作者簡(jiǎn)介：董靜然，男，重慶人，西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、國(guó)家安全法。
摘要：美國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由實(shí)施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁給我國(guó)企業(yè)在美國(guó)的正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》賦予美國(guó)總統(tǒng)實(shí)施包括數(shù)據(jù)安全在內(nèi)的廣泛制裁權(quán)?！锻赓Y審查現(xiàn)代化法》進(jìn)一步擴(kuò)大了外國(guó)投資委員會(huì)的權(quán)限，將“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”納入外資安全審查范圍。但是，美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁仍然受到國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的限制。一方面，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》信息數(shù)據(jù)例外條款和美國(guó)憲法第一修正案強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)交流的保護(hù)?！缎姓绦蚍ā泛兔绹?guó)憲法第五修正案對(duì)數(shù)據(jù)安全制裁提出了正當(dāng)程序要求。另一方面，國(guó)際法從國(guó)家安全例外條款的限制解釋和國(guó)家責(zé)任的角度對(duì)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁進(jìn)行了約束。面對(duì)美國(guó)的數(shù)據(jù)安全制裁，我國(guó)既需要通過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)法尋求救濟(jì)，也需要增強(qiáng)反制措施的國(guó)際合法性和完善反制措施的行政機(jī)構(gòu)配合機(jī)制。我國(guó)應(yīng)積極探索平衡國(guó)家安全與數(shù)據(jù)自由的國(guó)際法規(guī)則，為數(shù)據(jù)安全的全球治理提供中國(guó)方案。
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)安全；單邊經(jīng)濟(jì)制裁；美國(guó)國(guó)內(nèi)法限制；國(guó)際法限制；反制措施
引言
數(shù)據(jù)安全目前已成為美國(guó)政府的重要關(guān)切。美國(guó)將數(shù)據(jù)安全正式提升到國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度始于2019年5月“保障信息通信技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈”的行政命令。在該命令中，時(shí)任總統(tǒng)特朗普指出外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無(wú)限制地獲取美國(guó)信息數(shù)據(jù)和通信技術(shù)，已對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成了非比尋常的威脅。此后，美國(guó)頻繁以數(shù)據(jù)安全為由對(duì)華發(fā)起單邊經(jīng)濟(jì)制裁，給中國(guó)企業(yè)在美國(guó)的正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重阻礙。2021年6月，美國(guó)總統(tǒng)拜登發(fā)布了“保護(hù)美國(guó)敏感數(shù)據(jù)不被外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手竊取”的行政命令。雖然，拜登在該命令中撤銷了特朗普對(duì)TikTok和WeChat及其中國(guó)母公司的制裁，但這并不意味美國(guó)政府降低對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視程度。相反，美國(guó)政府將數(shù)據(jù)安全提升到比之前更為重要的位置。拜登政府不僅重申了特朗普政府“保障信息通信技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈”的行政命令，強(qiáng)調(diào)包括中國(guó)在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手給美國(guó)數(shù)據(jù)安全構(gòu)成的威脅和挑戰(zhàn)，還要求美國(guó)各行政部門對(duì)美國(guó)數(shù)據(jù)安全存在的風(fēng)險(xiǎn)及外部威脅進(jìn)行以證據(jù)為基礎(chǔ)的、嚴(yán)格的分析評(píng)估，以保障美國(guó)核心利益。拜登認(rèn)為，外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可以通過(guò)在美國(guó)通信設(shè)備（包括移動(dòng)電話、平板電腦和計(jì)算機(jī)等）上運(yùn)行的應(yīng)用軟件獲取美國(guó)用戶大量的個(gè)人信息數(shù)據(jù)和商業(yè)財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)。
除在應(yīng)用軟件領(lǐng)域?qū)ikTok和WeChat采取制裁措施外，美國(guó)還認(rèn)為中國(guó)會(huì)通過(guò)給美國(guó)提供電信服務(wù)的方式獲取美國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)，威脅其國(guó)家安全。2021年10月，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)撤銷了中國(guó)電信美國(guó)子公司的服務(wù)授權(quán)。2022年1月，該委員會(huì)又撤銷了中國(guó)聯(lián)通美國(guó)子公司的服務(wù)授權(quán)。拜登政府發(fā)布的數(shù)據(jù)安全行政命令更加重視對(duì)外國(guó)數(shù)據(jù)安全威脅的充分調(diào)查，在事實(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)上，以符合美國(guó)法律的形式采取制裁行動(dòng)。鑒于此，我國(guó)有必要結(jié)合近期美國(guó)對(duì)華制裁案件，從國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法兩個(gè)層面積極應(yīng)對(duì)美國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由實(shí)施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁。
一、美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)踐特點(diǎn)
美國(guó)政府以數(shù)據(jù)安全為由，采取單邊經(jīng)濟(jì)制裁一般是由總統(tǒng)發(fā)布制裁行政命令，然后由各行政部門進(jìn)行跨部門配合執(zhí)行的方式。而其他行政部門的調(diào)查報(bào)告，也為總統(tǒng)的行政制裁命令提供了依據(jù)。此外，美國(guó)的聯(lián)邦通信委員會(huì)和外國(guó)投資委員會(huì)也是發(fā)起數(shù)據(jù)安全制裁的重要行政主體。
（一）將個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)上升到國(guó)家安全
在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，美國(guó)一直重視個(gè)人信息保護(hù)。美國(guó)在對(duì)我國(guó)實(shí)施數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁中，認(rèn)為其個(gè)人信息數(shù)據(jù)隱私安全會(huì)因中國(guó)公司提供的信息設(shè)備和軟件而受到威脅，從而給美國(guó)國(guó)家安全形成挑戰(zhàn)。2020年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普依據(jù)其國(guó)內(nèi)法發(fā)布行政命令，禁止美國(guó)實(shí)體與TikTok母公司“字節(jié)跳動(dòng)”和WeChat母公司“騰訊”進(jìn)行任何交易活動(dòng)。美國(guó)認(rèn)為，TikTok和WeChat兩款應(yīng)用軟件會(huì)自動(dòng)獲取大量用戶個(gè)人數(shù)據(jù)信息，包括用戶的定位數(shù)據(jù)和瀏覽搜索記錄，而中國(guó)政府會(huì)利用這些數(shù)據(jù)威脅美國(guó)國(guó)家安全。美國(guó)國(guó)土安全部、交通安全管理局等政府部門已經(jīng)禁止在移動(dòng)設(shè)備上使用TikTok和WeChat。為保護(hù)國(guó)家安全，美國(guó)認(rèn)為有必要對(duì)TikTok和WeChat的母公司采取積極行動(dòng)（aggressive action）。在美國(guó)制裁中國(guó)電信的案件中，美國(guó)司法部、國(guó)防部等部門給聯(lián)邦通信委員會(huì)的制裁建議指出，美國(guó)公民大部分私人數(shù)據(jù)隱私會(huì)受到電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的影響。而中國(guó)電信無(wú)法準(zhǔn)確陳述將獲取的美國(guó)數(shù)據(jù)儲(chǔ)存在哪里，數(shù)據(jù)會(huì)被誰(shuí)獲取。所以，中國(guó)電信會(huì)給美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)造成挑戰(zhàn)，進(jìn)而威脅國(guó)家安全。由此看出，保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)信息安全是美國(guó)實(shí)施制裁的重要原因，并且美國(guó)認(rèn)為對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息的威脅就是對(duì)國(guó)家安全的威脅，從而滿足了美國(guó)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act,以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際緊急狀態(tài)法》）中，關(guān)于總統(tǒng)可以因國(guó)家安全采取經(jīng)濟(jì)制裁措施的條件。
美國(guó)政府將個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)上升到國(guó)家安全的做法，會(huì)產(chǎn)生個(gè)人信息交流自由與國(guó)家安全的沖突問題。美國(guó)因保護(hù)用戶數(shù)據(jù)安全而制裁TikTok、WeChat會(huì)損害美國(guó)用戶個(gè)人信息交流的自由。美國(guó)政府聲稱，在美國(guó)公民信息數(shù)據(jù)交流自由和國(guó)家安全之間，保護(hù)國(guó)家安全是最高利益目標(biāo)。在Marland v.Trump案中，美國(guó)政府認(rèn)為TikTok禁令所體現(xiàn)的國(guó)家安全利益高于該措施對(duì)美國(guó)用戶信息數(shù)據(jù)自由造成的損害。但該觀點(diǎn)并不符合美國(guó)法律的規(guī)定。對(duì)于國(guó)家安全與個(gè)人信息數(shù)據(jù)交流的沖突，美國(guó)國(guó)內(nèi)的《國(guó)際緊急狀態(tài)法》已經(jīng)給出了答案。該法的信息數(shù)據(jù)例外條款規(guī)定，國(guó)家安全措施不能直接或間接地對(duì)信息數(shù)據(jù)交流進(jìn)行限制。在美國(guó)制裁TikTok的禁令中較多使用了對(duì)國(guó)家安全造成“可能的威脅”這樣不確定的措辭，但該禁令對(duì)美國(guó)用戶通過(guò)TikTok進(jìn)行信息數(shù)據(jù)交流的損害具有更大的確定性和可能性。所以，美國(guó)政府因?yàn)橐粋€(gè)“假設(shè)”出來(lái)的國(guó)家安全威脅而損害美國(guó)憲法所保護(hù)的信息數(shù)據(jù)交流自由，這不僅是對(duì)被制裁對(duì)象正常經(jīng)濟(jì)行為的不合理干涉，也是對(duì)美國(guó)普通公民信息數(shù)據(jù)交流自由權(quán)的侵犯。
（二）將缺乏事實(shí)依據(jù)的假設(shè)作為單邊經(jīng)濟(jì)制裁理由
美國(guó)基于數(shù)據(jù)安全實(shí)施的制裁措施并沒有充分的事實(shí)依據(jù)，更多靠假設(shè)、推測(cè)、主觀臆斷得出數(shù)據(jù)安全受到威脅的結(jié)論。美國(guó)司法部、國(guó)防部、國(guó)土安全部等行政部門以國(guó)家安全為由給聯(lián)邦通信委員會(huì)提出建議，撤銷并終止中國(guó)電信美國(guó)子公司國(guó)際電信服務(wù)的授權(quán)。具體理由為：其一，中國(guó)電信沒有向美國(guó)政府準(zhǔn)確陳述其獲取的美國(guó)數(shù)據(jù)和相關(guān)記錄信息存儲(chǔ)在何處，誰(shuí)會(huì)得到這些數(shù)據(jù)信息。其二，美國(guó)懷疑中國(guó)電信會(huì)違反美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法和隱私法。其三，中國(guó)政府會(huì)通過(guò)中國(guó)電信從事擾亂、誤導(dǎo)美國(guó)通信的活動(dòng)。但整份報(bào)告沒有舉出任何證據(jù)和實(shí)例。同樣，美國(guó)在撤銷中國(guó)聯(lián)通美國(guó)子公司的服務(wù)授權(quán)時(shí)，主要強(qiáng)調(diào)的是一種“可能的、潛在的安全威脅”。而美國(guó)得出中國(guó)聯(lián)通“可能”會(huì)對(duì)美國(guó)數(shù)據(jù)安全存在“潛在安全威脅”的邏輯是該公司受中國(guó)政府控制。美國(guó)并沒有任何證據(jù)說(shuō)明中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的美國(guó)子公司存在違反美國(guó)隱私法和威脅美國(guó)國(guó)家安全的行為，更沒有證據(jù)表明中國(guó)政府會(huì)通過(guò)前述公司獲取美國(guó)數(shù)據(jù)威脅其國(guó)家安全。按照美國(guó)的邏輯，或許將來(lái)中國(guó)的任何國(guó)有企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，特別是從事關(guān)鍵領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都有可能被美國(guó)以國(guó)家安全為由實(shí)施制裁。并且，美國(guó)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的制裁也無(wú)需給出可靠的法律依據(jù)和事實(shí)理由，只要美國(guó)自己認(rèn)為有威脅國(guó)家安全的潛在可能性即可采取措施。
（三）各行政部門相互配合的制裁模式
美國(guó)因數(shù)據(jù)安全所實(shí)施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁通常包含多部門的協(xié)同執(zhí)行。從近期美國(guó)對(duì)華制裁實(shí)踐中，可以看出美國(guó)的數(shù)據(jù)安全制裁主要是以某一個(gè)或兩個(gè)行政機(jī)構(gòu)為核心，其他行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合的方式進(jìn)行的。
1.美國(guó)總統(tǒng)與各行政機(jī)構(gòu)的配合
美國(guó)總統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)安全采取的相關(guān)制裁命令，通常是由商務(wù)部具體執(zhí)行。美國(guó)商務(wù)部會(huì)嚴(yán)格按照美國(guó)總統(tǒng)在制裁命令中提出的要求，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則以落實(shí)總統(tǒng)的行政命令。2020年8月美國(guó)總統(tǒng)宣布對(duì)TikTok及其母公司進(jìn)行制裁后，2020年9月美國(guó)商務(wù)部就發(fā)布了相關(guān)執(zhí)行措施，主要目標(biāo)是執(zhí)行美國(guó)總統(tǒng)的行政禁令、識(shí)別被禁止的交易。美國(guó)商務(wù)部會(huì)根據(jù)總統(tǒng)行政禁令的基本要求，進(jìn)一步細(xì)化對(duì)TikTok及其母公司禁止交易的方式、類型、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容。
在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，美國(guó)總統(tǒng)的行政命令不僅有權(quán)要求商務(wù)部進(jìn)行配合，也有權(quán)要求其他行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行配合。在2021年發(fā)布的“保護(hù)美國(guó)敏感數(shù)據(jù)不被外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手竊取”的行政命令中，拜登多次強(qiáng)調(diào)了美國(guó)各行政機(jī)構(gòu)對(duì)總統(tǒng)行政命令的執(zhí)行與配合。例如，拜登要求“在該行政命令發(fā)出180天內(nèi)，商務(wù)部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)和其他行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)向總統(tǒng)助理和國(guó)家安全顧問提交報(bào)告，并建議采取額外的行政與立法行動(dòng)以落實(shí)行政命令中的數(shù)據(jù)安全關(guān)切”。同時(shí)，該行政命令還特別要求商務(wù)部對(duì)涉及應(yīng)用軟件的交易進(jìn)行持續(xù)的評(píng)估，重點(diǎn)從國(guó)家安全的角度考察這些交易給美國(guó)信息通信、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面造成的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。
2.美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)與各行政機(jī)構(gòu)的配合
美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)在維護(hù)美國(guó)數(shù)據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施安全方面起到核心作用。2021年10月和2022年1月，該委員會(huì)相繼撤銷了中國(guó)電信美國(guó)子公司和中國(guó)聯(lián)通美國(guó)子公司的服務(wù)授權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)是美國(guó)國(guó)會(huì)監(jiān)管下獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的職能是執(zhí)行美國(guó)通信法律法規(guī)，管理美國(guó)境內(nèi)外的通信活動(dòng)。在國(guó)家通信基礎(chǔ)設(shè)施防御方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用也是其核心職能之一。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)處理電信通訊相關(guān)領(lǐng)域的許可證申請(qǐng)事宜。
美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)對(duì)中國(guó)電信的制裁報(bào)告顯示，其依據(jù)了相關(guān)行政機(jī)構(gòu)給出的制裁建議。這些行政機(jī)構(gòu)包括美國(guó)司法部、國(guó)土安全部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室。雖然，發(fā)出撤銷中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通美國(guó)子公司的主體是美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)，但實(shí)際上是美國(guó)各行政部門相互配合、共同作用的結(jié)果。
3.外國(guó)投資委員會(huì)與各行政機(jī)構(gòu)的配合
2020年美國(guó)新修訂的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（以下簡(jiǎn)稱《外資審查現(xiàn)代化法》）正式生效。以“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”為代表的數(shù)據(jù)安全被納入到外國(guó)投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States）的審查范圍。外國(guó)投資委員會(huì)是以美國(guó)財(cái)政部為牽頭部門，其他與國(guó)家安全相關(guān)的行政部門負(fù)責(zé)人都是該委員會(huì)的組成人員。外國(guó)投資委員會(huì)的主席由美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任，該委員會(huì)的其他成員包括美國(guó)司法部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部、貿(mào)易代表辦公室和科技政策辦公室的負(fù)責(zé)人。同時(shí)，美國(guó)白宮的國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)土安全委員會(huì)和預(yù)算辦公室等部門也會(huì)參與到外國(guó)投資委員會(huì)的活動(dòng)中。國(guó)家情報(bào)局和勞工部長(zhǎng)也是外國(guó)投資委員會(huì)無(wú)投票權(quán)的成員。
美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全的單邊規(guī)制充分體現(xiàn)了“全政府”在美國(guó)國(guó)家安全體制中的應(yīng)用?！叭笔敲绹?guó)為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)家安全挑戰(zhàn)逐漸發(fā)展起來(lái)的一種組織間相互協(xié)調(diào)、聯(lián)合行動(dòng)的機(jī)制，在實(shí)踐中表現(xiàn)為各種跨部門組織?！叭睆?qiáng)調(diào)跨部門機(jī)制的效率，通過(guò)資源整合達(dá)到“一加一大于二”的效果。美國(guó)在數(shù)據(jù)安全的規(guī)制上，外國(guó)投資委員會(huì)是一種典型的融合各行政部門的“全政府”組織，以財(cái)政部為牽頭部門，通過(guò)各部門合作，綜合分析國(guó)家安全問題。而聯(lián)邦通信委員會(huì)和美國(guó)總統(tǒng)雖然不是一個(gè)跨部門組織，但仍然充分貫徹了“全政府”理念，各行政部門相互配合，不僅為數(shù)據(jù)安全制裁提供調(diào)查報(bào)告，也為數(shù)據(jù)安全制裁行政命令的執(zhí)行提供保障。
二、美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)內(nèi)法依據(jù)
美國(guó)發(fā)起數(shù)據(jù)安全制裁主要依據(jù)是其國(guó)內(nèi)法，包括《國(guó)際緊急狀態(tài)法》和《外資審查現(xiàn)代化法》。盡管這些國(guó)內(nèi)法都對(duì)美國(guó)政府實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁提出了限制性要求，但也賦予了美國(guó)政府較為廣泛的制裁權(quán)力。一方面，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》在限制權(quán)力的條款上存在一定的模糊性，在一定程度上擴(kuò)大了美國(guó)總統(tǒng)在數(shù)據(jù)安全制裁上基于國(guó)家緊急狀態(tài)的自由裁量權(quán)。另一方面，《外資審查現(xiàn)代化法》將數(shù)據(jù)安全等新領(lǐng)域納入安全審查范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大外國(guó)投資委員會(huì)的權(quán)限。
（一）《國(guó)際緊急狀態(tài)法》：立法目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)狀況的背離
在美國(guó)對(duì)華數(shù)據(jù)安全制裁案件中，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》是美國(guó)總統(tǒng)實(shí)施對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁的主要國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。多年來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)不僅依據(jù)該法將外國(guó)政府作為制裁對(duì)象，還將制裁對(duì)象擴(kuò)展至外國(guó)國(guó)民和企業(yè)組織?！秶?guó)際緊急狀態(tài)法》賦予美國(guó)總統(tǒng)調(diào)查、規(guī)制、禁止任何對(duì)外經(jīng)濟(jì)交易的權(quán)力。但該法的立法初衷并非對(duì)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁的賦權(quán)，而是限權(quán)。1917年，美國(guó)《與敵國(guó)貿(mào)易法》（Trading with the Enemy Act）賦予美國(guó)總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間的經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)。20世紀(jì)30年代，在經(jīng)濟(jì)大蕭條的影響下，美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大了《與敵國(guó)貿(mào)易法》的適用范圍，給予美國(guó)總統(tǒng)在和平時(shí)期對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更廣泛的制裁權(quán)。隨后，《與敵國(guó)貿(mào)易法》成為美國(guó)在冷戰(zhàn)期間對(duì)外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的主要法律依據(jù)。然而，美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁的自由裁量權(quán)過(guò)大。為限制總統(tǒng)權(quán)力，國(guó)會(huì)通過(guò)了1976年的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》(National Emergencies Act)和1977年的美國(guó)《國(guó)際緊急狀態(tài)法》，增加了總統(tǒng)制裁措施的透明度、成本考慮、評(píng)估制裁的合理性等要求。并且，美國(guó)國(guó)會(huì)還可以通過(guò)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》終止美國(guó)總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁措施。
《國(guó)際緊急狀態(tài)法》對(duì)總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁作出了限制性要求，如總統(tǒng)需要盡可能向國(guó)會(huì)報(bào)告其制裁措施的必要性與合理性。同時(shí)，總統(tǒng)還需向國(guó)會(huì)解釋被制裁對(duì)象或行為如何對(duì)國(guó)家構(gòu)成“非比尋常的威脅”（unusual and extraordinary threat）。然而，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》并沒有對(duì)“非比尋常的威脅”的構(gòu)成要件作出具體規(guī)定，也沒有提及行政機(jī)構(gòu)的制裁措施是否需要充分的事實(shí)證據(jù)支持。所以實(shí)踐中，美國(guó)總統(tǒng)的行政制裁命令通常只是簡(jiǎn)單指出被制裁方或被制裁措施給美國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成“非比尋常的威脅”，并未作出詳細(xì)論證和闡釋為何對(duì)國(guó)家安全的威脅程度達(dá)到了國(guó)內(nèi)法中的要求。并且，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》也沒有對(duì)總統(tǒng)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的條件作出規(guī)定和限制，仍然是以美國(guó)總統(tǒng)自己的判斷為主。
（二）《外資審查現(xiàn)代化法》：增加數(shù)據(jù)安全審查
美國(guó)總統(tǒng)以《國(guó)際緊急狀態(tài)法》對(duì)TikTok及其母公司“字節(jié)跳動(dòng)”進(jìn)行制裁的同時(shí)，也依據(jù)外國(guó)投資委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，對(duì)“字節(jié)跳動(dòng)”在美國(guó)的并購(gòu)活動(dòng)實(shí)施禁令。2020年生效的《外資審查現(xiàn)代化法》進(jìn)一步擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在國(guó)家安全問題上的審查權(quán)。根據(jù)該法的規(guī)定，在美國(guó)涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和收集美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的外國(guó)投資都將受到外國(guó)投資委員會(huì)的嚴(yán)格審查。這表明，數(shù)據(jù)安全已明確納入美國(guó)《外資審查現(xiàn)代化法》規(guī)制范圍。美國(guó)總統(tǒng)可以根據(jù)外國(guó)投資委員會(huì)的調(diào)查結(jié)論，終止或暫停外國(guó)對(duì)美國(guó)實(shí)體的并購(gòu)行為。美國(guó)認(rèn)為，涉及個(gè)人識(shí)別數(shù)據(jù)、基因數(shù)據(jù)或其他涉及美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù)的交易都會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅，需要以《外資審查現(xiàn)代化法》為依據(jù)進(jìn)行審查。
“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”所涵蓋的范圍包括：通過(guò)產(chǎn)品或服務(wù)從美國(guó)軍方或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)人員處獲取的數(shù)據(jù)；收集或持有超過(guò)一百萬(wàn)美國(guó)公民的個(gè)人數(shù)據(jù)；所收集的數(shù)據(jù)是美國(guó)企業(yè)主要業(yè)務(wù)的組成部分等。金融數(shù)據(jù)、定位數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)、美國(guó)公司掌握的未被公開的技術(shù)信息等都屬于“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”。對(duì)使用、開發(fā)、獲取、保管、公布美國(guó)公民或美國(guó)公司所持有的“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”的外國(guó)投資，無(wú)論其是否以獲得美國(guó)公司的控制權(quán)為目的，還是直接或間接投資，都將受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的安全審查。《外資審查現(xiàn)代化法》還專門設(shè)置了“中國(guó)投資報(bào)告”規(guī)定，根據(jù)該條款，美國(guó)商務(wù)部要定期收集整理中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資信息數(shù)據(jù)，并提交給美國(guó)國(guó)會(huì)和外國(guó)投資委員會(huì)。
中國(guó)企業(yè)在并購(gòu)美國(guó)企業(yè)過(guò)程中，特別是并購(gòu)美國(guó)的應(yīng)用軟件企業(yè)，都可能面臨美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)基于數(shù)據(jù)安全的外資審查。目前，已經(jīng)出現(xiàn)中國(guó)企業(yè)在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)基于數(shù)據(jù)安全的壓力下，放棄并購(gòu)或出讓已經(jīng)并購(gòu)的美國(guó)公司股權(quán)的情況。例如，2020年3月，美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)外國(guó)投資委員會(huì)的報(bào)告，以國(guó)家安全為由，禁止了北京世紀(jì)信息技術(shù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱世紀(jì)信息公司）收購(gòu)美國(guó)StayNTouch公司的項(xiàng)目。該禁令同時(shí)要求世紀(jì)信息公司及其附屬機(jī)構(gòu)不能獲取任何StayNTouch公司的酒店客戶數(shù)據(jù)。StayNTouch公司是一家為酒店提供經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)服務(wù)的公司，以“云計(jì)算”為基礎(chǔ)幫助酒店優(yōu)化運(yùn)營(yíng)體系、提升運(yùn)營(yíng)效率。該公司有較大可能掌握大量酒店客戶的個(gè)人信息數(shù)據(jù)。而敏感個(gè)人數(shù)據(jù)是《外資審查現(xiàn)代化法》新增的安全審查內(nèi)容。這些酒店客戶數(shù)據(jù)會(huì)被定義為“可識(shí)別數(shù)據(jù)”而被納入到敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的范疇。根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，“可識(shí)別數(shù)據(jù)”是指“能夠追蹤個(gè)人身份的數(shù)據(jù)，包括通過(guò)使用個(gè)人識(shí)別的符號(hào)”。美國(guó)政府很可能認(rèn)為StayNTouch公司如果被中國(guó)公司收購(gòu)將使這些可識(shí)別的個(gè)人信息數(shù)據(jù)被中國(guó)政府掌握，進(jìn)而給美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。該案和美國(guó)制裁TikTok和WeChat的相似之處在于，TikTok和WeChat也可以通過(guò)應(yīng)用軟件獲取大量美國(guó)用戶的“可識(shí)別數(shù)據(jù)”，進(jìn)而引發(fā)美國(guó)對(duì)其數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂。
三、美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁的法律約束
美國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由采取的單邊經(jīng)濟(jì)制裁并非完全是政府機(jī)構(gòu)的自由裁量。該行政措施需要滿足美國(guó)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的要求。充分認(rèn)識(shí)美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施的法律限制是中國(guó)進(jìn)行有效抗辯和采取反制措施的重要基礎(chǔ)。
（一）美國(guó)國(guó)內(nèi)法的約束
1.《國(guó)際緊急狀態(tài)法》：信息數(shù)據(jù)例外條款與其他限制條件
《國(guó)際緊急狀態(tài)法》為限制總統(tǒng)權(quán)力，規(guī)定了信息數(shù)據(jù)例外條款。該條款要求總統(tǒng)不能直接或間接禁止“在不涉及有價(jià)值的數(shù)據(jù)傳輸情況下，任何郵政、電信、電話或其他形式的個(gè)人信息交流”?！秶?guó)際緊急狀態(tài)法》保護(hù)各類形式的信息數(shù)據(jù)或信息數(shù)據(jù)材料的交流，包括但不限于出版物、電影、海報(bào)、唱片、相片、膠片、磁帶、光盤、藝術(shù)品等。換言之，前述形式的信息數(shù)據(jù)交流不因國(guó)家安全或外交政策原因而受到直接或間接的規(guī)制或禁止。
在Marland v.Trump案中，原告認(rèn)為美國(guó)用戶通過(guò)TikTok進(jìn)行的信息數(shù)據(jù)交流涵蓋在《國(guó)際緊急狀態(tài)法》信息數(shù)據(jù)例外條款所列舉的信息形式中。因?yàn)樵摋l款對(duì)信息數(shù)據(jù)形式的列舉是一種“開放式列舉”，并沒有排除其他形式的信息數(shù)據(jù)交流。TikTok的短視頻作為信息數(shù)據(jù)材料，類似于相片、電影、藝術(shù)品等內(nèi)容。TikTok為美國(guó)用戶的信息數(shù)據(jù)交流提供平臺(tái)。美國(guó)總統(tǒng)的禁令將嚴(yán)重影響TikTok的正常運(yùn)行，并阻礙美國(guó)用戶個(gè)人信息數(shù)據(jù)的交流。美國(guó)政府抗辯稱該案不屬于信息數(shù)據(jù)例外條款的適用范圍，因?yàn)檎扇〈胧┠康牟皇窍拗菩畔?shù)據(jù)交流，而是限制TikTok母公司在美國(guó)的商業(yè)交易。而該措施對(duì)信息數(shù)據(jù)交流的影響是偶發(fā)性、伴隨性的。美國(guó)政府的觀點(diǎn)顯然與美國(guó)國(guó)會(huì)在1988年對(duì)《國(guó)際緊急狀態(tài)法》的《鉑曼修正案》(Berman Amendment)相悖。《鉑曼修正案》增加了禁止總統(tǒng)“直接或間接地”對(duì)信息數(shù)據(jù)交流進(jìn)行限制或規(guī)制的內(nèi)容，這表明政府的經(jīng)濟(jì)制裁即使“間接”干預(yù)了信息數(shù)據(jù)交流也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違反《國(guó)際緊急狀態(tài)法》。雖然，美國(guó)商務(wù)部在實(shí)施美國(guó)總統(tǒng)禁令時(shí)，為規(guī)避信息數(shù)據(jù)例外條款，強(qiáng)調(diào)制裁措施只針對(duì)公司與公司之間的經(jīng)濟(jì)交易，不會(huì)影響美國(guó)用戶在TikTok平臺(tái)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)交換。但該禁令卻給美國(guó)的TikTok用戶造成了限制信息數(shù)據(jù)交流的實(shí)際影響。在TikTok v.Trump案中，法院認(rèn)為總統(tǒng)的行政禁令違反了《國(guó)際緊急狀態(tài)法》下的信息數(shù)據(jù)例外條款，間接限制了TikTok平臺(tái)上進(jìn)行的個(gè)人信息數(shù)據(jù)交流。
此外，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》還要求制裁措施所針對(duì)的必須是“對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)形成了非比尋常的威脅”。且總統(tǒng)需要在實(shí)施制裁前，根據(jù)該威脅宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。同時(shí)，《國(guó)際緊急狀態(tài)法》還特別強(qiáng)調(diào)制裁措施只能出于應(yīng)對(duì)具體威脅國(guó)家安全的需要，不能為其他目的實(shí)施制裁措施。這些限制條件是要從必要性、合理性和關(guān)聯(lián)性等方面約束美國(guó)總統(tǒng)因國(guó)家安全實(shí)施制裁的權(quán)力。
2.美國(guó)憲法修正案對(duì)數(shù)據(jù)安全制裁措施的限制
美國(guó)憲法第一修正案旨在保護(hù)公民的宗教自由和表達(dá)自由。表達(dá)自由又包含了言論、集會(huì)自由。言論自由權(quán)規(guī)定公民可以表達(dá)自身意見而不受政府干預(yù)或限制。言論自由權(quán)包括以各種媒介形式交流信息。同音樂和數(shù)字一樣，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)與計(jì)算機(jī)軟件程序也是言論自由的一種媒介或載體，也可以用于信息交換。美國(guó)對(duì)TikTok的禁令給數(shù)百萬(wàn)美國(guó)公民通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行自由表達(dá)的權(quán)利造成限制，違背了第一修正案對(duì)保護(hù)言論自由的要求。
Marland v.Trump案的原告作為TikTok的美國(guó)用戶指出，美國(guó)對(duì)TikTok的禁令如果付諸實(shí)施，將會(huì)給其造成無(wú)法彌補(bǔ)的損害。該禁令將使原告失去TikTok平臺(tái)上數(shù)百萬(wàn)的粉絲和相關(guān)的品牌贊助。原告通過(guò)TikTok平臺(tái)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)交流和自由表達(dá)的權(quán)利也將受到損害，并且這種損害不是一種可能性，而是一定會(huì)產(chǎn)生的。在TikTok v. Trump案中，原告認(rèn)為TikTok為美國(guó)用戶提供了創(chuàng)造和分享信息數(shù)據(jù)的平臺(tái)，美國(guó)公民在該平臺(tái)上可以對(duì)包括新聞時(shí)事在內(nèi)的各類話題自由表達(dá)觀點(diǎn)。美國(guó)對(duì)TikTok的制裁將影響該平臺(tái)的核心功能，進(jìn)而給第一修正案項(xiàng)下所保護(hù)的言論自由造成危害。Packingham v. North Carolina案強(qiáng)調(diào)對(duì)言論自由的約束應(yīng)嚴(yán)格限定在維護(hù)國(guó)家實(shí)質(zhì)性利益上，且不能超過(guò)必要限度。美國(guó)對(duì)TikTok的禁令雖然以保護(hù)國(guó)家安全為目的，但在沒有事實(shí)依據(jù)，且TikTok已經(jīng)給出一系列緩和措施的情況下，仍然實(shí)施制裁。該措施對(duì)言論自由的限制無(wú)法滿足前述必要性的標(biāo)準(zhǔn)。
美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定，在沒有正當(dāng)法律程序下，任何人不能被剝奪生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。Northern Securities Co. v.United States案確立了作為法人的公司，受到憲法第五修正案正當(dāng)法律程序的保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)美國(guó)的法律實(shí)踐，進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)公司也有權(quán)獲得美國(guó)憲法的保護(hù)。鑒于此，TikTok的母公司“字節(jié)跳動(dòng)”在美國(guó)作為外國(guó)公司有權(quán)獲得美國(guó)憲法正當(dāng)程序的保護(hù)。美國(guó)的制裁禁令以“禁止任何交易”的方式剝奪了TikTok及其母公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重影響了美國(guó)用戶信息數(shù)據(jù)交流的言論自由權(quán)。但在美國(guó)發(fā)布制裁禁令前，TikTok并沒有收到任何通知，也沒有獲得聽證的機(jī)會(huì)。并且，在沒有給出其他建議措施的情況下，美國(guó)政府也無(wú)視TikTok給出的應(yīng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全關(guān)切的緩和措施。這表明，美國(guó)制裁措施有違美國(guó)憲法第五修正案正當(dāng)程序的要求。
3.美國(guó)《行政程序法》對(duì)政府制裁措施的司法審查
美國(guó)《行政程序法》（Administrative Procedure Act）賦予了法院對(duì)政府行政措施的司法審查權(quán)。當(dāng)政府行政措施存在專斷、濫用自由裁量權(quán)、違反法律權(quán)限、違反程序、違反憲法等情況時(shí)，法院有權(quán)撤銷這類行政措施。
根據(jù)美國(guó)《行政程序法》的規(guī)定，以數(shù)據(jù)安全為由的單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施若存在“反復(fù)無(wú)常的（capricious）、專斷的（arbitrary）、濫用自由裁量權(quán)或違法”等情形時(shí)應(yīng)被撤銷。美國(guó)最高法院曾對(duì)前述《行政程序法》中的“反復(fù)無(wú)常和專斷”進(jìn)行過(guò)法律解釋。在Moter Veh.Mfrs.Ass' n v.State Farm Ins.案中，美國(guó)最高法院認(rèn)為，禁止“反復(fù)無(wú)常和專斷”標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)構(gòu)必須在相關(guān)數(shù)據(jù)支持的基礎(chǔ)上，對(duì)查明事實(shí)與作出的行政措施之間的合理聯(lián)系提供充分、清晰、有說(shuō)服力的理由。
美國(guó)總統(tǒng)對(duì)TikTok實(shí)施的制裁或許難以滿足《行政程序法》關(guān)于禁止“反復(fù)無(wú)常和專斷”的要求。其一，美國(guó)制裁TikTok的禁令不僅沒有相關(guān)事實(shí)依據(jù)，也沒有清晰說(shuō)明個(gè)人數(shù)據(jù)安全與國(guó)家安全的聯(lián)系。美國(guó)并未指出一起中國(guó)政府利用TikTok獲取的美國(guó)個(gè)人用戶數(shù)據(jù)威脅其國(guó)家安全的實(shí)例。制裁禁令試圖通過(guò)列舉眾多美國(guó)政府部門已經(jīng)禁用TikTok的事實(shí)以說(shuō)明“TikTok對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)是真實(shí)的”，但這之間并不存在合理的邏輯聯(lián)系，該做法并不能滿足“充分、清晰、有說(shuō)服力的理由”。政府部門出于國(guó)家安全考慮禁止公職人員使用一款應(yīng)用軟件的事實(shí)，不能作為禁止所有美國(guó)普通民眾使用TikTok軟件，以及禁止TikTok母公司“字節(jié)跳動(dòng)”在美國(guó)的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的充分理由，也不能表明行政措施與查明事實(shí)之間存在合理聯(lián)系。其二，美國(guó)制裁TikTok的禁令既不給被制裁方以明確的指引（被制裁方該怎樣做才能滿足美國(guó)數(shù)據(jù)安全的需要），也無(wú)視TikTok已經(jīng)采取的一系列保護(hù)美國(guó)數(shù)據(jù)安全的措施。
（二）國(guó)際法的約束
數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的單邊經(jīng)濟(jì)制裁不僅受到國(guó)內(nèi)法限制，也受到國(guó)際法限制。國(guó)際法上國(guó)家安全例外條款的合理適用、善意原則和國(guó)家責(zé)任等傳統(tǒng)理論都對(duì)國(guó)家的數(shù)據(jù)安全單邊措施提出了限制性要求。某項(xiàng)符合國(guó)內(nèi)法的數(shù)據(jù)安全措施并不必然滿足國(guó)際法的正當(dāng)性要求。數(shù)據(jù)安全單邊措施的國(guó)際合法性關(guān)系到數(shù)據(jù)治理的全球合作與沖突協(xié)調(diào)問題。
1.國(guó)家安全例外的邊界
美國(guó)對(duì)中國(guó)特定企業(yè)實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁的做法不符合國(guó)際貿(mào)易非歧視原則。而美國(guó)以數(shù)據(jù)安全例外實(shí)施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁，其本質(zhì)是國(guó)際法上“濫用國(guó)家安全例外”在數(shù)據(jù)安全問題上的延伸。保障跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)是包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家在國(guó)際協(xié)定中的主要立場(chǎng)。但基于國(guó)家主權(quán)，政府有權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)采取必要限制以保障數(shù)據(jù)安全。這類“自由”與“限制”的問題并非數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的新問題，而是國(guó)際法上長(zhǎng)時(shí)期存在的難題。
該問題直接體現(xiàn)在國(guó)際協(xié)定安全例外條款的法律解釋與適用上。WTO體系中的《貨物貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條以及與數(shù)據(jù)安全相關(guān)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第14條等都是典型的國(guó)家安全例外條款?！睹绹?guó)雙邊投資協(xié)定范本》第18條和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）第29.2條也有關(guān)于“根本安全例外”的規(guī)定。近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)國(guó)家安全概念泛化的趨勢(shì)，WTO也出現(xiàn)多起適用“國(guó)家安全例外”條款的案件。彭岳教授認(rèn)為，美國(guó)將國(guó)家安全問題排除在WTO管轄之外的做法很可能導(dǎo)致WTO體系不復(fù)存在。從廣義上講，如果任何國(guó)家都可以無(wú)限制地借“國(guó)家安全”為由規(guī)避，甚至無(wú)視國(guó)際規(guī)則，那么濫用“國(guó)家安全例外”動(dòng)搖的不僅是WTO體系，而是包括雙邊和多邊在內(nèi)的整個(gè)國(guó)際法體系。盡管逆全球化是國(guó)際社會(huì)面臨的現(xiàn)狀，但從目前美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，其并非要拒絕國(guó)際合作，也不是要否定多邊體系，而是在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下進(jìn)行打壓中國(guó)、排斥有中國(guó)參與的國(guó)際合作。所以，只要國(guó)際法還有存在的價(jià)值，國(guó)家安全例外所體現(xiàn)出的國(guó)家規(guī)制權(quán)與經(jīng)濟(jì)自由之間的沖突與協(xié)調(diào)問題就始終需要解決。從國(guó)際法中的國(guó)家安全例外條款適用的角度應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全的國(guó)家規(guī)制，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮：
第一，數(shù)據(jù)安全上升到國(guó)家安全例外的限制。2019年4月，WTO專家組對(duì)“俄羅斯貨物過(guò)境案”（DS512）作出專家組報(bào)告，對(duì)GATT第21條進(jìn)行了限制性的法律解釋。該案專家組認(rèn)為，GATT第21條所說(shuō)的“基本安全利益”(essential security interests)比安全利益的概念更加狹窄，它指的是：國(guó)家履行其基本職能方面的利益，即保護(hù)本國(guó)領(lǐng)土和人民不受外來(lái)威脅，維護(hù)本國(guó)法律和公共秩序方面的利益。即便GATT第21條（a）項(xiàng)中，有“其認(rèn)為”（which it considers），也不意味成員方可以自行判斷國(guó)家安全問題，專家組有權(quán)對(duì)安全例外條款進(jìn)行審查，即安全例外條款并非成員方的“自裁決”條款。2020年“沙特阿拉伯知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施案”（DS567）的專家組在分析《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）第73條的安全例外條款時(shí)，援引了“俄羅斯貨物過(guò)境案”專家組的分析框架，同樣采取了限制性解釋的觀點(diǎn)。
所以，從最新的國(guó)際法實(shí)踐看，可以初步得出兩個(gè)方面的結(jié)論：（1）盡管國(guó)家安全涵蓋領(lǐng)域廣泛，但國(guó)際法上的國(guó)家安全例外所涉及的并非廣義的國(guó)家安全，而是限定在“基本安全利益”的范疇。（2）國(guó)際法上的國(guó)家安全例外，并非國(guó)家“自裁決”條款，援引安全例外仍需要滿足一定客觀條件。
第二，善意原則(good faith)在國(guó)家安全例外上的運(yùn)用。善意原則是《維也納條約法公約》規(guī)定的履行條約和解釋條約的一般國(guó)際法原則。善意原則的內(nèi)涵包括：平等、有約必守、禁止反言、禁止濫用權(quán)利和程序、禁止欺詐等。“俄羅斯貨物過(guò)境案”專家組認(rèn)為，國(guó)家安全例外條款中有“基本安全利益”并非由成員方自由裁量，而是需要結(jié)合善意原則進(jìn)行評(píng)估和解釋。善意原則要求成員方不能以國(guó)家安全例外條款來(lái)規(guī)避國(guó)際協(xié)定中的義務(wù)。
對(duì)于善意原則適用標(biāo)準(zhǔn)模糊性問題，筆者認(rèn)為，可以考慮從主觀善意和客觀善意兩個(gè)方面提升數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域適用善意原則的確定性與可預(yù)測(cè)性：一方面，數(shù)據(jù)安全國(guó)家規(guī)制的主觀善意要求締約方公正地、忠誠(chéng)地遵守條約義務(wù)。主觀善意強(qiáng)調(diào)內(nèi)心的意圖、動(dòng)機(jī)。根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，善意的含義包括：對(duì)信仰和目標(biāo)的誠(chéng)信、對(duì)職責(zé)或義務(wù)的忠誠(chéng)、對(duì)商業(yè)或貿(mào)易中公平交易標(biāo)準(zhǔn)的遵守、沒有欺騙或?qū)で蟛缓侠韮?yōu)勢(shì)的意圖。善意原則強(qiáng)調(diào)締約方忠于締約時(shí)已達(dá)成的共同目標(biāo)，并且符合締約相對(duì)方的合法期待。可見，善意原則的內(nèi)涵中包含著一種主觀上的內(nèi)心約束。道德層面善意原則的適用對(duì)法律體系的功能發(fā)揮有著重要作用。締約雙方應(yīng)該依據(jù)條約的精神、各締約方在締約時(shí)的共同意圖來(lái)履行條約，而不應(yīng)僅局限于條約的字面意思。主觀善意排除主觀的“惡意”，包括對(duì)正當(dāng)程序的“故意”忽視。所以，善意原則要求國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行規(guī)制時(shí)，主觀上不能任意將數(shù)據(jù)安全上升為“基本安全利益”從而達(dá)到規(guī)避國(guó)際法義務(wù)的目的。另一方面，數(shù)據(jù)安全國(guó)家規(guī)制的客觀善意要求作出決策的程序符合公平正義，被普遍地接受?？陀^善意體現(xiàn)的是善意原則的規(guī)則性特點(diǎn)。善意原則的客觀性著眼于對(duì)合法期待的保護(hù)，不允許濫用主觀善意，也不允許利用行為者自身錯(cuò)誤獲利?？陀^善意反映出的是對(duì)公正與法律確定性的持續(xù)關(guān)注。通知義務(wù)是客觀善意的重要方面。通知政策變化的義務(wù)是善意原則的具體表現(xiàn)。在國(guó)際條約關(guān)系中，國(guó)家有自由決定改變其政策的權(quán)利，但同時(shí)也有義務(wù)將政策改變的決定通知給條約相對(duì)方。美國(guó)在對(duì)TikTok及其母公司以數(shù)據(jù)安全為由實(shí)施行政制裁前，并沒有給被制裁方提前發(fā)出過(guò)通知，也沒有舉行聽證程序。而是直接發(fā)出行政制裁命令。此方式就難以符合善意原則中通知義務(wù)的要求。
第三，國(guó)家安全例外的必要性。在國(guó)際協(xié)定的一般例外條款中，通常包含必要性測(cè)試的要求，即為合法目標(biāo)采取的例外措施需選擇對(duì)貿(mào)易限制最小的方式。國(guó)家在采取數(shù)據(jù)安全單邊措施時(shí)，盡管國(guó)際法對(duì)措施必要性問題上主要持成員方自行考量的態(tài)度，但這不應(yīng)理解為在該問題上國(guó)際法沒有約束。國(guó)家需要以善意原則為指導(dǎo)，以合乎比例為基本要求對(duì)數(shù)據(jù)安全措施的必要性進(jìn)行詳細(xì)考察。
2.數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁不當(dāng)?shù)膰?guó)家責(zé)任
國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全的不當(dāng)規(guī)制可能產(chǎn)生國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)編纂的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家責(zé)任草案》）時(shí)常被國(guó)際法院和國(guó)際仲裁庭等作為習(xí)慣國(guó)際法進(jìn)行援引，在國(guó)際法實(shí)踐中具有重要法律地位，有效地促進(jìn)了國(guó)際法適用的準(zhǔn)確性與一致性。根據(jù)《國(guó)家責(zé)任草案》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)施的國(guó)際不法行為將會(huì)產(chǎn)生國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任。可歸因于國(guó)家和違反國(guó)際義務(wù)是國(guó)際不法行為的法定構(gòu)成要件。如果美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全所采取的單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施違反了國(guó)際義務(wù)，就需要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。
《國(guó)家責(zé)任草案》專章規(guī)定了“解除行為不法性”的幾種情形。與美國(guó)實(shí)施數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁相關(guān)的是第25條的“危急情況”（Necessity）。有學(xué)者認(rèn)為，相比于其他情形，“危急情況”是更容易被濫用的。國(guó)際社會(huì)也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)將該條款與“國(guó)家基本權(quán)利”相結(jié)合進(jìn)行濫用的現(xiàn)象。所以后來(lái)的國(guó)際法實(shí)踐對(duì)該條款的適用采取了嚴(yán)格限制的做法。美國(guó)政府多次提到其對(duì)中國(guó)相關(guān)企業(yè)實(shí)施的制裁措施是基于“國(guó)家緊急狀態(tài)”。但這是否意味著美國(guó)的制裁措施滿足了《國(guó)家責(zé)任草案》所規(guī)定的“解除行為不法性”的條件，從而具備國(guó)際合法性呢？《國(guó)家責(zé)任草案》第25條不僅確立了“危急情況”原則上不能作為解除國(guó)家行為不法性的基本立場(chǎng)，還嚴(yán)格限制了“危急情況”適用的條件。一方面，該條款強(qiáng)調(diào)了“危急情況”采取措施的“唯一性”，不存在其他可能的措施。換言之，爭(zhēng)議措施需是保護(hù)國(guó)家基本利益應(yīng)對(duì)嚴(yán)重、緊急危險(xiǎn)的唯一途徑。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)這里的其他措施不限于單邊措施，如果有其他可以通過(guò)國(guó)際合作、國(guó)際對(duì)話的方式應(yīng)對(duì)“危機(jī)情況”，爭(zhēng)議措施就不能滿足“唯一性”的要求。同時(shí)，爭(zhēng)議措施必須是應(yīng)對(duì)“危機(jī)情況”而必須采取的，否則也不能“解除行為不法性”。另一方面，該條款要求爭(zhēng)議措施不能對(duì)所負(fù)義務(wù)相對(duì)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)的基本利益造成嚴(yán)重?fù)p害。這里存在不同利益之間的權(quán)衡問題，即因爭(zhēng)議措施受到損失的其他國(guó)家或國(guó)際社會(huì)的基本利益大于爭(zhēng)議措施所保護(hù)的利益，則不能滿足“危急情況”的適用條件。鑒于此，美國(guó)如果試圖通過(guò)“危急情況”來(lái)為自己的數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁在國(guó)際法上“解除行為不法性”，不僅需要充分說(shuō)明所采取的制裁措施是保護(hù)其國(guó)家數(shù)據(jù)安全的唯一途徑，還需要論證該措施不會(huì)給其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害。然而，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取數(shù)據(jù)安全制裁時(shí)，并沒有考慮過(guò)如國(guó)際合作與國(guó)際談判等其他途徑，也沒有對(duì)其措施給他國(guó)和國(guó)際社會(huì)造成的損害有過(guò)任何說(shuō)明，難以獲得國(guó)際法上的正當(dāng)性。
四、美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁的中國(guó)應(yīng)對(duì)
美國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由對(duì)中國(guó)采取經(jīng)濟(jì)制裁是其濫用國(guó)家安全的又一種表現(xiàn)形式。中國(guó)在應(yīng)對(duì)美國(guó)濫用國(guó)家安全發(fā)起單邊經(jīng)濟(jì)制裁的過(guò)程中，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，初步建立起國(guó)內(nèi)反制措施的法律體系。面對(duì)美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)取得了一些收獲，為將來(lái)中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁增加了一項(xiàng)可供選擇的方案。
（一）美國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施
TikTok及其母公司“字節(jié)跳動(dòng)”面對(duì)美國(guó)政府的單邊經(jīng)濟(jì)制裁選擇在美國(guó)國(guó)內(nèi)法院尋求救濟(jì)，法院最終支持了原告方（TikTok、“字節(jié)跳動(dòng)”）提出的初步禁令要求,即法院暫時(shí)終止了美國(guó)商務(wù)部因?qū)嵤┛偨y(tǒng)行政命令對(duì)原告采取的執(zhí)行措施。初步禁令（preliminary injunction）是一種美國(guó)國(guó)內(nèi)法上的特別救濟(jì)措施，只有在申請(qǐng)方提出救濟(jì)申請(qǐng)，并履行了清楚的說(shuō)明義務(wù)才會(huì)獲得支持。在申請(qǐng)初步禁令中，原告需要向法院主要說(shuō)明三個(gè)方面的問題：其一，初步禁令獲得支持的可能性；其二，若沒有初步禁令原告將會(huì)面臨無(wú)法挽回的損害；其三，初步禁令符合公平原則和公共利益。借鑒該案的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)企業(yè)在面臨美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)，選擇在美國(guó)法院爭(zhēng)取初步禁令是一種有效的法律救濟(jì)途徑。前文提到的《國(guó)際緊急狀態(tài)法》《行政程序法》等相關(guān)條款都可以作為訴訟中的法律依據(jù)。通過(guò)分析TikTok及其母公司在美國(guó)的救濟(jì)之路，有以下三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)：
首先，聚焦美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)數(shù)據(jù)制裁的例外規(guī)定與行政正當(dāng)程序規(guī)定進(jìn)行抗辯。《國(guó)際緊急狀態(tài)法》中的信息數(shù)據(jù)例外條款嚴(yán)格限制了國(guó)家緊急狀態(tài)下，美國(guó)總統(tǒng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息交流的干預(yù)和限制。即便為了國(guó)家安全，總統(tǒng)也不能直接或間接地阻礙個(gè)人數(shù)據(jù)信息交流。該項(xiàng)例外規(guī)定也體現(xiàn)了美國(guó)憲法第一修正案對(duì)言論自由的保障。TikTok及其母公司在該問題上進(jìn)行了充分的論證和抗辯，以表明美國(guó)政府的制裁措施無(wú)法對(duì)抗法律的例外規(guī)定。美國(guó)的《行政程序法》規(guī)定了法院對(duì)政府行政措施的司法審查權(quán)，以防止行政機(jī)構(gòu)存在專斷、濫用自由裁量權(quán)等違法情形。美國(guó)憲法第五修正案則確認(rèn)了正當(dāng)法律程序?qū)ΡＵ瞎裆?、?cái)產(chǎn)權(quán)的作用。所以，是否符合法律正當(dāng)程序也是中國(guó)企業(yè)面對(duì)美國(guó)單邊數(shù)據(jù)安全制裁的重要抗辯理由。
其次，主動(dòng)與美國(guó)行政部門溝通并積極采取緩和措施。美國(guó)的數(shù)據(jù)安全制裁除了美國(guó)總統(tǒng)和商務(wù)部的行政措施外，外國(guó)投資委員會(huì)也會(huì)介入其中進(jìn)行安全審查?！锻赓Y審查現(xiàn)代化法》多次提及緩和措施在安全審查中的作用。一方面，如果被審查方采取的緩和措施能夠有效改變對(duì)國(guó)家安全造成的風(fēng)險(xiǎn)，并被外國(guó)投資委員會(huì)接受，則可以有效推進(jìn)審查進(jìn)度，并從一定程度上避免并購(gòu)交易被直接終止。另一方面，如果美國(guó)政府沒有對(duì)被制裁方提出的緩和措施進(jìn)行有效地回應(yīng)，被制裁方可因此主張行政制裁違反正當(dāng)程序。在TikTok v. Trump案中，TikTok及其母公司正是以美國(guó)政府機(jī)構(gòu)忽視原告已經(jīng)采取的有效緩和措施為由，主張行政措施違反了法律規(guī)定的正當(dāng)程序要求。
最后，充分獲取應(yīng)用軟件用戶的支持。應(yīng)用軟件普通用戶起到了連接制裁方與被制裁方利益共同點(diǎn)的重要作用。美國(guó)政府保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，不得不考慮制裁措施給美國(guó)普通用戶數(shù)據(jù)交流帶來(lái)的限制性影響。而維護(hù)普通用戶的正常數(shù)據(jù)交流正是在美國(guó)運(yùn)行應(yīng)用軟件的中國(guó)公司所從事的主要業(yè)務(wù)。TikTok及其母公司在美國(guó)地方法院起訴美國(guó)總統(tǒng)的同時(shí)，幾名TikTok的普通用戶也在美國(guó)法院提起了對(duì)美國(guó)總統(tǒng)的訴訟。這些普通用戶認(rèn)為TikTok在美國(guó)和全球有龐大的用戶群體，該平臺(tái)不僅為信息交流提供了便利，還為許多用戶帶來(lái)可觀的收入。美國(guó)總統(tǒng)的制裁措施會(huì)給普通用戶造成無(wú)法挽回的損失。此時(shí)，美國(guó)用戶的訴求和TikTok達(dá)成一致，給美國(guó)政府施加了來(lái)自社會(huì)民眾的壓力。
（二）中國(guó)數(shù)據(jù)安全國(guó)內(nèi)反制裁措施
1.國(guó)內(nèi)反制措施的國(guó)際合法性
2021年，中國(guó)相繼通過(guò)了《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》。這兩部法律為我國(guó)的數(shù)據(jù)安全提供了基本的國(guó)內(nèi)法保障。《個(gè)人信息保護(hù)法》第43條規(guī)定了在個(gè)人信息保護(hù)方面的反制裁措施，即如果任何國(guó)家在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)采取歧視或限制措施，我國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況采取對(duì)等措施?！稊?shù)據(jù)安全法》第2條對(duì)國(guó)內(nèi)法的域外適用進(jìn)行了規(guī)定，即境外的數(shù)據(jù)活動(dòng)若損害中國(guó)國(guó)家安全、公共利益或公民、組織合法權(quán)益，也將依法追求其責(zé)任。國(guó)內(nèi)法中的反制措施及域外適用規(guī)定是我國(guó)應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁的重要國(guó)內(nèi)法依據(jù)。但以符合國(guó)際法的方式采取數(shù)據(jù)安全反制措施是關(guān)系到我國(guó)國(guó)際形象和全球法治的重要問題。同時(shí)，在法律實(shí)踐中，需要細(xì)化數(shù)據(jù)安全反制措施的具體實(shí)施方案，以滿足反制措施相稱性的要求。反制措施符合國(guó)內(nèi)法，并非必然使之獲得國(guó)際法上的合法性與正當(dāng)性。保障數(shù)據(jù)安全反制措施的國(guó)際合法性有利于該領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的形成與完善。結(jié)合《國(guó)家責(zé)任草案》對(duì)反制措施的規(guī)定和美國(guó)數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)踐，數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的反制措施在滿足國(guó)際合法性上需要著重考慮兩個(gè)方面的問題：
一方面，反制措施所針對(duì)的是制裁國(guó)家實(shí)施的國(guó)際不法行為。根據(jù)《國(guó)家責(zé)任草案》第49條的規(guī)定，單邊數(shù)據(jù)安全制裁需要為國(guó)際不法行為，相應(yīng)的反制措施才能具備國(guó)際合法性?！堵?lián)合國(guó)憲章》禁止任何未經(jīng)安理會(huì)許可的單邊軍事行動(dòng)，不得使用武力威脅他國(guó)。可以看出該定義對(duì)單邊經(jīng)濟(jì)制裁持有一種否定的態(tài)度，認(rèn)為其有違國(guó)際法。而單邊經(jīng)濟(jì)制裁是單邊制裁的其中一種形式。Andreas F. Lowenfeld教授將“經(jīng)濟(jì)制裁”定義為“一種不同于外交或軍事的經(jīng)濟(jì)措施，國(guó)家以該措施表達(dá)對(duì)目標(biāo)國(guó)家的不滿，或促使目標(biāo)國(guó)家改變某些政策或?qū)嵺`，亦或是其政府結(jié)構(gòu)”。1965年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了“關(guān)于禁止干涉國(guó)家內(nèi)部事務(wù)和保護(hù)他國(guó)獨(dú)立與主權(quán)”的宣言。該宣言強(qiáng)調(diào)“任何國(guó)家不能使用經(jīng)濟(jì)、政治或其他形式強(qiáng)迫另一國(guó)，使其在行使主權(quán)時(shí)服從于另一國(guó)家，或從另一國(guó)家獲得任何種類的好處”。1970年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)“關(guān)于國(guó)家間基于聯(lián)合國(guó)憲章的友好關(guān)系與合作的國(guó)際法原則”宣言中也有相似的表達(dá)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)宣言和學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)，可以從基本立場(chǎng)上表明國(guó)際法禁止國(guó)家采取具有前述特征的單邊經(jīng)濟(jì)制裁。當(dāng)然，并非所有單邊經(jīng)濟(jì)制裁都是非法的，具備國(guó)際法依據(jù)的單邊經(jīng)濟(jì)制裁就是合法的，如基于WTO安全例外條款或基于國(guó)際組織勝訴裁定的單邊報(bào)復(fù)措施等。所以，在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，反制的首要前提是針對(duì)的數(shù)據(jù)安全單邊措施屬于國(guó)際不法行為。
另一方面，數(shù)據(jù)安全的反制措施需要滿足“相稱性”（proportionality）。這里的相稱是與受害國(guó)所遭受的損害相稱。根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的觀點(diǎn)，反制措施的相稱性主要考慮所遭受損害的程度，但同時(shí)也要考慮其他兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即不法行為的嚴(yán)重性和法律所保護(hù)權(quán)利的重要性。而對(duì)“法律所保護(hù)的權(quán)利”應(yīng)作廣義的理解，既包括受到損害國(guó)家的權(quán)利，也包括責(zé)任國(guó)的權(quán)利，還包括受到不法行為影響的其他國(guó)家的權(quán)利。相稱性關(guān)注的是國(guó)際不法行為與反制措施之間的關(guān)系。一項(xiàng)明顯不具備相稱性的反制措施會(huì)具備懲罰的性質(zhì)，而這并非《國(guó)家責(zé)任草案》反制措施的目的。數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域反制措施的相稱性可以從“數(shù)據(jù)分類分級(jí)”制度進(jìn)行考慮。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》第21條規(guī)定“國(guó)家根據(jù)數(shù)據(jù)的重要程度，對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)”。美國(guó)實(shí)施的數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁，主要是將敏感個(gè)人信息上升到國(guó)家安全的角度，進(jìn)而實(shí)施包括強(qiáng)制中國(guó)企業(yè)剝離美國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)、限制美國(guó)境內(nèi)其他企業(yè)與中國(guó)企業(yè)進(jìn)行交易、限制中國(guó)企業(yè)在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等制裁措施。我國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)敏感個(gè)人信息專門進(jìn)行了界定，但并未明確將其上升到《數(shù)據(jù)安全法》第21條所規(guī)定的關(guān)系到國(guó)家安全的核心數(shù)據(jù)地位。基于反制措施的相稱性，我國(guó)可以依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》和《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，對(duì)美國(guó)在中國(guó)境內(nèi)獲取中國(guó)公民敏感個(gè)人信息的相關(guān)企業(yè)實(shí)施對(duì)等的經(jīng)濟(jì)制裁措施。這即表明我國(guó)并沒有采取和美國(guó)一樣濫用國(guó)家安全例外的做法對(duì)待敏感個(gè)人信息，而是基于反制措施的相稱性采取的對(duì)等措施。
2.反制措施實(shí)施機(jī)構(gòu)的配合機(jī)制
美國(guó)在數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁上，形成了以牽頭部門為核心，跨部門協(xié)調(diào)配合的“全政府”機(jī)制。例如，美國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由撤銷中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信美國(guó)子公司服務(wù)授權(quán)中，其聯(lián)邦通信委員會(huì)作為牽頭部門，并以司法部等其他政府部門的數(shù)據(jù)安全政策建議報(bào)告為重要參照。美國(guó)制裁TikTok及其母公司時(shí)，形成了以美國(guó)總統(tǒng)為核心，其商務(wù)部和外國(guó)投資委員會(huì)為主要執(zhí)行部門，國(guó)土安全部、國(guó)防部等其他部門為主要配合部門的實(shí)施機(jī)制。而且，這些部門的配合并不是簡(jiǎn)單的功能疊加，而是充分發(fā)揮不同政府部門的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)相互配合與高效運(yùn)作。例如，美國(guó)總統(tǒng)宣布對(duì)TikTok及其母公司進(jìn)行制裁后僅一個(gè)月，商務(wù)部就發(fā)布了執(zhí)行總統(tǒng)命令的具體措施。外國(guó)投資委員會(huì)也同時(shí)開展對(duì)TikTok母公司“字節(jié)跳動(dòng)”收購(gòu)Musical.ly公司的安全審查。
我國(guó)面對(duì)美國(guó)的數(shù)據(jù)安全單邊經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施反制措施時(shí)，也需要建立起跨部門實(shí)施機(jī)制，以提升數(shù)據(jù)安全反制措施的合法性、協(xié)調(diào)性與高效性為目標(biāo)。鑒于此，我國(guó)可以考慮從反應(yīng)機(jī)制、調(diào)查機(jī)制到執(zhí)行機(jī)制對(duì)數(shù)據(jù)安全反制措施進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第5條的規(guī)定，中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。（1）反應(yīng)機(jī)制。面對(duì)他國(guó)以數(shù)據(jù)安全為由對(duì)我國(guó)實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)，我國(guó)應(yīng)以國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為核心，根據(jù)他國(guó)實(shí)施制裁措施的主體和內(nèi)容，迅速確定主要反應(yīng)部門。例如，美國(guó)政府對(duì)TikTok及其母公司實(shí)施制裁時(shí)，其主要實(shí)施機(jī)構(gòu)為商務(wù)部和外國(guó)投資委員會(huì)，主要內(nèi)容為限制中國(guó)企業(yè)在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和強(qiáng)迫中國(guó)企業(yè)剝離在美國(guó)的資產(chǎn)。此時(shí)，中國(guó)商務(wù)部和外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室就可以作為主要反應(yīng)部門和牽頭部門開展反制措施前的初步判斷。（2）調(diào)查機(jī)制。數(shù)據(jù)安全反制措施的反應(yīng)部門和牽頭部門應(yīng)迅速確定哪些政府部門作為主要協(xié)助和配合部門，參與到反制措施調(diào)查中并及時(shí)提供調(diào)查報(bào)告。調(diào)查目標(biāo)主要包括：明確反制措施的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法依據(jù)；了解被制裁對(duì)象所遭受的損失和可能受到影響的潛在市場(chǎng)主體；分析制裁措施可能會(huì)給其他類型國(guó)家安全造成的威脅等。牽頭部門匯總各部門的調(diào)查報(bào)告，并向國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交匯總建議報(bào)告。（3）執(zhí)行機(jī)制。牽頭部門配合國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)確定采取數(shù)據(jù)安全反制措施的執(zhí)行部門，執(zhí)行部門根據(jù)調(diào)查報(bào)告和國(guó)內(nèi)法發(fā)布具體反制措施。牽頭部門應(yīng)持續(xù)關(guān)注和評(píng)估實(shí)施制裁措施國(guó)家對(duì)反制措施的政策調(diào)整情況，若反制措施已經(jīng)取得較好效果（如他國(guó)改變或終止對(duì)我國(guó)的制裁措施）則可以考慮適時(shí)調(diào)整反制措施。
結(jié)語(yǔ)
美國(guó)對(duì)中國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略自2017年以來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案?jìng)爭(zhēng)以制勝”，將中國(guó)視為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，防止中國(guó)超越美國(guó)。美國(guó)法律中的數(shù)據(jù)自由含有國(guó)家安全的考慮。美國(guó)針對(duì)中國(guó)企業(yè)以數(shù)據(jù)安全為由采取的單邊經(jīng)濟(jì)制裁，正是戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下中美關(guān)系的具體表現(xiàn)。我國(guó)積極應(yīng)對(duì)美國(guó)的各類單邊經(jīng)濟(jì)制裁，初步形成了以《反外國(guó)制裁法》《國(guó)家安全法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》為代表的國(guó)內(nèi)反制裁法律體系。中美關(guān)系呈現(xiàn)出持久的戰(zhàn)略博弈，但維護(hù)世界秩序的穩(wěn)定是兩國(guó)的共同利益，中美兩國(guó)需要在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)下積極尋求共存與合作。未來(lái)，解決中美之間的數(shù)據(jù)安全爭(zhēng)端除采取單邊措施外，還需要努力構(gòu)建起有效的國(guó)際規(guī)則。
習(xí)近平總書記在中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，進(jìn)一步完善反制裁法律法規(guī)?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是需要解決的重要問題。例如，我國(guó)需要從國(guó)際協(xié)定安全例外條款的適用與國(guó)內(nèi)法的銜接上，考慮如何應(yīng)對(duì)美國(guó)濫用數(shù)據(jù)安全例外對(duì)我國(guó)實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁。我國(guó)的《數(shù)據(jù)安全法》第7條確立保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)的基本立場(chǎng)。同時(shí)，該法第21條確立了數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度。所以，在國(guó)際協(xié)定與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的安全例外條款設(shè)置上，為統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以數(shù)據(jù)自由流動(dòng)為原則，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)分級(jí)保護(hù)，對(duì)國(guó)家核心數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)格管理的做法。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2025年第3期。
