作者簡(jiǎn)介：郭文濤，男，湖北襄陽(yáng)人，法學(xué)博士、博士后，海南大學(xué)法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)。
摘要：域外傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系排斥法律保留原則適用，可通過(guò)特別規(guī)則限制權(quán)利、規(guī)定義務(wù)和懲戒，不必有法律依據(jù)或授權(quán)。自愿不構(gòu)成侵害和習(xí)慣法授權(quán)兩點(diǎn)理由都是不成立的，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了批判。二戰(zhàn)后修正的特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為，相對(duì)人基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，并可尋求司法救濟(jì)。隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)，尤其是國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展與深化，法律保留原則得以在執(zhí)政黨組織與黨員、國(guó)家與公職人員、公立高校與學(xué)生之間特別權(quán)力關(guān)系中適用，保障相對(duì)人的基本權(quán)利，充分體現(xiàn)了我國(guó)民主法治和人權(quán)保障的進(jìn)步。在短時(shí)間內(nèi)行政訴訟受案范圍不會(huì)擴(kuò)大的情況下，不妨另辟蹊徑，在法律保留原則指導(dǎo)下，通過(guò)構(gòu)建法律保留規(guī)范體系、民主參與制定特別規(guī)則、擴(kuò)大備案審查對(duì)象范圍等途徑，促進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系法治化，從源頭上減少糾紛爭(zhēng)端。
關(guān)鍵詞：法律保留；特別權(quán)力關(guān)系；留置；政務(wù)處分；基本權(quán)利
作為大陸法系傳統(tǒng)行政法理論的一個(gè)特有概念，特別權(quán)力關(guān)系理論起源于德國(guó)，經(jīng)日本傳入民國(guó)學(xué)界，并在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)得到繼承。傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論將公法上勤務(wù)、營(yíng)造物、特別監(jiān)督、社團(tuán)等關(guān)系，定位為“力”的關(guān)系，而非“法”的關(guān)系，排除法律保留原則的適用，屬于法治主義之漏洞。二戰(zhàn)后，域外對(duì)其進(jìn)行了普遍批判，法治主義得以進(jìn)入特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域。改革開(kāi)放后的中國(guó)雖然沒(méi)有確立特別權(quán)力關(guān)系理論，但卻存在事實(shí)上的“特別權(quán)力關(guān)系”領(lǐng)域。隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)，尤其是國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展與深化，法律保留原則在傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域得以適用，充分體現(xiàn)了我國(guó)民主法治和人權(quán)保障的進(jìn)步。在法治主義視野下，法律保留原則與特別權(quán)力關(guān)系理論存在著怎樣的關(guān)聯(lián)？已有研究多聚焦于特別權(quán)力關(guān)系中的司法審查，與之不同，本文從立法者視角出發(fā)，以法律保留原則與特別權(quán)力關(guān)系理論之間的關(guān)聯(lián)為主軸，試圖論證我國(guó)在法治事業(yè)上的進(jìn)步，并提出優(yōu)化建議。
一、域外特別權(quán)力關(guān)系由不適用到適用法律保留的嬗變
特別權(quán)力關(guān)系理論起源于帝制時(shí)代的德國(guó)，經(jīng)軍國(guó)時(shí)代的日本傳入民國(guó)行政法學(xué)界，并在威權(quán)時(shí)代的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)得到繼承。依學(xué)界通說(shuō)，傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系具有當(dāng)事人地位不對(duì)等、特別規(guī)則、義務(wù)不確定、懲戒罰、不得爭(zhēng)訟等五項(xiàng)典型特征。其中，中間三項(xiàng)特征均排除法律保留原則的適用，不需要以法律規(guī)定為依據(jù)，使得規(guī)范這三種事項(xiàng)之權(quán)限保留給特別權(quán)力人。排斥法律保留原則的兩點(diǎn)理由——自愿不構(gòu)成侵害和習(xí)慣法授權(quán)——都是不成立的，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了批判。為了順應(yīng)保障人權(quán)的時(shí)代潮流，二戰(zhàn)后修正的特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為，相對(duì)人基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，并可尋求司法救濟(jì)。
（一）域外傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論排斥法律保留原則
一般認(rèn)為，德國(guó)學(xué)者Paul Laband構(gòu)建了特別權(quán)力關(guān)系理論之雛形，而Otto Mayer是集大成者，并形成了完整的理論體系。作為19世紀(jì)后半葉著名公法學(xué)者，Paul Laband提出主體封閉說(shuō)，并首先使用“特別權(quán)力關(guān)系”概念。他在1876年出版的《德意志帝國(guó)之國(guó)家法》中，以歐洲中世紀(jì)封建領(lǐng)主與家臣的關(guān)系，闡明官吏對(duì)國(guó)家負(fù)有特別之勤務(wù)、忠誠(chéng)、服從等義務(wù)，而國(guó)家則負(fù)有支付薪俸和保護(hù)的義務(wù)，假如官吏不履行義務(wù)即應(yīng)受到處分懲戒。Paul Laband認(rèn)為法律關(guān)系僅存在于國(guó)家與人民之間，或者人民與人民之間，即主體與主體之間的關(guān)系；而國(guó)家是一個(gè)不可分割的封閉主體，國(guó)家對(duì)于官吏的命令、指示，是為行政權(quán)運(yùn)作而產(chǎn)生，不對(duì)外發(fā)生法律效力。主體封閉說(shuō)認(rèn)為，外部規(guī)范調(diào)整國(guó)家與人民之間以及人民與人民之間的關(guān)系，屬于帝制下憲法保留給國(guó)會(huì)制定法規(guī)范的權(quán)限，等同于實(shí)質(zhì)的法律；而內(nèi)部規(guī)范調(diào)整國(guó)家與官吏之間的關(guān)系，其制定權(quán)屬于行政權(quán)，不適用法律保留原則，不屬于法律的范疇。Paul Laband的上述主張，既奠定了德國(guó)特別權(quán)力關(guān)系理論的基礎(chǔ)，也闡明了法律保留原則與傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論之間的互斥關(guān)系。
作為德國(guó)行政法學(xué)的集大成者，Otto Mayer不僅提出了法律保留等核心概念，對(duì)Paul Laband提出的特別權(quán)力關(guān)系理論有著更深更大的發(fā)展，從而形成了完整的理論體系。Otto Mayer認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的君主立憲政體下，“正式法律淵源只是法律以及由法律推導(dǎo)得出來(lái)的各種法規(guī)”，對(duì)人民自由和財(cái)產(chǎn)的限制必須是符合憲法的法律（法律保留原則），“現(xiàn)在憲法已經(jīng)確立，人們普遍性地需要符合憲法的法律。在行政中也是如此，因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù)必須要有法定依據(jù)。”但公法上的勤務(wù)、營(yíng)造物、特別監(jiān)督等屬于特別權(quán)力關(guān)系，基于公共管理的目的，行政機(jī)關(guān)可以憑借權(quán)力關(guān)系作出具有約束力的決定，限制相對(duì)人的自由和財(cái)產(chǎn)，相對(duì)人負(fù)有服從和容忍的義務(wù)。這種具有約束力的決定的例子就是指令，與內(nèi)部行政規(guī)定一樣，“保留于特定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，不適用法律保留原則。Otto Mayer認(rèn)為：“內(nèi)部行政規(guī)定的效力并非來(lái)自于法律中推導(dǎo)得出來(lái)的法規(guī)的完全拘束力，而是以那個(gè)特別的從屬關(guān)系——亦稱權(quán)力關(guān)系——的作用力發(fā)生作用的。這個(gè)作用力是從屬于行政的，是由行政以其自身的權(quán)能通過(guò)上述從屬關(guān)系產(chǎn)生作用的……內(nèi)部行政規(guī)定當(dāng)然不是行政法的淵源。”O(jiān)tto Mayer的觀點(diǎn)表明傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域不適用法律保留原則，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)內(nèi)部行政規(guī)定自行調(diào)整內(nèi)部事務(wù)。
二戰(zhàn)之前的日本處于軍國(guó)時(shí)代，其政治體制與帝制時(shí)代的德國(guó)具有親緣性，因此引進(jìn)了德國(guó)傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論。日本傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為，不僅公法上的勤務(wù)、營(yíng)造物、特別監(jiān)督等屬于特別權(quán)力關(guān)系，社團(tuán)與成員之間的組合關(guān)系也屬于特別權(quán)力關(guān)系。在特別權(quán)力關(guān)系中，特別權(quán)力人對(duì)相對(duì)人擁有總括性的支配權(quán)與懲戒權(quán)，并且無(wú)需法律依據(jù)，只要有命令、規(guī)則即可，不適用法律保留原則。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法理論和實(shí)務(wù)幾乎全面繼受了德日傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論，在上世紀(jì)七八十年代以前的威權(quán)體制下，堅(jiān)持認(rèn)為在特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域中，排除法治主義的諸多公法原則尤其是法律保留原則之適用，特別權(quán)力人（行政機(jī)關(guān)）對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的侵害和自由財(cái)產(chǎn)的限制都不需要具備法律依據(jù)。“排除法律保留原則，而即得以行政命令規(guī)范相對(duì)人之權(quán)利與義務(wù)。甚至尚得自訂罰則，而無(wú)待法律之明定或授權(quán)。”
綜上所述，大陸法系傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為：國(guó)家與人民或人民與人民之間是一般權(quán)力關(guān)系，屬于法律的調(diào)整范圍，適用法律保留原則，對(duì)基本權(quán)利和自由財(cái)產(chǎn)的限制必須要有法律依據(jù)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律的形式加以規(guī)范；而特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域不屬于法律的調(diào)整范圍，排斥法律保留原則，相對(duì)人基本權(quán)利和自由財(cái)產(chǎn)的限制不必有法律依據(jù)或授權(quán)，特別權(quán)力人可以通過(guò)制定內(nèi)部規(guī)則的形式加以規(guī)范。
（二）排斥適用法律保留原則的兩點(diǎn)理由及批判
傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論排斥適用法律保留原則，主要有兩個(gè)理由：一是自愿不構(gòu)成侵害，二是習(xí)慣法授權(quán)。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)這兩點(diǎn)理由進(jìn)行了猛烈的批判，認(rèn)為其在法治主義視野下均不成立。
其一，對(duì)“自愿不構(gòu)成侵害”的批判。堅(jiān)持傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論的人大多認(rèn)為，其成立之基礎(chǔ)為相對(duì)人之自愿同意，人民在成為特別權(quán)力關(guān)系的當(dāng)事人時(shí)，是自愿選擇加入的，因此在一般社會(huì)觀念上被視為同意放棄了基本權(quán)利，故特別權(quán)力人享有概括的支配權(quán)。所以，當(dāng)特別權(quán)力人以內(nèi)部規(guī)則而非法律的形式，限制權(quán)利、規(guī)定義務(wù)和懲戒時(shí)，相對(duì)人是自愿同意的，而自愿不構(gòu)成侵害。例如，人民在選擇成為國(guó)家的公務(wù)員時(shí)，是通過(guò)公務(wù)員考試，自愿放棄了作為普通公民的一部分權(quán)利，同意國(guó)家內(nèi)部規(guī)定的義務(wù)和懲戒，這不構(gòu)成侵害。再例如，人民選擇成為政黨黨員、社團(tuán)成員時(shí)，是自愿履行團(tuán)體章程規(guī)定的義務(wù)，同意放棄普通民眾所擁有的一部分自由權(quán)利，故不構(gòu)成侵害。
然而批評(píng)者認(rèn)為，特別權(quán)力人制定的內(nèi)部規(guī)則基本上都是強(qiáng)行性規(guī)定，不是兩造一方所能任意自由改變的，沒(méi)有民法上意思自治原則、契約自由原則適用的余地。并且，特別權(quán)力人在法律上或事實(shí)上獨(dú)占內(nèi)部規(guī)則的制定權(quán)，處于強(qiáng)勢(shì)地位，相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，除了被迫同意外，實(shí)際上別無(wú)選擇。因此，相對(duì)人自愿放棄基本權(quán)利的理由是大打折扣的，與社會(huì)實(shí)踐存在著一定的差距，缺乏說(shuō)服力。此外，人民會(huì)成為特別權(quán)力關(guān)系的當(dāng)事人，大多是因?yàn)橐惺箲椃ㄋＵ系幕緳?quán)利或應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)，在現(xiàn)代法治主義視野下，屬于社會(huì)共同生活非常自然之事。前述成為國(guó)家的公務(wù)員是因?yàn)槿嗣裼袘?yīng)試入職公職的憲法基本權(quán)利，成為政黨黨員、社團(tuán)成員是因?yàn)槿嗣裼薪Y(jié)社的憲法基本權(quán)利。所以，不能倒果為因的以“自愿不構(gòu)成侵害”為辯護(hù)理由，應(yīng)當(dāng)非難的是特別權(quán)力關(guān)系本身，而非特別權(quán)力關(guān)系的成因。
其二，對(duì)“習(xí)慣法授權(quán)”的批判。堅(jiān)持傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論的人大多認(rèn)為，在國(guó)家立法機(jī)關(guān)尚未制定法律保障人民的自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)業(yè)已成立，通過(guò)制定內(nèi)部規(guī)則的形式調(diào)整其與相對(duì)人之間的關(guān)系，限制權(quán)利、規(guī)定義務(wù)和懲戒。當(dāng)立憲主義風(fēng)靡全球、國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定憲法法律時(shí)，前述內(nèi)部規(guī)則已經(jīng)成為習(xí)慣法，制定內(nèi)部規(guī)則已經(jīng)成為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的特權(quán)。特別權(quán)力人在習(xí)慣法的授權(quán)下，可以通過(guò)制定內(nèi)部規(guī)則的形式限制相對(duì)人的自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，排除法律保留原則適用。例如，在19世紀(jì)后半葉，德日兩國(guó)都是從絕對(duì)君主政體轉(zhuǎn)變?yōu)榱椌髡w，當(dāng)國(guó)會(huì)成立后制定憲法法律時(shí)，以德國(guó)皇帝、日本天皇為代表的行政機(jī)關(guān)仍舊保留了很大特權(quán)，在習(xí)慣法授權(quán)下，可以通過(guò)制定內(nèi)部規(guī)則的形式，限制相對(duì)人的自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，不適用法律保留原則。“從沿革來(lái)看，在立憲君主政體下，盡可能確保由君主代表的行政權(quán)相對(duì)于立法權(quán)及司法權(quán)的獨(dú)立固有權(quán)能，特別權(quán)力關(guān)系的概念和理論就是在這一目的下而成立的。”
然而批評(píng)者認(rèn)為，習(xí)慣法只能在合乎憲法法律精神、原則、規(guī)定的前提下，對(duì)其進(jìn)一步具體化或予以補(bǔ)充，違反憲法法律精神、原則、規(guī)定的習(xí)慣法是沒(méi)有效力的，應(yīng)當(dāng)予以改變或廢除。特別權(quán)力關(guān)系既非憲法所明文規(guī)定，亦非具有憲法位階之法律原則，以“習(xí)慣法授權(quán)”為借口，卻能排除法律保留原則適用，是行政權(quán)獨(dú)大下的典型產(chǎn)物。將特別權(quán)力關(guān)系定位為“力”的關(guān)系，而非“法”的關(guān)系，排斥適用法律保留原則，是理論界和實(shí)務(wù)界怠于堅(jiān)持法治主義的體現(xiàn)。此外，在現(xiàn)代民主法治國(guó)家，任何人都是基本權(quán)利的主體，不應(yīng)再有“一般”與“特別”之人民與國(guó)家關(guān)系的劃分，對(duì)人民自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)的限制，都應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)或授權(quán)，適用法律保留原則，即便因所處地位不同而寬嚴(yán)有別。“過(guò)去稱作‘特別權(quán)力關(guān)系’的多個(gè)例子，諸如公務(wù)員的勤務(wù)關(guān)系、國(guó)立公立學(xué)校的在學(xué)關(guān)系、公共營(yíng)造物的利用關(guān)系等……在這些關(guān)系中，過(guò)去支配者與服從者的當(dāng)事人間關(guān)系，本質(zhì)上是基于契約的平等關(guān)系，只是根據(jù)具體的必要性而承認(rèn)命令權(quán)、懲戒權(quán)等。”
（三）二戰(zhàn)后域外法律保留原則得以適用
傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力擁有一方的完整性和優(yōu)越性，雖然對(duì)于維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)管理目的、提高運(yùn)作效率有著重要意義，但其忽視相對(duì)人基本權(quán)利的傾向卻與保障人權(quán)的時(shí)代潮流背道而馳。所以，在二戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)重新對(duì)傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行了檢討，從而使法治主義覆蓋特別權(quán)力關(guān)系的原始森林，法律保留原則得以適用。修正后的特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為，相對(duì)人基本權(quán)利的限制同樣需要法律的明文依據(jù)或授權(quán)。在此基礎(chǔ)上，司法審查得以進(jìn)入特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域，為相對(duì)人提供司法救濟(jì)渠道。
二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國(guó)制定了《基本法》，要求在國(guó)家的每個(gè)方面都要貫徹法治原則、保障人權(quán)。譬如《基本法》第17條規(guī)定：“軍人之遷徙及意見(jiàn)表示等自由權(quán)利，除法律另有規(guī)定外，不得受到限制。”這表明，軍人作為傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系的相對(duì)人，對(duì)其自由權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則。在檢討特別權(quán)力關(guān)系的爭(zhēng)論中，Ule教授的理論逐漸成為通說(shuō)，并深刻影響了司法實(shí)務(wù)界。他將特別權(quán)力關(guān)系劃分為“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”：前者是指實(shí)質(zhì)引起權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更或消滅的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，并允許尋求司法救濟(jì)；后者是指維系內(nèi)部正常運(yùn)行的單純管理事項(xiàng)，不必嚴(yán)格遵守法律保留原則，也不得請(qǐng)求司法救濟(jì)。Ule教授的理論也存在一定缺陷，在此基礎(chǔ)上，德國(guó)逐漸接受“重要性理論”，將特別權(quán)力關(guān)系劃分為重要性和非重要性關(guān)系：前者是指涉及公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，必須適用法律保留原則，并可尋求司法救濟(jì)，后者則不然。這在1972年具有劃時(shí)代意義的判決中得到了初步體現(xiàn)，“聯(lián)邦憲法法院宣告，服刑犯人的基本權(quán)不能在缺乏其他前提條件的情況下，僅僅將它置入‘特別權(quán)力關(guān)系’便可以受到限制，它只能以憲法規(guī)定的形式——即通過(guò)某項(xiàng)法律或根據(jù)某項(xiàng)法律——才能對(duì)其進(jìn)行限制，而且只有當(dāng)這種限制‘對(duì)于達(dá)到基本法價(jià)值秩序所包含著的與共同生活相關(guān)的目的而言不可或缺’時(shí)，才能對(duì)其予以限制。”該判決也對(duì)教育行政領(lǐng)域產(chǎn)生了影響，“在這里，‘重要性’首先意味著‘對(duì)實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利是重要的’。因此在涉及學(xué)生基本權(quán)利及其父母基本權(quán)利時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)教育領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整。”
二戰(zhàn)后，日本的法治主義形態(tài)進(jìn)行了轉(zhuǎn)換，由德國(guó)式“依法行政”原理轉(zhuǎn)向英美式“法的支配”原理。在這樣的時(shí)代背景下，學(xué)術(shù)界重新對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行了檢討：特別權(quán)力關(guān)系全部都以法律形式來(lái)設(shè)定，不能只有命令、規(guī)則；憲法所保障的基本人權(quán)必須得到尊重，不能僅根據(jù)總括性支配權(quán)（規(guī)則、命令、懲戒權(quán)）來(lái)限制人權(quán)；將公法勤務(wù)關(guān)系區(qū)分為運(yùn)營(yíng)關(guān)系和身份關(guān)系，后者被納入司法審查的對(duì)象。“可見(jiàn)，現(xiàn)在法治行政的原理已經(jīng)滲透到特別權(quán)力關(guān)系中，因此，繼續(xù)維持特別權(quán)力關(guān)系這一觀念的實(shí)質(zhì)意義便顯得匱乏了。”以公務(wù)員和國(guó)家之間的勤務(wù)關(guān)系為例，依據(jù)《日本國(guó)憲法》規(guī)定，公務(wù)員是全體國(guó)民的服務(wù)員，作為勞動(dòng)者和一種人格，其成為人權(quán)保障對(duì)象。作為制定法的《國(guó)家公務(wù)員法》《地方公務(wù)員法》，關(guān)于公務(wù)員勤務(wù)關(guān)系的內(nèi)容，設(shè)置了詳細(xì)規(guī)定，明確對(duì)不利處分開(kāi)設(shè)了起訴之途徑，“已經(jīng)不存在原封不動(dòng)地維持以前的特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)的見(jiàn)解。”由此可見(jiàn)，日本在二戰(zhàn)后對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的檢討，受到了德國(guó)影響，兩國(guó)呈現(xiàn)出幾乎一致的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)特別權(quán)力關(guān)系中相對(duì)人基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，并可尋求司法救濟(jì)。
受德日兩國(guó)影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于上世紀(jì)70年代開(kāi)始對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行檢討，林紀(jì)東、翁岳生等人主張應(yīng)當(dāng)參仿戰(zhàn)后德國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將其納入法治領(lǐng)域，并允許尋求司法救濟(jì)。就法律保留而言，凡干涉人民基本權(quán)利之事項(xiàng)或其他之重要事項(xiàng)，無(wú)論是否存在于基礎(chǔ)關(guān)系或管理關(guān)系中，理論上皆應(yīng)有法律之規(guī)定作為行政依據(jù)，但并不排除在法律授權(quán)及控制下的法規(guī)命令或自治規(guī)章，且由于此等行政領(lǐng)域之特殊性，法律的授權(quán)及控制，亦不妨較一般情形放寬。如無(wú)法律之授權(quán)，公行政應(yīng)不得僅基于特別權(quán)力關(guān)系的特征，徑行制定法規(guī)，限制人民之基本權(quán)利。就司法審查而言，在特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)的權(quán)利保護(hù)，尤其提起訴愿及行政訴訟之權(quán)利，則應(yīng)予以確保。在學(xué)術(shù)界的推動(dòng)下，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法審判機(jī)構(gòu)于20世紀(jì)80年代起，先后發(fā)布多號(hào)有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系的解釋，要求有關(guān)相對(duì)人基本權(quán)利限制的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，并可尋求司法救濟(jì)。例如，在第614號(hào)解釋中依據(jù)“重要性理論”認(rèn)為：“惟曾任公營(yíng)事業(yè)人員轉(zhuǎn)任公務(wù)人員時(shí)，其退休相關(guān)權(quán)益乃涉及公共利益之重大事項(xiàng)，仍應(yīng)以法律或法律明確授權(quán)之命令定之為宜。”由此可見(jiàn)，在對(duì)特別權(quán)力關(guān)系是否適用法律保留原則和司法審查的態(tài)度上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)術(shù)界及司法實(shí)務(wù)界采取的是德國(guó)的“重要性理論”。
二、中國(guó)法律保留原則對(duì)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的突破
他山之石可以攻玉，域外行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)以完善我國(guó)行政法治實(shí)踐作為最終落腳點(diǎn)。依學(xué)界通說(shuō)，改革開(kāi)放后的中國(guó)公法學(xué)雖然在理論上并沒(méi)有確立所謂的特別權(quán)力關(guān)系，但在實(shí)踐上卻存在事實(shí)的“特別權(quán)力關(guān)系”。在執(zhí)政黨組織與黨員、國(guó)家與公務(wù)員、公立學(xué)校與學(xué)生之間等典型的特別權(quán)力關(guān)系中，以法律保留為基本內(nèi)核的依法行政原則一直尚未得到普遍性確認(rèn)，相對(duì)人的訴權(quán)也付之闕如。隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)，尤其是國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展與深化，法律保留原則得以突破特別權(quán)力關(guān)系的藩籬，在執(zhí)政黨組織與黨員、國(guó)家與公職人員、公立高校與學(xué)生之間適用，保障相對(duì)人的基本權(quán)利，形成了學(xué)界所謂的“特別法律關(guān)系”。這充分體現(xiàn)了我國(guó)民主法治和人權(quán)保障事業(yè)的進(jìn)步。
（一）在執(zhí)政黨組織與黨員之間公法社團(tuán)關(guān)系中
在2018年憲法修正案中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”已經(jīng)載入憲法正文第1條，不僅具有憲法位階的高度，更是長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革歷史經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)的規(guī)范表達(dá)，屬于公法調(diào)整的社團(tuán)關(guān)系。從特別權(quán)力人的角度來(lái)看，執(zhí)政黨與生俱來(lái)的先進(jìn)性、歷史形成的執(zhí)政地位、承擔(dān)的光榮使命和任務(wù)、嚴(yán)密的組織性和嚴(yán)格的紀(jì)律性，要求黨組織必須對(duì)黨員的權(quán)利、義務(wù)和懲戒進(jìn)行規(guī)范。從相對(duì)人的角度來(lái)看，黨員申請(qǐng)加入黨組織的“志愿性”、享有相應(yīng)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，要求黨員承擔(dān)更多的義務(wù)、讓渡一部分權(quán)利，并在違紀(jì)的情況下受到黨紀(jì)處分。再加上黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨和建設(shè)法治國(guó)家上的重要作用，以及集體主義的歷史文化環(huán)境，決定了將執(zhí)政黨組織和黨員之間的公法社團(tuán)關(guān)系定位為特別權(quán)力關(guān)系，“是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和組織特質(zhì)的邏輯演進(jìn)和必然”。
基于執(zhí)政黨組織與黨員之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，黨組織可以在沒(méi)有法律依據(jù)或授權(quán)的情況下，通過(guò)創(chuàng)制特別規(guī)則來(lái)限制黨員的權(quán)利、規(guī)定不確定的義務(wù)和相應(yīng)的懲戒措施，這種特別規(guī)則體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)執(zhí)政黨黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律約束，鞏固的是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此其規(guī)定往往比國(guó)家法律對(duì)普通公民的要求更加嚴(yán)格，這就是“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”。國(guó)家法律為普通公民設(shè)定了最低限度的道德，而黨內(nèi)法規(guī)為黨員設(shè)定了更高標(biāo)準(zhǔn)的道德約束，所以執(zhí)政黨組織有權(quán)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)要求黨員在特定條件下放棄作為普通公民的部分自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，承擔(dān)更多不確定的附隨服從義務(wù)，并在違紀(jì)的情況下接受懲戒。特別權(quán)力關(guān)系理論為闡釋黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、執(zhí)政黨組織懲戒違紀(jì)黨員提供了理論支撐，為黨內(nèi)法規(guī)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。
黨內(nèi)法規(guī)限制黨員的權(quán)利，雖然具有理論依據(jù)，也具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，但這并不意味著徑直具有合法性。黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證離不開(kāi)合法性要素，這意味著要接受國(guó)家法律的審查?！稇椃ā沸蜓宰詈笠蛔匀欢我?guī)定：憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，包含執(zhí)政黨在內(nèi)的一切主體都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，保證憲法實(shí)施、維護(hù)憲法尊嚴(yán)?！稇椃ā返?/span>5條第4款規(guī)定，包含執(zhí)政黨在內(nèi)的一切主體都必須遵守憲法和法律?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》總綱最后一自然段也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”這意味著，執(zhí)政黨制定的黨內(nèi)法規(guī)在限制黨員權(quán)利時(shí)，也要遵守憲法和法律的規(guī)定，尊重黨員作為公民所享有的憲法法律上的基本權(quán)利，而不能將所有權(quán)利予以限制。修正后的特別權(quán)力關(guān)系理論也認(rèn)為，根據(jù)重要性理論，針對(duì)相對(duì)人影響重大的權(quán)利，尤其是憲法上的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律予以保障。
正是基于此，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定的“兩規(guī)”措施才會(huì)引起法治爭(zhēng)議。按照《憲法》第37條的規(guī)定，人身自由屬于公民的基本權(quán)利；按照《立法法》的規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰不僅屬于法律保留事項(xiàng)，而且屬于絕對(duì)保留，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律的形式加以限制，絕對(duì)禁止其他主體制定規(guī)則加以限制。人身自由作為公民憲法基本權(quán)利，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)作用范圍的邊界。鑒于“兩規(guī)”措施的法治爭(zhēng)議，2016年底肇啟的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，用留置取代“兩規(guī)”措施。有學(xué)者指出：“基本權(quán)利教義學(xué)雖然接受政黨內(nèi)部規(guī)則對(duì)黨員權(quán)利的克減以及公民的‘基本權(quán)利放棄’,但關(guān)于留置措施討論中的‘家法說(shuō)’和‘權(quán)利放棄論’都較難證立。”
2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”2018年3月，全國(guó)人大制定通過(guò)了《監(jiān)察法》，以國(guó)家法律的形式規(guī)定了留置措施。在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的情況下，今后可以通過(guò)使用留置措施，取代“兩規(guī)”措施。這表明法律保留原則在執(zhí)政黨組織與黨員之間的特別權(quán)力關(guān)系中得到了適用，標(biāo)志著我國(guó)民主法治和人權(quán)保障事業(yè)的巨大進(jìn)步。正如全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人在草案說(shuō)明中指出的一樣：“尤其是用留置取代‘兩規(guī)’措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，有利于解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國(guó)的決心和自信。”學(xué)界也普遍認(rèn)為，用留置取代“兩規(guī)”是法治反腐的轉(zhuǎn)型，“反映依法治腐從黨內(nèi)逐漸推向國(guó)家層面的重要過(guò)程,意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個(gè)新的臺(tái)階”。
（二）在國(guó)家與公職人員之間的公法勤務(wù)關(guān)系中
按照學(xué)界通說(shuō)，國(guó)家與公務(wù)員之間的勤務(wù)關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，那么對(duì)于范圍擴(kuò)大的公職人員，其與國(guó)家之間，尤其是與履行國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)監(jiān)察委員會(huì)之間，是否屬于特別權(quán)力關(guān)系呢？官方認(rèn)為：“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。”所謂“自我監(jiān)督”，實(shí)質(zhì)意涵就是指黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的內(nèi)部監(jiān)督，表明國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）與公職人員之間屬于內(nèi)部監(jiān)督管理關(guān)系，也就是俗稱的“體制內(nèi)”，這是其屬于特別權(quán)力關(guān)系的前提條件。從特別權(quán)力關(guān)系成立的目的條件來(lái)看，國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，是為了實(shí)現(xiàn)反腐敗的國(guó)家監(jiān)察目的，具有公法上的特定目的。從特別權(quán)力關(guān)系成立的主體條件來(lái)看，國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）與公職人員處于不平等的法律地位，國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）處于主導(dǎo)、支配地位，而公職人員處于被動(dòng)、被支配地位。從特別權(quán)力關(guān)系成立的內(nèi)容條件來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察法律體系是以義務(wù)為本位的規(guī)范體系，為公職人員限制了權(quán)利、設(shè)定了義務(wù)和懲戒。因此，國(guó)家與公職人員之間的勤務(wù)關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，監(jiān)察委員會(huì)與公職人員之間的監(jiān)督關(guān)系也屬于特別權(quán)力關(guān)系。
基于國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）與公職人員之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）可以在沒(méi)有法律依據(jù)或授權(quán)的情況下，通過(guò)創(chuàng)制特別規(guī)則來(lái)限制公職人員的權(quán)利、規(guī)定不確定的義務(wù)和相應(yīng)的懲戒措施。但在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，尤其是《公職人員政務(wù)處分法》出臺(tái)之前，國(guó)家就制定了一系列法律法規(guī)來(lái)調(diào)整其與公職人員之間的關(guān)系，限制公職人員的權(quán)利、設(shè)定義務(wù)和懲戒，從而使特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)化為“特別法律關(guān)系”。例如，《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》《人民警察法》等全國(guó)人大常委會(huì)制定的國(guó)家法律，明確規(guī)定了公職人員的職責(zé)、義務(wù)、權(quán)利、懲戒等事項(xiàng)，使之具有了法律上的確定性。但這些國(guó)家法律普遍存在規(guī)范密度過(guò)低的問(wèn)題，尤其是懲戒事關(guān)公職人員職務(wù)、職級(jí)、薪酬待遇等重要事項(xiàng)，影響重大，僅僅只有寥寥數(shù)條的法律供給是滿足不了實(shí)踐需求的。在此情況下，政府制定了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，但這些法規(guī)規(guī)章存在效力位階低下的問(wèn)題。修正后的特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為，懲戒雖是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律處分，但事關(guān)公職人員的切身利益，屬于適用法律保留的重要事項(xiàng)，宜通過(guò)制定法律的形式加以規(guī)范。
在國(guó)家監(jiān)委沒(méi)有獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限之前，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委依據(jù)《監(jiān)察法》，制定了一部規(guī)范性文件《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（2018），對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分的規(guī)范依據(jù)、懲戒種類、適用規(guī)則、法定程序、救濟(jì)途徑等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。但《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》僅僅是一部紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件，不是監(jiān)察法規(guī)，更不是國(guó)家法律，存在效力位階過(guò)低的問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的需求。2020年6月20日，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《公職人員政務(wù)處分法》，對(duì)于政務(wù)處分主體和基本原則、種類和適用規(guī)則、違法行為及其適用的處分、程序、救濟(jì)途徑等進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定。其中第二章規(guī)定了政務(wù)處分的種類和適用，第三章規(guī)定了違法行為及其適用的政務(wù)處分，按照《公職人員政務(wù)處分法》第2條、第3條之規(guī)定，任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法公職人員的處分也適用第二章、第三章的規(guī)定。這意味著限制公職人員的權(quán)利、規(guī)定義務(wù)和懲戒等實(shí)體規(guī)范在國(guó)家法律層面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，具有了法律上的確定性，標(biāo)志著法律保留原則在國(guó)家（監(jiān)察委員會(huì)）與公職人員之間的特別權(quán)力關(guān)系中得到了適用。
制定《公職人員政務(wù)處分法》，有利于推進(jìn)政務(wù)處分工作規(guī)范化法治化，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法治觀念，依法保護(hù)公職人員合法權(quán)利，是我國(guó)民主法治和人權(quán)保障事業(yè)的進(jìn)步。全國(guó)人大常委會(huì)在草案說(shuō)明中指出：“制定政務(wù)處分法，明確實(shí)施政務(wù)處分的主體，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的法律原則，處分事由、權(quán)限和程序，被處分人員維護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)途徑等，有利于處分決定機(jī)關(guān)、單位強(qiáng)化法治觀念、程序意識(shí)，提升工作的法治化、規(guī)范化水平。”中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委工作人員對(duì)此作出解讀，作為新中國(guó)成立以來(lái)第一部系統(tǒng)全面規(guī)范公職人員懲戒的國(guó)家法律，《公職人員政務(wù)處分法》完善了黨和國(guó)家監(jiān)督體系，推進(jìn)了政務(wù)處分工作規(guī)范化法治化。學(xué)界也認(rèn)為，“《政務(wù)處分法》通過(guò)構(gòu)筑嚴(yán)密的職務(wù)違法懲戒法網(wǎng)以及完善的法治反腐規(guī)范體系”，實(shí)現(xiàn)了“對(duì)監(jiān)察體制改革的法治化推進(jìn)”。
（三）在公立高校與學(xué)生之間公法營(yíng)造物關(guān)系中
依學(xué)界通說(shuō)，20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)公立高校與學(xué)生之間的營(yíng)造物利用關(guān)系，屬于典型的特別權(quán)力關(guān)系，排斥適用法律保留原則和司法救濟(jì)途徑，屬于法治主義的“真空地帶”。上世紀(jì)末以來(lái)，受到國(guó)家邏輯、社會(huì)邏輯、法院邏輯、大學(xué)邏輯以及學(xué)生邏輯等多重互動(dòng)的深刻影響，該制度場(chǎng)域不斷演進(jìn)，法律保留和司法審查得以進(jìn)入。但是目前，我國(guó)公立高校是特殊的公法人，與普通的公法人相比，內(nèi)外部關(guān)系有所不同。隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的加快，全社會(huì)的法治化程度不斷提高，特別權(quán)力關(guān)系的范圍不斷縮小，其仍舊具有最充分的解釋力。換言之，公立高校與學(xué)生之間整體上還屬于修正的特別權(quán)力關(guān)系，而不是普通的行政法律關(guān)系。
基于公立高校與學(xué)生之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，公立高?？梢栽跊](méi)有法律依據(jù)或授權(quán)的情況下，通過(guò)創(chuàng)制特別規(guī)則來(lái)限制學(xué)生的權(quán)利、規(guī)定不確定的義務(wù)和懲戒，這種特別規(guī)則就體現(xiàn)為校規(guī)校紀(jì)。但在上世紀(jì)末，我國(guó)制定了《教育法》《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，對(duì)公立高校與學(xué)生之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，法律保留原則在一定程度和范圍內(nèi)得到適用，從而進(jìn)化為“特別法律關(guān)系”。但這些教育法律法規(guī)，是以高校權(quán)力本位、學(xué)生義務(wù)本位為特征的，承襲了過(guò)去政府與學(xué)生之間的關(guān)系，雙方地位不平衡；缺乏高校和學(xué)生各自權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，側(cè)重針對(duì)學(xué)生的義務(wù)性規(guī)定；賦予了高校相對(duì)較大的懲戒處分裁量權(quán)，學(xué)生在基本權(quán)利受到侵害時(shí)的訴權(quán)沒(méi)有得到保障。高校權(quán)力本位背離了教育和學(xué)術(shù)的本質(zhì)，高校教育的核心是對(duì)學(xué)術(shù)自由的保護(hù)，而不是權(quán)力和服從。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)由高校權(quán)力本位轉(zhuǎn)向?qū)W生權(quán)利本位，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。大學(xué)自治的核心是法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以憲法基本權(quán)利為內(nèi)在限制，以法律為外在制約，貫徹法律保留原則。
新時(shí)代國(guó)家對(duì)教育領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行了一系列修改，法律保留原則在高等教育領(lǐng)域的規(guī)范密度得以提高，高等院?；蚪逃块T只有在法律明文規(guī)定或授權(quán)的情況下，才能對(duì)學(xué)生基本權(quán)利和重大利益進(jìn)行處分。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《教育法》《高等教育法》進(jìn)行了修改，修改后的《教育法》加大了在國(guó)家教育考試中作弊、非法招生、制售假冒學(xué)業(yè)證書等方面違法行為的法律責(zé)任，明確對(duì)考生作弊可以采取取消考試資格或成績(jī)、停止參加考試1年至3年等懲戒措施，以作弊、剽竊、抄襲等不正當(dāng)手段獲得學(xué)歷學(xué)位證書的，由頒發(fā)機(jī)構(gòu)撤銷相關(guān)證書；修改后的《高等教育法》強(qiáng)化了高校學(xué)術(shù)委員會(huì)作用，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)規(guī)范的事項(xiàng)，調(diào)查、處理或認(rèn)定學(xué)術(shù)不端和學(xué)術(shù)糾紛。關(guān)于2015年教育法律的統(tǒng)籌修改，有學(xué)者對(duì)此作出評(píng)論：“通過(guò)依法治教，來(lái)構(gòu)建于法有據(jù)、科學(xué)合理的大學(xué)治理體系，促進(jìn)高等教育的發(fā)展。”全國(guó)人大常委會(huì)于2018年12月再次對(duì)《高等教育法》進(jìn)行了修改， 于2021年4月再次對(duì)《教育法》進(jìn)行了修改，明確了盜用、冒用他人身份，頂替他人取得入學(xué)資格、學(xué)歷學(xué)位證書、成為公職人員的法律責(zé)任，回應(yīng)了嚴(yán)重侵害公民受教育權(quán)的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。
法律保留可以分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留，相對(duì)保留并不排除教育主管部門可以在法律的授權(quán)或控制下，通過(guò)制定規(guī)章的形式來(lái)調(diào)整高校與學(xué)生之間的關(guān)系，從而將法律規(guī)定進(jìn)一步具體化、使其具有可操作性，這其中對(duì)學(xué)生基本權(quán)利影響最大的當(dāng)屬教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。學(xué)生管理是高等教育管理的重要內(nèi)容，關(guān)系到學(xué)生權(quán)利的保障和高校育人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《規(guī)定》已成為彰顯我國(guó)教育法治發(fā)展進(jìn)步的重要指標(biāo)。2017年9月1日起施行的《規(guī)定》，通過(guò)增設(shè)條款和修改條款的方式，貫徹“依法治校、民主管理”的理念，實(shí)現(xiàn)了高校權(quán)力本位到學(xué)生權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，注重對(duì)高校權(quán)力的規(guī)制，強(qiáng)化對(duì)學(xué)生權(quán)利的保障。有學(xué)者對(duì)此評(píng)論：“本次修法最值得注意的是對(duì)學(xué)生權(quán)利的強(qiáng)調(diào)和對(duì)學(xué)校管理行為程序性的要求。新《規(guī)定》會(huì)對(duì)未來(lái)高等學(xué)校學(xué)生管理的法治化產(chǎn)生重要影響。”教育領(lǐng)域一系列法律法規(guī)的修訂，表明法律保留原則在公立高校與學(xué)生之間特別權(quán)力關(guān)系中的規(guī)范密度得到了提高，標(biāo)志著我國(guó)民主法治和人權(quán)保障事業(yè)的進(jìn)步。
三、法律保留原則視域下特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的優(yōu)化
學(xué)術(shù)界關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系法治化的討論，大多主張借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在相對(duì)人受到不利懲戒處分時(shí)，有限度地賦予相對(duì)人向法院提起行政訴訟的權(quán)利，司法審查有節(jié)制地介入特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域。在目前的司法實(shí)踐中，特別權(quán)力關(guān)系中的懲戒處分屬于內(nèi)部行政行為，排除在行政訴訟的受案范圍之外。在短時(shí)間內(nèi)行政訴訟受案范圍不會(huì)擴(kuò)大的情況下，不妨另辟蹊徑，在法律保留原則指導(dǎo)下，通過(guò)構(gòu)建法律保留規(guī)范體系、民主參與制定特別規(guī)則、擴(kuò)大備案審查對(duì)象范圍等途徑，對(duì)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化，從規(guī)范依據(jù)上保障相對(duì)人的權(quán)利，從源頭上減少糾紛爭(zhēng)端。
（一）構(gòu)建法律保留規(guī)范體系
法律保留的基本含義是指，凡屬憲法法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則只能通過(guò)制定法律的形式加以規(guī)范，或者在法律的明確授權(quán)下，其他機(jī)關(guān)才能作出規(guī)定。法律保留是依法行政的基本內(nèi)涵，其以法治為基礎(chǔ)，以民主為前提，核心理念是對(duì)公民基本權(quán)利的保障。依學(xué)界通說(shuō)，法律保留原則經(jīng)歷了“侵害保留說(shuō)——全部保留說(shuō)——重要保留說(shuō)”的理論變遷。與域外一樣，“我國(guó)法律保留的范圍所采用的是重要保留說(shuō)”，即公民重要的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)由國(guó)會(huì)制定法律加以規(guī)定，行政活動(dòng)在涉及相對(duì)人基本的、重要的權(quán)利義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有明確具體的法律依據(jù)。按照《立法法》（2023）第11條、第12條之規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等3種事項(xiàng)屬于絕對(duì)保留，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律加以規(guī)定；第11條規(guī)定的其他8種事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)作出規(guī)定。官方對(duì)此作出解釋：“涉及公民基本權(quán)利和自由的事項(xiàng)，其立法權(quán)也只能專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。”
因此，當(dāng)法律保留原則適用于特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域時(shí)，也可分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留：涉及相對(duì)人基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，其立法權(quán)專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)；其他相對(duì)不重要的權(quán)利事項(xiàng)，可以在權(quán)力機(jī)關(guān)或法律的授權(quán)下，由特別權(quán)力人制定規(guī)范調(diào)整。例如，“兩規(guī)”措施涉及黨員的人身自由基本權(quán)利，屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)，所以最后被全國(guó)人大制定的《監(jiān)察法》中的“留置”措施取代。政務(wù)處分、處分雙軌并行的懲戒制度，涉及公職人員的切身利益，尤其是撤職、開(kāi)除兩種懲戒涉及公民擔(dān)任公職的政治權(quán)利，屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)，所以最后由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《公職人員政務(wù)處分法》作出規(guī)定。但是在公立高校與學(xué)生之間的特別權(quán)力關(guān)系中，法律保留原則卻沒(méi)有得到很好適用。目前公立高校的教育懲戒設(shè)定權(quán)存在表述模糊、越權(quán)設(shè)定等問(wèn)題，為了維護(hù)學(xué)生權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在《教育法》《高等教育法》等國(guó)家立法上完善教育懲戒設(shè)定權(quán)，“將身份性懲戒等事項(xiàng)交由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行立法”。尤其是開(kāi)除學(xué)籍處分事關(guān)學(xué)生的基本權(quán)利（受教育權(quán)），理論上屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)，但在當(dāng)下由部門規(guī)章、校規(guī)設(shè)定，不符合法律保留原則要求。早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者建議，對(duì)于學(xué)生的勒令退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍等處分以及不予頒發(fā)畢業(yè)證、不授予學(xué)位等涉及學(xué)生重要權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律予以規(guī)范。由此看來(lái)，對(duì)于涉及剝奪學(xué)生受教育權(quán)和改變學(xué)生身份的非學(xué)術(shù)性事務(wù)，由于不涉及學(xué)術(shù)自由，但屬于事關(guān)學(xué)生基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，“必須適用嚴(yán)格性和高密度的法律保留原則”。
在圈定國(guó)家立法的絕對(duì)保留事項(xiàng)后，對(duì)于不涉及相對(duì)人基本權(quán)利的非重要事項(xiàng)，特別權(quán)力人可以根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或法律的授權(quán)，制定法規(guī)、規(guī)章或自治章程，此即相對(duì)保留。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)決定須符合《立法法》第13—15條規(guī)定的授權(quán)明確性原則，明確授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍、期限、應(yīng)當(dāng)遵循的原則以及監(jiān)督報(bào)告義務(wù)、提請(qǐng)制定法律和不得轉(zhuǎn)授權(quán)的義務(wù)。授權(quán)制定的法律規(guī)范須符合《立法法》第7條規(guī)定的法律明確性原則，明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。特別權(quán)力人制定的法規(guī)、規(guī)章或自治章程，須以憲法法律、授權(quán)決定為依據(jù)，不得抵觸上位法的規(guī)定，并需要提高規(guī)范密度。
在借鑒法律保留原則的基礎(chǔ)上，近年來(lái)有學(xué)者提出了特別規(guī)則保留的理論，即只有高層級(jí)的主體才能制定涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的特別規(guī)則，低層級(jí)主體不得制定，這或可作為特別權(quán)力關(guān)系法治化規(guī)范化的努力方向。例如，涉及創(chuàng)設(shè)黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，此即黨內(nèi)法規(guī)保留。在對(duì)學(xué)生核心權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，必須由高校校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議等校內(nèi)最高決議機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議，其他非重要事項(xiàng)才能由職能部門或二級(jí)單位決議，此即校規(guī)保留。
（二）民主參與制定特別規(guī)則
法律保留的理論前提是國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立，是保障公民基本權(quán)利的重要手段。從法律保留理論的德日歷史淵源來(lái)看，伴隨著國(guó)家政體從君主立憲制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民主權(quán)制，其理論內(nèi)涵發(fā)生了重大改變，出發(fā)點(diǎn)由保障人民基本權(quán)利擴(kuò)大到對(duì)行政的民主性控制，內(nèi)容上由僅僅關(guān)注將何種行政行為的權(quán)限保留給法律擴(kuò)展至保留給什么樣的法律。民主國(guó)的基本內(nèi)涵就是，凡是有關(guān)國(guó)民共同體生活的重大決定，尤其是對(duì)基本權(quán)利的剝奪或限制之類涉及國(guó)民切身利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)民選舉的代表組成的國(guó)會(huì)作出決議，因?yàn)槠渚哂兄苯拥拿裰骱戏ㄐ?。此外，?guó)會(huì)奉行透明、公開(kāi)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓q論程序，具有較高的民主正當(dāng)性，能夠確保法律內(nèi)容的正確性。所以，民主國(guó)下的法律保留原則，在確保法律是“良法”的正確性基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了國(guó)會(huì)對(duì)政府的民主性控制。法律保留原則的民主性傾向，意味著不僅規(guī)制特別權(quán)力關(guān)系的法律依據(jù)需要具有民主性，作為自治依據(jù)的特別規(guī)則同樣需要具有民主性，表明相對(duì)人參與制定特別規(guī)則具有理論依據(jù)和實(shí)踐需求。相對(duì)人參與特別規(guī)則的制定，不僅有利于確保特別規(guī)則“良法”的正確性，實(shí)現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系的法治化，而且有利于矯正當(dāng)事人兩造地位不平等的缺陷，實(shí)現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系的民主化，從而加速瓦解特別權(quán)力關(guān)系。
法律保留概念的最初原意就是為了確立“先法律后行政”順序關(guān)系，在確保特別規(guī)則民主性和正確性的基礎(chǔ)上，有利于內(nèi)部行政活動(dòng)的順利開(kāi)展，從源頭上減少特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的糾紛爭(zhēng)端。以黨內(nèi)法規(guī)為例，近年來(lái)有不少學(xué)者主張黨內(nèi)法規(guī)的制定要實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員基本權(quán)利的保障，應(yīng)吸收和借鑒國(guó)家立法原則中的全過(guò)程人民民主理念，擴(kuò)大黨員民主參與。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了廣泛征求意見(jiàn)制度，黨員民主參與有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，但大多比較原則性、籠統(tǒng)性，缺乏可操作性、公開(kāi)透明性，參與方式比較陳舊單一，參與范圍過(guò)于狹窄。黨員民主參與應(yīng)當(dāng)是一種全方位、全過(guò)程的參與，有必要在現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上，擴(kuò)大黨員在規(guī)劃與計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、審批、發(fā)布、備案等各個(gè)環(huán)節(jié)的民主參與，探索建立聽(tīng)證制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平。黨員民主參與是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定程序內(nèi)在缺陷的合理彌補(bǔ)和有效補(bǔ)強(qiáng)，是以義務(wù)為本位的黨內(nèi)法規(guī)的必然要求。黨員民主參與有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性，提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，塑造黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性，從而減少黨內(nèi)的糾紛爭(zhēng)端。
在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定中，雖然沒(méi)有規(guī)定公眾參與程序，但在第一部監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)察法實(shí)施條例》的制定過(guò)程中，已有序引導(dǎo)公眾參與，充分發(fā)揚(yáng)民主政治。例如，《監(jiān)察法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》于2021年5月17日至6月15日公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，引起社會(huì)公眾的廣泛參與。在今后國(guó)家監(jiān)委制定涉及公職人員權(quán)利義務(wù)的監(jiān)察法規(guī)時(shí)，有必要在規(guī)劃、起草、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大包括公職人員在內(nèi)的社會(huì)公眾民主參與，這有利于增強(qiáng)監(jiān)察法規(guī)的民主性、科學(xué)性，從而減少監(jiān)察執(zhí)法中公職人員的反彈。
在公立高校制定涉及學(xué)生權(quán)利義務(wù)的校規(guī)校紀(jì)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大學(xué)生民主參與，打破原有高校閉門造車的做法，實(shí)現(xiàn)開(kāi)門立規(guī)。學(xué)生民主參與制定校規(guī)校紀(jì)，可以平衡高校管理權(quán)和學(xué)生權(quán)利，兼顧學(xué)校和學(xué)生兩造的關(guān)切重點(diǎn)和利益訴求，符合比例原則，也更加符合現(xiàn)代行政法“平衡論”的治理邏輯。高?？梢酝ㄟ^(guò)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)等多種方式，擴(kuò)大學(xué)生民主參與，在廣泛凝聚高校和學(xué)生共識(shí)的基礎(chǔ)上，綜合考慮學(xué)生工作的實(shí)際情況和違紀(jì)違法行為的危害程度制定相關(guān)校規(guī)校紀(jì)。這不僅可以擴(kuò)大學(xué)生對(duì)校園民主管理的參與度，也有利于增強(qiáng)校規(guī)校紀(jì)的科學(xué)性、合理性、可執(zhí)行性，從而減少校園里的糾紛爭(zhēng)端。
（三）擴(kuò)大備案審查對(duì)象范圍
一般而言，法律保留原則包括兩個(gè)維度的內(nèi)涵：在橫向維度上，全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)國(guó)務(wù)院的保留；在縱向維度上，全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的保留。在橫向維度上，法律保留原則劃定了全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序，區(qū)分了國(guó)家立法權(quán)與行政立法權(quán)，有利于保證國(guó)家立法的至上性，保障法律規(guī)范位階的有序性和國(guó)家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民基本權(quán)利，遏制行政立法權(quán)的自我膨脹；在縱向維度上，法律保留原則劃分了全國(guó)人大常委會(huì)與地方權(quán)力機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序，區(qū)分了國(guó)家立法權(quán)與地方立法權(quán)，有利于維護(hù)社會(huì)主義政治統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法制統(tǒng)一。有學(xué)者指出，法律保留原則在防止部門立法越位、遏制地方立法沖動(dòng)、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面具有舉足輕重的作用。法律保留原則在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一上的重要作用，意味著有必要將特別規(guī)則納入到規(guī)范性文件備案審查對(duì)象之范圍，審查特別規(guī)則的合法性，從而促進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系的法治化。
按照相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，我國(guó)目前形成了由黨委、人大、政府等各系統(tǒng)相互銜接、分工負(fù)責(zé)的規(guī)范性文件備案審查制度體系。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》之規(guī)定，涉及黨員權(quán)利義務(wù)、紀(jì)律處分的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件均須報(bào)相關(guān)主體備案，審查標(biāo)準(zhǔn)包括合法性標(biāo)準(zhǔn)，即是否同憲法法律相一致，是否符合制定權(quán)限和程序，這是法律保留原則的應(yīng)有之義。按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定和《立法法》之規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)后，需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，審查標(biāo)準(zhǔn)包括合法性標(biāo)準(zhǔn)，即是否超越權(quán)限、是否對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定、是否違法設(shè)定公職人員的權(quán)利義務(wù)等。近來(lái)有學(xué)者主張，也應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入到備案審查對(duì)象之范圍。由此看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件基本實(shí)現(xiàn)了備案審查全覆蓋，以法律保留原則為核心的合法性標(biāo)準(zhǔn)，能夠確保其不與憲法法律相抵觸，有利于保障黨員、公職人員的基本權(quán)利，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，進(jìn)一步推動(dòng)特別權(quán)力關(guān)系法治化。
反觀公立高校制定的校規(guī)校紀(jì)，則沒(méi)有實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋。根據(jù)《高等教育法》第三章之規(guī)定，設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)提供章程，并報(bào)國(guó)家教育行政部門或省級(jí)人民政府審批，修改章程也須報(bào)后者核準(zhǔn)，在審批、核準(zhǔn)的過(guò)程中就會(huì)對(duì)其進(jìn)行合法性審查?！陡叩冉逃ā返?/span>41條授權(quán)校長(zhǎng)制定具體規(guī)章制度，但并未規(guī)定相應(yīng)的備案審查制度。與學(xué)生基本權(quán)利密切相關(guān)的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第67條規(guī)定，高校制定或修改本校的學(xué)生管理規(guī)定或紀(jì)律處分規(guī)定，應(yīng)當(dāng)報(bào)主管教育行政部門備案。但高校的職能部門或二級(jí)單位往往還會(huì)根據(jù)校級(jí)規(guī)章制度，制定便于實(shí)施、具有可操作性的次級(jí)規(guī)范，這些次級(jí)規(guī)范直接影響學(xué)生的基本權(quán)利，卻沒(méi)有被納入備案審查。立法權(quán)的轉(zhuǎn)授不僅會(huì)導(dǎo)致不同位階法律文件之間效力的混亂，還會(huì)有低位階文件掏空高位階文件的風(fēng)險(xiǎn)，并已經(jīng)對(duì)法律保留原則產(chǎn)生了不小的沖擊，侵蝕了校規(guī)校紀(jì)的形式合法性，因此有必要將其納入備案審查對(duì)象之范圍。近年來(lái)，有學(xué)者主張建立分種類、多層次的社會(huì)規(guī)范備案審查制度，將包括公立高校校規(guī)校紀(jì)在內(nèi)的所有社會(huì)規(guī)范均納入備案審查對(duì)象之范圍，并對(duì)其進(jìn)行合法性審查，這或可作為保障學(xué)生基本權(quán)利、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、推動(dòng)公立高校與學(xué)生之間特別權(quán)力關(guān)系法治化的努力方向。
結(jié)語(yǔ)
目前學(xué)術(shù)界關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系的檢討，大多主張涉及相對(duì)人基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)允許向法院尋求司法救濟(jì)。這種主張雖對(duì)保障相對(duì)人的權(quán)利具有法治意義，但卻忽視了國(guó)情有別。域外是權(quán)力分立、相互制衡的政治體制，在二戰(zhàn)后興起建立“司法國(guó)”理論，主張法院是代表法律、法治國(guó)理念之唯一智慧者，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)發(fā)揮司法權(quán)功能，使一切行政權(quán)臣服在法院的司法審查之下，所以不承認(rèn)所謂的“特別權(quán)力關(guān)系”。
但是，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，瓦解特別權(quán)力關(guān)系不能僅僅具有司法者視角，更應(yīng)當(dāng)具有立法者視角，與其推動(dòng)特別權(quán)力關(guān)系司法化，不如先促進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系法治化。黨的二十大報(bào)告提出“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”，這意味著政黨治理、政府治理、社會(huì)治理等各方面工作都需納入法治軌道，在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，其中就包含特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的法治化。為此，必須進(jìn)行供給側(cè)改革，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加大法律供給，加強(qiáng)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域中相對(duì)人基本權(quán)利的法律保障。《全國(guó)人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃》提出“緊貼人民群眾美好生活對(duì)法治建設(shè)的呼聲期盼”“為深入推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化提供高質(zhì)量法治保障”。進(jìn)入2023年以來(lái)，將《學(xué)位條例》修改為《學(xué)位法》已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的立法議程，于8月將草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初次審議，于2024年4月表決通過(guò)《學(xué)位法》；2023年12月，黨中央印發(fā)了最新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，與時(shí)俱進(jìn)完善紀(jì)律規(guī)范，使黨的紀(jì)律處分更加科學(xué)化、規(guī)范化；2024年1月，中央紀(jì)委在工作報(bào)告中提出：“堅(jiān)持用法治思維和法治方式懲治腐敗，持續(xù)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，研究制定反跨境腐敗法”“一體履行黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)制定職責(zé)，協(xié)助黨中央修訂《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》”。立法領(lǐng)域的最新動(dòng)態(tài)表明，包括特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域在內(nèi)的國(guó)家各方面工作將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治化。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見(jiàn)《河北法學(xué)》2025年第2期。
