作者簡介：王秀哲，女，黑龍江大興安嶺人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師，博士,研究方向：憲法學(xué)、人權(quán)法學(xué)、政府法治。
摘要：我國現(xiàn)行憲法既受制于改革也逐漸在自我完善中不斷調(diào)整與改革的關(guān)系。改革初期，追求形式合憲的頻繁修改發(fā)揮了憲法對改革的確認性功能，但無法消除違憲改革的弊端；而在實際憲治層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為憲法基本原則從憲法慣例進入憲法正文，輔之以監(jiān)察委員會的入憲，憲法開始發(fā)揮政治規(guī)范功能；通過憲法自身的完善，憲法監(jiān)督功能業(yè)已啟動。目前改革實踐中憲法功能的定位主要是消極被動的，在黨的二十屆三中全會提出“進一步全面深化改革”的進程中，憲法功能需要進一步優(yōu)化，針對改革發(fā)揮主動的底線控制功能，即圍繞憲法核心價值，通過明確修憲的界限，確保修憲確認的改革內(nèi)容的規(guī)范效力發(fā)揮，實現(xiàn)憲法與改革的良性互動。
關(guān)鍵詞：改革憲法；確認；政治規(guī)范；自我完善；底線控制
從黨的十一屆三中全會提出改革開放，到黨的二十屆三中全會明確進一步全面深化改革，四十六年改革征程，正如習(xí)近平總書記所說：“黨和人民事業(yè)就是在不斷深化改革中波浪式向前推進的，就是在改革從試點向推廣拓展、從局部向全局推進中不斷發(fā)展的。沒有改革開放，我們不可能有今天這樣的大好局面。”我國現(xiàn)行八二憲法的頒布實施與改革開放的偉大事業(yè)同步，因面對社會變革“且行且改”，現(xiàn)行憲法被稱為“改革憲法”。2018年現(xiàn)行憲法第五次修改，“改革”與“革命”“建設(shè)”的成就并列寫入了憲法序言，憲法記錄改革成就、改革推動憲法完善，憲法與改革緊密相連正體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化的發(fā)展特色。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會，通過了《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），作出了一系列重大決策部署，開啟了以中國式現(xiàn)代化為目標的新的改革征程。新征程上，必須堅持全面依法治國，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。如何在這一進程中發(fā)揮憲法的根本大法作用，成為進一步全面深化改革的時代議題。
改革憲法認知的出臺，體現(xiàn)的是改革與憲法關(guān)系中，改革一直在為憲法定位，雖然作為根本大法的憲法一直被期待能發(fā)揮引領(lǐng)改革的規(guī)范功能，但是憲法的功效并不是自足的，必須回到改革實踐中才能準確定位其功能。實際上，憲法與改革是互相成就的，一方面，憲法與改革保持同步，以文本修改的方式對改革進行了確認；另一方面，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)以及憲法實施的入憲，憲法的政治規(guī)范和保障功能也得以推進。因此，我們既要看到形式上憲法確認改革的必然性，也要正確認知憲治運行中憲法的實際功能發(fā)揮，由此才能對進一步全面深化改革中憲法的規(guī)范功能進行準確定位，也才能在憲法與改革的互動中準確認知憲法，優(yōu)化憲法的功能發(fā)揮。本文將通過評析改革開放以來現(xiàn)行憲法的功能發(fā)揮，探討進一步全面深化改革進程中底線控制層面的憲法規(guī)范功能。
一、改革確認功能及其形式合憲的局限
從內(nèi)容上看，現(xiàn)行憲法及其修正案是我國40多年改革開放的“記錄簿”，憲法首先在文本層面努力與改革保持同步，由此發(fā)揮了通過修憲對改革進行確認的功能。
（一）最小修憲原則下憲法對改革的確認功能發(fā)揮
彭真在主持八二憲法起草的過程中幾次強調(diào)“可改可不改的，不改；改了可能會引起問題的，不改。”這被稱為憲法修改的最低必要限度原則。綜觀現(xiàn)行憲法的五次修改，均遵循了這一原則，全國人大常委會憲法修改草案說明中也對這一原則進行了肯認。在最低必要限度原則下，現(xiàn)行憲法的五次修改主要采取了在憲法原文基礎(chǔ)上進行增添和變更的確認方法，增添確認的內(nèi)容多于變更。具體有三種情形：一是單一增添確認。主要是在序言和總綱部分，對改革確定的社會主義初級階段、走中國特色社會主義道路和指導(dǎo)思想的確認；在公民權(quán)利部分，增添國家尊重和保障人權(quán)；在國家機構(gòu)部分，增添國家主席進行國事活動、較大的市行使地方立法權(quán)等。二是變更與增添相結(jié)合確認。在總綱部分的經(jīng)濟體制改革修改中，在把計劃經(jīng)濟體制相關(guān)表述變更為市場經(jīng)濟的同時，配套增添市場經(jīng)濟主體地位、分配制度、經(jīng)營自主權(quán)等內(nèi)容；國家機構(gòu)部分的監(jiān)察體制改革，在增添監(jiān)察委員會后配套修改了對應(yīng)的國家機構(gòu)關(guān)系表述。三是單一變更確認，包括全國人大下設(shè)法律委員會的更名、戒嚴變更為緊急狀態(tài)、反革命變更為危害國家安全的犯罪，以及對于地方人大任期和國家主席連任的變更等?？傮w上看，增添和變更確認是一種配合關(guān)系，并不能截然分開，比如“國家尊重和保障人權(quán)”的入憲，與戒嚴、反革命罪稱謂的變更相呼應(yīng)。改革的變動性對既有憲法文本內(nèi)容造成沖擊，但是，以增添為主的修改體現(xiàn)了憲法在保持其底色基本不變的基礎(chǔ)上，對于改革內(nèi)容的不斷容納。由此，通過憲法文本內(nèi)容的及時調(diào)整，憲法直接發(fā)揮了對于改革共識的確定和定型的確認功效，這在劇烈變革的改革初期非常重要。
一方面，憲法確定改革共識。即在改革的不確定性中，通過修憲對改革取得的共識進行確定。現(xiàn)行憲法主要透過文本原有的確認性規(guī)范的修改和擴充，發(fā)揮確定改革變動性的功效。具體通過兩類確認性規(guī)范實現(xiàn)：一是政策性確認?，F(xiàn)行憲法原本就在序言和總綱部分規(guī)定了大量政策性條款內(nèi)容，改革又主要通過政策推進，由此憲法修改在原有政策規(guī)范基礎(chǔ)上增添取得社會廣泛共識的改革政策就順理成章。例如，通過對序言第七自然段的修改確定了我國將長期處于社會主義初級階段，明確了改革的基調(diào)和方向，在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮了凝聚各方力量、推動改革始終沿著正確方向發(fā)展的積極效用。二是制度性確認。憲法確認的改革制度主要體現(xiàn)在市場經(jīng)濟和監(jiān)察體制上。例如，現(xiàn)行憲法第五次修改，在第三章國家機構(gòu)部分增添了一節(jié)“監(jiān)察委員會”，這一確認來自于反腐倡廉的迫切需要，是國家治理現(xiàn)代化任務(wù)下權(quán)力控制的必然要求，其制度確認的意義在于，從權(quán)力制約角度定調(diào)國家機構(gòu)的設(shè)置，彰顯了對控制權(quán)力、防治腐敗的權(quán)力架構(gòu)的共識性認識。
另一方面，憲法定型改革成果。改革是一個不斷試錯的過程，修憲則對改革的成功探索進行定型。關(guān)注修憲的具體歷程，我們會發(fā)現(xiàn)，多次修改的憲法內(nèi)容，或是在不斷增添新的內(nèi)容，比如序言第七自然段國家建設(shè)的指導(dǎo)思想，順次遞增鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想；或是對已修改的內(nèi)容進一步進行明確，比如總綱第11條，非公有制經(jīng)濟的地位從社會主義公有制經(jīng)濟的補充到重要組成部分的表述。也即，頻繁修改并沒有對此前修改的內(nèi)容進行推翻或否定，而是進一步肯定和完善。現(xiàn)行憲法的五次修改中，還有一些反復(fù)修改的內(nèi)容，這些內(nèi)容也無一倒退和否定，而是通過反復(fù)修改定型改革的制度探索。例如社會主義初級階段道路的內(nèi)涵展開、公有制為主體的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中個體和私營經(jīng)濟的地位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的承包經(jīng)營模式選擇、民主實踐推進中各級人大任期的統(tǒng)一等。由此改革憲法發(fā)揮了對改革的定型化確認功效。
相比于改革的積極變動，確認性憲法修改是消極的、被動的，體現(xiàn)了改革中憲法變遷的保守性，但其起到了確認和定型改革成果、保障改革平穩(wěn)發(fā)展的積極功效。當然，憲法消極適應(yīng)改革的弊端也十分明顯。
（二）形式合憲層面的“良性違憲”
憲法作為根本大法，需要得到普遍遵守，尤其是國家權(quán)力的運作，必須符合憲法規(guī)定。但是改革往往首先是對憲法已有規(guī)定的突破，為了消除改革的違憲性，憲法便需要進行修改，而即使通過修憲消除了改革的違憲性，下一次又會出現(xiàn)違憲改革，改革與憲法關(guān)系的這一悖論被學(xué)者定性為“良性違憲”，并由此引發(fā)了學(xué)界的大討論。
1996年，郝鐵川教授首先提出了“良性違憲”的概念及判斷標準，即通過是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展、是否有利于國家和民族的根本利益來判斷是否屬于良性的違憲；并建議設(shè)立違憲審查機構(gòu)以區(qū)分良性與惡性違憲；主張應(yīng)對良性違憲行為設(shè)定時間限制，經(jīng)過一定時限就通過修憲程序使之合法。童之偉教授則旗幟鮮明地反對“良性違憲”。他認為，“違憲的本質(zhì)屬性要求我們對任何違憲行為都從一般意義上加以否定”，如果將“良性違憲”主張付諸實踐則遺患無窮。對于改革中出現(xiàn)的問題，童教授認為必須通過憲法修正在先的方式解決。這一立場斷然否定了改革憲法的違憲確認。在對“良性違憲”理論與“良性違憲”現(xiàn)象進行切割后，曦中教授認為，我國改革之所以從一開始就與法治存在不一致的地方，與自始就未從法制或法治角度進行思考，改革自起步時選擇的就是“實踐”而非“法治”直接相關(guān)。“良性違憲”理論把政治原則凌駕于法律原則之上，是實質(zhì)合理性法律觀的復(fù)歸，屬于官僚法類型的法律思想，進而得出“‘良性違憲’理論表現(xiàn)了人治社會法律觀對憲政和法治道路的拒斥”的結(jié)論。韓大元教授則認為規(guī)范與現(xiàn)實之間的沖突不同于違憲，“良性違憲”討論中的違憲現(xiàn)象“只是一種由于規(guī)范的滯后性而引起的沖突。”張千帆教授直面違憲提出解決方案，認為改革要“在地方試驗成功的條件下才在全國范圍內(nèi)推行”，因此需要通過憲法變通消解單一制國家中央集權(quán)和地方試驗之間的張力。
上述以“良性違憲”為前提對改革憲法確認功能的討論彰顯了改革與憲法的緊張關(guān)系，發(fā)生原因主要在于改革初期的劇烈變動性和憲法規(guī)范本身的不完善性。“良性違憲”論的提出順應(yīng)了憲法變遷的實用主義價值取向，但顯然這只能是權(quán)宜之計，無法消除違憲改革的內(nèi)在法治局限。首先，被動確認改革會損害憲法權(quán)威。改革憲法的確認功能具有被動性，即是在改革先行突破憲法規(guī)范的實踐中，發(fā)揮憲法修改的事后消除違憲作用。這種消極被動的確認，雖然能凝聚社會認同、提供政治變遷的合法性基礎(chǔ)，但是無法回避為凝聚共識、制度變革做背書的做法是對憲法權(quán)威的漠視。其次，對改革的事后確認本身充滿著不確定性。改革就是變動，對變動的內(nèi)容進行確認依然充滿不確定性，憲法將陷入始終受改革影響的不確定狀態(tài)，不僅憲法的規(guī)范內(nèi)容隨時可能被修改，經(jīng)憲法修改的內(nèi)容也將面臨繼續(xù)被修改確認的命運?？傊瑹o論是以“良性違憲”論證改革憲法合理性，還是反對違憲進行改革，學(xué)者們討論的核心在于如何繞過或避免違憲這一有違法治的現(xiàn)象。值得注意的是，最小必要限度修憲原則把改革違憲盡量限制在了形式上，由此伴隨著改革與憲法關(guān)系的深化，“良性違憲”論逐漸淡出，以修憲迎合改革的憲法變遷也得到了糾正。
總體上看，憲法確認改革的功能主要是改革之初憲法與改革緊張關(guān)系的自發(fā)調(diào)整，體現(xiàn)了“我國改革發(fā)展初期的特殊性，即改革與法治起步較晚且同時進行且起步較低從而導(dǎo)致改革以‘實踐’為導(dǎo)向而非法治。”黨的十八屆四中全會提出了重大改革必須于法有據(jù)，隱藏在形式合憲背后的憲法與改革關(guān)系逐漸走到臺前。
二、黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲的政治規(guī)范功能及其有限憲治實現(xiàn)
轉(zhuǎn)型社會的憲法，政治和法律制度看起來脫離了憲法的直接實施，但是如果跳出憲法文本內(nèi)容的規(guī)定，我國改革開放并沒有偏離憲治道路，因為正是在現(xiàn)行憲法確定的政治框架內(nèi)，通過執(zhí)政黨的政治決斷不斷引領(lǐng)和推動著改革的發(fā)展。但由于現(xiàn)行憲法文本中黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容規(guī)定有限，黨的領(lǐng)導(dǎo)一直以憲法慣例的方式引領(lǐng)實質(zhì)的憲治運行，從而導(dǎo)致形式與實質(zhì)層面憲法的內(nèi)容始終存在脫節(jié)。直至第五次修憲，此種狀況才得以改善。
（一）改革時代作為憲法慣例的黨的領(lǐng)導(dǎo)
由于現(xiàn)行憲法僅在序言中規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要內(nèi)容是“以歷史敘事的方式在憲法序言中寫明黨的領(lǐng)導(dǎo)，并合邏輯地得出黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建設(shè)國家的結(jié)論”，即“從憲法生成的歷史以及憲法序言的表述來看，黨對人民的領(lǐng)導(dǎo)，實際上是通過統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商會議來實現(xiàn)的。”但無疑，從實質(zhì)層面看，黨對改革開放的領(lǐng)導(dǎo)是最鮮活的憲治活動。因此，改革時代的中國憲法，除了形式憲法穩(wěn)定觀的憲法修改外，還存在實質(zhì)憲法穩(wěn)定觀方面的憲法變遷，并以中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位創(chuàng)造的“憲法慣例”作為中國憲法變遷的主要實現(xiàn)形式。
作為憲法慣例，不僅現(xiàn)行憲法的五次修改動議都是黨的代表大會先提出，修憲的內(nèi)容也是通過黨代會確定的。1978年黨的十一屆三中全會將改革開放確立為基本國策，1987年黨的十三大提出社會主義初級階段理論，1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟理論，1997年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，繼而，黨的十六大、十七大在繼續(xù)深化改革的基礎(chǔ)上，提出全面建設(shè)小康社會。尤其是2012年黨的十八大以來，提出了以制度建設(shè)和參與全球治理作為國家發(fā)展的新戰(zhàn)略重點，其中治理現(xiàn)代化與依法治國居于核心地位，進入了鞏固改革成果、提升中國內(nèi)政秩序現(xiàn)代性及全球治理規(guī)則制定能力的新時代。黨的二十大詳細闡明了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的使命任務(wù)。“八二憲法”第一根本原則就是“中國人民在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”?；赝母镩_放四十六年，正是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下做出政治決斷、凝聚社會共識、不斷深化推進改革，黨引領(lǐng)中國人民走上了富強道路。但由于黨的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)內(nèi)容的憲法規(guī)定闕如，上述內(nèi)容一直以憲法慣例的方式展現(xiàn)，這已經(jīng)落后于法治國建設(shè)的實際。隨著改革的深化，執(zhí)政黨主導(dǎo)下的改革和憲法修改確認必須要納入依法治國的總目標下，作為憲法慣例的黨的領(lǐng)導(dǎo)面臨如何與依法治國、依憲治國相統(tǒng)一的深度發(fā)展。
（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)入憲的政治規(guī)范功能
由于八二憲法本身就是改革的產(chǎn)物，其制定時最主要的任務(wù)是清除“文革”的負面影響?；?/span>“文革”期間黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面泛化，八二憲法對于黨的領(lǐng)導(dǎo)采取了保守的態(tài)度，僅在序言部分提到黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為憲法原則的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定并沒有顯現(xiàn)，通過修憲，黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)定才不斷得到充實。首先，現(xiàn)行憲法的前四次修改充實了黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)定，主要集中于憲法序言第七自然段，增添了改革進程中逐漸豐富的黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，第十自然段增添了黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。其次，第五次修憲在總綱第一條增添了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”黨的領(lǐng)導(dǎo)從序言進入了憲法正文，內(nèi)容也從著重于政權(quán)合理性躍進到執(zhí)政正當性。憲法在正文國體部分寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一中國特色社會主義的本質(zhì)特征，具有確定國體性質(zhì)、堅持黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義道路和以憲法保障根本國體不變的價值和意義。
黨的領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)入憲，表明黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須納入憲法規(guī)范之下，內(nèi)含對黨依據(jù)憲法治國理政的法治要求，是憲法政治規(guī)范的核心內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是政治領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)改革和國家建設(shè)的宏圖與目標，也是在具體的權(quán)力運作中的領(lǐng)導(dǎo)。由此決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)既有目標和任務(wù)等宏圖設(shè)計，也有黨的權(quán)力組織系統(tǒng)和國家權(quán)力組織系統(tǒng)的同構(gòu)性建設(shè)。以上內(nèi)容在憲治框架下予以解讀，對應(yīng)的是必須堅持黨在憲法和法律內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的原則，這一原則應(yīng)該貫穿在黨執(zhí)政的全過程中。因此，憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定具有政治規(guī)范功能，這一功能不僅是對執(zhí)政黨的直接規(guī)范，也體現(xiàn)在具體制度的憲法設(shè)計上。2018年監(jiān)察委員會入憲，是“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當家作主辯證統(tǒng)一”的法權(quán)結(jié)構(gòu)的一次重要嘗試，是對“八二憲法”體制的重塑。“監(jiān)察體制改革使得依規(guī)治黨納入依法治國的軌道上”“黨的紀檢機關(guān)被吸納到國家監(jiān)察機關(guān)中，政治關(guān)系將轉(zhuǎn)變?yōu)榉申P(guān)系，”所以，從憲法政治規(guī)范功能視角看，這一修改正是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)法律化的體現(xiàn)。
黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲的政治規(guī)范意義在于黨依憲執(zhí)政。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”當下監(jiān)察體制改革、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都體現(xiàn)了黨在憲法之下執(zhí)政的自覺性，尤其是，“作為憲法的法律化實施的重要方式，合憲性審查工作的開展不能忽視《憲法》中黨的領(lǐng)導(dǎo)條款的影響”。但由于黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲依然具有高度抽象性，憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范，還主要停留在確認黨的領(lǐng)導(dǎo)的功能層面，沒有對應(yīng)具體的政治監(jiān)督方面的憲法內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)范僅指出了政治規(guī)范的方向，直接的規(guī)范效力還非常有限。而實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)的效力發(fā)揮也主要集中在政治領(lǐng)導(dǎo)上，政治領(lǐng)導(dǎo)與國家治理、社會治理乃至人民民主的協(xié)調(diào)非常重要。黨的二十屆三中全會通過的《決定》在“進一步全面深化改革的總目標”中明確提到：“聚焦發(fā)展全過程人民民主，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，推動人民當家作主制度更加健全、協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、中國特色社會主義法治體系更加完善，社會主義法治國家建設(shè)達到更高水平。”當下，憲法中已有的人民民主、民主集中制、權(quán)力分工制約并沒有在實際政治運作中有效運轉(zhuǎn)。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不能脫離憲法權(quán)力制約的精神和原則，僅把黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義本質(zhì)特征的定性納入憲法規(guī)范是不夠的，黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體展開不能只靠黨章和黨組織的自我約束，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治決斷、政策制定、權(quán)力運作都需要納入到憲法框架下進行規(guī)范，這是依法治國就是依憲治國的要求，也是憲法發(fā)揮完整的政治規(guī)范功能的要求。
三、憲法的自我完善及其憲治保障功能的初步實現(xiàn)
回想當年，黨的十一屆三中全會提出的經(jīng)濟體制改革對于八二憲法而言，也是未知的新事物。因此，不是憲法要被改革牽著走，而是通過改革，憲法自身也需要逐漸完善。在與改革的互動關(guān)系中，現(xiàn)行憲法主要在修憲以及憲法核心價值、保障實施方面進行了自我完善。
（一）憲法修改的自我修正
到目前為止，憲法修改是保持現(xiàn)行憲法形式穩(wěn)定的唯一方式，通過修憲，使憲法文本與改革步調(diào)一致，但以修憲為載體的憲法變遷如果僅停留在憲法文本上，憲法與改革的一致就只能是形式上的。在與改革的互動中，現(xiàn)行憲法的形式變遷逐漸走上了自我反省和重建的道路。
首先，對憲法形式變遷的反思?；仡櫖F(xiàn)行憲法的前四次修改，1988年、1993年、1999年、2004年，基本上五年修改一次，頻率非常高。憲法的修改主要是配合改革初期的重大社會變革，包括土地使用權(quán)放開、實行市場經(jīng)濟、依法治國、國家尊重和保障人權(quán)等重大改革舉措依次入憲。頻繁修憲不僅表明憲法實際引領(lǐng)效用虛化，也引發(fā)了關(guān)于憲法內(nèi)容規(guī)定的反思。有學(xué)者認為憲法不宜規(guī)定經(jīng)常變動、過于具體的內(nèi)容，比如頻繁、多次修改的指導(dǎo)思想、經(jīng)濟制度內(nèi)容如果不寫入憲法，就自然會消除憲法與改革變動的緊張關(guān)系等。改革初期的頻繁修憲正是社會改革劇烈變化的體現(xiàn)，頻繁修憲具有歷史必然性，當然也就具有歷史的局限性。執(zhí)念于憲法與改革同步、確保改革得到憲法確認是追求形式合憲的憲法變遷觀的主要內(nèi)容，這一觀念下，修憲是最直接有效的變遷方式。但實際上，僅形式合憲不僅不能體現(xiàn)憲法權(quán)威，還會忽視實際的憲治運行。因為通過修憲保持憲法與改革一致，通常只是通過憲法宣示改革成果，無法實現(xiàn)以憲法保障改革的實質(zhì)功效。有學(xué)者指出，如果直面修憲實踐，憲法的修改為傳統(tǒng)的憲法學(xué)研究拓展出了若干新的空間，包括指導(dǎo)思想及其與制度建設(shè)的關(guān)系、經(jīng)濟制度及其與政治制度的關(guān)系、政黨制度及其與國家制度的關(guān)系，等等。這突出了改革中憲法自身內(nèi)容變遷的必然性。而隨著改革的深化，形式合憲逐漸引起了學(xué)界和實務(wù)界的反思，修憲逐漸趨于理性。一個明顯的例子就是，2004年現(xiàn)行憲法第四次修改后，雖然國家建設(shè)指導(dǎo)思想繼續(xù)在領(lǐng)導(dǎo)人更替后增添新的內(nèi)容，經(jīng)濟制度改革也在進一步深化，但修憲暫時停了下來，時隔14年后第五次修憲才啟動。
其次，實質(zhì)憲法修改的推進。2018年現(xiàn)行憲法第五次修改，一改前四次修憲注重在文本上保持與改革同步的特色，開始關(guān)注制度建構(gòu)的實質(zhì)合憲問題，主要體現(xiàn)在監(jiān)察委員會入憲上。監(jiān)察體制是超出憲法權(quán)力配置的改革設(shè)計，在試點推開時就引發(fā)了改革與修憲關(guān)系的討論。有學(xué)者認為不通過修憲設(shè)立監(jiān)察委員會是可行的，由全國人大通過授權(quán)或者立法足以實現(xiàn)。反對的學(xué)者則認為，“針對國家監(jiān)察體制改革而言，監(jiān)察委員會這一預(yù)設(shè)國家機構(gòu)顯然已經(jīng)超出現(xiàn)行法體系，在這種情況下，只有全國人大的授權(quán)才具有最高權(quán)威性和正當性，即當前由全國人大常委會作出授權(quán)試點決定在效力層面存在重大瑕疵，應(yīng)當由全國人大作出相應(yīng)授權(quán)對此予以糾正。”另有多位學(xué)者認為，國家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革，必須通過修憲得以實現(xiàn)。伴隨著學(xué)界的爭論，全國人大常委會在2016年12月25日通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》中，提出監(jiān)察體制改革是“事關(guān)全局的重大政治改革”“實施組織與制度創(chuàng)新”等關(guān)于改革性質(zhì)和改革宗旨的定性，這反映出改革決策者已經(jīng)高度關(guān)注改革舉措對憲法和法律的可能沖擊，并在政治和法律上做好了充分的準備?；仡檱冶O(jiān)察體制改革的過程，監(jiān)察制度的主要內(nèi)容由立法者創(chuàng)制，而試點階段實際上已經(jīng)將監(jiān)察制度的基本架構(gòu)提前展示并使之基本定型，它們共同構(gòu)成改革之憲法工程的內(nèi)容。因為試點工作如何進行本身就是憲法問題，涉及對憲法規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵的解讀，包括黨的決策和全國人大常委會授權(quán)的關(guān)系如何協(xié)調(diào)、全國人大常委會的授權(quán)性質(zhì)、全國人大及其常委會的授權(quán)試點是否屬于憲法規(guī)定的職權(quán)以及試點和修憲的必要程序展開等問題，這些問題已經(jīng)從形式合憲的表象進入了實質(zhì)合憲的判斷上，于是監(jiān)察委員會從試點改革開始就進入了憲法變遷的實體視域，這無疑是深層次的改革與憲法實質(zhì)互動的體現(xiàn)。
（二）憲法核心價值和實施保障的初步完善
隨著改革開放一起成長的現(xiàn)行憲法，在改革的洗禮中，自身也在不斷完善。承繼消除“文革”遺毒與推進改革開放，現(xiàn)行憲法在核心價值和實施保障兩個方面的完善最為明顯。
1.憲法核心價值的原則性彰顯
社會主義是我國憲法確立的根本制度，如果還原到執(zhí)政正當性與人權(quán)保障兩個核心內(nèi)容上，社會主義國家是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)，有完整的以實質(zhì)平等為價值追求的人權(quán)保障制度建構(gòu)。首先，共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家的政權(quán)正當性在于黨始終是人民利益的代表。中國共產(chǎn)黨實踐“兩個結(jié)合”，堅持“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者”的基本觀點，重視人民群眾的歷史作用，依靠人民、保障民權(quán)、關(guān)注民生，從而確立了“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨。只要黨一直“代表中國最廣大人民的根本利益”，黨的利益與人民的利益一致，人民主權(quán)就可以通過黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)。而只有在政治存在的結(jié)構(gòu)被轉(zhuǎn)換為憲法結(jié)構(gòu)之后，一個民族的政治生存才是常態(tài)的、永久的。中國共產(chǎn)黨從革命政黨向執(zhí)政政黨的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上就是政治結(jié)構(gòu)的憲法轉(zhuǎn)換，通過治理吸納民主，民主促進治理和法治建設(shè)；通過法治保障使黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主結(jié)合起來，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)有方，人民民主有效。其次，相比之資本主義憲法注重個體自由權(quán)利，社會主義憲法更重視體現(xiàn)實質(zhì)平等的社會權(quán)利保護，承擔社會國義務(wù)。“在中國憲法的整體結(jié)構(gòu)和規(guī)范意圖中，社會權(quán)不只是一種社會經(jīng)濟權(quán)利，而且是帶有社會主義性質(zhì)的基本權(quán)利。具體而言，社會權(quán)不僅是個人向政府索要經(jīng)濟福利的請求權(quán)，也是實現(xiàn)完整社會身份的基本公民權(quán)。社會權(quán)不僅僅具有社會經(jīng)濟性質(zhì)，更具有一定程度上的政治性質(zhì)。”“中國特色社會主義進入新時代，依憲推進共同富裕的戰(zhàn)略目標，既是對人民幸福權(quán)利內(nèi)涵的擴大，也是對人民幸福權(quán)利的憲法保障。”基于此，以民為本的黨的領(lǐng)導(dǎo)及以社會平等權(quán)為核心的人權(quán)保障是我國社會主義憲法的兩個核心價值。
然而上述核心價值最初是隱于八二憲法文本背后的，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)前文所述，僅在憲法序言中規(guī)定，且還停留在革命政黨的歷史陳述中。至于社會主義憲法對實質(zhì)平等的社會權(quán)的保障，雖在憲法的第二章中有比較具體充分的權(quán)利列舉，但缺乏對應(yīng)的國家保護義務(wù)內(nèi)容，權(quán)利僅為宣示性規(guī)定。我國改革開放之所以取得成功，就在于堅持了黨領(lǐng)導(dǎo)下最大限度實現(xiàn)人民的利益，實際的憲治運行始終圍繞著上述核心價值展開，并通過修憲逐漸顯性化。具體表現(xiàn)包括：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”和“國家尊重和保障人權(quán)”入憲；修改補充黨的領(lǐng)導(dǎo)思想、統(tǒng)一戰(zhàn)線、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置等憲法內(nèi)容；確立了非公有制經(jīng)濟主體的平等地位、建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度、保護私有財產(chǎn)權(quán)等國家保障義務(wù)等。通過修憲彰顯的憲法核心價值，不僅有利于肯定和鞏固憲法的根基，更是變動不居的改革的定盤星。但顯然，上述通過修憲具體化的憲法核心價值還主要停留在抽象的原則上，增添與修改的內(nèi)容還比較零散，黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)范、人權(quán)保障的國家義務(wù)承擔都還不完整。
2.憲法實施保障初露端倪
“憲法的生命在于實施。”加強憲法實施，推進合憲性審查，既是中國歷史發(fā)展的必然要求，又是解決當下中國問題的“一劑良藥”?，F(xiàn)行憲法把監(jiān)督憲法實施的職權(quán)賦予了全國人大及其常委會，但不能有效實施一直是現(xiàn)行憲法的一個軟肋，原因之一在于憲法關(guān)于監(jiān)督實施的規(guī)定過于概括，僅賦予監(jiān)督職權(quán)，全國人大及其常委會如何進行憲法監(jiān)督、憲法監(jiān)督包含哪些具體內(nèi)容、監(jiān)督的法律后果等均沒有具體規(guī)定。
在改革與憲法的互動中，憲法實施亟需裨補闕漏。2018年現(xiàn)行憲法第五次修改，關(guān)于憲法實施增加了兩個方面的內(nèi)容。一是在憲法第27條增加一款，作為第3款：“國家工作人員就職時應(yīng)當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓。”二是把憲法第70條第1款中全國人民代表大會設(shè)立的法律委員會修改為憲法和法律委員會。憲法宣誓入憲可以看成是形式意義上強化憲法權(quán)威和教化公職人員依憲用權(quán)；憲法和法律委員會入憲則是實質(zhì)意義上設(shè)定了保障憲法實施的機構(gòu)。修憲之后，2018年6月22日，十三屆全國人大常委會第三次會議通過了《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，將《全國人大組織法》等五部法律中規(guī)定的法律委員會的職責(zé)改由憲法和法律委員會承擔，并規(guī)定：“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。”自此，在原有的全國人大及其常委會監(jiān)督實施憲法的基礎(chǔ)上，直接設(shè)定承擔憲法實施任務(wù)的機構(gòu)，有力推動了憲法實施的制度建設(shè)。但由于僅規(guī)定了實施的具體機關(guān)，這一機關(guān)如何與相關(guān)機關(guān)配合、黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法實施中如何定位、合憲性審查如何落實等都沒有明確，憲法實施的憲法規(guī)定只是邁出了直接實施憲法的第一步，尚需在實踐中探索完善。
憲法實施是一個復(fù)雜的工程，是和一國政體設(shè)計緊密相連的制度展開，和西方國家的三權(quán)分立不同，我國強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全過程人民民主，目標是實現(xiàn)實質(zhì)平等下的共同富裕。雖然現(xiàn)行憲法通過憲法變遷已在實質(zhì)內(nèi)容上明確了核心價值，并確立了具體監(jiān)督憲法實施的主體，但在實際憲治運行中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法監(jiān)督、國家權(quán)力與人權(quán)保障還需要更為具體的并經(jīng)過實踐檢驗?zāi)苡行Оl(fā)揮體制優(yōu)勢的制度設(shè)計。
四、進一步全面深化改革中憲法底線控制的規(guī)范功能發(fā)揮
面對實踐中處于被動的改革憲法確認功能，我國學(xué)者一直期待憲法能發(fā)揮規(guī)范改革的前瞻性功能。“現(xiàn)在應(yīng)考慮的問題是，法不單要跟著改革的步伐走，不斷確認和鞏固改革的成果，還要更多地引導(dǎo)改革、指導(dǎo)改革，為改革留出必要的空間，為中國社會的發(fā)展和中華文明的傳承提供宏大、堅固的理論和制度框架，并在必要時能夠限制改革、約束改革。”改革憲法的規(guī)范功能應(yīng)該包括：提供限制未來政治和法律活動的法律規(guī)范；確立指導(dǎo)國家機關(guān)活動的社會轉(zhuǎn)型價值和目標；推動下一步的憲法轉(zhuǎn)型。以憲法約束、引領(lǐng)改革的規(guī)范功能主張是遵從憲法根本法、最高法作用的理想追求，但實際上，面對變動不居的社會，尤其是急劇轉(zhuǎn)型時期的改革探索，憲法并不是萬能的。有學(xué)者認為：“憲法，就是對法律環(huán)境的反應(yīng)和克服，它通過一套同時容納民主政治和法治原則，并使它們相互支持的復(fù)雜法律安排來實現(xiàn)任務(wù)。”對于現(xiàn)行八二憲法而言，其本身就是與改革一起成長和相互成就的，其生命力一直在于其相對于改革激進特征的消極性上。實際上，其自身的改革性決定了其不具備高于改革的前瞻性預(yù)見功能，也無法發(fā)揮約束、引領(lǐng)改革的規(guī)范作用，但隨著對改革的不斷確認，憲法的根本法地位以及核心價值得以凸顯，憲法已經(jīng)可以從核心價值角度提供規(guī)范改革的內(nèi)容，并具備了提供改革進一步深化所需的民主協(xié)商、平等對話、利益平衡的政治制度框架的能力。進一步全面深化改革中，憲法功能的優(yōu)化在于依然要堅守憲法的消極性，即面對激進的改革，憲法應(yīng)起到保護已有改革成果、保持改革理性、讓改革平穩(wěn)著陸的底線控制功能。具體可以通過如下幾個方面發(fā)揮這一功能。
（一）憲法修改的界限設(shè)定
通過反思，我國憲法的修改調(diào)整了節(jié)奏，但我國現(xiàn)行憲法的修改一直是政治決斷的結(jié)果，最低必要限度修改始終是一個模糊的概念。一直以來，“必須修改”的內(nèi)容與“可改可不改”的內(nèi)容都是不確定的，不僅“必須修改的才改”帶有“非改不可”的政治色彩，“可改可不改”也沒有明確的標準。所以，只有結(jié)合憲法變遷確立的核心價值，明確修憲的界限才能保障憲法理性變遷。
我國憲法的核心價值集中體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民主權(quán)和偏重社會平等權(quán)的人權(quán)保障，對應(yīng)于憲法的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，體現(xiàn)在對修憲的限定上，可以具體化為“通?？梢孕薷?/span>”和“不可以修改”的寬松與嚴格標準。首先，序言和總綱部分。這部分的事實確認、政策確認主要內(nèi)容是落實黨的領(lǐng)導(dǎo)這一核心價值，因為執(zhí)政黨本身有嚴格的組織架構(gòu)和紀律約束，且在黨章之下黨內(nèi)法規(guī)完整架構(gòu)推進很快，能保障其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的落實，所以，這部分內(nèi)容宜嚴格限制修改。其次，公民權(quán)利和義務(wù)部分。這是歷次修憲中涉及內(nèi)容最少的，只有“國家尊重和保障人權(quán)”入憲，但實際上總綱部分的私有財產(chǎn)權(quán)、社會保障、危害國家安全罪等都涉及人權(quán)保障，如有可能這些內(nèi)容需要通過修改整合到公民權(quán)利部分。而鑒于憲法人權(quán)保障的核心價值地位，公民權(quán)利部分的修改應(yīng)該在進一步擴大權(quán)利內(nèi)容的層面取寬松標準，尤其是共同富裕目標下的社會保障權(quán)的修改落實。再次，國家機構(gòu)部分。作為權(quán)力機構(gòu)的架設(shè)，監(jiān)察委員會的入憲已經(jīng)在權(quán)力制約上邁出了一大步，遵循憲法的限權(quán)原則，國家權(quán)力不應(yīng)輕易擴張，因此在已有的權(quán)力架構(gòu)框架內(nèi)，屬于憲法修改嚴格把握的部分，但需要對于黨的領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力分工等進行進一步的細化修改。最后，關(guān)于憲法實施。我國憲法的效力不足一直沒有解決，憲法宣誓、憲法和法律委員會等的修憲增添，強化了憲法的實施性，但亟需建構(gòu)獨立有效的憲法實施制度，這方面的修改要求要放寬。黨的二十屆三中全會的《決定》針對憲法實施明確提出了“建立憲法實施情況報告制度”“完善合憲性審查、備案審查制度”“健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制”“建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺”。《決定》從頂層設(shè)計的角度給出了憲法實施完善的具體方向和路徑，為進一步修憲納入完整的憲法實施制度奠定了基礎(chǔ)。當然，這里的寬嚴判斷具有相對性，需通過憲法修改制度本身的完善來運作。另外，根據(jù)黨的十九大報告提出的“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”，必須從程序正當、民主參與方面對修憲本身進行規(guī)范。
（二）憲法核心價值對改革的邊界控制
對于憲法修改的界限控制還只是發(fā)揮了憲法對改革的形式控制功能，以憲法核心價值為指向可以從實質(zhì)內(nèi)容上實現(xiàn)對進一步深化改革的底線控制。
首先，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是最根本的中國憲法價值，但是如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)始終面臨實踐的考驗。黨的十九大報告提出“增強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力”的新命題，在此基礎(chǔ)上，黨的二十大修改黨章增寫了“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。經(jīng)過修憲，“八二憲法”體制可以表述為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國的辯證統(tǒng)一。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)力的集中體現(xiàn)，憲法確立的人民當家作主與黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是一致的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨包辦一切，而是黨作為領(lǐng)頭人，帶領(lǐng)人民共同富裕、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，這一目標的達成倚重的是黨的政治決斷。因此，只有堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)才始終有生命力，也才不會偏離人民主權(quán)的根本。2018年修憲，監(jiān)察委員會這一黨政合一機構(gòu)的入憲，就引發(fā)了關(guān)于憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵是否已經(jīng)改變的思考。筆者認為，由于監(jiān)察委員會入憲堅持了已有的國家機構(gòu)的規(guī)定模式，并沒有刻意突出黨政合署辦公，所以，這一修改是對于黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當家作主的辯證統(tǒng)一這一政治原則的法權(quán)化落實。因此，我國憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)的效力發(fā)揮必須集中在政治領(lǐng)導(dǎo)上，繼續(xù)深化改革必須堅守黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，并注意區(qū)分執(zhí)政黨自身建設(shè)與治國理政，做好黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府執(zhí)政的界分，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會性治理的分工。
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國社會主義建設(shè)的偉大實踐中，黨自身建設(shè)也在不斷走向法治化。目前，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)與法律的法治化同步推進，以及納入了黨內(nèi)法規(guī)的全覆蓋備案審查制度都已經(jīng)在實踐中推開，但這些深化改革的內(nèi)容中如何突出黨的政治領(lǐng)導(dǎo)并有效落實，尚需要認真研究。
其次，確立權(quán)力行使的人權(quán)保障紅線。改革既是利益分配，也是權(quán)力的重構(gòu)。歷史地看，中國共產(chǎn)黨自成立之日起就高度重視權(quán)力監(jiān)督問題。無論是在中央蘇區(qū)、延安時期，還是在新中國成立后，加強對公權(quán)力的監(jiān)督都是執(zhí)政黨在治國理政實踐中持續(xù)關(guān)注、孜孜探索的重要議題。“要強化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”習(xí)近平法治思想全面深入地討論了權(quán)力制約和監(jiān)督，提供了未來健全監(jiān)督體系、更好地融入國家治理體系的重要遵循。在權(quán)力監(jiān)督的制度建構(gòu)中，人權(quán)始終是權(quán)力行使的邊界，權(quán)力不濫用就是為了保障權(quán)力行使不侵犯權(quán)利。同時，在重視保障社會權(quán)的社會主義制度中，社會平等權(quán)的實現(xiàn)有賴于國家積極作為，因此，人權(quán)作為權(quán)力不能超越的紅線既包括限制權(quán)力不濫用、也包括訴求權(quán)力積極保障。在進一步深化改革中，要始終堅守權(quán)力行使的人權(quán)紅線。
2004年修憲“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這是改革憲法對于人權(quán)保障的明確確認。有學(xué)者認為，這一修改應(yīng)當發(fā)揮概括性人權(quán)保障條款功能，延展或填補憲法基本權(quán)利保障的內(nèi)容，但實際上這一條款的入憲只是發(fā)揮了人權(quán)保障的宣示作用，并沒有在憲治實踐中得到具體應(yīng)用。例如，2004年修憲，全國人大常委會決定并由國家主席宣布的“戒嚴”被修改為“進入緊急狀態(tài)”，但2020年疫情突發(fā)，由于“專門的緊急狀態(tài)法缺位，導(dǎo)致國家決定和宣布緊急狀態(tài)面臨困難，緊急狀態(tài)下應(yīng)當由全國人大常委會另行規(guī)定的非常措施缺失，基層實踐中出現(xiàn)以應(yīng)急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實的爭議。”在疫情防控中的緊急狀態(tài)權(quán)力與公民基本權(quán)利的緊張關(guān)系中，憲法人權(quán)保障條款幾無作為。而實踐中，緊急狀態(tài)已經(jīng)進入網(wǎng)絡(luò)范疇，“網(wǎng)絡(luò)安全緊急狀態(tài)制度的適用既具有對網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的應(yīng)急響應(yīng)作用，也具有預(yù)先防止網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險延伸至物理空間并阻止其升級為嚴重威脅國家安全風(fēng)險的作用，可以避免因在全國范圍或局部地區(qū)啟動緊急狀態(tài)制度對國家正常憲法秩序和公民權(quán)利造成嚴重影響。”因此，如何落實憲法中宣布“進入緊急狀態(tài)”的權(quán)力，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下人權(quán)的充分保障，已經(jīng)成為非常迫切的憲治問題。另外，數(shù)字化時代，通過大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以科技的力量助力治理能力提升成為了時代特色，但是，人的主體性消失與權(quán)利削減也成為了常態(tài)，這些都需要通過憲法實施來應(yīng)對。數(shù)字化國家治理中，憲法人權(quán)內(nèi)容如何發(fā)揮限制權(quán)力的邊界控制功能，已成為我國憲法實效發(fā)揮的時代之問。黨的二十屆三中全會的《決定》堅持馬克思主義人權(quán)觀、當代中國人權(quán)觀，著眼于解決社會關(guān)注的人權(quán)保障熱點、難點問題，提出了一系列加強人權(quán)法治保障的重要舉措。《決定》特別在各部分提出了加強對各類群體合法權(quán)益保護的措施，包括保障進城落戶農(nóng)民合法權(quán)益，依法保護外商投資權(quán)益，加強和改進未成年人權(quán)益保護，加強勞動者權(quán)益保障，健全保障婦女兒童合法權(quán)益制度，完善殘疾人社會保障制度和關(guān)愛服務(wù)體系，維護我國公民、法人在海外合法權(quán)益等?！稕Q定》對人權(quán)的強調(diào)和列舉，明確了權(quán)力行使的人權(quán)保障紅線的范圍。
（三）憲法已修改內(nèi)容的規(guī)范效力發(fā)揮
在進一步深化改革過程中，會有對于改革的不同認知，改革也有可能走回頭路，這時就需要經(jīng)修憲確認的改革內(nèi)容發(fā)揮規(guī)范效力，保障改革不忘初心，始終堅持正確的方向。
1.確認性規(guī)范的效力發(fā)揮
從憲法必須實際發(fā)揮效用的法治角度，學(xué)界通常認定確認性規(guī)范也必須實際生效，例如憲法序言可以承載抽象的“整合法律體系、約束憲法修改、指導(dǎo)憲法解釋、規(guī)制憲法變遷和引領(lǐng)憲法評價等功能”。也即，確認性規(guī)范可以發(fā)揮更高位階約束憲法修改、憲法解釋的效力。我國現(xiàn)行憲法原文中以歷史事實為主要構(gòu)成的確認性規(guī)范，承載的是立國已經(jīng)得到確證的社會普遍共識，所以并無發(fā)揮規(guī)范效力的現(xiàn)實迫切需要。但改革不同，改革是不斷探索和實踐的過程，改革確認的內(nèi)容依然具有不確定性和不穩(wěn)定性，改革始終在探索和嘗試，改革確認的道路依然面臨被懷疑和質(zhì)疑。這時候，經(jīng)憲法確認的改革共識就要發(fā)揮作用，以保障改革成果、降低改革風(fēng)險。我國改革憲法已經(jīng)確認的黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義制度、社會主義市場經(jīng)濟制度、人民當家作主的政治民主制度、人權(quán)保障和權(quán)力監(jiān)督制度等，必須能在深化改革中實際發(fā)揮效力。例如關(guān)于非公有制經(jīng)濟的定位，國家不斷出臺政策舉措強調(diào)重視，黨的二十屆三中全會的《決定》專門在第二部分部署了“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”，提出“堅持和落實‘兩個毫不動搖’”“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”，根據(jù)《決定》的精神，《民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》已經(jīng)向社會公布。面對非公有制經(jīng)濟法律上平等地位的質(zhì)疑，首先應(yīng)該回歸非公有制經(jīng)濟的憲法地位，從憲法作為國家根本法的高度，審視國家如何履行保障和實現(xiàn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的憲法義務(wù)。
經(jīng)過修憲確認的憲法規(guī)范內(nèi)容，依然存在認識上的分歧和討論的空間，以憲法解釋的方式推進憲法規(guī)范效力發(fā)揮，能起到對改革中形成的共識的進一步確認。在制度變革的具體落實上，也需要權(quán)威的憲法解釋定型化社會共識。“對憲法的解釋也應(yīng)當秉持有利于促進憲法實施的基本立場，勇于突破傳統(tǒng)學(xué)說的束縛，回應(yīng)時代要求，確保憲法全面實施的目標得到最大程度實現(xiàn)。”應(yīng)該看到，黨的十八大以后，在憲法實施的實踐中已經(jīng)具備了構(gòu)成完整法律事實意義上的憲法解釋的實體性要件，這為統(tǒng)一規(guī)范的憲法解釋程序制定奠定了基礎(chǔ)。
2.合憲性審查的效力發(fā)揮
黨的二十大報告提出“完善和加強備案審查制度”，有學(xué)者總結(jié)認為，我國建構(gòu)中的合憲性審查分為“前端”即法律草案的合憲性控制，和“后端”即備案審查中的合憲性審查兩種機制。實踐中憲法和法律委員會對立法草案的合憲性審查已經(jīng)展開，2020年全國人大常委會法工委年度備案審查工作報告中，也首次將“合憲、涉憲性問題”單列，并披露了“不合憲”案例。2023年《立法法》第二次修改，“合憲性問題”寫入了法律審議規(guī)定中。但是，目前我國的合憲性審查無論是前端的立法中合憲審查還是后端的備案審查，實質(zhì)上還是合法性審查，制度建設(shè)面臨的問題非常突出，存在諸如“自我審查悖論”“低度法理化傾向”“基礎(chǔ)規(guī)范的統(tǒng)一性難題”等法理困境。亟需從以下幾個方面進行合憲性審查的制度提升。其一，重視合憲性審查的政治定位。合憲性審查的政治定位既包括對政黨意志的合憲性確認，也包括對政治決定的合憲性規(guī)范。在全過程人民民主的制度建構(gòu)中，透過政黨意志實踐的人民民主，需要轉(zhuǎn)換為可執(zhí)行的法律，而政治決定的形成必須符合憲法規(guī)定的民主程序。其二，加強黨領(lǐng)導(dǎo)下的合憲性審查機構(gòu)建設(shè)。目前我國規(guī)范層面的合憲性審查主體職能定位比較復(fù)雜，全國人大及其常委會的合憲審查權(quán)具體由憲法和法律委員會、法制工作委員會行使。但是從政治性合憲性審查的需求看，憲法和法律委員會、法制工作委員會都不具有針對政治決斷進行審查的職能地位，全國人大及其常委會擔此重任也需要與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進行協(xié)調(diào)。對政治決斷的合憲性審查既離不開對黨的執(zhí)政的審查，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。“運轉(zhuǎn)良好的合憲性審查制度，不僅不會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而能夠增強黨的執(zhí)政能力，有利于執(zhí)政黨以法治思維和法治方式解決憲法問題，以鞏固黨的執(zhí)政地位，推動依憲治國落到實處。”所以，合憲性審查主體的確立需要結(jié)合合憲性審查的政治定位，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下進行探討和設(shè)計。其三，推進剛性合憲審查效用發(fā)揮。由我國國家機構(gòu)的分工合作性質(zhì)決定，目前全覆蓋備案審查中的合憲性審查更傾向于支持性監(jiān)督、協(xié)調(diào)解決問題。之所以合憲性審查一直沒有發(fā)揮直接宣布違憲并撤銷、宣布規(guī)范性文件無效等剛性作用，原因主要在于合憲性審查獨立地位沒有得到確立。“我國的合憲性審查對‘違憲’概念的依賴度很低。”這一狀況正在改變，2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》，通過進一步完善全國人大常委會依法作出糾正和撤銷決定的方式和程序，增強備案審查制度剛性。尤其是黨的二十屆三中全會的《決定》中提到的憲法實施情況報告制度，“意味著享有違憲監(jiān)督和違憲審查權(quán)的主體全國人大常委會必須要將立法‘合憲’以及制度‘合憲’的情況公之于眾，便于社會公眾的監(jiān)督，從而進一步增強合憲性審查機構(gòu)運用合憲性審查職權(quán)對各項制度運行是否符合憲法規(guī)定、原則和精神進行合憲性監(jiān)督的主動性和積極性。”通過多種舉措并行，合憲性審查正在發(fā)揮剛性效力。
綜上所述，黨的二十屆三中全會《決定》堅持問題導(dǎo)向，錨定突出問題，設(shè)置專章布局，對在進一步全面深化改革中完善中國特色社會主義法治體系作出了深刻論述和全面部署，也指出了憲法在進一步深化改革中的功能優(yōu)化路徑。在社會轉(zhuǎn)型過程中，改革推進與憲法變遷一直處于博弈中，二者的協(xié)調(diào)指向法治。從改革本身來看，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過了初期的調(diào)整、試驗、再調(diào)整，我國逐漸探索出了適合國情的中國特色社會主義道路。與之相對應(yīng)，改革憲法也從容許良性違憲并主要發(fā)揮對改革事實的確認功能中走了出來，但尚需在肯定改革成果的憲法確認基礎(chǔ)上，通過憲法自我完善，并結(jié)合合憲性審查制度建構(gòu)，發(fā)揮底線控制的規(guī)范效力，以有效融入進一步全面深化改革的偉大進程中。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學(xué)》2025年第2期。
