作者簡介：王素芬，女，1970年生，遼寧臺安人，法學(xué)博士，經(jīng)濟學(xué)博士后，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：勞動與社會保障法學(xué)；楊曉婷，女，1996年生，山西晉中人，遼寧大學(xué)法學(xué)院2021級博士研究生，研究方向：勞動與社會保障法學(xué)。
摘要：制約社會救助受助人權(quán)利減損是《社會救助法》立法實踐面臨的宏大課題，當(dāng)前實踐中存在的社會救助受助人權(quán)利減損的諸多情形已經(jīng)嚴(yán)重威脅到受助人的生存權(quán)及人格尊嚴(yán)，有必要對受助人權(quán)利減損的原因進(jìn)行類型化分析，結(jié)合《社會救助法》即將出臺的有利契機，將法律適用中的一些原則予以明確，通過相稱性原則對政府減損的效果進(jìn)行判斷，建立“動態(tài)清單”，明確規(guī)定禁止不利變更原則，進(jìn)一步壓縮并降低公權(quán)越界的概率，構(gòu)建起“地方政府主動發(fā)現(xiàn)+基層協(xié)商自治+公眾自律”的協(xié)同治理路徑，化解社會救助程序?qū)κ苤藱?quán)利實現(xiàn)的偏導(dǎo)，健全權(quán)利減損狀態(tài)下受助人權(quán)利的救濟路徑，借此實現(xiàn)對受助人權(quán)利更為全面的保護(hù)。
關(guān)鍵詞：社會救助；受救助人；權(quán)利減損；協(xié)力義務(wù)；權(quán)利救濟
一、問題的提出
黨的二十大報告提出了“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的目標(biāo)，民生保障成為新時代法治建設(shè)的重要任務(wù)。此前，國務(wù)院于2019年新修訂了《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳為鞏固脫貧攻堅成果，切實兜牢基本民生保障底線，又印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》。同年，《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）頒布，推動了社會救助領(lǐng)域的民生保障立法，明確了社會救助法的基本框架。然而，條款內(nèi)容的概括性以及法律預(yù)留空間的不確定性導(dǎo)致實踐中社會救助受助人權(quán)利減損情形大量存在。在《草案》出臺的驅(qū)動下，如何對受助人權(quán)利減損的制約機制作出制度安排，以更好地保障受助人權(quán)利，成為民生保障視域下亟待研究和關(guān)注的熱點問題。
“權(quán)利構(gòu)成法律體系的核心，法律體系下的許多因素是由權(quán)利派生出來的，由它決定，受它影響，權(quán)利在法律體系中起關(guān)鍵作用。”在解決民生問題成為重中之重的時代背景下，以受助人權(quán)利的實現(xiàn)為核心輻射出社會救助制度體系中的其他關(guān)系，受助人權(quán)利是否充分實現(xiàn)關(guān)乎社會救助制度目標(biāo)和民生保障能否實現(xiàn)?！熬蜋?quán)利而言，各國普遍奉行的邏輯，是法無禁止即為權(quán)利?！钡?，“任何自由都容易為肆無忌憚的個人和群體所濫用，因此為了社會福利，自由就必須受到某種限制”，“絕對的不受限制的權(quán)利是不存在的，這一點在任何憲政文化下都很容易獲得理解”。社會救助法中受助人具有受益權(quán)性質(zhì)的社會救助權(quán)不同于傳統(tǒng)的自由權(quán)，其作為一項積極權(quán)利要求受助人必須符合相應(yīng)的條件，這便指向公權(quán)力運行。但給付行政中裁量權(quán)濫用和必要的“家計調(diào)查”程序不可避免地會造成受助人財產(chǎn)權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)減損，“尊重義務(wù)是社會救助國家義務(wù)的第一層次”，故對此種減損的制約自不必言。此外，還存在因受助人自身原因違反不真正義務(wù)，以致權(quán)利遭受減損，此時，對權(quán)利的減損雖可以迎合對法律秩序維持的需求，但出于人權(quán)保障目的仍須對受助人權(quán)利減損的邊界進(jìn)行制約?；诖?，本文將從探明社會救助受助人權(quán)利保護(hù)的本質(zhì)出發(fā)，為制約受助人權(quán)利減損提供正當(dāng)性理論依托，立足于受助人權(quán)利減損的具體情形，通過嚴(yán)密的制度設(shè)計制約受助人權(quán)利的減損，為受助人權(quán)利的圓滿實現(xiàn)提供更為周延的保護(hù)，維護(hù)社會正義，助力民生保障。
二、理論闡釋：緣何制約受助人權(quán)利減損
社會救助法中的權(quán)利減損會招致受助人基本生存無法保障的法律風(fēng)險，因此，在社會救助法中，不管社會救助受助人權(quán)利的減損是基于受助人自身違反不真正義務(wù)還是公權(quán)力運行過程中的濫觴，為了維護(hù)受助人基本人權(quán)以及實質(zhì)正義理念，更好地履行國家的“最低核心義務(wù)”，政府在實際減損時的權(quán)力運行仍應(yīng)恪盡謹(jǐn)慎義務(wù)，嚴(yán)格遵循受助人權(quán)利減損的邊界設(shè)定，以契合法最根本的目的。
（一）“從契約到人權(quán)”：制約受助人權(quán)利減損的理念變遷
梅因在一百多年前曾指出：“所有社會進(jìn)步的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動?！贝撕?，有學(xué)者概括地提出了“從契約到人權(quán)”的社會運動。契約有利于制衡權(quán)力的濫用，實現(xiàn)民主政治。但對于經(jīng)濟而言，卻易導(dǎo)致自由競爭，進(jìn)而產(chǎn)生壟斷，在社會經(jīng)濟生活中處于優(yōu)勢地位的群體與社會底層的弱勢群體訂立的契約并不平等，弱勢群體居于被動地位，不享有實質(zhì)上的契約自由，此種契約自身難以克服的局限性使其產(chǎn)生了內(nèi)在的異化。因此，“對那些為了換取不足以維持生計的報酬而出賣血汗的人談契約自由，完全是一種尖刻的諷刺。”上述弊端為“契約到人權(quán)”的理念流變奠定了基礎(chǔ)，“人們開始對‘從身份到契約’的運動是代表社會進(jìn)步的唯一途徑的觀念提出了異議。契約自由讓位于社會福利和對一個更公平的工作和生活水準(zhǔn)的保護(hù)。福利國家的出現(xiàn)使梅因格言的效力大減。”可見，“個人平等”的訴求產(chǎn)生了‘從身份到契約’的私權(quán)形成，而“契約到人權(quán)”的理念變革才使得以人的尊嚴(yán)為價值本位的“社會權(quán)”得以確立。人權(quán)是“權(quán)利的最一般形式”，通過訴諸人權(quán)本身，才能真正實現(xiàn)受助人的權(quán)利保障。
法國法學(xué)家瓦薩克（Karel Vasak）曾將“人權(quán)”按歷史脈絡(luò)特點進(jìn)行過闡釋，將“第一代人權(quán)”概括為公民的思想自由、言論自由、信仰自由、財產(chǎn)權(quán)等“消極人權(quán)”；“第二代人權(quán)”核心為社會分享權(quán)，出胎于福利國家，包括經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，并承認(rèn)生存權(quán)為人的基礎(chǔ)性底線權(quán)利；“第三代人權(quán)”孕育于全球化背景下，包括和平權(quán)、集體性的發(fā)展權(quán)利和環(huán)境權(quán)利。1948年《世界人權(quán)宣言》第25條和1966年《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第11條也兼容地體現(xiàn)了第二代人權(quán)中的生存權(quán)與第三代人權(quán)中的發(fā)展權(quán)。社會救助受助人權(quán)利孕育于人權(quán)理念，受助人權(quán)利減損嚴(yán)重危及到了受助人的生存權(quán)，而生存權(quán)保障是人權(quán)保障的首要原則，更是享受人權(quán)體系下其他子權(quán)利的前提條件。我國公民社會救助權(quán)的法律淵源來自于《憲法》第45條第1款有關(guān)物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)范性規(guī)定，即使基于某些原因受助人的權(quán)利勢必遭受克減，國家和社會仍然負(fù)有為其提供最基本物質(zhì)幫助的法定責(zé)任。由此可證，人權(quán)視閾中最基礎(chǔ)的生存權(quán)保障需求可以成為制約社會救助受助人權(quán)利減損的正當(dāng)性來源和邏輯根本。
此外，限制社會救助受助人權(quán)利減損的出發(fā)點不應(yīng)僅僅停留于對其最低生存的保障，“相對貧困是一個有關(guān)聯(lián)的主題”。2020年我國脫貧攻堅任務(wù)的完成消滅了“絕對貧困”問題，未來反貧困的宏觀環(huán)境將轉(zhuǎn)向“相對貧困”治理，社會救助制度也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)調(diào)整，未來對受救助人權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)由基本生存需要上升到使其更有尊嚴(yán)地實現(xiàn)“社會性生存”，對受助人權(quán)利減損的制約限度也應(yīng)相應(yīng)提升。從制度正義的視角看，社會救助受助人權(quán)利減損的制約機制體現(xiàn)了最低限度的人權(quán)，有利于受救助人基本人權(quán)的保障。
（二）實質(zhì)正義：制約受助人權(quán)利減損的價值追求
制約社會救助受助人權(quán)利減損的終極目標(biāo)是實現(xiàn)社會實質(zhì)正義。對受救助人來講，社會救助權(quán)的實現(xiàn)是其作為一國公民的固有權(quán)利，加之社會救助受助人絕大部分為面臨生存困境的社會最底層弱勢群體，對其權(quán)利的減損不論是出于合法原因還是違法原因，都將威脅到受救助人的基本生存，使按照權(quán)利位階理論高于社會保險權(quán)、社會福利權(quán)的受救助權(quán)無法實現(xiàn)，如果不能對其權(quán)利的減損進(jìn)行制約，勢必威脅社會正義的實現(xiàn)。追求實質(zhì)正義的社會救助法強調(diào)政府義務(wù)本位和受助人權(quán)利本位，通過增強受救助人的權(quán)利認(rèn)知，使受救助人能夠更好地履行社會救助程序中的不真正義務(wù)。對政府來講，應(yīng)摒棄建立在“公民義務(wù)—國家權(quán)力”的關(guān)系之上的“個體歸因—施舍恩賜—特殊主義—公民義務(wù)”的救助模式，以“公民權(quán)利—國家義務(wù)”為基礎(chǔ)，樹立“社會歸因—權(quán)利本位—普遍主義—國家義務(wù)”的救助邏輯。政府作為國家的代言人需承擔(dān)起保民生的法定責(zé)任，認(rèn)識到對特殊困難人員實行社會救助是其合法性存在的基礎(chǔ)，避免因其程序義務(wù)履行失當(dāng)導(dǎo)致受助人人格尊嚴(yán)減損。
此外，保障受助人生存權(quán)僅僅是社會救助的首要目標(biāo)，從發(fā)展維度來看，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注受助人的發(fā)展權(quán)。權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展，但“國家目標(biāo)的實現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)僅限于‘實現(xiàn)’，而應(yīng)當(dāng)保障有質(zhì)量地實現(xiàn)”。社會救助受助人權(quán)利的客體體現(xiàn)為一定利益的物質(zhì)或者服務(wù)，國家對社會成員基本生活的保障義務(wù)存在一定限度，限度的衡量以確保其最低限度的物質(zhì)生活為標(biāo)準(zhǔn)，而社會救助標(biāo)準(zhǔn)的衡量又與國家經(jīng)濟的發(fā)展水平同步互動。因此，國家在不同發(fā)展階段對社會救助受助人權(quán)利的實現(xiàn)程度應(yīng)當(dāng)是變化的，一味地固化社會救助受助人權(quán)利的“低水平”，實質(zhì)上意味著社會救助受助人權(quán)利的減損。不僅影響社會再分配制度的公平，從長遠(yuǎn)的角度看還會妨礙社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展，不利于為社會救助受助人權(quán)利的實現(xiàn)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，從而影響社會正義的底線和社會安全的最后屏障。故而，社會救助受助人權(quán)利的具體內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟發(fā)展而日益豐富擴展，將權(quán)利內(nèi)容“動態(tài)化”?！柏毨С俗畹拖薅鹊纳?，還包含教育缺失、身體狀況差等；在對貧困的進(jìn)一步思考中甚至還包括了‘無權(quán)’‘無發(fā)言權(quán)’‘脆弱’和‘恐懼’的內(nèi)容。”因此，權(quán)利減損的制約程度不僅限于保障受助人“有尊嚴(yán)”地享有最低限度生活的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展完善社會救助受助人權(quán)利體系，以符合社會經(jīng)濟的發(fā)展進(jìn)度，實現(xiàn)實質(zhì)正義。
（三）“最低核心理論”：制約受助人權(quán)利減損的核心議題
社會救助受助人權(quán)利體現(xiàn)了國家通過積極行為保障受助人生存和發(fā)展的社會權(quán)屬性，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系直接生成于國家與受助公民之間，基于權(quán)利規(guī)范本身的理念劃分，區(qū)別于消極的自由權(quán)，國家有責(zé)任滿足社會救助受助人的救助需求?！白畹秃诵睦碚摗边m用于社會救助法的根本目的是實現(xiàn)受助人的最低生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、預(yù)防政府逃避責(zé)任?！白畹秃诵睦碚摗睘橐惑w兩面，其理論內(nèi)涵既包括國家和政府嚴(yán)格履行救助的最低核心義務(wù)，還包括實現(xiàn)受助人最低核心權(quán)利這一側(cè)面。在實現(xiàn)社會救助受助人權(quán)利和社會救助法宗旨的層面上，更應(yīng)強調(diào)國家和政府責(zé)任的履行，給予公民最低限度的有尊嚴(yán)的生活?！白畹秃诵睦碚摗笔潜Ｕ仙鐣戎苤藱?quán)利實現(xiàn)的后盾，國家“最低核心義務(wù)”的履行在一定程度上能發(fā)揮制約受助人核心權(quán)利減損的作用，其側(cè)面還通過國家責(zé)任的履行助推民生的保障。
國家“最低核心義務(wù)”履行的唯一限制應(yīng)當(dāng)參照聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的第3號一般性意見中的規(guī)定：關(guān)于締約國是否履行了最起碼的核心義務(wù)的任何評估都必須考慮到該國內(nèi)的資源局限。締約國如要將未履行核心義務(wù)歸因于缺乏資源，它就必須表明已經(jīng)盡了一切努力利用可得的一切資源作為優(yōu)先事項履行了最起碼的義務(wù)。基于此，賦予政府保障受助人權(quán)利的底線性要求，也使政府減損受助人權(quán)利的施策具有可操作性。按照“最低核心義務(wù)”類型化的分析框架，與社會救助受助人權(quán)利實現(xiàn)密切相關(guān)的各種復(fù)雜義務(wù)主要包括尊重、保護(hù)和給付義務(wù)，只有構(gòu)建社會救助受助人權(quán)利減損的制約機制，才能實現(xiàn)國家“最低核心義務(wù)”的落實。同時應(yīng)當(dāng)注意，“最低核心義務(wù)”理論為雙刃劍，一方面有利于證成制約社會救助受助人權(quán)利減損的正當(dāng)，另一方面還會造成政府推卸責(zé)任，履行“最低”核心義務(wù)。因此，“政府的最低核心義務(wù)永遠(yuǎn)不應(yīng)被作為懶惰的借口，采納最低核心方法的唯一正當(dāng)性是它應(yīng)被視為是政府進(jìn)一步行動的起點?！?/span>
三、類型化分析：受助人權(quán)利減損的不同情形
社會救助受助人權(quán)利減損的情形是多方面的，既包括受助者自身違反不真正義務(wù)影響受救助資格而導(dǎo)致受救助權(quán)減損，也包括社會救助實施機關(guān)行為對受救助者人格尊嚴(yán)的減損以及因法律程序未明導(dǎo)致受助人權(quán)利的實現(xiàn)障礙。因此，亟需對受救助人權(quán)利減損的情形進(jìn)行詳細(xì)梳理，為后續(xù)制約社會救助受助人權(quán)利減損的制度性安排提供依據(jù)，從而更好地保障社會救助受助人權(quán)利的實現(xiàn)。
（一）受助人違反不真正義務(wù)導(dǎo)致受救助權(quán)減損
法律對任何權(quán)利的保護(hù)都是有限度的，在一些特殊情況下需要對權(quán)利的行使加以必要的限制，這種限制被稱為權(quán)利的克減。從這個意義上來講，沒有完全意義上的單向性權(quán)利。從社會救助受助人權(quán)利的具體實現(xiàn)過程看，前提是該受助人最基本的生存需要遭受危機，亟需國家和社會的物質(zhì)幫助，但社會救助受助人權(quán)利的行使和實現(xiàn)離不開不真正義務(wù)的履行，即需要履行法定手續(xù)并經(jīng)過法定程序，其享有的權(quán)利才能從抽象變?yōu)榫唧w。
《草案》中明確規(guī)定了受助人的不真正義務(wù)，不真正義務(wù)的違反會使得受助人享有的受救助資格受到相應(yīng)的減損?！恫莅浮返?3條規(guī)定了積極工作的具體內(nèi)容，第41條規(guī)定了申請社會救助時家庭狀況報告的具體內(nèi)容，第46條還規(guī)定了家庭狀況發(fā)生變化后的報告及核查的相關(guān)內(nèi)容。但實際情況是，具有社會救助需求的實際對象都是社會弱勢群體，他們在社會生活中往往對權(quán)利的認(rèn)知以及主張權(quán)利的流程存在錯誤認(rèn)識，更有甚者根本不了解自己應(yīng)享有的權(quán)利。因此，一旦社會救助受助人無法做到主動申請、配合調(diào)查、積極工作、及時報告和更新信息等不真正義務(wù)，受救助資格便因此受到影響，導(dǎo)致受救助人權(quán)利不能完全實現(xiàn)，侵害到其生存權(quán)。此外，某些受救助人存在高消費行為，實踐中針對此現(xiàn)象多采取停止救助的懲罰，存在行政裁量空間過大的問題。在此情況下，就需要一種制度安排來制約受救助人的權(quán)利減損，譴責(zé)的同時，也應(yīng)當(dāng)保證他們獲取本應(yīng)屬于自身的社會救助權(quán)益。
（二）資格審查過程中的人格尊嚴(yán)權(quán)減損
將人和人的價值置于首要地位的思想態(tài)度認(rèn)為人是目的，而不是手段、工具；每一個人，不論其種族、國籍、宗教信仰、職業(yè)、性別和社會地位如何，都具有同等的重要性，其人格尊嚴(yán)和人身安全不容貶損和侵犯。人格權(quán)的重要性在我國《民法典》中可見一斑。人格權(quán)是每個自然人理應(yīng)享有的權(quán)利，本質(zhì)上就是為了保護(hù)人格尊嚴(yán)而存在的。受救助人首先是“人”，“人”的尊嚴(yán)要求基于自然法，人擁有著被尊重的權(quán)利。
政府切實落實社會救助責(zé)任的首要前提是保證受救助人有尊嚴(yán)地接受國家與社會的救助。然而，資格審查過程中的法律程序失范容易引致受助人權(quán)利減損?！恫莅浮返?2條規(guī)定了調(diào)查核實的具體內(nèi)容，社會救助實施機關(guān)在具體調(diào)查核實的實行過程中，基于公共利益的考慮和管理需要，防止未達(dá)救助標(biāo)準(zhǔn)的公民通過欺詐手段騙領(lǐng)社會救助金，通常會采取入戶調(diào)查等一系列方式，對受救助人的家庭收入情況和生活水平等進(jìn)行“家計調(diào)查”，官方基于需要將信息中的個人信息、家庭隱私等在一定空間和時間范圍內(nèi)向社會公布，以實現(xiàn)社會監(jiān)督。殊不知，在受救助人的積極配合下獲取的相關(guān)信息包括受救助人的部分個人隱私，這種公權(quán)運行的“家計調(diào)查”難免超出必要限度，造成受助人的私人生活安寧受損問題。且受助人的相關(guān)信息，尤其是醫(yī)療信息屬于個人隱私信息，關(guān)乎個人尊嚴(yán)，處理不當(dāng)很有可能轉(zhuǎn)化為對受助人私人生活安寧與私密性的侵害。此外，一些受助人接受救助時既怕丟人又擔(dān)心子女受歧視，采取不合理、不科學(xué)甚至不合法的資格審查方式，會使得受助者的人格尊嚴(yán)權(quán)受到相應(yīng)的減損，導(dǎo)致本應(yīng)符合社會救助條件標(biāo)準(zhǔn)的公民因不愿意接受人格尊嚴(yán)的“侮辱”而放棄救助權(quán)益的享有。因此，社會救助制度應(yīng)當(dāng)及時設(shè)計和提供能讓受救助人有尊嚴(yán)地表達(dá)自身訴求的場域與機制，而非讓公民有恥辱感地接受資格審查。
（三）給付缺位造成受助人財產(chǎn)權(quán)減損
社會救助受助人權(quán)利的保障依托于國家義務(wù)的履行，國家提供社會救助是基于保障公民社會救助權(quán)的目的，這是現(xiàn)代社會救助制度從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)“恩賜”救濟的體現(xiàn)。從法理上說，國家義務(wù)的減少，同時意味著公民權(quán)利的減少和公民義務(wù)的增加，轉(zhuǎn)換成另外一種理論范式就是公民權(quán)利克減。在社會救助法律關(guān)系中，社會救助機關(guān)的不作為和亂作為必將造成受助人財產(chǎn)權(quán)利的實質(zhì)缺失或者減損，如司法實踐中存在許多“應(yīng)保而未?！薄吧米越档蜕鐣戎健钡染戎涣Φ那樾?，國家責(zé)任的落實也常常流于形式。
基于文化素質(zhì)的差異，現(xiàn)實中很多受助人無法通過訴權(quán)的行使恢復(fù)自身的權(quán)利。如菊池教授所言：“那些能夠很好滿足工作者所屬單位要求的積極的福利受給者還好，在交織于社會的、歷史的語境中，從資源不足的觀點來看，對于那些事實上不僅不可能行使提起不服申訴的權(quán)利，反而總體說來不能將自身的需求和不滿概念化的福利受給者來說，要求以福利受給者和工作者的水平性權(quán)利義務(wù)關(guān)系為前提的授權(quán)是困難的?！惫裨跓o法維持國家規(guī)定的最低生活水平或陷入需要救助的情形下，享有從國家和社會獲取滿足其最低生活需要的物質(zhì)援助和社會服務(wù)的權(quán)利。若政府履行社會救助法定職責(zé)失當(dāng)，受救助者財產(chǎn)性權(quán)利不可避免地會遭受減損。
（四）法律預(yù)留空間的不確定性招致程序性權(quán)利減損
《草案》第39條規(guī)定的受助人申請?zhí)岢錾鐣戎牡攸c包括戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，缺乏經(jīng)常居住地具體年限要求的明確規(guī)定?；诜傻臋?quán)威性要求和實踐中社會流動的越發(fā)普遍，為了更好地保障社會救助受助人的權(quán)利實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定需要在某地連續(xù)居住滿多長時間才能享受與當(dāng)?shù)爻Ｗ【用裢葮?biāo)準(zhǔn)的社會救助待遇。再者，社會救助應(yīng)當(dāng)保證及時性和效率性，而《草案》對社會救助時限的規(guī)定缺失，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處受理及轉(zhuǎn)辦申請的時限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處進(jìn)行調(diào)查核實和信息核對的時限、縣級人民政府社會救助管理部門進(jìn)行審核確認(rèn)的時限、結(jié)果公示的時限等各個環(huán)節(jié)的時限都未進(jìn)行規(guī)定，這種法律規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)以及較大的法律預(yù)留空間會增強不確定性，引致受救助人的時效權(quán)利減損，對他們來說有時甚至?xí)侵旅?。另外，現(xiàn)行的《暫行辦法》統(tǒng)率力不足，社會救助法立法體系呈現(xiàn)出一種松散的狀態(tài)，各相關(guān)部門之間缺乏明確的職能劃分，法律制度的不完整也導(dǎo)致實踐中受助人程序性權(quán)利的減損。因此，為防止因法律規(guī)定的不確定性導(dǎo)致公民權(quán)利減損，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中統(tǒng)一明確規(guī)定，為受助人權(quán)利救濟提供法律依據(jù)。
四、制度進(jìn)路：制約受助人權(quán)利減損的合理路徑
在社會救助的實踐中，許多救助措施已經(jīng)構(gòu)成事實上的權(quán)利減損，甚至?xí){受助人基本人權(quán)的實現(xiàn)。這種社會救助領(lǐng)域的權(quán)利減損若缺乏必要的法治限度將“在整體上削弱社會秩序的自由品質(zhì)”，亟需通過法治化建設(shè)予以制約，系統(tǒng)化解受助人權(quán)利減損的社會風(fēng)險，以防止其嚴(yán)重脫序。
（一）受助人權(quán)利減損基本原則之明確
合理制約受助人權(quán)利減損并非易事，模糊的規(guī)定對于公權(quán)運行和私權(quán)保護(hù)都是無益的，為達(dá)到“使模糊的立法原則明確化，使寬泛的裁量權(quán)范圍具體化”，權(quán)利減損的適用空間還須《社會救助法》從規(guī)范向度通過減損的基本原則進(jìn)行明確，“法律原則已成為法律體系中不可或缺的一項重要制度”。針對受助人存在違反不真正義務(wù)的情形，維護(hù)法律秩序的安定與受助人權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系涉及公益與私益的平衡，在受助人權(quán)利減損過程中不應(yīng)當(dāng)只關(guān)注公共利益，而應(yīng)當(dāng)努力在權(quán)利減損與權(quán)利保護(hù)兩者之間尋找最佳結(jié)合點。針對公權(quán)力運行可能產(chǎn)生的濫觴則著眼于限定政府對受助人權(quán)利減損的空間，并適應(yīng)新形勢下的具體變化進(jìn)行明確規(guī)定，而非期望通過窮盡式列舉對其進(jìn)行定義。
1.相稱性原則
在更關(guān)注個人福利的新自由主義政策中包含著一個重要的強制性因素——“懲罰那些不按規(guī)則比賽的人”，在社會救助法中表現(xiàn)為，受助人常常因違反不真正義務(wù)而在一定程度上影響權(quán)利的實現(xiàn)。于此情形，公眾“應(yīng)當(dāng)理性地接受這種暫時性的權(quán)利克減”。因為特殊情況下受助人權(quán)利的減損并不等同于對其權(quán)利的放棄，而是在不同的利益之間做出了價值選擇，這就需要相稱性原則發(fā)揮作用，其要義是容許行政機關(guān)保留某些程度的自由裁量余地，但對受助人權(quán)利的減損必須保持在合理比例內(nèi)，重視受助人生存權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)，兼顧公權(quán)運行與私權(quán)保護(hù)之間的平衡。
相稱性原則包含適當(dāng)性、必需性和最小限制性等構(gòu)成要素，其核心內(nèi)容是行為的性質(zhì)、強度或手段的選擇問題。社會救助法中受助人權(quán)利減損應(yīng)當(dāng)遵循的相稱性原則的內(nèi)容包括兩個方面：首先，只要存在受助人違反不真正義務(wù)以及失信行為等，就應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行權(quán)利減損。其次，受助人權(quán)利減損與受助人權(quán)利保護(hù)的背后涉及的是國家法律秩序與受助人之間的關(guān)系，相稱性原則的法律定位決定了其有利于平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，權(quán)利減損程度必須與違反不真正義務(wù)和失信行為的情形嚴(yán)格相稱。一是目的與手段一致，“采取的措施（手段）有助于或能夠達(dá)成目的，且措施（手段）正確”。換言之就是對“目的所產(chǎn)生效果和手段引發(fā)的副作用是否明顯超出比例之外”的判斷。二者之間的合理界限在實踐中是不易判斷的，學(xué)界現(xiàn)存兩種觀點：一種主張以期待可能性為界限；另一種則主張以具體情況為界限，要求根據(jù)自然規(guī)律、社會經(jīng)驗等進(jìn)行綜合考慮。反對以期待可能性為界限的學(xué)者認(rèn)為期待可能性更多的是對于私益的考量，而相稱性原則要求兼顧公益與私益兩方面內(nèi)容。在受救助人違反不真正義務(wù)狀態(tài)等情形下，即便受助人對于私益的期待有所降低，但這種期待無法呈現(xiàn)出穩(wěn)定性，因此以期待可能性作為目的與手段之間效果衡量的界限并不能夠使相稱性原則所要求的一定比例更為明確。如受助人權(quán)利減損對受助者人身安全造成了嚴(yán)重威脅，在此種情形下要求制約受救助人權(quán)利的減損確實對法治秩序形成了一定程度的限制，但應(yīng)當(dāng)考慮這種限制手段的副作用與對受助人生存權(quán)的維護(hù)效果是否處于合理的比例之中。這就要求受助人權(quán)利的減損措施應(yīng)根據(jù)實際情況，不影響受助人生存權(quán)及人格尊嚴(yán)權(quán)，以此來保證手段與目的之間的合理性。二是必需性原則，受助人權(quán)利減損措施應(yīng)當(dāng)以必需為限度。三是在對受助人權(quán)利進(jìn)行減損時，體現(xiàn)最小損害性，當(dāng)可以采取多種措施時，應(yīng)當(dāng)選擇更有利于保護(hù)受助人生存權(quán)和個人自立發(fā)展的減損措施，“兩害相權(quán)取其輕”。例如，針對受助人失信行為和不真正義務(wù)的違反，大多采取救助權(quán)利減損或停止救助等措施，但在實際操作中，受助權(quán)利減損可供選擇的裁量工具還可以有：責(zé)令重新提交申請材料、限期報告家庭狀況、對受助人嚴(yán)格要求積極就業(yè)等。
2.不得克減原則
社會救助法中的受助人權(quán)利是人權(quán)客體受社會、經(jīng)濟、科學(xué)、文化等因素的影響而演化出來的產(chǎn)物。在法律價值所體現(xiàn)的價值秩序范圍內(nèi)，受助人權(quán)利體系中的各權(quán)利要素都受法律保護(hù)，且尚未有普遍權(quán)威的權(quán)利位階排序，但從法理意義上來講，社會救助權(quán)內(nèi)部體系中各權(quán)利的效力位階并不相等，誠如博登海默所言，生命的利益是保護(hù)其他利益的正當(dāng)前提條件，因而它就應(yīng)當(dāng)被宣稱為高于財產(chǎn)方面的利益。在一定意義上，生命權(quán)的權(quán)利位階高于人格尊嚴(yán)權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)高于其他自由權(quán)，這是毋庸置疑的。因此，即使允許在受助人違反不真正義務(wù)等特殊情形下政府有權(quán)力對受助人權(quán)利進(jìn)行減損，其權(quán)利減損也存在制約邊界，權(quán)利的效力位階越高，也就意味著其被公權(quán)減損的可能性越小。
有權(quán)利減損，就會有權(quán)利的不得減損。以受助人權(quán)利位階的存在為前提，受助人不得減損的權(quán)利應(yīng)由法律進(jìn)行底線規(guī)定，且無需適用比例原則，這樣既可保障人權(quán)，又可使行政權(quán)力得到限制，法律恢復(fù)正常秩序。換言之，權(quán)利減損是對權(quán)利的特別限制，不得克減原則是反限制，不得減損的權(quán)利特征為：（1）從橫向基準(zhǔn)來看，是最低限度地維護(hù)受助人其他權(quán)利的實現(xiàn)所必需的權(quán)利；（2）從縱向基準(zhǔn)來看，是影響最小的權(quán)利，如受助人人格尊嚴(yán)權(quán)等對社會救助施策無實質(zhì)性影響；（3）從動態(tài)活用基準(zhǔn)來看，是最后的權(quán)利，按照“錫拉庫薩原則”的要求，這些權(quán)利在任何情況下，即使聲稱維護(hù)國家的生命之目的也不得減損。
在肯定權(quán)利的效力位階存在的前提下，不得減損的權(quán)利規(guī)定以人權(quán)為最高價值追求，在防止公權(quán)濫用中發(fā)揮的作用不容小覷，可以通過立法以清單形式明確必須予以保護(hù)且不得被減損的受助人權(quán)利，即“護(hù)權(quán)清單”，從而對權(quán)利位階進(jìn)行考量。但是在社會救助法中以清單形式明確受助人不得減損的權(quán)利難度很大。其一，社會救助權(quán)權(quán)利性質(zhì)復(fù)雜。權(quán)利的相對主義與普遍主義長期處于糾結(jié)之中，且受助人權(quán)利是一種復(fù)合權(quán)利，“既是一種防御他人不法侵害的消極權(quán)利，也是一種請求國家提供幫助的積極權(quán)利”。其二，靜態(tài)清單很難對具體情形下不能減損的受助人權(quán)利進(jìn)行準(zhǔn)確的窮盡式列舉，且以一成不變的權(quán)利清單制約不同類型的權(quán)利減損會造成公權(quán)運行的僵化。清單的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更具靈活性，建立“動態(tài)清單”，清單范圍可以適應(yīng)情況變化發(fā)展而相應(yīng)收縮或擴大。建議我國《社會救助法》明確將生命權(quán)、平等權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等納入“護(hù)權(quán)清單”，這些權(quán)利都是人類社會所公認(rèn)的資格性權(quán)利。同時，還應(yīng)通過立法明確兜底條款，規(guī)定“與社會救助措施實施不具有強烈對抗性”的其他權(quán)利也不得減損。
3.禁止不利變更原則
本來規(guī)范私人間民事法律關(guān)系的法原則即誠實信用原則也有適用于行政法律關(guān)系之情形。一方當(dāng)事人信賴他方當(dāng)事人所表明的見解，基于此采取一定的行動時，關(guān)于其信賴應(yīng)否受到法的保護(hù)（信賴保護(hù)原則），雖然也需要和依法行政原理進(jìn)行調(diào)整，但是，在行政法領(lǐng)域其適用被予以肯定。不過，若提及有關(guān)本論題的問題關(guān)鍵，并非是有關(guān)行政活動的國民信賴保護(hù)，而是損害當(dāng)事人信賴的那種立法及法律修改的適當(dāng)與否。與社會救助法中受助人權(quán)利減損相關(guān)聯(lián)，盡管并不能當(dāng)然地找出明確的法的根據(jù)，但是在于財產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)聯(lián)上，可以說是在一定程度上應(yīng)被尊重的規(guī)范概念。
在社會救助領(lǐng)域，我國當(dāng)前僅有行政法規(guī)和地方立法，立法層次過低且較為分散，缺乏從整體上落實社會救助工作的綜合性法律，立法層面亟需出臺《社會救助法》，應(yīng)充分考量“最低核心理論”中的國家保護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)制約社會救助受助人權(quán)利減損這一側(cè)面，真正實現(xiàn)受助人權(quán)利從憲法權(quán)利到法定權(quán)利的轉(zhuǎn)化。首先，建議在《社會救助法》中增加禁止不利變更的具體條款，對行政自由權(quán)進(jìn)行限制。為了維護(hù)受助人法律地位的安定，維護(hù)政府公信力，保護(hù)受救助者的信賴?yán)?，防止受救助者?quán)利遭受突然減損，實施社會救助的行政機關(guān)對已經(jīng)作出的社會救助決定不得隨意變更、終止、撤回。但禁止是有例外的禁止，在特殊情況下因特殊原因?qū)е律鐣戎鷽Q定變更、終止或撤回，應(yīng)當(dāng)將作出決定的依據(jù)和理由書面通知到受救助人。其次，為保護(hù)社會救助受助人權(quán)利，必須明確規(guī)定社會救助受助人權(quán)利的專屬性，禁止受助人讓渡自身受救助權(quán)或他人接受其受救助權(quán)。最后，明確規(guī)定稅收禁止和查封禁止，即對社會救助受助人享受權(quán)利的客體——金錢或物品禁止征稅和查封。從法理角度出發(fā)，社會救助受助人權(quán)利的保障根源是受助人的生存權(quán)這一基本人權(quán)，稅收征收范圍若涵蓋到社會救助受助人的權(quán)利客體，必然會影響受助人最低生活水平的保障力度。盡管社會救助的標(biāo)準(zhǔn)以“保障基本生活”為界，但隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，不同于過去社會救助標(biāo)準(zhǔn)低于個人所得稅起征點的現(xiàn)實存在，現(xiàn)今醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等救助標(biāo)準(zhǔn)使得從立法層面規(guī)定禁止征稅成為必要。
（二）社會救助共治主體協(xié)同之進(jìn)階
針對社會救助受助人權(quán)利減損問題，最好的解決辦法就是積極預(yù)防，預(yù)防社會救助受助人權(quán)利減損的進(jìn)路具體包含三個方面：一是國家作為保障主體的作用發(fā)揮；二是基層提供協(xié)商眾治場域機制；三是受助人協(xié)力義務(wù)的積極履行。
1.地方政府落實主動發(fā)現(xiàn)發(fā)揮主導(dǎo)力
無論法律秩序處于常態(tài)還是失范狀態(tài)，作為制度供給方的政府都必須盡可能制約受助人權(quán)利減損。社會救助受助人權(quán)利減損很大程度上是由于我國目前還未出臺統(tǒng)一的社會救助法，難以形成一個完整的社會救助法律制度體系，導(dǎo)致在社會救助措施的實施過程中沒有充分考慮受助人可承受的權(quán)利減損程度。因此，政府要進(jìn)一步建立并完善相應(yīng)的社會救助地方政府規(guī)章，明晰職權(quán)并加強對于公權(quán)運行的監(jiān)管，落實政府權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)機制，通過法律規(guī)制盡可能地降低公權(quán)被濫用的風(fēng)險與概率。
如前所述，社會救助受助人具有積極工作、及時報告和更新信息等不真正義務(wù)，若受救助人未履行其不真正義務(wù)，不管是基于其權(quán)利認(rèn)知的不足還是其他不可抗力原因，都將造成受救助人權(quán)利的減損，威脅受救助人基本生存，這將違背社會救助的初衷及宗旨。因此，亟需通過制度設(shè)計彌補這一漏洞。那么，社會救助受助人獲取救助是否必須通過“申請”來實現(xiàn)？如果認(rèn)為社會救助受助人的權(quán)利實現(xiàn)僅基于其“請求”，則是對《憲法》中公民物質(zhì)幫助權(quán)一定程度的限縮。從社會救助制度的宗旨出發(fā)，受助人享有的權(quán)利不僅是一項請求權(quán)也是保障權(quán)，并且申請權(quán)行使的前提是其知道自身享有受救助的權(quán)利，且即便由他人代為提出申請，也需要提供相關(guān)證明材料，這些前置要求不是任何一個有救助需求且達(dá)到救助條件的公民都具備的。因此，面對連自身權(quán)利都尚且認(rèn)知不足的公民，進(jìn)一步要求他們履行申請程序和更正信息程序?qū)崒俨灰?，此時國家便需積極作為“主動給予”，避免遭遇困境的公民享有的受救助權(quán)利成為“空中樓閣”。
公民權(quán)利產(chǎn)生了對國家義務(wù)的需要，為滿足這一需要進(jìn)一步產(chǎn)生了國家權(quán)力；只有將國家權(quán)力轉(zhuǎn)化為國家義務(wù)并服務(wù)于公民權(quán)利，國家及其權(quán)力的存在和發(fā)展才具有正當(dāng)性。社會救助受助人權(quán)利減損的制約離不開國家責(zé)任的落實，國家除不可非法限制或剝奪受救助者權(quán)利外，還應(yīng)當(dāng)采取有效措施保障受救助人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，及時對受助人的權(quán)利進(jìn)行補救，其目標(biāo)應(yīng)具有直接性和現(xiàn)實性。為此，未來《社會救助法》應(yīng)當(dāng)將受助人權(quán)利實現(xiàn)的途徑豐富為“申請”和“主動給予”兩種途徑，通過規(guī)定主動發(fā)現(xiàn)機制來要求政府積極作為，社會救助機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極活用當(dāng)今數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)救助優(yōu)勢，憑借先進(jìn)的算法和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)將可能有社會救助需求的人全部納入跟蹤管理，在特殊情形下，社會救助機構(gòu)可以依職權(quán)啟動社會救助流程，公民不經(jīng)申請或者受救助者未履行不真正義務(wù)也可享受從國家和社會獲得救助的權(quán)利，由政府代表國家履行“最低核心義務(wù)”。此外，社會救助受助人往往處于社會底層，權(quán)利意識淡薄，社會救助機關(guān)可以通過制定并發(fā)放社會救助受助人權(quán)利手冊，將受助人權(quán)利在手冊中明確予以列舉，使受助人了解其享有的權(quán)利，助力于主動發(fā)現(xiàn)機制的發(fā)揮。
2.基層協(xié)商眾治提供場域機制
如上所述，在社會救助工作中，政府的注意力主要集中在具體受助對象的確定和救助措施的落實上，基層調(diào)節(jié)有助于彌補社會救助中受助人意見表達(dá)的場域機制缺乏問題，更方便了解受助人的真實需求。同時，黨的十九大報告強調(diào)要加強社會治理工作向基層下沉，對此，社會救助工作的重心也應(yīng)當(dāng)逐步向基層下移。因此，應(yīng)當(dāng)通過基層提供協(xié)商眾治的場域機制和反饋機制，做好基層職能分工及信息傳遞，連接起受助人與救助機關(guān)的溝通橋梁，便于受助人更好反映減損情況，由基層群眾性自治組織以受助人需求為導(dǎo)向?qū)泳戎鷻C關(guān)，使救助機關(guān)了解受助人的真實訴求，消解信息不對稱問題，將社會救助受助人權(quán)利的減損化解在社區(qū)，扼殺于萌芽。此外，基層組織對于在社會救助工作中可能發(fā)生的突發(fā)性情況，可以根據(jù)受助人需求制定相應(yīng)的計劃方案，防患于未然，及時預(yù)防受助人權(quán)利減損。
3.受助人協(xié)力義務(wù)發(fā)揮內(nèi)生原動力
沒有不負(fù)責(zé)任的權(quán)利，受助人社會救助權(quán)的實現(xiàn)不僅是國家的義務(wù)，更需要受助人自身履行協(xié)力義務(wù)，2019年《暫行辦法》以及2020年《草案》均有不少條款規(guī)定了受救助者的義務(wù)，受助人協(xié)力之要求乃受助人基于自身利益所負(fù)之義務(wù)（不真正義務(wù)），其不履行協(xié)力要求，雖不違法，但足以排除請求權(quán)之成立。同時，在法理上，義務(wù)應(yīng)當(dāng)來源于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利并從屬于權(quán)利。因此，在社會救助中，受助人協(xié)力義務(wù)的履行是社會救助受助人權(quán)利實現(xiàn)的前提，是制約受助人權(quán)利減損的內(nèi)在力量。受助人協(xié)力義務(wù)發(fā)揮內(nèi)生原動力的關(guān)鍵在于受助人自律意識的養(yǎng)成，應(yīng)激發(fā)受助人的協(xié)力意識，使得受助人對自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知更為明確。同時，增強受助人對整個社會救助制度的信賴，激勵社會救助受助人積極履行自身義務(wù)，使受助人協(xié)力作用的發(fā)揮成為制約社會救助受助人權(quán)利減損的內(nèi)生原動力。
（三）社會救助程序?qū)κ苤藱?quán)利實現(xiàn)偏導(dǎo)之化解
社會救助程序的正當(dāng)對受救助人權(quán)利減損起著預(yù)防性救濟作用，同時，也能為權(quán)利減損后的司法救濟提供程序依據(jù)，因此，社會救助受助人權(quán)利減損要嚴(yán)格遵守法定程序，特殊狀態(tài)下政府對受助人的權(quán)利減損行為還須經(jīng)嚴(yán)格的審批程序，并承擔(dān)對權(quán)利減損正當(dāng)性的舉證責(zé)任。但目前社會救助程序存在缺失和失當(dāng)問題，容易對受救助人權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生偏導(dǎo)，亟待增加相關(guān)必備程序設(shè)置予以矯正，將形式理性與價值理性內(nèi)含其中，降低受救助人的機會成本，同時，將復(fù)雜程序中的虛置條款進(jìn)行修改，以加強制度的利用效率，更好地制約受助人權(quán)利的減損。
1.增加聽證程序和回避制度
程序的正當(dāng)離不開公開透明，然而《草案》第45條僅規(guī)定了結(jié)果公示的具體內(nèi)容，針對社會救助活動其他環(huán)節(jié)的公開并未進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，受助人的信息知曉權(quán)很難得以保證，建議增設(shè)相應(yīng)的聽證程序，防止社會救助領(lǐng)域的暗箱操作，更好地保障受救助人的權(quán)益。同時，在公正層面上，為更好地制約受助人權(quán)利減損，應(yīng)當(dāng)規(guī)定利害關(guān)系人回避制度。
2.完善受助人前置義務(wù)的告知程序
應(yīng)完善社會救助告知制度，除不利告知外，社會救助經(jīng)辦機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)履行更廣泛意義上的告知義務(wù)，包括受助人義務(wù)履行的前置性告知程序，預(yù)防受救助人因權(quán)利義務(wù)意識淡薄導(dǎo)致義務(wù)未履行，前置義務(wù)的告知程序是受救助人權(quán)利圓滿實現(xiàn)的必要制度安排。此外，對受救助人作出調(diào)減、終止社會救助決定，需充分說明理由，還應(yīng)當(dāng)給予遭受權(quán)利減損的受救助人陳述申辯權(quán)。
3.程序過程中尊重受助人的人格尊嚴(yán)權(quán)
建議在即將出臺的《社會救助法》總則中規(guī)定受救助人享有人格尊嚴(yán)權(quán)，社會救助實施機關(guān)在社會救助的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)尊重受救助人的人格尊嚴(yán)權(quán)，保證受救助人能夠“有尊嚴(yán)”地享受社會救助，進(jìn)行信息核查時應(yīng)當(dāng)出示證件并充分尊重受救助人的隱私權(quán)，同時做好保密工作。
除此之外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善社會救助法對社會救助各個環(huán)節(jié)時限的明確規(guī)定，只有通過法律規(guī)則嚴(yán)格規(guī)定一定的程序，矯正現(xiàn)有不公正的程序和彌補相應(yīng)程序缺失，才能更好地制約受助人權(quán)利的減損。
（四）社會救助受助人權(quán)利救濟之完善
政府一旦克減行為越界使公民權(quán)利遭受不必要的減損，公民將如何尋求司法保護(hù)也是立法體系構(gòu)建中應(yīng)予以重點關(guān)注的問題?！盁o救濟則無權(quán)利”，只有不斷健全社會救助受助人權(quán)利救濟體系，建立專門的社會保障審判法庭和社會救助公益訴訟制度，才能通過救濟實現(xiàn)制約權(quán)利減損的效果，保障受助人權(quán)利的充分實現(xiàn)。
1.健全受助人立體化救濟體系
救濟制度應(yīng)當(dāng)囊括受助人在權(quán)利遭受減損時可采取的一切措施，然而現(xiàn)有救濟方式的屏障作用發(fā)揮不暢，亟待完善。首先，社會救助機關(guān)履行社會救助責(zé)任是具體行政行為，當(dāng)其不作為或亂作為損害受救助者權(quán)益時，僅僅依靠《草案》第70條的行政復(fù)議和行政訴訟手段進(jìn)行救濟過于有限，雖然《草案》第78條還規(guī)定了刑事責(zé)任，但其規(guī)定過于宣示性，很難發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)豐富其他權(quán)利救濟方式。如將調(diào)解、仲裁等手段與行政、司法救濟等統(tǒng)一規(guī)定在權(quán)利救濟體系中。針對民間調(diào)解，可以專設(shè)社會救助委員會。其次，為了簡便快捷地對受助人權(quán)利予以救濟，應(yīng)當(dāng)特別規(guī)定社會救助受助人的先予執(zhí)行制度，從而更及時地救濟受助人的權(quán)利。最后，強化法律援助制度。社會救助制度本身關(guān)乎公共利益且受救助人都是社會弱勢群體，法律援助制度與社會救助受助人權(quán)利減損的救濟十分契合，應(yīng)當(dāng)將法律援助的對象擴大到全部受救助人，對提起訴訟有法律困難的受救助人的訴訟行為進(jìn)行指導(dǎo)幫助，制約受助人訴訟權(quán)益的減損，維護(hù)司法公正。
另外，針對法律救濟依據(jù)不具體的問題。建議即將出臺的《社會救助法》設(shè)專章規(guī)定“權(quán)利救濟”。通過“列舉+一般性規(guī)定”的方式用具體條文明確將社會救助機構(gòu)的具體行政行為列出，將相關(guān)管理部門不依法給付救助金、不說明理由擅自降低救助水平、拒不救助、損害受救助人人格尊嚴(yán)、侵犯或泄露受救助人隱私等造成受救助人權(quán)利減損的情形明確規(guī)定。此外，法律應(yīng)當(dāng)明確賦予受救助人損害賠償請求權(quán)，當(dāng)受救助人因社會救助管理部門及其工作人員履行職責(zé)的失當(dāng)造成權(quán)利減損時，受救助人有權(quán)請求社會救助管理部門給予損害賠償，促使社會救助經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員依法履行社會救助責(zé)任。
2.建立社會救助公益訴訟制度
毫無疑問，司法救濟自身也存在弊端，程序繁瑣、救濟成本較高、實現(xiàn)周期較長，導(dǎo)致國家司法機關(guān)不能及時救濟受助人權(quán)利的減損。如行政訴訟審理期限長，對于面臨困境的受救助人來講，即使勝訴，也花費不起如此長的時間成本。且司法救濟成本包括案件申請、受理費用、司法鑒定、交通住宿費、生活費等一系列費用，這對于連生存都難以維持而需要國家救助的受助人來講無疑是不現(xiàn)實的，亟需建立更為簡單公正的制度來制約受助人權(quán)利的減損。
社會救助受助人群體的內(nèi)部并沒有組織化，只是同處于社會弱勢地位的社會成員的集合，社會救助受助人權(quán)利的保護(hù)離不開國家物質(zhì)幫助，而國家物質(zhì)幫助具有公益性質(zhì)，社會救助受助人權(quán)利減損又大多來自于社會救助機關(guān)履行職責(zé)的失當(dāng)或不作為，從根本上講是對公共利益的侵犯，與將維護(hù)公共利益作為出發(fā)點的公益訴訟制度相契合。建議針對關(guān)涉群體性利益的社會救助建立公益訴訟制度，由無直接利害關(guān)系的人民檢察院、有關(guān)行政機關(guān)、社會組織和公民個人，對造成受救助人權(quán)利實際減損或可能危害受助人權(quán)利實現(xiàn)的行為、社會救助領(lǐng)域負(fù)有責(zé)任的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為以及侵犯社會救助基金的行為，向人民法院提起訴訟。公益訴訟制度的引入能夠突破直接利害關(guān)系人原則，檢察機關(guān)、政府有關(guān)行政機關(guān)、社會組織和公民等多元化的原告對于受救助人權(quán)利減損的救濟更加有利，能更好地制約受救助人權(quán)利的減損，維護(hù)社會正義。
3.設(shè)置專門的社會保障審判法庭
制約社會救助受助人權(quán)利減損的司法救濟應(yīng)當(dāng)符合社會救助及時性的要求，這就需要權(quán)利救濟過程的簡便化、效率化，從而更及時有效地救濟受助人遭受減損的權(quán)利。英國的社會保障裁判所是具有獨立性的裁判機構(gòu)，隸屬于行政內(nèi)部，兼具中立性與公正性，具備完善的上訴、監(jiān)督、救濟機制，能夠及時有效地保障受助人權(quán)利。然而，英國社會保障裁判所的建立基于的法律與社會環(huán)境與我國不同，因此，英國模式并不適合我國。反觀德國的社會法院，在實現(xiàn)社會救助領(lǐng)域裁判的高效和中立上也獨樹一幟，除規(guī)定了法院依職權(quán)調(diào)查的原則，還適用原告友善原則，此原則形成之特點是：程序針對給付請求權(quán)行使的原告——基本上是被保險人、給付受領(lǐng)人以及身心障礙者——是免費的。但我國司法實踐中社會保障相關(guān)案件的處理經(jīng)驗還不夠豐富，專業(yè)的社會保障法官人員數(shù)量還很稀缺，難以撐起專門的社會法院，同樣不具備德國法院細(xì)化模式的條件。盡管如此，社會保障事務(wù)法庭“有其獨特之處，而且更多的是因為給付的贍養(yǎng)性質(zhì)。為了方便向法官投訴，人們應(yīng)該設(shè)立一種簡便、迅速和不太昂貴的程序”，我國可以借鑒英國社會保障裁判所和德國的社會法院的有利經(jīng)驗，在法院內(nèi)部設(shè)立專門的社會保障事務(wù)法庭，從人員數(shù)量和制度條件來說，既符合我國現(xiàn)實情況，也可專門解決受助人權(quán)利減損的司法救濟問題。
結(jié)語
規(guī)制型社會對法律秩序的追求必定減損與其目標(biāo)相反的權(quán)利，但若社會救助法中受助人權(quán)利減損的程度危及到其基本人權(quán)，法律的規(guī)定會因違背法律的出發(fā)點而喪失功能。反之，如果過度制約受助人權(quán)利減損以完全滿足受助人權(quán)利保護(hù)的需要，則會使法律的秩序和威嚴(yán)陷入絕地?？梢?，制約受助人權(quán)利減損關(guān)涉到對法益的衡量問題，未來社會救助法中應(yīng)當(dāng)以何為導(dǎo)向不斷優(yōu)化制約權(quán)利減損的制度設(shè)計是法治化面臨的難題。本文通過對受助人權(quán)利減損原因的類型化分析，從明確受助人權(quán)利減損基本原則、構(gòu)建共治主體協(xié)同路徑、化解社會救助程序?qū)κ苤藱?quán)利實現(xiàn)的偏導(dǎo)和權(quán)利救濟等角度切入，從理論的角度探討社會救助受助人權(quán)利減損制約機制的可行路徑，具有映射和解決實踐問題的價值。但研究尚處于起步階段，未來仍需適應(yīng)新形勢下的新變化對現(xiàn)行制度設(shè)計進(jìn)行優(yōu)化升級，以推進(jìn)《社會救助法》立法工作。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2023年第7期。
