作者簡(jiǎn)介：李謙，女，山東臨沂人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授，法學(xué)博士，研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村法及土地法。
摘要：中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)的屬性存在體系不適性。中央政策多次透露出對(duì)宅基地制度改革的態(tài)度轉(zhuǎn)變，為宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的詮釋提供了可行指南。經(jīng)由法律解釋，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益較低、農(nóng)村住房保障需求較為迫切的時(shí)期，宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)的雙重特性，系財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)與人身屬性的成員權(quán)緊密結(jié)合而產(chǎn)生的法律效果，表達(dá)為“宅基地使用權(quán)+成員權(quán)=宅基地使用權(quán)”。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的頒布為成員權(quán)獨(dú)立成權(quán)提供了制度契機(jī)，宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的分離使宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得到提純?；诖朔N解釋方式，確保物權(quán)法律體系的完整性，消除宅基地使用權(quán)上的人身屬性，并順勢(shì)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的人身權(quán)利的相同困局，以最小之改革成本實(shí)現(xiàn)最大之改革效益，助力中國(guó)式現(xiàn)代化的加速實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；《民法典》；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；成員權(quán)
在中國(guó)式現(xiàn)代化迅猛發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，宅基地使用權(quán)的完善對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題的深入解決及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)具有至關(guān)重要的作用。2018年以來(lái)的歷年“中央一號(hào)文件”,都將宅基地制度改革作為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的工作重點(diǎn)任務(wù)。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。宅基地制度改革的中心內(nèi)容在于宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵探索，也是歷經(jīng)兩輪宅基地制度改革仍然懸而未決的核心要素。
基于邏輯的自然延伸，宅基地使用權(quán)法律內(nèi)涵的構(gòu)建可以依循兩條路徑展開(kāi)：其一，立法論謂之，推翻《民法典》中宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范，遵循政策文件確立的宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三權(quán)分置路徑，將政策語(yǔ)言中的宅基地資格權(quán)代指兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)，或在宅基地使用權(quán)之下創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新型的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并冠之以不同名稱；其二，解釋論謂之，維持宅基地兩權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)，以政策文件中的改革目標(biāo)為導(dǎo)向，拋棄對(duì)政策語(yǔ)言化的宅基地“三權(quán)分置”的執(zhí)念，確立契合法律體系、有別于政策文件的宅基地使用權(quán)新內(nèi)涵。基于2018年“中央一號(hào)文件”提出宅基地三權(quán)分置的政策引導(dǎo)及農(nóng)地三權(quán)分置已經(jīng)入法的成功經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)學(xué)者從立法論的角度出發(fā)，對(duì)宅基地使用權(quán)內(nèi)涵及名稱展開(kāi)法律化建構(gòu)。然宅基地使用權(quán)的法律塑造，仍需以維持《民法典》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等現(xiàn)有法律的穩(wěn)定性及滿足中央政策的導(dǎo)向性為必要。在《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)范及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)成員權(quán)的規(guī)范的立法框架下，有必要從中央政策及試點(diǎn)改革對(duì)宅基地制度改革的態(tài)度中，解讀中央政策對(duì)宅基地使用權(quán)的政策取向。基于此，以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條成員權(quán)的獨(dú)立成權(quán)為契機(jī)，正視宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的并列關(guān)系，理性認(rèn)識(shí)宅基地使用權(quán)基本內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)需求的不協(xié)調(diào)性，從解釋論層面對(duì)宅基地的內(nèi)部權(quán)利構(gòu)造作出合理解釋，維護(hù)法典權(quán)威、避免變動(dòng)不居，實(shí)為宅基地制度立法的最優(yōu)路徑。
一、理性認(rèn)知：宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的體系不適
在確保土地公有制性質(zhì)不改變的前提下，“宅基地使用權(quán)”內(nèi)涵的界定與重構(gòu)成為宅基地制度改革走向的決定性變量?！睹穹ǖ洹分械恼厥褂脵?quán)，系依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。通說(shuō)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利，甚至突出其生存保障屬性而弱化其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，這一屬性顯然與其上位概念“用益物權(quán)”的內(nèi)涵不相容。為此，對(duì)宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的重構(gòu)，首先需要以理性眼光重新審視現(xiàn)有宅基地使用權(quán)的基本內(nèi)涵，穿透其與物權(quán)法律規(guī)范及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求的體系不適性。
（一）宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的基本認(rèn)識(shí)
應(yīng)然狀態(tài)下，宅基地使用權(quán)自《物權(quán)法》頒布以來(lái)便被確定為具有占有、使用權(quán)能的用益物權(quán)，并將宅基地使用權(quán)主體設(shè)定為宅基地使用權(quán)人。實(shí)然狀態(tài)下，用益物權(quán)并非宅基地使用權(quán)的全部屬性，內(nèi)含于宅基地使用權(quán)中的有別于私法上財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的人身屬性同樣無(wú)法被忽視，甚至一度成為支配宅基地使用權(quán)的強(qiáng)勢(shì)屬性。司法實(shí)踐中宅基地使用權(quán)人主體的封閉性也是不爭(zhēng)的事實(shí)。可以說(shuō)，兩權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵在立法與實(shí)踐層面存在巨大反差。
宅基地使用權(quán)的身份屬性從何而來(lái)很難從立法當(dāng)中找到支撐例證，用以證實(shí)法律確實(shí)賦予了宅基地使用權(quán)以身份屬性。之所以將宅基地使用權(quán)看作是身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的融合，原因在于宅基地使用權(quán)所承擔(dān)的農(nóng)村地區(qū)住房保障的任務(wù)，要求宅基地使用權(quán)在取得、流轉(zhuǎn)、互換、贈(zèng)與時(shí)依循對(duì)主體身份的特殊限制?；谶@一前提，在免費(fèi)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)受“人多地少”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)所困而難以落實(shí)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)隨著試點(diǎn)的深入開(kāi)展而逐漸拓寬的情形之下，宅基地使用權(quán)的身份屬性又被逐漸淡化。透過(guò)宅基地使用權(quán)中“似有若無(wú)”的身份屬性，很難對(duì)控制宅基地使用權(quán)身份屬性強(qiáng)弱的法律基礎(chǔ)作出合理解釋。宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的性質(zhì)，造成了宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的法律編排體系的不適性。
（二）宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的體系不適性
法教義學(xué)視域下，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，并且法律規(guī)范框架下的宅基地使用權(quán)并不具有身份屬性。基于這一認(rèn)識(shí)前提，控制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和受讓主體的，并非宅基地使用權(quán)中涉及財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利內(nèi)容，而是由與人身屬性有關(guān)的權(quán)利內(nèi)容所組成的權(quán)利束控制著宅基地使用權(quán)中身份屬性之有無(wú)及強(qiáng)弱。對(duì)此，宅基地制度改革過(guò)程當(dāng)中，中央政策通過(guò)創(chuàng)設(shè)“宅基地資格權(quán)”這一新生權(quán)利的方式，承接宅基地使用權(quán)上所附帶的人身屬性，并將之解釋為在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格基礎(chǔ)上所認(rèn)定的宅基地主體資格。政策改革推動(dòng)宅基地資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)，目的在于承接宅基地使用權(quán)中帶有濃重人身屬性的權(quán)利內(nèi)容，解綁宅基地使用權(quán)所肩負(fù)的身份屬性負(fù)累。上述思路雖然能夠?qū)φ厥褂脵?quán)的身份屬性作出合理解釋，卻難以與現(xiàn)行民事法律體系相適應(yīng)，亦難以融入傳統(tǒng)物權(quán)法律制度。
宅基地三權(quán)分置制度改革意在維持宅基地兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的認(rèn)識(shí)前提之下，設(shè)定次一級(jí)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容，并將之作為宅基地權(quán)利體系中的一個(gè)權(quán)利鏈條。具體來(lái)說(shuō)，這一做法仍然有值得推敲之處。其一，宅基地使用權(quán)的人身屬性，無(wú)法在《民法典》所確立的三級(jí)物權(quán)法律體系中容身。法律規(guī)范中的宅基地使用權(quán)并未表現(xiàn)出人身屬性的權(quán)利特征，即便宅基地制度改革之后，宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”中的“使用權(quán)”可以以用益物權(quán)的身份存續(xù)于《民法典》之中，然而不論將宅基地資格權(quán)置于物權(quán)體系的哪一層級(jí)，都會(huì)引發(fā)無(wú)法與現(xiàn)有物權(quán)體系相融合的體系結(jié)構(gòu)紊亂問(wèn)題，對(duì)由《民法典》所確立的用益物權(quán)法律體系產(chǎn)生制度沖擊。溢出兩權(quán)之外的“宅基地資格權(quán)”的定位又將游離于物權(quán)法律體系之外，成為與《民法典》所不容的矛盾性權(quán)利。
其二，宅基地使用權(quán)與其上位概念及同級(jí)概念不相容。與宅基地使用權(quán)的上位概念相比，用益物權(quán)是“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有的占有、使用、收益的權(quán)利”，不涉及與身份關(guān)系有關(guān)的內(nèi)容。但根據(jù)《民法典》第261條的規(guī)定，宅基地屬于本集體成員集體所有，本集體成員集體與集體成員之間為 “總有”關(guān)系，宅基地不能表述為“他人所有”。同時(shí)，宅基地使用權(quán)并不享有收益權(quán)，不符合《民法典》對(duì)用益物權(quán)的基本界定。上述種種跡象表明，宅基地使用權(quán)與用益物權(quán)上位概念的體系不適性。甚至基于此，有學(xué)者主張宅基地使用權(quán)不應(yīng)屬于“用益物權(quán)”范疇，而是“類所有權(quán)”。與宅基地使用權(quán)同級(jí)的其他用益物權(quán)類型相比較，不存在人身屬性的用益物權(quán)與存在人身屬性的用益物權(quán)在行使方式、權(quán)利內(nèi)容等方面均差異巨大，并存于同一用益物權(quán)類型之中無(wú)法凸顯二者間的相關(guān)性。
其三，宅基地使用權(quán)在占有、使用、收益權(quán)之外表現(xiàn)出來(lái)的身份屬性從何而來(lái)，從《民法典》當(dāng)中難以作出合理解釋。農(nóng)村土地制度在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下幾經(jīng)改革演進(jìn)，而終成今日之兩權(quán)分置模式。將宅基地使用權(quán)作為兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利對(duì)待，要面臨的不僅是合理解釋宅基地使用權(quán)性質(zhì)的問(wèn)題，還要對(duì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)作出明確。作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地使用權(quán)是從宅基地所有權(quán)當(dāng)中創(chuàng)設(shè)而來(lái)，此過(guò)程中如何在宅基地使用權(quán)中注入了身份屬性，利用傳統(tǒng)的物權(quán)體系難以解釋存在于“所有權(quán)—用益物權(quán)—擔(dān)保物權(quán)”之外的人身屬性。有觀點(diǎn)試圖為宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性提供解釋，將宅基地使用權(quán)雖被納入用益物權(quán)卻明顯具有人役權(quán)的原因，歸咎于我國(guó)法律制度移植和本土化的不完整。這一理由雖可以解釋宅基地使用權(quán)與其上位概念用益物權(quán)的體系性不適，卻仍然無(wú)法解釋在用益物權(quán)項(xiàng)下包含兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)的法律結(jié)構(gòu)性難題?！睹穹ǖ洹反_立的“所有權(quán)—用益物權(quán)—擔(dān)保物權(quán)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在。強(qiáng)行將宅基地使用權(quán)解釋為人役權(quán)，則會(huì)撼動(dòng)現(xiàn)有的“所有權(quán)—用益物權(quán)—擔(dān)保物權(quán)”的物權(quán)法律體系。
其四，實(shí)踐層面，宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性不利于盤(pán)活閑置宅基地資源。若繼續(xù)延續(xù)宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的認(rèn)識(shí)，宅基地使用權(quán)無(wú)法從人身屬性的權(quán)利枷鎖當(dāng)中掙脫出來(lái)，也就無(wú)法啟動(dòng)宅基地使用權(quán)人利用住房財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)濟(jì)行為，最終影響宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的行使。出于無(wú)奈考慮，城市化進(jìn)程中的“新市民”也只能將宅基地及農(nóng)房閑置不用，從而加劇農(nóng)村的“空心化”。
基于上述原因，將宅基地使用權(quán)解釋為兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利會(huì)產(chǎn)生與《民法典》所確立并延續(xù)至今的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所不相容的體系性不適，也不符合目前的時(shí)代精神。因此，既不能無(wú)視宅基地使用權(quán)上濃重的人身屬性色彩，也不能通過(guò)機(jī)械性加入宅基地資格權(quán)的方式解綁宅基地使用權(quán)的身份屬性。當(dāng)然，即便立法并未言明宅基地使用權(quán)的人身屬性，宅基地使用權(quán)的確在用益物權(quán)性質(zhì)之外，還表征出了強(qiáng)烈的人身屬性。這一屬性源于何處？如何破解宅基地使用權(quán)應(yīng)然屬性與實(shí)然屬性之間的體系不適？對(duì)宅基地使用權(quán)為純粹之用益物權(quán)，卻又表現(xiàn)出人身屬性的非典型特征的法律效果如何作出合理解釋？這些疑問(wèn)的解答，需要以對(duì)兩輪宅基地制度改革法律實(shí)踐作出探索，從中央政策當(dāng)中提取宅基地使用權(quán)的應(yīng)然政策取向作為前提，從而對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵作出符合時(shí)代精神和法律規(guī)范的解答。
二、政策詮釋：二輪宅基地制度改革的態(tài)度轉(zhuǎn)變及政策取向
透過(guò)宅基地制度改革的政策語(yǔ)言，將成文化、體系化的法律制度解釋為可與目前法律制度相融合的具體法律規(guī)則，乃法學(xué)理論亟待解決的重要議題。為此，需要充分理解兩輪宅基地制度改革的目的價(jià)值，在中國(guó)式現(xiàn)代化背景下解讀宅基地制度立法的應(yīng)然取向及時(shí)代精神內(nèi)涵。
（一）加強(qiáng)宅基地制度改革理論內(nèi)涵的深化
體制機(jī)制創(chuàng)新和制度性供給是宅基地制度改革的題中之意，因此以往“中央一號(hào)文件”都將宅基地制度改革作為“農(nóng)村土地制度改革”的一個(gè)部分。2024年“中央一號(hào)文件”中，宅基地制度改革不僅延續(xù)了對(duì)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新的“農(nóng)村改革創(chuàng)新路徑”探索，還將“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為宅基地制度改革實(shí)踐落地的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，將浙江省“千萬(wàn)工程”作為啟發(fā)宅基地制度改革立法的重要依據(jù)，將宅基地制度改革實(shí)踐的“浙江經(jīng)驗(yàn)”推廣全國(guó)。
土地公有制既是我黨百年土地制度的核心內(nèi)容，也是黨的百年土地制度最為鮮明的特點(diǎn)。社會(huì)主義制度的發(fā)展和完善是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，必須將“宅基地屬于集體所有”的憲法表達(dá)，作為宅基地制度的改革底線。從法技術(shù)層面來(lái)講，以宅基地集體所有為基礎(chǔ)，宅基地制度改革的重心被放置在宅基地使用權(quán)之上。通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)的法律塑造，實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的制度愿景。為此，宅基地使用權(quán)所承擔(dān)的法律重任，不僅在于標(biāo)識(shí)農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)所享有的住房人身權(quán)利，還要兼顧宅基地使用權(quán)上所具有的應(yīng)然財(cái)產(chǎn)價(jià)值，補(bǔ)足現(xiàn)有立法對(duì)宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的權(quán)利空缺。
（二）擱置宅基地三權(quán)分置的理論爭(zhēng)議
與以往歷年“中央一號(hào)文件”明確要求探索“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”有所區(qū)別的是，2023年、2024年的“中央一號(hào)文件”并未明確表示宅基地制度改革乃“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置。表述的微妙變化能給我們一些啟發(fā)：與第一輪宅基地三權(quán)分置制度試點(diǎn)改革相比，2.0時(shí)代宅基地制度改革并非僅是試點(diǎn)時(shí)間的延長(zhǎng)和試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，更暗含了對(duì)宅基地制度立法導(dǎo)向的指引。第一輪宅基地制度改革試點(diǎn)改革過(guò)程當(dāng)中衍生出了極為豐富的試點(diǎn)模式，任何一種實(shí)踐路徑的形成都與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征及宅基地制度改革的歷史背景緊密相關(guān)，難以在理論層面對(duì)宅基地制度試點(diǎn)模式作出優(yōu)劣權(quán)衡。政策語(yǔ)境中，2018年“中央一號(hào)文件”將宅基地制度改革表述為，探索“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，改革重心在于如何對(duì)“宅基地使用權(quán)”“宅基地資格權(quán)”的內(nèi)涵作出法律化表達(dá)。而宅基地制度二輪試點(diǎn)過(guò)程中，尤其是2023年、2024年“中央一號(hào)文件”則弱化了“三權(quán)分置”的具體表達(dá)，不再以“三權(quán)分置”的宅基地分解路徑為宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)的必要條件。面對(duì)宅基地試點(diǎn)改革風(fēng)向的變化，理論層面也不應(yīng)再局限于將宅基地內(nèi)部權(quán)利機(jī)械拆解為三種權(quán)利并對(duì)其各自命名，糾結(jié)于宅基地使用權(quán)在后續(xù)立法中稱謂的細(xì)微差別。宜擱置宅基地“三權(quán)分置”的理論爭(zhēng)議，將重心聚焦于通過(guò)宅基地使用權(quán)權(quán)能的塑造及內(nèi)涵的解讀，讓成員集體及農(nóng)民充分享受到宅基地制度改革紅利。
（三）關(guān)注宅基地制度改革的制度目的價(jià)值
宅基地制度改革的啟動(dòng)，意味著宅基地內(nèi)部農(nóng)民集體成員住房保障的矛盾已經(jīng)逐漸弱化；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)限性與土地資源的有限性的矛盾則日益尖銳，倒逼宅基地閑置、利用效率低下等問(wèn)題盡快解決?？梢哉f(shuō)，中國(guó)式現(xiàn)代化背景下宅基地使用權(quán)所承載的制度重任，從維護(hù)農(nóng)民住房保障的單線任務(wù)，發(fā)展為兼顧實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)及住房保障權(quán)利的雙重目標(biāo)。
因此，宅基地制度改革的重點(diǎn)，不必以宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三項(xiàng)權(quán)利的分置為形式性立法要件，過(guò)度探究《民法典》語(yǔ)境下的宅基地使用權(quán)與宅基地制度改革中的“宅基地使用權(quán)”的不同。只要以對(duì)相關(guān)權(quán)利主體的保障為實(shí)質(zhì)性立法要件，以強(qiáng)化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)利益及盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房為目的性立法要件，對(duì)宅基地使用權(quán)作出符合現(xiàn)行立法及政策取向的內(nèi)涵界定，便能夠?yàn)檎厥褂脵?quán)的立法所用。
（四）認(rèn)可宅基地試點(diǎn)地區(qū)的多重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
目前，隨著宅基地制度改革試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展，各試點(diǎn)地區(qū)圍繞宅基地使用權(quán)的具體內(nèi)涵的不同表達(dá)，形成了各具特色的宅基地制度改革實(shí)踐模式。相較于《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，對(duì)第一輪33個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展的宅基地制度改革“試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)”的總結(jié)和評(píng)價(jià)，第二輪104個(gè)縣（市、區(qū)）的宅基地制度改革已經(jīng)頗為成熟，并涌現(xiàn)出了“象山模式”“紹興模式”等可資參考的實(shí)踐試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。二輪宅基地制度試點(diǎn)改革結(jié)束之后，相比較2023年對(duì)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”的強(qiáng)調(diào)，2024年“中央一號(hào)文件”更加關(guān)注試點(diǎn)工作結(jié)束之后，如何通過(guò)最小幅度的宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村宅基地制度改革”工作的穩(wěn)慎推進(jìn)。以上標(biāo)志著宅基地制度改革過(guò)程當(dāng)中，宅基地使用權(quán)從中央政策性文件到具有普適性的法律規(guī)范的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，倒逼法學(xué)理論層面對(duì)宅基地使用權(quán)的著重關(guān)注，深刻解讀宅基地使用權(quán)的法律內(nèi)涵。
三、權(quán)能解構(gòu)：宅基地使用權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部表征的結(jié)構(gòu)分解
作為社會(huì)主義法治國(guó)家，必須依照符合事物發(fā)展規(guī)律、時(shí)代精神、人民利益、社會(huì)理想的法律來(lái)治理。為此，將農(nóng)民利益置于最高位階、以符合農(nóng)村社會(huì)需求為目的、以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目標(biāo)，從解釋論視角對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵作出符合農(nóng)民利益、政策期許及試點(diǎn)實(shí)踐的理論結(jié)構(gòu)，是統(tǒng)合司法實(shí)然與理論應(yīng)然的有效路徑。
（一）成員權(quán)獨(dú)立成權(quán)，維持成員身份的穩(wěn)定性
農(nóng)民集體成員權(quán)是中國(guó)特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新的典范，立法與政策層面對(duì)成員權(quán)的規(guī)定卻顯得格外單薄。立法層面，雖然有學(xué)者從《民法典》第261條第1款中解釋出法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的意思，但該觀點(diǎn)并非通說(shuō)。同時(shí)，表達(dá)該觀點(diǎn)的學(xué)者仍承認(rèn)成員權(quán)在性質(zhì)、內(nèi)容及資格認(rèn)定等方面的立法空白現(xiàn)狀。可以說(shuō)，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布以前，我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)“成員權(quán)”作出明確界定，成員權(quán)的具體內(nèi)涵更是含糊其辭。在政策層面，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰?！闭呶募Ｗo(hù)集體成員權(quán)利的意識(shí)已經(jīng)初步建立，成員權(quán)的內(nèi)涵及外延則有待進(jìn)一步界定。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)范的同時(shí)，也對(duì)成員的基本概念、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定及成員權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容作出了初步界定，將基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的成員利益注入其中，使成員權(quán)成為維持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的權(quán)利保障，為宅基地使用權(quán)解釋論的開(kāi)展提供了充分的制度契機(jī)。將原宅基地使用權(quán)中的人身屬性設(shè)定為基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所取得的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，為宅基地使用權(quán)脫離人身屬性的困擾提供制度運(yùn)行空間。既然在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的成員權(quán)中，已經(jīng)包含了基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所取得的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，宅基地使用權(quán)中自然不應(yīng)該、也不必包含人身權(quán)及基于人身權(quán)所取得的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條的規(guī)定，認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員需要同時(shí)滿足三項(xiàng)構(gòu)成要件。其一，戶籍要求；其二，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要求；其三，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障。此三項(xiàng)構(gòu)成要件所劃定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍，與需要依靠宅基地使用權(quán)提供住房保障的農(nóng)村居民指向同一批主體。因此，宅基地使用權(quán)當(dāng)中所表征出的人身屬性，可以視為《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》尚未頒布以前，隱匿于宅基地使用權(quán)中成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的直接體現(xiàn)。而《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布以后，成員權(quán)得以獨(dú)立成權(quán)，宅基地使用權(quán)中的身份屬性也得以澄清，剔除掉附隨在宅基地使用權(quán)中的成員權(quán)內(nèi)容，將之作為能夠與宅基地使用權(quán)相分離的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份中的權(quán)利內(nèi)容。
可以說(shuō)，宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利外觀，可以表達(dá)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)權(quán)利內(nèi)容未被澄清和明確的誤讀和誤用。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布以后，成員權(quán)中以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的享有為前提的基本內(nèi)涵得到明確，成員權(quán)即可脫離宅基地制度的基本范疇，獨(dú)立于宅基地使用權(quán)之外自由行使。
（二）提純宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，以回歸用益物權(quán)屬性
宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，早已在《民法典·物權(quán)編》這一私法規(guī)范中明示。不論是從用益物權(quán)的概念，還是從立法結(jié)構(gòu)上“用益物權(quán)”與“宅基地使用權(quán)”包含與被包含的結(jié)構(gòu)關(guān)系，宅基地使用權(quán)都應(yīng)當(dāng)被歸到“用益物權(quán)”項(xiàng)下。尋遍有關(guān)條文，成員權(quán)這一以“人”的區(qū)分為目的充斥身份色彩的權(quán)利，難以納入財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一個(gè)權(quán)利分支，亦無(wú)法成為宅基地制度改革當(dāng)中的基礎(chǔ)概念。因此，使用權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系實(shí)質(zhì)是并駕齊驅(qū)、并行不悖的。限于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及社會(huì)保障條件，成員權(quán)無(wú)獨(dú)立存續(xù)的必要，導(dǎo)致成員權(quán)隱身于宅基地使用權(quán)之后，呈現(xiàn)出成員權(quán)為宅基地使用權(quán)所吸收的法律效果?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布以后，原本被誤認(rèn)為屬于宅基地使用權(quán)中的人身屬性得以澄清，實(shí)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的權(quán)利內(nèi)容，宅基地使用權(quán)便可回歸用益物權(quán)的本來(lái)面目。
宅基地使用權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)，隨宅基地使用權(quán)中人身屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的分解而得到提純與除雜——用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)得到提純，附和于宅基地使用權(quán)之上的成員權(quán)被除雜并獨(dú)立成權(quán)。經(jīng)由解釋后的宅基地使用權(quán)不再是《民法典》用益物權(quán)中的異類，也不需要再為遷就農(nóng)民的身份利益而限制住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)范圍?？梢灾苯右勒铡睹穹ǖ洹返?23條對(duì)用益物權(quán)的規(guī)定，將繼受取得宅基地使用權(quán)人的主體身份作出擴(kuò)張解釋。擴(kuò)張后的宅基地使用權(quán)的受讓主體，不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的主體亦能享有宅基地使用權(quán)占有、使用、收益權(quán)能。在確保成員權(quán)緊緊依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情況下，只要基于《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定，“辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、使用事項(xiàng)”，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體所有權(quán)時(shí)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的決定性權(quán)利作出限制，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后，能夠及時(shí)彈回原宅基地使用權(quán)人手中，成員主體享有的成員權(quán)利也不至于溢出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外。
四、權(quán)利重構(gòu)：宅基地使用權(quán)的立體化解釋及其體系效應(yīng)
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的不斷自我突破，城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)間資源要素交匯使得城鄉(xiāng)間的交易壁壘被逐漸打破，宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化發(fā)展是大勢(shì)所趨。為此，順應(yīng)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律定位、增強(qiáng)改革系統(tǒng)性，從解釋論角度重塑宅基地使用權(quán)，將單純具有財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)與成員權(quán)相分離，不失為迎合現(xiàn)有法律體系、降低改革及立法成本、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的最優(yōu)路徑。
（一）兩權(quán)合一：隱匿于宅基地使用權(quán)中的成員權(quán)
1.宅基地使用權(quán)與成員權(quán)兩權(quán)合一的歷史需求
現(xiàn)行立法、法律實(shí)踐、法學(xué)理論與政策構(gòu)想四層次間對(duì)于宅基地使用權(quán)的不同表達(dá)與期許，使得宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出極度割裂之感?，F(xiàn)行立法層面，根據(jù)《民法典》第362條對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，宅基地使用權(quán)系用益物權(quán)具體類型，呈現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟(jì)屬性卻不包含宅基地使用權(quán)收益權(quán)能，也難以將之與身份屬性相聯(lián)系。法律實(shí)踐層面，宅基地使用權(quán)所承載的人身屬性致使其不能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出兼具人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)能的法律實(shí)踐屬性，被塑造為與立法所不同的制度構(gòu)造。法學(xué)理論層面，為尊重宅基地使用權(quán)私法實(shí)踐的真實(shí)樣態(tài)，將《民法典》中處于用益物權(quán)項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)解讀為兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的雙重權(quán)利特征。政策構(gòu)想層面，中央政策意在擱置宅基地“三權(quán)分置”的理論爭(zhēng)議，以土地公有制為所有制基礎(chǔ)、以試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為立法參照、以盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房為目標(biāo)導(dǎo)向，探求宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化的最優(yōu)路徑。
結(jié)合《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)在立法與實(shí)踐、理論上的不一致，可以通過(guò)解析宅基地使用權(quán)及成員權(quán)間法律關(guān)系的方式作出回答：《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵界定并未表明其人身屬性，則宅基地使用權(quán)與其他用益物權(quán)相比所呈現(xiàn)出的特異性質(zhì)，并非來(lái)源于《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)作出的法律界定，而是由于成員權(quán)未被得到法律明示卻又實(shí)實(shí)在在地作用于宅基地這一土地權(quán)利之上所呈現(xiàn)出的法律效果，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)在權(quán)利外觀上呈現(xiàn)出用益物權(quán)的法律特征，可由用益物權(quán)人所占有、使用、收益，又在受到具有主體限定性的成員權(quán)的挾制的情況下，無(wú)法完全施展財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容，引起宅基地使用權(quán)的權(quán)利畸變，表現(xiàn)出宅基地使用權(quán)主體的特定性、收益權(quán)范圍的限制性以及使用權(quán)的永久性等與用益物權(quán)所不相容的權(quán)利內(nèi)容。得到法律明示的宅基地使用權(quán)與未被法律明示的成員權(quán)的緊密結(jié)合，造就了法律實(shí)踐中宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)的雙重權(quán)利屬性。究其本質(zhì)，宅基地使用權(quán)與成員權(quán)長(zhǎng)期處于捆綁狀態(tài)的法律效果，飽含著中國(guó)式現(xiàn)代化背景的時(shí)代價(jià)值。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入水平偏低、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)收入差異大，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法的必要性和緊迫性并不強(qiáng)烈。2020年底，全國(guó)絕對(duì)貧困的帽子已經(jīng)被摘掉，宅基地使用權(quán)所承擔(dān)的農(nóng)村地區(qū)住房保障的第一要?jiǎng)?wù)已經(jīng)為其經(jīng)濟(jì)價(jià)值所取代。在對(duì)盤(pán)活閑置宅基地及農(nóng)房具有強(qiáng)烈需求的中國(guó)式現(xiàn)代化背景之下，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的頒布引起對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)涵及外延的確定，成員權(quán)從默示性、依附性的權(quán)利成為具有可靠法律依據(jù)的明示性、獨(dú)立性權(quán)利，此一時(shí)機(jī)恰為宅基地使用權(quán)脫離人身屬性提供了契機(jī)。
2.宅基地使用權(quán)與成員權(quán)兩權(quán)合一的具體表達(dá)
宅基地制度改革以前，附隨于宅基地使用權(quán)之上的成員權(quán)未被法律明確為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，因此無(wú)法與宅基地使用權(quán)相分離而獨(dú)立成權(quán)，致使在法律實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中，宅基地使用權(quán)一直與隱性成員權(quán)捆綁式并存于同一法律關(guān)系主體。為確保農(nóng)村地區(qū)住房保障制度的實(shí)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)與成員權(quán)之間一直持續(xù)著同生共死、相輔相成、緊密契合的關(guān)系。也正是基于宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的緊密關(guān)系及成員權(quán)相關(guān)法律規(guī)范的缺失，成員權(quán)為宅基地使用權(quán)所吸收，并顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利狀態(tài)。
實(shí)則，宅基地使用權(quán)在立法與實(shí)踐層面所展現(xiàn)出的不同權(quán)利形態(tài)，系兩權(quán)利在不同維度的法律表達(dá)。立法層面，《物權(quán)法》《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范一直維持著用益物權(quán)的基本定位，并明確其包含“占有、使用”的權(quán)利內(nèi)容。立法所規(guī)范的宅基地使用權(quán)可以解釋為未附帶成員權(quán)的宅基地使用權(quán)，以保持《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)內(nèi)涵界定的穩(wěn)定性。實(shí)踐層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的宅基地使用權(quán)則表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的人身屬性，不僅不能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承、使用期限、取得方式等內(nèi)容作出特別限制，這并非實(shí)踐對(duì)法律的扭曲表達(dá)，而是由于享有宅基地使用權(quán)主體身份的特殊性所致。彼時(shí)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的局限性，為宅基地使用權(quán)提出了替代農(nóng)村地區(qū)住房保障制度的時(shí)代任務(wù)。為貫徹農(nóng)村地區(qū)住房保障制度的實(shí)現(xiàn)，享有成員權(quán)的宅基地使用權(quán)人取得宅基地使用權(quán)之后不得在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)，以防農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部住房福利的外溢而有損于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體利益及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益。住房保障的現(xiàn)實(shí)需求下，用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的成員權(quán)被嚴(yán)格限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份主體之上，致使宅基地使用權(quán)在法學(xué)理論層面被解讀出了兼具人身與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性。
宅基地使用權(quán)受住房保障任務(wù)主導(dǎo)的時(shí)期內(nèi)，宅基地使用權(quán)的運(yùn)行需要受到成員權(quán)的壓制而有所收斂，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)及成員權(quán)的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容均無(wú)法完全顯現(xiàn)，具有用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)與具有人身屬性的成員權(quán)在融為一體的情況下呈現(xiàn)出了特別的“化學(xué)反應(yīng)”，其各自權(quán)利內(nèi)容呈現(xiàn)淡化或異化的法律效果。宅基地使用權(quán)的淡化或異化最直觀地表達(dá)為宅基地使用權(quán)收益權(quán)的行使受限，此外宅基地使用權(quán)利用的無(wú)償性、永久性及主體限定性也是異于其他用益物權(quán)的具體體現(xiàn)。對(duì)于成員權(quán)來(lái)說(shuō)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利作出了明確列舉，包括監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。由于過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入普遍不高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的成員權(quán)的內(nèi)容無(wú)從體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，成員權(quán)內(nèi)容呈現(xiàn)出浮于表面的形式化、難以落實(shí)的空虛化。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2015年底，全國(guó)有58萬(wàn)個(gè)行政村，其中沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的占50%。而目前全國(guó)鄉(xiāng)、村、組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已達(dá)96萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全覆蓋。
綜上，宅基地制度改革以前，宅基地使用權(quán)所表現(xiàn)出的兼具人身與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性，可以從其權(quán)利外部及權(quán)利內(nèi)部分別觀察。從宅基地使用權(quán)的權(quán)利外部觀察，具有人身屬性的成員權(quán)與具有財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)被簡(jiǎn)化為兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)；從其權(quán)利內(nèi)部觀察，由于相關(guān)立法不完善導(dǎo)致成員權(quán)未能獨(dú)立成權(quán)，具有人身屬性的成員權(quán)被隱藏在財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)之中。
（二）兩權(quán)分離：宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的分離
1.宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的分離過(guò)程
法律必須與日益變化的文明狀況相適應(yīng)，而社會(huì)的義務(wù)就是不斷制定與新的情勢(shì)相適用的法律。對(duì)一項(xiàng)制度加以變更的前提條件是，將該項(xiàng)制度納入法律框架的規(guī)制范圍之內(nèi)，接受法律的反復(fù)檢討和質(zhì)疑，進(jìn)而形成既有助于個(gè)人利益，又與國(guó)家意志相契合的行為準(zhǔn)則。宅基地制度改革的最終目的在于，為宅基地使用權(quán)及農(nóng)房所有權(quán)轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利開(kāi)辟法律通道，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。為此，宅基地制度改革可以理解為對(duì)宅基地使用權(quán)及成員權(quán)的分離，區(qū)分受《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》所調(diào)整的成員權(quán)與受《民法典》《土地管理法》所調(diào)整的宅基地使用權(quán)，對(duì)宅基地上的人身屬性和財(cái)產(chǎn)屬性作出合理配置。本著“地盡其利、物盡其用”的利用方式，具有占有、使用、收益權(quán)能的宅基地使用權(quán)既可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，也可以隨農(nóng)房所有權(quán)的流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)讓給第三人；原本附合于宅基地使用權(quán)之上的成員權(quán)則在獨(dú)立成權(quán)之后，繼續(xù)體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、彰顯成員對(duì)集體事務(wù)的管理決策權(quán)，維持并保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員手中。宅基地制度改革之后，中國(guó)式現(xiàn)代化的不斷發(fā)展為宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的更新注入了鮮活的目標(biāo)需求，農(nóng)村地區(qū)“維持住房保障任務(wù)”的歷史使命為“盤(pán)活閑置宅基地及農(nóng)房”的時(shí)代價(jià)值所替代，以維持農(nóng)村地區(qū)住房保障為目的建立起的宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的緊密關(guān)系也得以逐漸松綁?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的頒布為成員權(quán)與宅基地使用權(quán)的分離提供了法律契機(jī)，得以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)、贈(zèng)與、互換宅基地使用權(quán)后繼續(xù)維持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有成員權(quán)提供法律確信。
2.與宅基地有關(guān)的成員權(quán)權(quán)利內(nèi)容
根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第4項(xiàng)、第6項(xiàng)、第7項(xiàng)、第8項(xiàng)、第9項(xiàng)及第10項(xiàng)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利包括：宅基地使用權(quán)監(jiān)督建議權(quán)、宅基地申請(qǐng)權(quán)、宅基地利益分配權(quán)、宅基地及農(nóng)房征收補(bǔ)償權(quán)、住房保障服務(wù)和福利權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利等。具體來(lái)說(shuō)，成員權(quán)中與宅基地有關(guān)的權(quán)利包括以下六項(xiàng)。
其一，宅基地使用權(quán)監(jiān)督建議權(quán)?；凇掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地用地類型上從事的各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及收益分配、使用提出意見(jiàn)和建議；其二，宅基地申請(qǐng)權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第6項(xiàng)的規(guī)定，宅基地申請(qǐng)權(quán)是取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)與前提，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員只有在享有宅基地申請(qǐng)權(quán)的情況下才能申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)。結(jié)合《土地管理法》第62條第4款的規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地申請(qǐng)權(quán)，屬于一次行使即用盡的權(quán)利；其三，宅基地利益分配權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第7項(xiàng)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用宅基地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并產(chǎn)生了相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)參與利益分配。如陜西省高陵區(qū)通過(guò)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，將農(nóng)房按單宗評(píng)估價(jià)值區(qū)間，分別由區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、街道交易站和村交易點(diǎn)組織交易。截至2023年底，基于盤(pán)活閑置宅基地所得的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易金額為503.5萬(wàn)元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)參與收益分配并獲得432.9萬(wàn)元收入；其四，宅基地及農(nóng)房征收補(bǔ)償權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定，集體土地被征收時(shí)，若該被征收的集體土地的用地類型為宅基地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以參與分配土地補(bǔ)償費(fèi)。此外，征收宅基地時(shí)，涉及宅基地上房屋征收的，房屋所有權(quán)人還享有農(nóng)房征收補(bǔ)償權(quán)；其五，住房保障服務(wù)和福利權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供的服務(wù)和福利的權(quán)利，由于農(nóng)村地區(qū)住房保障制度需要通過(guò)宅基地使用權(quán)制度得以維系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地使用權(quán)或通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等方式，為住房困難群體提供的相應(yīng)住房福利制度，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的服務(wù)和福利中的應(yīng)然權(quán)能內(nèi)容?；谶@一解釋，農(nóng)村村民符合《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條、第12條的規(guī)定，由成員大會(huì)認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，有權(quán)憑借成員權(quán)享有住房保障服務(wù)和福利權(quán)；其六，其他權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條第1款第10項(xiàng)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有“法律法規(guī)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的”與宅基地有關(guān)的其他權(quán)利。
（三）宅基地使用權(quán)重構(gòu)引發(fā)宅基地制度體系化效應(yīng)
基于對(duì)宅基地使用權(quán)的立體化解釋，兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性宅基地使用權(quán)可以表達(dá)為用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)與人身屬性的成員權(quán)的結(jié)合，即“宅基地使用權(quán)+成員權(quán)=宅基地使用權(quán)”。由于過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入水平較低，基于成員權(quán)所享有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利難以直觀體現(xiàn)。成員權(quán)中與身份有關(guān)的權(quán)利被長(zhǎng)期擱置并附合于宅基地使用權(quán)之中，因此直觀表現(xiàn)出宅基地使用權(quán)兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利外觀狀態(tài)，并呈現(xiàn)出宅基地使用權(quán)與成員權(quán)“一榮俱榮、一損俱損”的法律效果。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布之后，宅基地使用權(quán)中所表現(xiàn)出的具有人身屬性的權(quán)利內(nèi)容被實(shí)名制，并有了特定的容身之所，宅基地所有權(quán)的穩(wěn)固結(jié)構(gòu)不受改革影響得以完整保留，直觀表達(dá)為具有用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)與具有人身屬性的成員權(quán)并存于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一主體之上的狀態(tài)。宅基地制度改革之后，原本為宅基地使用權(quán)所吸收的成員權(quán)，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)則的完善得以從宅基地使用權(quán)中分離并獨(dú)立成權(quán)，用以保障基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所享有的各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容。
基于這一思路，其一，斬?cái)嗾厥褂脵?quán)與成員權(quán)之間的直接關(guān)系，避免宅基地使用權(quán)因人身屬性而難以自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不能流轉(zhuǎn)的法律原因在于，宅基地使用權(quán)上的人身屬性不能溢出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。分置后的宅基地使用權(quán)一部分以財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)，另一部分則以成員權(quán)權(quán)利的形式及義務(wù)的履行為呈現(xiàn)方式。經(jīng)由權(quán)利重構(gòu)，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份作出嚴(yán)格限制的前提下，純粹財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以不再受限。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，不影響其享有的成員權(quán)身份。其二，消除宅基地使用權(quán)中具有人身屬性的異質(zhì)屬性，確保宅基地使用權(quán)能夠有效融入用益物權(quán)法律體系。《民法典》中宅基地使用權(quán)不具有身份屬性的定位與司法實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的身份屬性存在強(qiáng)烈的沖突及反差，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容無(wú)法完全容身于用益物權(quán)的權(quán)能范圍之內(nèi)。經(jīng)由權(quán)利重構(gòu)，宅基地使用權(quán)中的人身屬性實(shí)則源于集體經(jīng)濟(jì)成員行使成員權(quán)的法律結(jié)果。由此消解宅基地使用權(quán)在作為用益物權(quán)類型之一的體系不適性，維持“所有權(quán)—用益物權(quán)—擔(dān)保物權(quán)”的傳統(tǒng)物權(quán)法律體系的完整性。其三，借助獨(dú)立于物權(quán)體系之外的成員權(quán)解釋宅基地使用權(quán)上存在的人身屬性，順勢(shì)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的立法困境。即便農(nóng)地三權(quán)分置制度已經(jīng)入法，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐與法律規(guī)范已經(jīng)得到統(tǒng)合，法理論層面“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)關(guān)系問(wèn)題仍然懸而未決?；谡厥褂脵?quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利結(jié)構(gòu)及權(quán)利屬性上的相似性，從宅基地使用權(quán)中分離出成員權(quán)的解釋方法，不僅能夠有效解決宅基地使用權(quán)的人身屬性無(wú)處安放問(wèn)題，還可以附帶性解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性。二者作為用益物權(quán)的類型之一卻與其上位概念“用益物權(quán)”及物權(quán)法律體系不相融合。通過(guò)成員權(quán)的獨(dú)立存續(xù)，使得具有用益物權(quán)屬性但不符合用益物權(quán)權(quán)能內(nèi)容的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的理論內(nèi)涵得以澄清。財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可與成員權(quán)并存于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主體之上，也可分別存在于不同權(quán)利主體之上，以此劃定用益物權(quán)及成員權(quán)之間的清晰界限，避免物權(quán)法律體系的結(jié)構(gòu)性紊亂。
結(jié)論
法律規(guī)范中的宅基地使用權(quán)被置于用益物權(quán)的體系范疇之內(nèi)，實(shí)然狀態(tài)下的宅基地使用權(quán)卻呈現(xiàn)出兼具人身與財(cái)產(chǎn)屬性的異質(zhì)特征，引起立法與實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)及需求間的不協(xié)調(diào)性。對(duì)宅基地使用權(quán)的解釋，需要回歸法理邏輯和現(xiàn)有立法的正當(dāng)化考量，與我國(guó)民事法律體系及中國(guó)式現(xiàn)代化的社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，充分體現(xiàn)兩輪宅基地制度試點(diǎn)改革的政策態(tài)度，利用《民法典》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》為改革提供的依據(jù)及預(yù)留的空間。宅基地使用權(quán)法律制度的制度思維模式，適應(yīng)《民法典》所構(gòu)建的“所有權(quán)—用益物權(quán)—擔(dān)保物權(quán)”法律體系，將之與《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)成員權(quán)內(nèi)容的界定相結(jié)合?；诖?，宅基地使用權(quán)可以解讀為宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的結(jié)合。宅基地制度改革之后，通過(guò)充實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，充分釋放宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法》第13條中明確規(guī)定的成員權(quán)的具體內(nèi)容，作為充實(shí)成員權(quán)的理論基礎(chǔ)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地使用權(quán)監(jiān)督建議權(quán)、宅基地申請(qǐng)權(quán)、宅基地利益分配權(quán)、宅基地及農(nóng)房征收補(bǔ)償權(quán)、住房保障服務(wù)和福利權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利，澄清“標(biāo)識(shí)成員身份”的成員權(quán)與“對(duì)物的支配權(quán)”有關(guān)的宅基地使用權(quán)間的屬性之別。
經(jīng)由解釋后的宅基地使用權(quán)既可并存于同一主體之上，呈現(xiàn)出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員權(quán)享有宅基地使用權(quán)的法律效果；也可以并存于不同主體之上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)之后，將宅基地使用權(quán)出租、贈(zèng)與、互換或轉(zhuǎn)讓給第三人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不影響其基于成員權(quán)所享有的具體權(quán)利。通過(guò)明晰單純身份屬性的宅基地使用權(quán)與成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，將宅基地使用權(quán)從人身屬性的枷鎖中解脫出來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)的身份屬性在互不干擾的情況下得以有條不紊地運(yùn)行，從而助力農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增收和宅基地高效利用，利用最小的法律改革成本產(chǎn)生最大化的宅基地改革效益，加速城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)融合，助力中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展！
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見(jiàn)《河北法學(xué)》2025年第3期。
