在審議會議上進(jìn)行提案者說明，但是草案在提出之后已經(jīng)進(jìn)入了公共領(lǐng)域，公眾已經(jīng)可以對草案進(jìn)行深刻的討論，也就是說，此時提案主體在某種程度上已經(jīng)無法控制草案在后續(xù)程序中的“命運(yùn)”。然而，立法提案主體真的不會對后續(xù)的法律草案產(chǎn)生影響嗎？法律草案獲得提案之后，提案主體仍舊依靠立法體制對該草案的程序發(fā)展產(chǎn)生影響。那么，如何驗(yàn)證后續(xù)的立法程序是否受到了立法提案主體的影響？
如果法律在賦予權(quán)力時將主體并列排列，那么人們有理由相信這些主體被賦予的權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有相同的強(qiáng)度和效果。然而，通過對第十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)，委員長會議、專門委員會和國務(wù)院提出的法律案的審議狀況有很大不同。
表1 第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的審議結(jié)果
從數(shù)量上看，國務(wù)院各部門、國務(wù)院法制辦起草的法律草案最多，全國人大專門委員會的數(shù)量其次，全國人大常委會法工委最少。其中，全國人大常委會法工委、全國人大專門委員會和國務(wù)院各部門起草的法律草案的一類項(xiàng)目占比分別為12/12、9/12、23/25。容易發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院各部門提出法律草案通過數(shù)量最多，但同時審議未通過的項(xiàng)目同樣最多。就一類項(xiàng)目審議通過的比例而言，上述三個主體的比例分別是全國人大常委會12/15，全國人大專門委員會9/26，國務(wù)院23/61。根據(jù)立法規(guī)劃的分類，一類項(xiàng)目在立法條件成熟判斷的能力上比二類項(xiàng)目更強(qiáng)，而提出的草案被列入一類項(xiàng)目數(shù)量則在一定程度上展現(xiàn)了提案機(jī)關(guān)的立法能力。通過表1的數(shù)據(jù)，能夠推導(dǎo)出的初步結(jié)論是，立法提案的主體實(shí)際上影響了其在立法審議環(huán)節(jié)被列為何種立法規(guī)劃項(xiàng)目，并對是否能夠?qū)徸h通過具有重要的間接影響。因此，我們有充足的理由作出如下推斷：某部法律草案可能被數(shù)個相關(guān)的主體所提出，但是由不同的主體提出時，法律草案的“命運(yùn)”將存在不同?？梢?，全國人大常委會委員長會議進(jìn)行提案的法律草案，能夠獲得審議通過的可能性更大，而國務(wù)院次之，全國人大專門委員會最低。
綜上而言，如果將各類提案主體與之后的審議通過或未通過的結(jié)果之間建立某種聯(lián)系，那么這種現(xiàn)象大致上描述了一種“提案能力”，“提案能力”更高的主體提出的草案順利通過所有立法程序的程度更高。那么，三個主要的立法提案主體之間的立法提案能力大致呈現(xiàn)出如下順序：全國人大常委會委員長會議的強(qiáng)度大于國務(wù)院，而后者大于全國人大專門委員會。這在一定程度上證明，法律草案與提案主體之間存在著某種匹配關(guān)系，如果出現(xiàn)不同提案主體對類似法律草案的提出進(jìn)行“爭奪”，那么匹配關(guān)系將直接影響法律草案的后續(xù)發(fā)展。由此發(fā)現(xiàn)，由于立法提案的效果會根據(jù)主體的不同在審議通過的意義上存在差異，使得立法提案并非僅僅是將法律草案提交至立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審議的活動，立法提案的功能也并非僅僅是啟動立法程序。
（二）提案主體與審議時長之間的關(guān)系
在揭示不同提案主體提出的法律草案的審議通過情況之后，我們將統(tǒng)計(jì)深化至微觀視角。容易發(fā)現(xiàn)，立法程序中審議時長是與提案主體相關(guān)的變量。不同主體提案的效果與能力在很大程度上能夠轉(zhuǎn)化為審議時長之間的差異。由此，我們帶著“不同主體提出的法律草案造成后續(xù)審議時長差異的后果”的預(yù)設(shè)推進(jìn)分析?；谶@種預(yù)設(shè)，出現(xiàn)了兩種取向不同的假設(shè)：第一種為：提案主體地位越高，其提出的法律草案的審議速度就越快。這種假設(shè)基于對提案主體地位的信賴，地位越高、越強(qiáng)勢的提案主體對后續(xù)程序的影響程度就越高。另一種為：提案主體地位越高，其提出的法律草案的審議速度就越慢。這種假設(shè)的合理性在于不同法律草案重要程度存在差別，重要程度較高的法律草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷更加審慎的立法程序。既然兩種假設(shè)都具有一定的合理性，我國實(shí)踐究竟偏向于何種假設(shè)？
本文對2000—2017年之間的提案情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，審議時長與審議次數(shù)之間存在關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)具體表現(xiàn)為這樣一種計(jì)算關(guān)系：平均每次審議經(jīng)歷的時間間隔=審議總時長/（審議次數(shù)-1）。全國人大常委會會議每兩個月召開一次，意味著在常規(guī)的狀態(tài)下，如果某部草案在相鄰的全國人大常委會會議上被審議，則審議時間應(yīng)當(dāng)滿足：審議時間=（審議次數(shù)-1）*2。在這種情形下，審議次數(shù)為2次、審議時間即為2個月，審議次數(shù)為3次，審議時間則為4個月。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，確實(shí)有這種非常理想的法律案存在。但是，并非所有的、甚至大部分法律草案都不符合這一計(jì)算關(guān)系，原因在于這些法律草案并未出現(xiàn)在相鄰的兩次全國人大常委會會議上，如果出現(xiàn)的全國人大常委會會議之間存在間斷，則會使得在審次沒有增加的情況下審議時間被大幅拉長。那么，為何審次會存在全國人大常委會會議上的間斷呢？事實(shí)上，爭議較大、條件是否成熟需要審慎對待的法律才可能間隔數(shù)次全國人大常委會會議而再次被審議，而這類法律通常較為重要；對于爭議較小、條件較為成熟的法律，則不需要擱置審議，通過相鄰的全國人大常委會會議審議通過即可。
而當(dāng)結(jié)合提案主體時，能夠發(fā)現(xiàn)不同提案主體提出的法律案的審議時間存在較大差異。由全國人大法工委起草的法律草案共有13件，平均審議時間為11.08個月，而五個全國人大專門委員會提起的法律草案有26件，財經(jīng)委、環(huán)資委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、教科文衛(wèi)委、內(nèi)司委的平均審議時間分別為6.84個月、4.44個月、 4.3個月、 2.38個月、5個月。能夠發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會法工委起草和提案的法律草案在審議時持續(xù)的時間較長，其中在統(tǒng)計(jì)的13部法律草案之中，有超過5部的時長在48個月以上，顯著高于其他法案和其他起草主體提出的法案審議時長。
表2 2000—2017年各提案主體提出法律草案的審議情況
就審次而言，由全國人大常委會提案的《物權(quán)法》審議次數(shù)達(dá)7次之多，《行政強(qiáng)制法》的審議次數(shù)也達(dá)到5次。這意味著，更加重要的法律的立法起草和提案任務(wù)被交給了全國人大及其常委會，而不是其他主體。法工委起草的法律草案是由全國人大常委會進(jìn)行提案，由此可見，全國人大常委會的提案權(quán)具有更加優(yōu)勢的地位。那么，為什么較為重要的法律都由全國人大常委會直接提案了呢？在基本法律的程序性判斷機(jī)制之中，由全國人大常委會提案的草案大多是基本法律?；痉墒且?guī)定社會基本關(guān)系的法律，因此在立法審議階段更加審慎就顯得十分必要。
此外，全國人大不同專門委員會的提案主體地位并不相同。盡管多個專門委員會都參與了立法提案，但是并非所有的專門委員會都參與到立法提案之中，即便是參與到立法提案之中，不同的專門委員會提案之后的效果也存在不同。環(huán)資委起草的法律草案更多，平均審議時長也更長，而教科文衛(wèi)委提出的法律案比環(huán)資委少，平均審議時長也比環(huán)資委平均低1.13個月。這意味著，不同專門委員會立法職能的強(qiáng)度也是不同的。這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明專門委員會立法職能的強(qiáng)度與其專業(yè)性程度存在較大關(guān)聯(lián)，專業(yè)性程度越強(qiáng)的專門委員會其立法職能的強(qiáng)度越大，他的立法提案能力就越強(qiáng)。
通過分析，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)對前文的假設(shè)做出了回應(yīng)：立法實(shí)踐中，如果提案主體地位更高，則法律草案的審議時間就越長，而法律草案在審議程序所經(jīng)歷的時間長短可能與其自身的重要性和復(fù)雜性相關(guān)。由此我們能夠推斷，除去特殊的情況，審議時間越長，表明法律案本身的重要性或者受重視程度越高，立法提案主體本身具有重要作用，更加表明立法提案在影響著后續(xù)的立法進(jìn)程，而并非僅僅是啟動立法程序。
（三）小結(jié)：主體與文本的張力引發(fā)的程序功能擴(kuò)張
根據(jù)實(shí)證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不同提案主體提出的法律草案在后續(xù)的立法程序中會有不同的經(jīng)歷，而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映了二者之間較強(qiáng)的正相關(guān)性。進(jìn)而能夠發(fā)現(xiàn)，立法提案主體與文本之間的互動關(guān)系豐富了立法提案的功能。而立法提案的功能擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了立法程序的復(fù)雜性。各立法程序之間并不是孤立的，雖然每一個立法程序都有其相對獨(dú)特的作用，但是立法程序牽一發(fā)而動全身，相關(guān)立法主體可能對超越和跨越其主導(dǎo)的立法程序產(chǎn)生影響。綜上所述，立法提案并不僅僅能夠啟動立法程序，其潛在的功能對整個立法程序都有著深遠(yuǎn)影響。
四、何為立法提案的價值？
造成人們印象與實(shí)踐之間張力的重要原因之一在于立法提案的價值沒有被充分討論。目前學(xué)界對立法提案在價值層面進(jìn)行的追問較為罕見，因此應(yīng)當(dāng)從實(shí)然層面分析啟動立法程序保護(hù)了何種價值，并在應(yīng)然層面分析立法提案應(yīng)當(dāng)保護(hù)何種價值。
（一）立法提案能夠保障效率嗎？
《立法法》對立法提案的規(guī)定給人簡潔的印象，而精要的立法提案制度有助于加快立法速度?！读⒎ǚā烦说?9條對提案主體的規(guī)定之外，對提案者如何參與審議和說明的規(guī)定也是一筆帶過。這種簡潔的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上減少了立法提案作為程序所占用的時間，立法機(jī)關(guān)只需要關(guān)注被提交到審議程序中的法律案即可，無需關(guān)注法律草案本身之外的事情。這就意味著立法者采取了一種實(shí)用主義，這種理念源自于中國法律體系建構(gòu)中的“簡約主義”，表明立法機(jī)關(guān)將不關(guān)注法律草案本身是如何形成的、是否具有正當(dāng)性，只關(guān)注法律草案本身是否存在。這種暫時忽視事實(shí)和價值之間界限的觀點(diǎn)，實(shí)際上承認(rèn)了法律草案的正當(dāng)性在這個階段暫時不是立法者和法學(xué)家關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上，法律草案的提出這一行為本身就具備一定的啟動立法的“正當(dāng)性”，意味著立法者在對立法提案的設(shè)計(jì)上在事實(shí)與價值之間采取了一種模糊的處理方式，只要提出法律草案，立法提案程序就已經(jīng)完成。容易想象，若非保護(hù)效率價值，立法程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)顯著放慢，對于每一個主體與客體都進(jìn)行詳盡地規(guī)定。由此觀之，《立法法》對立法提案規(guī)定采取了實(shí)用主義的方式，事實(shí)上在程序的意義上保障了效率的價值。
然而，如果立法提案本身僅僅保護(hù)立法提案的效率價值，由于立法提案的發(fā)生時間距離法律案的最終通過還非常遙遠(yuǎn)，所以似乎并不足以對其他價值構(gòu)成威脅，但實(shí)際上這種假設(shè)不能成立。事實(shí)上，制度的簡潔并不僅限于立法提案，更體現(xiàn)在所有的立法程序之中，這種刪繁就簡的做法并不罕見，我國整個立法過程都氤氳在一種“簡約”主義的氛圍之中。立法者將法律規(guī)范等同于規(guī)范性法律文件或者法律部門，而這二者都是法律規(guī)范個體在集合意義上的存在，不觸及法律規(guī)范個體或自身。面對數(shù)不勝數(shù)的法律規(guī)范，立法者這種“快刀斬亂麻”式的做法有助于法律體系的快速分類與建構(gòu)，而當(dāng)法律規(guī)范已經(jīng)處于立法程序之中時，如果立法者仍舊采取著一種簡潔的制度設(shè)計(jì)，那么在一定程度上形成了對法律體系建構(gòu)的又一次催化。具體而言，一旦某部法律草案進(jìn)入立法程序，依靠一個又一個“加速關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，法律草案能夠在很短的時間內(nèi)獲得通過。借助于立法體制的便利，只要立法提案開啟，立法程序就會形成一種對法律草案的保護(hù)機(jī)制，從而使得被選擇的法律草案快速地獲得通過。由此，以啟動立法程序?yàn)楣δ艿牧⒎ㄌ岚笇?shí)際上保障了效率價值。
同時，加快立法速度的觀點(diǎn)還可能體現(xiàn)于：立法提案只需要確定提案的主體和提出法律草案即可，沒有必要過于緩慢。雖然立法本身就是一種審慎的、達(dá)成最大共識的過程，但是立法同時也是一個試錯的過程，若在每個環(huán)節(jié)都畏首畏尾是完全不可理喻的。如果立法提案環(huán)節(jié)過于緩慢，將會使立法程序永遠(yuǎn)難以展開，從而使立法陷入一種類似“飛矢不動”所反映的“機(jī)械主義”。立法提案距離最后的審議乃至表決尚有多項(xiàng)程序，因此立法提案階段最重要的目標(biāo)在于提出草擬完成的法律草案。
此外，作為《立法法》的構(gòu)成部分，立法提案與其他制度在保障效率價值上發(fā)揮著共同的作用。根據(jù)《立法法》第14條，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。社會日新月異的發(fā)展與法律的滯后性之間的矛盾似乎不可調(diào)和，社會的發(fā)展一方面要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行；但另一方面，社會的發(fā)展會產(chǎn)生一個臨時的“法外空間”，“先行先試”“授權(quán)立法的條件成熟”等補(bǔ)充話語試圖為這種“法外空間”找到合法性根據(jù)。然而這種合法性根據(jù)終歸是臨時且有瑕疵的，最終合法性的獲取仍然需要獲得常規(guī)立法主體的“確認(rèn)”。而立法上的“確認(rèn)”速度越快，“法外空間”的存續(xù)時間就越短。社會發(fā)展得越快，就會要求國家回應(yīng)越迅速，以緩解社會發(fā)展與法律滯后性之間的差距。而當(dāng)授權(quán)行政立法的條件成熟時，要在立法程序上得以銜接，就必須快速地啟動立法程序。而立法提案的簡潔設(shè)計(jì)，有助于授權(quán)行政立法。立法提案在價值上與《立法法》中包括但不限于授權(quán)立法條件成熟的制度是一以貫之的，共同保障了立法效率的提高。綜上而言，立法提案在制度設(shè)計(jì)上客觀地保障了立法的效率、加快了立法的速度。
（二）立法提案應(yīng)當(dāng)保障民主嗎？
立法提案階段的民主存在且可被保護(hù)是應(yīng)當(dāng)?shù)膯?？對立法提案保障民主價值的質(zhì)疑主要來自三個方面。首先，立法總是需要相關(guān)的機(jī)關(guān)進(jìn)行一種“形成過程”，在立法程序的早期階段就強(qiáng)調(diào)民主價值的話是否過于苛刻。其次，我國法律規(guī)定的提案主體皆為公權(quán)力機(jī)關(guān)，立法提案由公權(quán)力機(jī)關(guān)所牢牢掌控，公眾參與少或無法獲得實(shí)質(zhì)性的參與，體現(xiàn)了較為濃厚的職權(quán)主義色彩。根據(jù)科斯定理，將立法提案授予特定的主體似乎有利于降低機(jī)會成本。但是，科斯定理在此處并非完全可靠，因?yàn)槿藗儫o法驗(yàn)證將提案的權(quán)力僅僅授予特定的機(jī)關(guān)是否有利。更加難以解釋的是，《立法法》通過程序的科學(xué)性來保障民主性，但《立法法》對立法提案的規(guī)定確實(shí)十分簡潔，使得立法程序呈現(xiàn)出一種“想讓公民什么時候關(guān)注，公民才能關(guān)注”的窘境，造成通過科學(xué)性來保障民主性的可能進(jìn)一步降低。最后，征集公眾意見是立法民主價值的表現(xiàn)方式之一，但立法提案階段是否需要征集公眾意見，《立法法》并無直接規(guī)定。在已有實(shí)踐中，全國人大常委會的公眾意見的征集往往發(fā)生在立法審議階段，直觀地來看，立法提案并不完全向社會公開。在立法提案階段，除非提案主體主動提及對某部法律草案的草擬情況，否則公民很難察覺到立法程序的啟動，人們對于某部法律立法進(jìn)度的直觀感受往往是從立法規(guī)劃開始的。事實(shí)上，盡管立法規(guī)劃具有一定的公開立法事項(xiàng)的能力，但不可否認(rèn)的是立法程序場域之外的主體難以輕易地辨別立法程序是否開始。這似乎意味著立法提案無法保障民主。
但是，上述質(zhì)疑無法成立。一方面，從立法的理念上講，全過程人民民主必然要求所有的立法程序都追求民主價值，公眾應(yīng)當(dāng)有機(jī)會參與到立法過程之中，應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解立法進(jìn)程。就立法信息公開而言，盡管立法信息公開已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，但是信息公開仍然是不對稱的。法律所具有的一般性和立法信息公開應(yīng)當(dāng)是相對對稱的。如果人們關(guān)注的是被“剪裁”過的立法事實(shí)，那么人們對待立法的態(tài)度當(dāng)然是事不關(guān)己，這也就容易理解為什么有些立法程序鮮有人關(guān)注。但事實(shí)上，公眾當(dāng)然能夠不關(guān)注立法，但是這種不關(guān)注應(yīng)當(dāng)是出于自我意志，而不是受制于制度設(shè)計(jì)。彭真曾說：“有些同志對經(jīng)過國家的形式不習(xí)慣，嫌麻煩。民主就不能怕麻煩。一言堂不行，幾個人說了算不行。凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式?！边@就意味著，當(dāng)立法提案被理解為一項(xiàng)權(quán)力時，這一權(quán)力的啟動則在理論上需要受到公眾的監(jiān)督，或者說至少應(yīng)當(dāng)先被公眾所感知，才有被監(jiān)督的可能。立法空間本身具有的一定程度的“封閉性”，導(dǎo)致立法提案這項(xiàng)權(quán)力沒有什么相對應(yīng)的義務(wù)，起草主體和提出主體幾乎不會因提出一個不合理或有瑕疵的法律草案而被問責(zé)。因此，為了保障公眾對立法的知情，有必要在立法提案階段通過公開的方式保障民主。在這個意義上，并不能因?yàn)榱⒎ㄌ岚柑幱谛纬蛇^程而不應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，立法提案階段保護(hù)民主價值是必要的。
另一方面，從立法提案和后續(xù)的關(guān)系上講，立法提案也必須保護(hù)民主價值。如果立法提案階段無法保障民主價值，將對后續(xù)的立法程序帶來較大的壓力。立法過程如果對內(nèi)容討論的充分程度越高，則可以認(rèn)為該程序的民主價值得到了更大程度的保障。當(dāng)立法程序“悄無聲息”地啟動時，便難以隨意停止。一旦被列入了后續(xù)的立法規(guī)劃或者立法計(jì)劃，該法案最終被通過的概率極高。立法審議被認(rèn)為是對立法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的主要程序。立法審議階段向社會征集意見，并通過研究、調(diào)研等方式在法律草案的基礎(chǔ)之上進(jìn)行審查、修改。目前我國狹義的立法審議（三審制）并沒有徹底地作為一種對法律內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審議而存在，而更多地（尤其是最后一次審議）體現(xiàn)為一種立法工作流程意義上的形式審議。但在某部法律草案經(jīng)過立法提案程序和立法規(guī)劃程序之后，立法工作中總是存在著后續(xù)程序?qū)ο惹傲⒎ǔ绦虻男刨嚨膬A向，立法的必要性和可行性等問題在立法審議階段又一次被擱置，行至立法審議程序時，認(rèn)為這些問題是先前立法程序已經(jīng)解決的問題。這種做法使立法提案和立法審議陷入了一種源自“制度慣性”的錯誤之中：后續(xù)的立法程序信賴前置的立法程序，但是前置的程序又認(rèn)為實(shí)質(zhì)性的立法判斷應(yīng)當(dāng)在立法審議中進(jìn)行，進(jìn)而導(dǎo)致立法的必要性和可行性并沒有在立法過程中被真正地討論。由此，立法提案階段應(yīng)當(dāng)對立法的必要性和可行性進(jìn)行一定程度的實(shí)質(zhì)性討論，從而減輕其與立法審議程序構(gòu)成的制度性錯誤，并使得提案階段的民主價值得到更好的保障。
（三）立法提案的價值取向
盡管立法提案能夠保障效率和民主價值，但是立法提案的民主和效率價值并未發(fā)生交鋒。在立法提案階段，民主和效率兩種價值能夠得到同時地保護(hù)。保護(hù)民主價值不意味著不顧效率價值，立法提案階段的民主價值主要體現(xiàn)為一種對公民立法程序知情權(quán)的保障，應(yīng)當(dāng)著重提高立法提案階段的信息公開。而在立法提案階段，立法信息公開并不必然導(dǎo)致效率的降低，如果民主性沒有得到保障，即使啟動立法程序，法律草案本身的正當(dāng)性也會降低。實(shí)際上，立法準(zhǔn)備階段的專家參與立法在一定程度上緩解了民主性價值和效率價值之間的張力。由于立法活動本身存在的技術(shù)特征，處于不確定狀態(tài)的立法民主性價值必須受到立法的技術(shù)規(guī)則的限制，在制度上有效整合立法民主性和立法技術(shù)性的最佳途徑就是在立法活動中充分彰顯專家立法的作用。在立法提案的階段，參與立法前論證的技術(shù)專家本身也是公眾的一員，在這個意義上技術(shù)專家在立法前評估中的出現(xiàn)在一定程度上為立法提供了民主性。技術(shù)專家參與立法提供了法律或相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，進(jìn)而在客觀上提高了立法的效率。如果從技術(shù)專家的角度出發(fā)認(rèn)為達(dá)到了制定法律的必要條件，則為立法機(jī)關(guān)提供了一種立法的正當(dāng)理由，立法的效率在一定程度上受到技術(shù)專家的意見的影響。由此可見，在立法提案階段，效率價值和民主價值尚不存在沖突，不存在非此即彼或難以決策的問題。
盡管在客觀上立法提案能夠提高立法效率，但是在主觀上有必要在立法提案階段加快立法速度嗎？貿(mào)然提出立法動議可能并不現(xiàn)實(shí)，反而可能弄巧成拙。在以往的觀念中，立法提案的正當(dāng)性沒有被探討，只要有相關(guān)的草案就足以啟動立法程序，而后續(xù)的立法程序會對法律草案進(jìn)行判斷審查。如前所述，立法過程中組織出于對制度環(huán)境的服從傾向于保護(hù)前序程序主體移交的文件或決定，從而導(dǎo)致變成“廢案”的法律草案少之又少。由此，為了保障立法的質(zhì)量，立法程序應(yīng)當(dāng)在一定程度上防止過快，加快立法速度雖然可能，但非必要。
如果立法提案階段的效率價值并非完全必要，那么是否意味著必須保護(hù)民主？保護(hù)民主是全過程人民民主的要求，是全過程人民民主的應(yīng)有之義。立法提案是將社會需求固定化的階段，也是社會需求向法律轉(zhuǎn)化的重要階段。如果這時候公眾并不知道立法程序已經(jīng)啟動，則沒有實(shí)現(xiàn)對“公民立法知情權(quán)”的保護(hù)。那么，在強(qiáng)調(diào)立法的重要性時，立法的所有程序都值得被重視，在邏輯上立法提案就應(yīng)當(dāng)存在價值。在理想狀態(tài)下，立法提案的啟動應(yīng)當(dāng)受到民意共識的影響。如果民意共識的達(dá)成程度已經(jīng)很高，社會的立法需求已經(jīng)醞釀形成，立法當(dāng)然可以隨時啟動。然而，這種理想狀態(tài)在實(shí)踐層面往往難以達(dá)到，現(xiàn)實(shí)中很多立法在沒有完全討論充分或僅僅受到輿論壓力的情況下就啟動了立法程序。保護(hù)民主價值在很大程度上要求立法提案階段展開公眾討論。
綜上所述，立法提案雖然能夠提高立法效率，但是并非必要，反而是更加應(yīng)當(dāng)注重民主價值。在我國的立法實(shí)踐中，立法程序大多具有一種程序上的保護(hù)作用，多數(shù)立法程序都存在“加速關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，但在立法提案階段效率價值雖有可能,但無必要，這一特點(diǎn)表明立法提案在功能上具有一定的偏向性。事實(shí)上，立法提案對民主價值的保障體現(xiàn)了其功能主要面向的是立法程序的外部而并非內(nèi)部。如果立法提案主要保障效率，意味著該程序的價值與后續(xù)程序的連接更加密切；而如果立法提案主要強(qiáng)調(diào)民主，則表明其對“立法之外”過程與因素的著重關(guān)注。在這個意義上，立法提案的功能并不止步于啟動立法程序，對立法提案的實(shí)質(zhì)功能的探索應(yīng)當(dāng)著眼于該程序之前。
五、立法提案的功能究竟是什么？
通過實(shí)證研究和價值分析，我們已經(jīng)能夠暫時得出立法提案的真實(shí)功能并不限于啟動立法程序。建立在這一基礎(chǔ)之上，我們是否能夠?qū)α⒎ㄌ岚傅墓δ苓M(jìn)行類型化分析？鑒于法教義學(xué)對于立法提案的解釋力受限，我們需要在分析時將視角轉(zhuǎn)化至法律及其外部關(guān)系之上。
（一）立法提案的連接功能：在法律與社會之間
首先，在概念上，立法提案中的“提”和“案”揭示了立法提案的連接功能。曾經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為立法提案與立法動議具備大體相同的含義。實(shí)踐中的動議是立法項(xiàng)目的最初起點(diǎn)，在制定立法計(jì)劃之前，立法工作機(jī)構(gòu)要廣泛匯集各方面的立法動議和立法需求，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行甄選，在此基礎(chǔ)之上形成立法計(jì)劃。但結(jié)合前文的分析，在前文對其本身拆解為“提”“案”之后，立法提案是要經(jīng)歷一個法律期間而非一個單純的法律舉動。立法是成文法國家中重要的法律規(guī)則的產(chǎn)生方式，法的形成向法的制定過渡的過程中，立法提案是第一次在正式制度當(dāng)中對權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行類型化和成文化展現(xiàn)。而作為名詞的“案”，除了意為法律草案之外，也暗示著草案形成的過程。在這個意義上，立法提案不僅僅是“將法律草案提交給立法機(jī)關(guān)”的順勢和瞬時舉動，更具備相當(dāng)影響力的社會功能。
其次，在程序的推動作用上，立法提案推動了實(shí)質(zhì)性立法程序的展開。立法提案所具有的法律與社會之間的連接功能，其連接點(diǎn)位于以社會需求為內(nèi)容的立法準(zhǔn)備的外部階段的結(jié)束和立法程序的開始之處。實(shí)踐中，人們能夠根據(jù)立法提案行為是否發(fā)生來判斷立法程序是否已經(jīng)獲得實(shí)質(zhì)性開展。從立法提案開始，立法程序才進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的階段，而立法提案之前的立法前評估、立法調(diào)研、專家論證等程序卻無法展示立法程序的實(shí)際進(jìn)度，這些立法程序并不是典型的利益博弈環(huán)節(jié)，而更像是“立法博弈”場域到來之前的信息獲取階段。實(shí)際上，立法準(zhǔn)備的外部階段和立法程序的“開放性”存在較大不同。各類立法階段都存在不同利益主體，在信息和力量不對稱的情況下進(jìn)行利益博弈，在博弈中達(dá)到一種立法利益上的均衡，并最終以法律文本的形式展現(xiàn)。對于立法機(jī)關(guān)而言，利益博弈的場域中主體越少、利益越簡單就越容易達(dá)到這種均衡。信息與力量的不對稱強(qiáng)化了空間與場域的“封閉性”，公眾、機(jī)構(gòu)等主體進(jìn)入立法的空間和場域的難度千差萬別。立法提案前的評估、調(diào)研等程序保持了立法前階段最大程度的開放性；而從立法提案開始，立法程序的開放性則瞬間降低，立法成為了只有具備相關(guān)身份的主體才能直接深度參與的空間與場域行為。由此發(fā)現(xiàn)，立法提案具有一種法律與社會之間的連接功能。
最后，在內(nèi)容上，立法程序的開始標(biāo)志著立法需求在社會與相關(guān)國家機(jī)關(guān)中醞釀與發(fā)酵過程的結(jié)束。一部法律的“形成”有賴于社會需求的發(fā)展、社會輿情的討論與成熟。法律的形成并不僅是國家理性的單一建構(gòu)，也源自社會組織、社會關(guān)系的自身生發(fā)。哈耶克所主張的進(jìn)化理性，則是對這個過程的體現(xiàn)。當(dāng)新的社會關(guān)系發(fā)展、社會需求擴(kuò)大，輿論對這種社會關(guān)系可能存在不同的看法，而當(dāng)時社會關(guān)系業(yè)已成熟、或利益或觀點(diǎn)無法通過社會自身機(jī)制得以調(diào)和時，則需要立法對這種社會關(guān)系中的利益進(jìn)行“勘定”。而此時享有立法提案權(quán)的主體則會適時將必要的社會需求納入立法程序，至于如何判斷是否“必要”卻不存在嚴(yán)格的實(shí)體法規(guī)范。在這個意義上，立法提案成為立法的社會需求的總結(jié)階段，預(yù)示著立法條件成熟的最終判斷環(huán)節(jié)。如同司法者在事實(shí)與規(guī)范之間眼神的反復(fù)流轉(zhuǎn)，在立法提案環(huán)節(jié)，立法者需要在社會與立法制度之間進(jìn)行目光流轉(zhuǎn)，以決定是否將社會需求轉(zhuǎn)化為立法議案。一旦某種社會需求被納入立法程序，則原本被發(fā)酵乃至分裂的社會輿論將會瞬間冷卻，成為流水線般立法生產(chǎn)的“魚肉”。面對這種需求，享有立法提案權(quán)的主體通常會慎重行使這項(xiàng)權(quán)力，使得立法提案與被列入立法規(guī)劃或計(jì)劃之間存在著較高的轉(zhuǎn)化率。盡管立法程序中也存在著多種制約機(jī)制和判斷機(jī)制，但是一旦立法提案被列入人大立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，則立法程序就會加速展開。而在目前我國的立法模式下，立法審議程序的“三讀”制度在絕大多數(shù)情況下尚不足以形成使得立法程序終止的力量。因而在社會的意義上，立法提案成為一項(xiàng)具有極高成功率且受到較少制約的權(quán)力。由此可見，立法提案的第一項(xiàng)功能是一種面向法律外部、對社會需求和討論進(jìn)行的初步總結(jié)。
（二）立法提案的決策轉(zhuǎn)化功能：在制度與政治話語之間
在我國立法體制和模式之下，立法提案處于與政黨決策溝通的過程之中，并受到政黨決策的深刻影響。單純的社會需求無法直接轉(zhuǎn)化為實(shí)證意義上的法律規(guī)則，必須形成占統(tǒng)治地位的社會需求并通過相應(yīng)的立法程序上升為國家法律。而占統(tǒng)治地位的社會需求則需要通過政黨作為民意的代表借助相應(yīng)的機(jī)制轉(zhuǎn)化為國家的法律?，F(xiàn)代國家立法的動議往往始于立法決策。在法理上，政黨必須在通過選舉獲得政權(quán)之后，憑借其執(zhí)政或參政的地位，通過議會將其黨綱轉(zhuǎn)化為國家法律和政策，并憑借國家的行政權(quán)力和司法權(quán)力將其付諸實(shí)施。從這個意義上說，立法過程在一定意義上就是政黨政治綱領(lǐng)的規(guī)范化、條文化和具體化過程。但是從感官上講，作為政治決策的表現(xiàn)形式，立法決策具有一定的政治色彩，而這種政治色彩決定了其他人無法感知立法決策是否已經(jīng)做出，人們總是認(rèn)為這種政治決策的空間具有一定的封閉性。
我國立法實(shí)踐中的政策轉(zhuǎn)化存在一套完整而健全的機(jī)制。在我國，但凡涉及國家體制與政策重大調(diào)整的立法活動，在立法程序啟動之前由黨中央直接主動作出決定，或者由全國人大常委會黨組就有關(guān)重要問題向黨中央?yún)R報，由黨中央作出是否受理的決定。我國的立法歷史實(shí)踐形成了“審批”和“原則批準(zhǔn)”制度，前者主要涉及重大的、重要的立法項(xiàng)目是否開展，后者主要涉及其他法律主要解決的問題，即已經(jīng)確定要制定或修改一部法律，須將法律所解決的主要問題報請中央“原則審批”。后來隨著《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報告條例》的印發(fā)，“審批”制度逐漸過渡為“請示制度”。通過上述制度，幾十年來，黨在領(lǐng)導(dǎo)要不要制定一部法時，始終從嚴(yán)把關(guān)，沒有出過什么問題，有效地保證了國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度的根本方面沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)。
如何從體制和機(jī)制上保證黨組織審定或者統(tǒng)一有關(guān)國家機(jī)關(guān)行使立法提案權(quán)的科學(xué)銜接？實(shí)際上，黨的決策通過《立法法》設(shè)立的各項(xiàng)制度獲得落實(shí)。立法中涉及的重大體制變動、重大政策調(diào)整、重大問題等需要由全國人大常委會黨組提交中共中央審議和批準(zhǔn)后才能正式進(jìn)入全國人大常委會或全國人民代表大會的立法議程。在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)立法有著更加規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)方式。黨領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，《立法法》等國家法律固然重要，黨內(nèi)法規(guī)亦發(fā)揮著至關(guān)重要的引領(lǐng)和保障作用，兩者相輔相成、缺一不可。立法提案就在一定程度上成為了黨的決策轉(zhuǎn)化到立法程序的第一個經(jīng)歷的程序。
黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅體現(xiàn)在黨中央對重大立法的決策，還體現(xiàn)于立法機(jī)關(guān)中的黨組織對黨中央決策的貫徹。而前文提到的后續(xù)立法程序?qū)η爸昧⒎ǔ绦虻谋Ｗo(hù)作用，則在一定程度上源自全國人大常委會通過黨組織對內(nèi)部各部門進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在全國人大常委會黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，全國人大常委會各部門在開展立法工作時將傾向于統(tǒng)一行動。組織社會學(xué)中，在制度環(huán)境下，其實(shí)存在著某種“合法性”機(jī)制，它由一些被人們廣泛接受、公認(rèn)、贊許的社會事實(shí)所構(gòu)成，具有強(qiáng)大的規(guī)范約束力量，能夠誘使或迫使組織采納那些在社會看來是合理的、合法的、恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)、模式和行為。由于黨中央和全國人大常委會黨委的黨組織“同形”和人事重合，全國人大常委會便于將黨中央的重大決策在立法中得以實(shí)施。這種在體制中生成的對前置立法程序的保護(hù)作用和內(nèi)部的統(tǒng)一行動，在保障了黨中央對立法決策落地的同時，也使得立法提案的地位和作用予以加強(qiáng)。
由此觀之，通過請示報告制度和立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織等體制機(jī)制，立法提案成為了立法決策與立法程序連接的關(guān)鍵標(biāo)志。政治話語能夠通過符合法治理念的正式的法律制度進(jìn)入到立法程序，進(jìn)而有效地提高國家的治理能力和治理水平。
（三）立法提案的議程設(shè)置功能
首先，能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還重要。當(dāng)一份文件最初被拿到人們面前，無論后續(xù)如何修改，總是和最初的樣子存在相似之處。文本表明的東西不再與作者意味的東西一致，文本的意志與心理的意義具有不同的命運(yùn)，文本逃離了它的作者和情景以及最初的聽眾，從而為自己獲得新的讀者。這是因?yàn)槲谋驹谧珜懼畷r其意義就已經(jīng)確定，如果文本的意義在修改時發(fā)生了變化，則意味著修改后的文件已經(jīng)不是原本這份文件。人們總是容易被最初的文件告知事情的發(fā)展方向，總會由于文本意義的轉(zhuǎn)變使得修改前后的文本不再是同一范疇。立法提案是法律形成的第一步，因此法律草案的草擬主體往往成為了對權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行初次分配的設(shè)計(jì)者。同時，立法提案和議程設(shè)置在語義上就有著密切的關(guān)聯(lián)，提案是立法程序啟動的前置，而議程是立法提案啟動的后果。
其次，立法提案的議程設(shè)置有助于緩解“立法官僚化”。立法規(guī)劃一直被認(rèn)為發(fā)揮著立法議程設(shè)置的作用，立法規(guī)劃的塑造過程具有主觀性，立法規(guī)劃是由全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編制，但立法規(guī)劃室編制立法規(guī)劃是一種“立法官僚化”的體現(xiàn)，“立法官僚化”會在一定程度上影響立法的客觀性?！傲⒎ü倭呕币驳玫搅藢W(xué)術(shù)界的關(guān)注。實(shí)際上，強(qiáng)調(diào)立法提案具有議程設(shè)置功能緩解了人們對全國人大常委會法工委“立法官僚化”的批判。立法提案是第一次以正式的、系統(tǒng)化文件的方式將權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)關(guān)系成文化，進(jìn)行法律草案草擬的主體有更加便利的條件將自己的主觀意志以文字的形式寫入法律規(guī)范。但在立法提案階段，提案主體并不局限于全國人大常委會，還包括其他機(jī)關(guān)，從而在某種程度上防止立法議程的設(shè)置受到官僚化的過度影響。
最后，立法提案的議程設(shè)置功能對提升立法的尊嚴(yán)具有重要的意義。立法被描繪為任何東西，而唯獨(dú)沒有被描繪為有原則的政治決策，并認(rèn)為把注意力集中于立法有這樣一種風(fēng)險：作為法律的一個來源，立法過于人為，過于與特定任務(wù)在特定時間明確地做出的決定相聯(lián)系，過于強(qiáng)調(diào)我們要服從的是這些規(guī)則而不是那些規(guī)則。找回“立法的尊嚴(yán)”至關(guān)重要。實(shí)際上，立法是一個自發(fā)生的系統(tǒng)，立法的存在使得法律系統(tǒng)有了制度化的規(guī)則生產(chǎn)方式，立法能夠有選擇性地轉(zhuǎn)譯經(jīng)濟(jì)、道德、輿論訴求，從而使得法律調(diào)整的方式朝著系統(tǒng)化的方向發(fā)展?！读⒎ǚā芬?guī)定了立法程序，但在此之外立法空間仍然存在自身的運(yùn)行邏輯。不同的提案主體實(shí)際上對法律草案的后續(xù)產(chǎn)生了顯著的影響，意味著立法系統(tǒng)內(nèi)部有自己的一套運(yùn)行規(guī)則和邏輯，立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)共享一套政治生態(tài)，在制度環(huán)境下立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)會主動尋求某種 “合法性”機(jī)制。立法系統(tǒng)能夠?yàn)樽陨硖峁┳h程，其本身就能夠產(chǎn)生規(guī)則，雖然可能會受到其他因素的激擾，但是不需要借助其他的系統(tǒng)來啟動，而立法提案的議程設(shè)置就是立法系統(tǒng)產(chǎn)生規(guī)則邁出的第一步。由此，立法提案的議程設(shè)置功能在一定程度上提升了立法的尊嚴(yán)。
值此之際，我們能夠做出判斷，立法提案的功能并非僅僅啟動立法程序，而是還有連接功能、轉(zhuǎn)化功能和議程設(shè)置功能，而且這三種功能并非相互割裂的。立法提案的連接功能在宏觀層面溝通了法律的內(nèi)部與外部，提供了民主價值；議程設(shè)置的功能為連接功能提供了程序保障；決策轉(zhuǎn)化功能保障了議程設(shè)置功能的實(shí)現(xiàn)。
結(jié)論
通過上述論證，我們已經(jīng)能夠得出結(jié)論：立法提案并非僅僅啟動立法程序，還有連接功能、轉(zhuǎn)化功能和議程設(shè)置功能。由于立法在國家治理體系中的地位愈發(fā)重要，發(fā)掘并重視每一個立法程序的功能，才能夠充分體現(xiàn)立法的作用，并使立法程序走向規(guī)范。而立法提案位于顯性的立法程序中的首要位置，闡明立法提案的功能有助于糾正人們的傳統(tǒng)觀念，防止研究者在理解立法的最初程序時就出現(xiàn)偏差。同時，提高立法技術(shù)規(guī)范是提升地方立法質(zhì)量的必由之路，對立法提案討論將同樣有助于地方立法能力與質(zhì)量。當(dāng)然，這并非意味著立法提案的功能就止步于本文的研究。隨著實(shí)踐的發(fā)展，立法提案的功能可能會發(fā)生變化，也可能獲得新的功能。但本文的旨趣之一，恰恰在于為學(xué)術(shù)界和公眾提供一個理解立法提案功能的新視角。
