作者簡介：常保國，男，遼寧鐵嶺人，中國政法大學(xué)紀檢監(jiān)察學(xué)院院長、教授，研究方向：紀檢監(jiān)察學(xué)；胡雨晴，女，浙江仙居人，中國政法大學(xué)博士后研究人員，研究方向：監(jiān)察法學(xué)。
摘要：立法上規(guī)定，對于符合“主動認罪認罰+一般自首/余罪自首/退贓/重大立功/涉及國家重大利益”條件的被調(diào)查人，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)法定審批程序可以在移送起訴時提出從寬處罰的建議。這一特殊的制度安排契合中國特色反腐敗體制和現(xiàn)實需求，符合“寬嚴相濟”和“罪刑相適應(yīng)”的要求，具有正當(dāng)性。監(jiān)察從寬處罰建議作為一種監(jiān)察文書，是對“量刑建議”或“量刑”的建議，司法機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)采納，但其據(jù)以提出的依據(jù)發(fā)生變化確實不宜從寬處罰，或者司法機關(guān)對從寬情節(jié)認定存在不同意見等情形除外。監(jiān)察從寬處罰建議制度理論上面臨權(quán)利保障的質(zhì)疑，實踐中存在程序設(shè)計不完善、適用率低等問題，可以借力檢察提前介入制度強化被調(diào)查人權(quán)利保障，通過規(guī)范內(nèi)容、強化說理提高監(jiān)察從寬處罰建議的可操作性與可接受性，并進一步優(yōu)化審批程序，激活監(jiān)察從寬處罰建議的適用。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察從寬處罰建議；職務(wù)犯罪；特別認罪認罰從寬；體系建構(gòu)
一、問題的提出
《監(jiān)察法》第31條規(guī)定涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰并符合一定附加條件，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。上述附加條件包括四種情形：一是自動投案，真誠悔罪悔過的；二是積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；三是積極退贓，減少損失的；四是具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的。《監(jiān)察法》的上述規(guī)定明確了從寬處罰建議適用的實體條件和程序條件，但是對于從寬處罰建議的效力未予以規(guī)定，同時也未明確被調(diào)查人自愿認罪認罰但不符合提出從寬處罰條件的情況下在調(diào)查階段是否適用以及如何適用認罪認罰從寬制度。
此后，《刑事訴訟法》修改，確立了適用于所有罪名的認罪認罰從寬制度?！缎淌略V訟法》沒有賦予偵查機關(guān)提出從寬處罰建議的權(quán)力，但是規(guī)定了認罪認罰從寬制度在偵查階段的適用，“犯罪嫌疑人自愿認罪的，應(yīng)當(dāng)記錄在案，隨案移送，并在起訴意見書中寫明有關(guān)情況”。對于監(jiān)察從寬處罰建議在刑事訴訟中的適用，《刑事訴訟法》未予以規(guī)定。
學(xué)理上認為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有基因上的混同性和內(nèi)容上的同質(zhì)性，然而《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》關(guān)于認罪認罰從寬制度在調(diào)查階段和偵查階段的適用的規(guī)定卻截然不同?！侗O(jiān)察法》作為一部新法與既有法律體系存在一些細微矛盾或者不適用的情況應(yīng)屬于正常現(xiàn)象。但兩法之間的抵牾悖離了法治對“形式理性”的要求，基本法內(nèi)容的相互沖突與全面推進依法治國的要求不符，在認罪認罰從寬問題上兩法的差異需要彌合?！侗O(jiān)察法實施條例》對此作出了回應(yīng)?！侗O(jiān)察法實施條例》第219條第2款規(guī)定，被調(diào)查人在調(diào)查階段認罪認罰，監(jiān)察機關(guān)沒有提出從寬處罰建議的，應(yīng)當(dāng)在《起訴意見書》中寫明其自愿認罪認罰的情況。這一規(guī)定沒有限制“《起訴意見書》載明被調(diào)查人認罪認罰情況”的適用范圍，也未要求須經(jīng)特殊的審批程序。《監(jiān)察法實施條例》的上述規(guī)定與《刑事訴訟法》關(guān)于偵查階段適用認罪認罰制度的規(guī)定相一致，實現(xiàn)了認罪認罰從寬制度的一般適用在監(jiān)察程序和刑事訴訟程序中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于保障被調(diào)查人獲得從寬處罰的權(quán)利。
至此，監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪認罪認罰從寬形成了兩套并行的制度：一般情況下，被調(diào)查人認罪認罰的，監(jiān)察機關(guān)移送起訴時在《起訴意見書》中載明相關(guān)情況，不專門提出從寬處罰的建議，與普通犯罪一致。特殊情況下，被調(diào)查人符合“主動認罪認罰+一般自首/余罪自首/退贓/重大立功/涉及國家重大利益”條件的，監(jiān)察機關(guān)可以經(jīng)法定程序提出從寬處罰建議。
《監(jiān)察法》及其實施條例在認罪認罰從寬問題上作出上述制度安排是否合理？職務(wù)犯罪構(gòu)建單獨的監(jiān)察從寬處罰建議制度是否有其必要性？其在刑事程序中具備什么樣的法律效力？作為監(jiān)察權(quán)向刑事訴訟程序延伸的一種載體，監(jiān)察從寬處罰建議的提出程序是否存在問題？需要如何去完善以更好地與訴訟程序有效銜接？這些問題是本文的核心關(guān)切。在具體的行文思路上，本文先是從我國反腐體制和職務(wù)犯罪案件的特殊性出發(fā)，論證監(jiān)察從寬處罰建議制度具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，在此前提下從監(jiān)察從寬處罰建議產(chǎn)生效力的時間、范圍和強度三方面剖析其法律效力；進而針對監(jiān)察從寬處罰建議制度遇到的理論和實踐挑戰(zhàn)提出完善路徑；最后是結(jié)語。如此，監(jiān)察從寬處罰建議制度得以更加完善并完成與刑事訴訟程序的銜接。
二、監(jiān)察從寬處罰建議制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)
在監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件中設(shè)立區(qū)別于普通刑事案件和檢察自偵案件的特別認罪認罰從寬制度，賦予監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的權(quán)力，具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。
（一）構(gòu)建監(jiān)察從寬處罰建議制度契合中國特色反腐敗體制，具有合理性
黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，其主要任務(wù)之一是協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作?？梢娂o委是黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的具體執(zhí)行機關(guān)。監(jiān)委則是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。紀委監(jiān)委合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，履行黨的紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職責(zé)，實現(xiàn)紀委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的統(tǒng)一融合，集中決策、一體運行。合署辦公模式下，紀委、監(jiān)委無論是在領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制還是在人員組成上都高度融合，形成“實質(zhì)上兩權(quán)合由一套人馬行使、名義上分開的權(quán)力格局”。紀委監(jiān)委在機關(guān)性質(zhì)上具備了黨政雙重屬性，且不能簡單分割，紀委作為黨的工作機關(guān)居于主導(dǎo)地位，直接指導(dǎo)或間接主導(dǎo)監(jiān)委的具體工作。由于與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公這一體制機制的優(yōu)越性和特殊性，使得監(jiān)察機關(guān)對于黨對反腐敗工作的路線、方針、政策的理解和把握更為精準和透徹。同時，作為憲法意義上的政治機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)對于案件處理的政治效果的把握相對于司法機關(guān)更具有敏銳性；而作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，其對于紀法效果的把握比司法機關(guān)更專業(yè)，對于職務(wù)犯罪案件處理的社會效果，即人民群眾對于職務(wù)犯罪的一般認知和對于從寬處罰的接受度的了解也比司法機關(guān)更為精準。監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議是一個審慎的決定，“既要根據(jù)犯罪的具體情況，區(qū)分案件性質(zhì)、情節(jié)和對社會的危害程度，也要從政治和全局出發(fā)綜合分析研判，做到該寬則寬、當(dāng)嚴則嚴、寬嚴相濟，實現(xiàn)政治效果、紀法效果和社會效果相統(tǒng)一”。
監(jiān)察權(quán)的行使與黨的紀律檢查權(quán)的行使不可分割，這是監(jiān)察機關(guān)與同作為政治機關(guān)的檢察機關(guān)和公安機關(guān)最顯著的區(qū)別。后二者作為法律監(jiān)督機關(guān)和偵查機關(guān)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，在辦案中努力實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，在履行辦案職責(zé)之外，還要開展思想政治工作，在這個意義上才成為“政治機關(guān)”。監(jiān)察機關(guān)對于職務(wù)犯罪案件被調(diào)查人是否適合從寬處罰的把握具有政治上和專業(yè)上的優(yōu)勢。在公安機關(guān)等作為偵查主體的普通犯罪案件中，則不存在這種體制機制的優(yōu)越性和特殊性，缺乏提出從寬處罰建議的制度基礎(chǔ)。而在檢察機關(guān)作為偵查主體的自偵案件中，如果建構(gòu)同樣的從寬處罰建議體系，在“上命下從”的檢察一體化體制下，自偵部門經(jīng)上級檢察機關(guān)批準提出的從寬處罰建議很容易演變成代表上級意志的“命令”，使得公訴部門不得不服從，既無必要也難以起到應(yīng)有的效果。因而，在普通案件和自偵案件中沒有必須設(shè)立以從寬處罰建議為核心的特別認罪認罰制度。
（二）構(gòu)建監(jiān)察從寬處罰建議制度適應(yīng)反腐敗實踐的需要，具有現(xiàn)實必要性
監(jiān)察從寬處罰建議是監(jiān)察機關(guān)移送起訴時在認定被調(diào)查人符合特定條件的前提下，經(jīng)法定審批程序提出的對其未來處罰上的建議，且這種建議表達的傾向性意見是從寬。監(jiān)察從寬處罰建議的載體包括《起訴意見書》的部分內(nèi)容和單獨的《從寬處罰建議書》兩種形式，其內(nèi)容是從輕、減輕或者免除處罰等關(guān)于從寬處罰的程度或幅度的意見，論證其現(xiàn)實必要性，需要先對其性質(zhì)進行界定，進而才能判斷其對于實踐的價值。
首先，監(jiān)察從寬處罰建議不是事實。事實包含了“真實性”和“可陳述性”的屬性。作為《起訴意見書》內(nèi)容的從寬處罰建議包含在監(jiān)察機關(guān)處理意見部分，而非事實認定部分，其內(nèi)容是體現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)對于處罰的態(tài)度，而非對于事實的陳述，并且要接受后續(xù)程序的審查，因而顯然不是一種事實。而以單獨的《從寬處罰建議書》提出從寬處罰建議時，文書中往往會包含具體從寬情形等內(nèi)容，但是其不可或缺的核心內(nèi)容仍然是監(jiān)察機關(guān)對于處罰的態(tài)度，從寬處罰的具體情形只是作為提出從寬處罰建議的事實依據(jù)，因而這種情況下監(jiān)察從寬處罰建議也并非一種事實。
其次，監(jiān)察從寬處罰建議不是情節(jié)。有觀點認為，監(jiān)察機關(guān)“從寬處罰建議應(yīng)作為一種法定從寬處罰情節(jié)列入《刑法》”。這種觀點是站不住腳的。立法上規(guī)定的監(jiān)察從寬處罰建議提出條件中，“認罪認罰、自首、重大立功”本就是法定從寬情節(jié)；“退贓”則是司法實踐中酌定從寬情節(jié)；“涉及國家重大利益”沒有明確對應(yīng)的法定量刑情節(jié)，但是從價值上判斷，建議從寬應(yīng)當(dāng)是在“利于國家”的前提下，根據(jù)司法實踐慣例，這種情形也應(yīng)作為一種酌定從寬的情節(jié)。在認罪認罰、自首、退贓、重大立功、涉及國家重大利益已經(jīng)在量刑上予以評價的情況下，再將監(jiān)察從寬處罰建議作為一種法定或酌定從寬情節(jié)，屬于量刑情節(jié)的重復(fù)評價。因而，監(jiān)察從寬處罰建議不是從寬情節(jié)。
再次，監(jiān)察從寬處罰建議亦不是證據(jù)。立法上對于證據(jù)的定義是：“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)。”從內(nèi)容上看，監(jiān)察從寬處罰建議的作用是表明監(jiān)察機關(guān)對于處罰上的態(tài)度而非證明案件事實，因而不是一種證據(jù)。從形式上看，作為《起訴意見書》的一部分提出時，從寬處罰建議包含在監(jiān)察機關(guān)處理意見部分，而非證據(jù)部分；而以單獨的《從寬處罰建議書》提出時，證明提出該建議的事實依據(jù)的相關(guān)證據(jù)材料也不包含在文書中，說明這種情況下監(jiān)察從寬處罰建議也并非證據(jù)。
最后，監(jiān)察從寬處罰建議的性質(zhì)屬于“監(jiān)察文書”。監(jiān)察文書是相對于訴訟文書而言的。訴訟文書不同于證據(jù)材料，是指由公、檢、法三機關(guān)按照一定的法律程序, 為處理案件而制作或發(fā)布的具有法律效力的文書。公安機關(guān)的《起訴意見書》就是訴訟文書的一種。監(jiān)察程序獨立于刑事訴訟程序，因而監(jiān)察機關(guān)按照一定的法律程序，為處理案件而制作或發(fā)布的具有法律效力的文書也非訴訟文書，而是監(jiān)察文書。監(jiān)察機關(guān)的《起訴意見書》《從寬處罰建議書》《監(jiān)察建議書》等都屬于監(jiān)察文書。因此，當(dāng)作為《起訴意見書》的內(nèi)容提出時，監(jiān)察從寬處罰建議是監(jiān)察文書《起訴意見書》的一部分，屬于監(jiān)察文書；而作為單獨的文書提出時，該載體本身就是監(jiān)察文書。
職務(wù)犯罪案件的證據(jù)往往較難獲取且對口供依賴性強，而高效反腐又是監(jiān)察體制改革追求的目的，認罪認罰從寬制度“高度契合了職務(wù)犯罪尤其是貪腐犯罪案件中較為獨特的證據(jù)結(jié)構(gòu)和特點，有利于減緩職務(wù)犯罪案件的證明難度”，使得調(diào)查階段有適用該制度的需求和動力。監(jiān)察從寬處罰建議作為一種監(jiān)察文書，由監(jiān)察機關(guān)以書面的形式依法向司法機關(guān)提出，具有法律效力，提前強化了被調(diào)查人獲得從寬處罰結(jié)果的保障，促使其更有意愿配合調(diào)查，自愿供認犯罪事實，對于降低職務(wù)犯罪案件的證明難度，實現(xiàn)高效反腐起到了進一步促進作用。此外，獲得從寬處罰建議的被調(diào)查人在刑事訴訟程序中也更不容易翻供，同時也提升了司法辦案效率，有利于節(jié)約司法資源。調(diào)研中了解到，被提出從寬處罰建議的被追訴人普遍比較信賴從寬處罰建議的效力，為了最終獲得實質(zhì)的從寬處罰的效果，在刑事訴訟程序中更易于堅持承認犯罪事實的供述。
（三）構(gòu)建監(jiān)察從寬處罰建議制度是貫徹寬嚴相濟監(jiān)察原則的要求，也是寬嚴相濟刑事政策在反腐敗領(lǐng)域的體現(xiàn)
雖然監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容包含了監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人量刑上的意見（建議從寬處罰是對于量刑上的意見），但是其與量刑建議存在本質(zhì)上的不同。量刑建議是公訴人或公訴機關(guān)依法在《起訴書》或庭審中向法庭提出的對被告人處以特定或一定幅度內(nèi)刑罰的建議。從權(quán)力淵源看，公訴權(quán)是量刑建議權(quán)存在的基礎(chǔ)，為量刑建議權(quán)的存在提供了正當(dāng)性依據(jù)。而從寬處罰建議是監(jiān)察機關(guān)在將被調(diào)查人移送審查起訴時依法提出的對于處罰上的建議，從寬處罰建議權(quán)來源于監(jiān)察權(quán)。從法律規(guī)范來看，監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，包含監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能。盡管“監(jiān)察全覆蓋”背景下監(jiān)察機關(guān)有著廣泛的權(quán)能，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的權(quán)限范圍在諸多方面存在爭議，但是在權(quán)力的縱向接力上，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)有著明顯的界分，基于監(jiān)察調(diào)查結(jié)果提出的從寬處罰建議不能代替以公訴權(quán)為正當(dāng)性基礎(chǔ)的量刑建議。從產(chǎn)生途徑看，監(jiān)察從寬處罰建議與量刑建議存在本質(zhì)區(qū)別。量刑建議和監(jiān)察從寬處罰建議雖然都是國家權(quán)力機關(guān)單方面提出的，但是在認罪認罰語境下，量刑建議的提出是基于控辯雙方認可的幅度刑或確定刑，歸根結(jié)底是“雙方訴訟合意的產(chǎn)物”，具有控辯協(xié)商的屬性，控辯協(xié)商是量刑建議的正當(dāng)性基礎(chǔ)。而監(jiān)察從寬處罰建議的提出顯然沒有經(jīng)過任何協(xié)商程序，也沒有給予被調(diào)查人提出異議的權(quán)利，其是典型的權(quán)力單向運作的結(jié)果。被調(diào)查人僅履行監(jiān)察從寬處罰建議提出條件所規(guī)定的行為，至于結(jié)果——監(jiān)察機關(guān)是否提出從寬處罰建議，則不受其意志影響。監(jiān)察從寬處罰建議的正當(dāng)性基礎(chǔ)不是雙方“合意”，而是“有利于被調(diào)查人”，監(jiān)察機關(guān)提出的有利于被調(diào)查人的建議不因未事先與之協(xié)商并征得其同意而喪失正當(dāng)性基礎(chǔ)。
相比較于普通犯罪所奉行的謙抑、寬緩化的原則，職務(wù)犯罪奉行的則是從重從嚴、堅決打擊的理念，因而此前有觀點認為從重從嚴打擊職務(wù)犯罪、高效反腐的目的映射到職務(wù)犯罪認罪認罰從寬制度上則表現(xiàn)為監(jiān)察機關(guān)對認罪認罰從寬制度持審慎適用、嚴格審查的態(tài)度。但是《監(jiān)察法》把“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”作為監(jiān)察原則，可見打擊和懲治腐敗不是監(jiān)察工作的唯一目標。正是秉承寬嚴相濟的監(jiān)察原則的要求，《監(jiān)察法實施條例》在制度設(shè)計上對于調(diào)查階段認罪認罰從寬制度的態(tài)度并非嚴格限制，而是不僅明確被調(diào)查人在調(diào)查階段的認罪認罰情況應(yīng)當(dāng)在《起訴意見書》中載明，且相比于普通刑事案件的犯罪嫌疑人，職務(wù)犯罪被調(diào)查人在符合特定條件的情況下還可能適用特別認罪認罰從寬制度，由監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議。寬嚴相濟作為一種刑事政策適用于所有的刑事案件，同樣也適用于反腐敗領(lǐng)域。監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件進入刑事訴訟程序后，監(jiān)察從寬處罰建議在刑事訴訟中產(chǎn)生效力，正是寬嚴相濟刑事政策在反腐敗領(lǐng)域中的體現(xiàn)。
但是這樣的特殊制度安排同時也在實踐中引發(fā)隱憂，即是否違背公平原則，會否導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪與其他犯罪實體處罰上的不公平？事實上，《監(jiān)察法》對于適用從寬處罰建議限制了嚴格的實體條件，在符合如此嚴格的實體條件的情況下對被調(diào)查人建議從寬處罰不違背罪刑相適應(yīng)原則，只要審慎把握從寬處罰的幅度則不會導(dǎo)致實體處罰上相較于普通犯罪的不公平。普通刑事案件中，在被追訴人符合如此嚴格的實體從寬處罰條件的情況下，一般也會獲得從寬處罰的結(jié)果。確立職務(wù)犯罪特別認罪認罰制度其實是在程序上提前確保實體法上法律適用人人平等原則的落實。由監(jiān)察機關(guān)針對特定情況下的職務(wù)犯罪案件提出從寬處罰建議，司法機關(guān)在后續(xù)的程序中也可以更加放心地對職務(wù)犯罪被追訴人予以從寬處罰，還可以避免后續(xù)程序中司法機關(guān)因被追訴人的“貪官”身份而對提出從寬處罰建議或進行從寬處罰存在顧慮，使被追訴人面臨與其罪責(zé)不相適應(yīng)的重刑。因此，構(gòu)建監(jiān)察從寬處罰建議制度既是寬嚴相濟刑事政策在反腐敗領(lǐng)域的體現(xiàn)，也符合“罪刑相適應(yīng)”的要求，不會導(dǎo)致實質(zhì)處罰上的不公平。
三、監(jiān)察從寬處罰建議的法律效力
立法對于監(jiān)察從寬處罰建議的效力未予以明確，但是其應(yīng)當(dāng)對后續(xù)程序產(chǎn)生一定的效力。程序上，監(jiān)察從寬處罰建議是監(jiān)察機關(guān)經(jīng)嚴格審批后作出的，且其是對于被調(diào)查人有利的建議，無論是從維護監(jiān)察行為的嚴肅性、國家機關(guān)公信力的角度還是從保障被調(diào)查人權(quán)益的角度考量，其都應(yīng)當(dāng)具備一定的強制力。實體上，立法對于監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議規(guī)定了嚴格的條件，在被追訴人符合如此嚴格的實體條件的情況下，在量刑上對其予以從寬，也符合罪刑相適應(yīng)原則的要求。因而，監(jiān)察從寬處罰建議在刑事訴訟程序中應(yīng)具備一定的法律效力。接下來對監(jiān)察從寬處罰建議在什么時間、什么范圍內(nèi)對司法機關(guān)產(chǎn)生什么樣的效力進行分析。
（一）時間效力
監(jiān)察案件進入刑事訴訟程序后經(jīng)歷的第一個階段是審查起訴。檢察機關(guān)在提起公訴時有提出量刑建議的權(quán)力，從寬處罰建議代表了監(jiān)察機關(guān)在其認定的事實、情節(jié)和搜集的證據(jù)材料的基礎(chǔ)上對被追訴人處罰上的態(tài)度，檢察機關(guān)在提出量刑建議時對監(jiān)察機關(guān)經(jīng)嚴格程序提出的對被追訴人有利的處罰建議應(yīng)當(dāng)予以考慮。法院作為審判機關(guān)要對被告人的行為作出認定，進行定罪量刑，對被告人給出最終的處罰結(jié)果，在量刑的時候?qū)ΡO(jiān)察從寬處罰建議也應(yīng)當(dāng)予以考慮（在什么范圍內(nèi)作何程度的考量將在下文分析）。監(jiān)察從寬處罰建議在審查起訴階段和審判階段都應(yīng)當(dāng)具備效力。當(dāng)然，監(jiān)察從寬處罰建議在審判階段產(chǎn)生效力有賴于檢察機關(guān)的起訴行為。
從實然的角度看，監(jiān)察從寬處罰的時間效力也已輻射到后續(xù)的訴訟階段?！侗O(jiān)察法實施條例》出臺前，在裁判生效以前，司法機關(guān)均可成為監(jiān)察從寬處罰建議的接收主體，并據(jù)此對審查起訴、提起公訴和審理裁判產(chǎn)生相應(yīng)的影響。實踐中，監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的，檢察機關(guān)在提出量刑建議時都會對予以考慮，法院在量刑時也會予以考慮，并且在一些判決書中予以體現(xiàn)。筆者在調(diào)研中還了解到，《監(jiān)察法實施條例》出臺之前，個別案件中監(jiān)察機關(guān)在審判階段才向司法機關(guān)提出從寬處罰的建議，檢察機關(guān)采納監(jiān)察從寬處罰建議調(diào)整量刑建議，法院最終采納了檢察機關(guān)調(diào)整后的量刑建議?！侗O(jiān)察法實施條例》生效以后，監(jiān)察機關(guān)無權(quán)在檢察機關(guān)提起公訴以后提出從寬處罰建議，但是其效力仍然延伸至審判階段。
（二）效力范圍
監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的前提是被調(diào)查人主動認罪認罰，明確從寬處罰建議的效力范圍須先對調(diào)查階段的“認罪”和“認罰”作一個界定。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）第6條將“認罪”規(guī)定為“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議”。《指導(dǎo)意見》雖不適用于調(diào)查階段，但是調(diào)查階段對于“認罪”的把握可參考《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，確定為“被調(diào)查人自愿如實供述自己的罪行，對監(jiān)察機關(guān)認定的犯罪事實沒有異議”。根據(jù)《指導(dǎo)意見》第7條第1款的規(guī)定，“認罰”在偵查階段表現(xiàn)為表示愿意接受處罰。實踐中各地監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議時對“認罰”的把握與《指導(dǎo)意見》的規(guī)定不盡相同。通過對天津、浙江、河北、云南等地的調(diào)研，筆者了解到，《監(jiān)察法》剛出臺時的早期探索階段，部分地區(qū)監(jiān)察機關(guān)在從寬處罰建議中有提出從寬幅度或確定刑的建議，但現(xiàn)在實踐中普遍做法是監(jiān)察機關(guān)在移送起訴時只表明較為寬泛的建議從寬處罰的態(tài)度（包括建議從寬處罰、從輕處罰和減輕處罰）。監(jiān)察從寬處罰建議中各種從寬幅度的把握可概括表述為“監(jiān)察機關(guān)對于處罰上的建議”，被調(diào)查人的“認罰”則相應(yīng)是接受監(jiān)察機關(guān)的處罰建議。因此，監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的基礎(chǔ)是“被調(diào)查人自愿如實供述，承認監(jiān)察機關(guān)認定的犯罪事實，并愿意接受監(jiān)察機關(guān)對于處罰上的建議”，這也是監(jiān)察從寬處罰建議在后續(xù)的司法程序中產(chǎn)生效力的基礎(chǔ)。
監(jiān)察從寬處罰建議在審查起訴階段發(fā)生效力的范圍是在其具備效力基礎(chǔ)的情況下，檢察機關(guān)在提出量刑建議或決定構(gòu)罪不起訴時予以考慮。如果被追訴人反悔不認罪，監(jiān)察從寬處罰建議則喪失了其發(fā)生效力的基礎(chǔ)，不再具有效力。如果檢察機關(guān)的指控追加了犯罪事實，監(jiān)察從寬處罰建議原則上也喪失了其發(fā)生效力的基礎(chǔ)，除非追加的犯罪事實被追訴人在調(diào)查階段已經(jīng)予以交代，這種情況下說明被追訴人的認罪態(tài)度良好，沒有動搖從寬處罰建議提出的根基。如果檢察機關(guān)的指控減少了犯罪事實，且監(jiān)察機關(guān)提出了從寬幅度或確定刑的建議，監(jiān)察從寬處罰建議也喪失了其發(fā)生效力的基礎(chǔ)，因為指控事實的減少必然影響到確定刑和幅度刑范圍。檢察機關(guān)的指控減少了監(jiān)察機關(guān)認定的犯罪事實，只有在監(jiān)察機關(guān)僅概括表明建議從寬處罰的態(tài)度且被追訴人仍自愿認罪認罰時，從寬處罰建議仍具有效力基礎(chǔ)，因為檢察機關(guān)指控的犯罪事實仍在監(jiān)察機關(guān)認定的犯罪事實范圍內(nèi)，被追訴人的主觀惡性和認罪悔罪表現(xiàn)也沒有超越監(jiān)察機關(guān)據(jù)以提出從寬處罰建議時的范圍。當(dāng)然，如果檢察機關(guān)認定的事實與監(jiān)察機關(guān)認定的事實存在差別，實踐中更為妥帖的做法是與監(jiān)察機關(guān)協(xié)商溝通確認是否重新提出從寬處罰建議。
監(jiān)察從寬處罰建議在審判階段可能對于檢察機關(guān)和法院同時產(chǎn)生效力。認罪認罰從寬制度也適用于審判階段，檢察機關(guān)在審判階段同樣有權(quán)提出量刑建議。與此同時，法院經(jīng)審理認為認罪認罰案件中量刑建議明顯不當(dāng)，或者被告人、辯護人對量刑建議提出異議的，檢察機關(guān)可以調(diào)整量刑建議。監(jiān)察從寬處罰建議在審判階段對于檢察機關(guān)產(chǎn)生效力的范圍限于檢察機關(guān)提出或調(diào)整量刑建議時，因為在提出或調(diào)整量刑建議時都應(yīng)對監(jiān)察從寬處罰建議予以考慮。監(jiān)察從寬處罰建議對法院的效力范圍則是檢察機關(guān)提出量刑建議的情況下，審查量刑建議是否采納從寬處罰建議以及是否合理；檢察機關(guān)未提出量刑建議或者未采納量刑建議的情況下，法院在量刑時對監(jiān)察從寬處罰建議直接予以考慮。根據(jù)《刑事訴訟法》第201條第1款的規(guī)定，對于認罪認罰案件，法院依法作出判決時，一般應(yīng)當(dāng)采納檢察機關(guān)的量刑建議。認罪認罰語境下量刑建議的提出是基于控辯雙方認可的幅度刑或確定刑，歸根結(jié)底是“雙方訴訟合意的產(chǎn)物”，具有控辯協(xié)商的屬性，立法上賦予其“一般應(yīng)當(dāng)采納”的效力是司法誠信原則的體現(xiàn)，保障了被追訴人的信賴利益。但是這不意味著法院無需審查檢察機關(guān)的量刑建議是否適當(dāng)?！缎淌略V訟法》第201條第2款也規(guī)定了，法院在經(jīng)審理認為量刑建議明顯不當(dāng)，檢察機關(guān)不調(diào)整量刑建議或者調(diào)整量刑建議后仍然明顯不當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)當(dāng)依法作出判決。可見，認罪認罰案件中，法院也需要對檢察機關(guān)提出的量刑建議是否適當(dāng)進行審查。監(jiān)察從寬處罰建議作為監(jiān)察機關(guān)經(jīng)嚴格審批提出的應(yīng)當(dāng)具備一定效力的建議，法院在判斷量刑建議是否適當(dāng)時應(yīng)當(dāng)審查檢察機關(guān)是否采納了監(jiān)察從寬處罰建議，以及這種采納或者不采納是否合理。當(dāng)法院不采納檢察機關(guān)量刑建議或者檢察機關(guān)未提出量刑建議時，法院在量刑時則需要審查判斷監(jiān)察從寬處罰建議是否仍具備效力基礎(chǔ)，考慮是否采納監(jiān)察從寬處罰建議。
（三）效力強度
監(jiān)察從寬處罰建議在刑事訴訟中的效力應(yīng)確定為何種強度是研究其法律效力無法繞開的問題。收集、審查判斷證據(jù)以及運用證據(jù)認定案情的活動首先是一種認識活動，固然要受到認識規(guī)律的制約。調(diào)查階段負責(zé)從無到有收集、調(diào)取證據(jù)，審查起訴階段則是對監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)進行審查并決定是否提起公訴，審查起訴階段對于案件事實的認知是在調(diào)查的基礎(chǔ)上的進一步加深。盡管監(jiān)察機關(guān)辦案質(zhì)量較高，但是從寬處罰建議大多是在案件尚處于調(diào)查階段時提出的，案件的事實和證據(jù)、被調(diào)查人的認罪悔罪態(tài)度等在后續(xù)的司法程序中還是存在發(fā)生變化的可能，從審慎的角度考慮，監(jiān)察從寬處罰建議的效力不應(yīng)不可推翻。有調(diào)查顯示，實踐中有些地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議采納率不到50%，而有些地區(qū)則高達100%。這其中固然有被追訴人反悔導(dǎo)致從寬處罰建議不被采納的因素在，某種程度上也反映了“實踐中檢察機關(guān)對待監(jiān)察機關(guān)提出的認罪認罰從寬建議的效力也認識不一”。
有觀點認為，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機關(guān)的從寬處罰建議參考作用，而不是強制約束力。原因在于：其一，可以避免權(quán)力的沖突，充分發(fā)揮審查起訴的功能和作用，防止因從寬處罰建議的強制約束力導(dǎo)致審查起訴走過場。其二，如果被追訴人確實符合從寬處罰的情節(jié)，檢察院審查起訴、法院審判時本身自然會予以充分考慮。其三，法官對于認罪認罰案件享有最終審查權(quán)，對是否同意量刑建議享有最終裁判權(quán)。此種觀點和支撐該觀點的理由均值得商榷。“參考作用”和“強制約束力”之間并非不存在中間地帶，至少還包括“原則上應(yīng)當(dāng)采納，但符合特定情形的除外”這一效力強度，特定情形包括“監(jiān)察從寬處罰建議據(jù)以提出的事實和證據(jù)發(fā)生變化，確實不宜從寬處罰”“司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)認定的從寬情節(jié)存在不同意見”等，這也是筆者對于監(jiān)察從寬處罰建議效力強度的主張。首先，筆者這一主張同樣不影響審查起訴的功能和作用，檢察機關(guān)審查中發(fā)現(xiàn)案件符合上述特定情形時，仍可以不采納監(jiān)察從寬處罰建議。其次，當(dāng)被追訴人符合監(jiān)察從寬處罰建議提出條件時，法院、檢察院在行使職權(quán)時一般也會考慮從寬，與監(jiān)察機關(guān)提出的處罰建議的傾向意見是一致的。最后，法院審理后決定采不采納檢察量刑建議和監(jiān)察從寬處罰建議，這一過程本身就是一種司法審查，且實踐中監(jiān)察機關(guān)基本不會提出確定刑的從寬處罰建議，即使要求法院在量刑時接受從寬處罰建議的約束，具體刑期還是由法院確定，總體而言不影響司法最終裁決原則。此外，“原則上應(yīng)當(dāng)采納”效力下的監(jiān)察從寬處罰建議也不影響檢察權(quán)的依法獨立行使和檢察機關(guān)在認罪認罰案件中的主導(dǎo)地位。一是因為職務(wù)犯罪案件在檢察機關(guān)辦理的刑事案件中只占一小部分。二是因為檢察機關(guān)就犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪具有獨立的審查權(quán)，對監(jiān)察從寬處罰建議是否予以采納也要進行審查。監(jiān)察從寬處罰建議認定的內(nèi)容可以構(gòu)成認罪認罰具結(jié)書的基礎(chǔ)，但是需要先經(jīng)過檢察機關(guān)的審查和認定，這是檢察機關(guān)在審前階段主導(dǎo)責(zé)任的體現(xiàn)。三是在認定犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪且其自愿認罪認罰的情況下，提出怎樣的量刑建議仍由檢察機關(guān)在與辯方協(xié)商后確定并向法院提出。因此，雖然監(jiān)察從寬處罰建議沒有以雙方訴訟合意為基礎(chǔ)，但是在其仍具備效力基礎(chǔ)的情況下也應(yīng)當(dāng)予以采納，這是對監(jiān)察機關(guān)經(jīng)嚴格審批流程提出的從寬處罰建議的尊重。這一效力強度與廣義的監(jiān)察建議等各類“建議”也具有相似性。
綜上，監(jiān)察從寬處罰建議在審查起訴階段和審判階段都具有法律效力。監(jiān)察從寬處罰建議對于檢察機關(guān)的效力范圍是在其未喪失效力基礎(chǔ)的前提下在提出量刑建議或調(diào)整量刑建議時予以考慮，對法院的效力范圍則是在決定是否采納量刑建議時審查量刑建議有無采納監(jiān)察從寬處罰建議及是否合理，或者在量刑時予以直接考慮。監(jiān)察從寬處罰建議的效力強度則是原則上應(yīng)當(dāng)采納，但其提出依據(jù)發(fā)生變化確實不宜從寬處罰，或者司法機關(guān)對從寬情節(jié)認定存在不同意見等情形除外。監(jiān)察從寬處罰建議對檢察機關(guān)提出量刑建議，法院進行量刑時都可能產(chǎn)生影響，因而可以將其定位為對“量刑建議”或“量刑”的建議。
四、監(jiān)察從寬處罰建議提出程序的完善路徑
《監(jiān)察法》關(guān)于從寬處罰建議的相關(guān)規(guī)定“貌似嚴格實則粗疏”，在理論上和實踐中遇到一些挑戰(zhàn)。理論上，由于相關(guān)的制度設(shè)計缺乏對被調(diào)查人權(quán)利的保障導(dǎo)致其遭受質(zhì)疑。實踐中，一方面由于監(jiān)察從寬處罰建議的審批程序繁瑣致使一些地方監(jiān)察機關(guān)適用該制度的積極性較低，并可能導(dǎo)致變相增加司法機關(guān)對待從寬處罰建議時的壓力；另一方面由于其內(nèi)容不明確等因素致使一些地方監(jiān)察機關(guān)不知道如何適用，降低其適用率的同時也可能導(dǎo)致監(jiān)察和司法的平衡出現(xiàn)問題。為了充分發(fā)揮監(jiān)察從寬處罰建議的制度價值，實現(xiàn)其與刑事訴訟程序的有效銜接，有必要進一步完善其制度設(shè)計。
（一）監(jiān)察從寬處罰建議形成機制的法治化
《監(jiān)察法實施條例》增設(shè)了監(jiān)察機關(guān)適用認罪認罰制度的告知義務(wù)，縮小了公權(quán)力機關(guān)與被調(diào)查人之間的信息差。但是在認罪認罰案件中，被調(diào)查人的權(quán)利保障仍有待進一步加強。
被調(diào)查人、犯罪嫌疑人、被告人缺乏足夠的知情權(quán)，是難以在認罪認罰中實現(xiàn)實質(zhì)自愿性的。在認罪案件的處理機制中，英、美、德三國均以保障認罪的自愿性為前提，賦予被追訴人沉默權(quán)和獲得律師幫助的權(quán)利，同時要求司法機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的告知義務(wù)。在我國，犯罪嫌疑人在偵查階段有權(quán)委托辯護人或申請指定辯護，沒有辯護人的由值班律師為其提供法律幫助，除偵查人員告知認罪認罰相關(guān)法律規(guī)定外，犯罪嫌疑人還可以通過咨詢辯護人或值班律師進一步知悉認罪認罰的性質(zhì)和后果，以此保障其認罪認罰的自愿性。《監(jiān)察法》沒有規(guī)定調(diào)查階段律師可以介入，對于未被留置的被調(diào)查人而言，其可以通過向?qū)I(yè)人士咨詢知悉認罪認罰的性質(zhì)和后果，但是被調(diào)查人被留置后處于無援的狀態(tài)，可能缺乏必要的防御能力，難以確保其全面、準確知悉認罪認罰的性質(zhì)和后果。尤其是在提出從寬處罰建議的情形下，由于相關(guān)條件比較嚴格和復(fù)雜，更需要具備專業(yè)知識人員提供解釋和咨詢。有論者基于依然嚴峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢，提出在現(xiàn)階段可先由監(jiān)察機關(guān)設(shè)立的法律顧問或公職律師為被采取限制人身自由措施的被調(diào)查人提供法律咨詢等法律幫助，“選拔和任命具有法律職業(yè)資格的監(jiān)察人員擔(dān)任值班律師”。這種方案固然可以破解紀檢監(jiān)察機關(guān)“一體化”調(diào)查違紀、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的體制下律師不宜介入違紀案件的難題，但是由監(jiān)察人員擔(dān)任值班律師提供法律咨詢等幫助與同為監(jiān)察人員的訊問人員在訊問時告知相關(guān)法律規(guī)定并解答疑問并無本質(zhì)區(qū)別，難以確保被調(diào)查人的知悉權(quán)能得到切實維護。筆者認為，合理、靈活地調(diào)整現(xiàn)有的檢察提前介入調(diào)查制度或許是更優(yōu)選擇。
“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相制約”的制度設(shè)計，一個重要的目的是通過其他機關(guān)的制約，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件排斥律師介入，使得被調(diào)查人在監(jiān)察機關(guān)面前處于孤立境地。檢察提前介入監(jiān)察雖然主要是為了監(jiān)檢之間互相配合完成指控的制度設(shè)計，且檢察機關(guān)也無權(quán)對監(jiān)察機關(guān)依法進行法律監(jiān)督，但是檢察機關(guān)作為外部力量通過提前介入的形式介入到監(jiān)察程序中，本身就是對監(jiān)察調(diào)查行為形成一種制約。檢察提前介入監(jiān)察對監(jiān)察權(quán)的行使形成制約的同時也保障了被調(diào)查人的合法權(quán)益。
《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及相關(guān)內(nèi)部文件規(guī)定了檢察提前介入調(diào)查制度。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條第2款及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件。實踐中，檢察提前介入的時間為案件進入監(jiān)察審理階段后，而檢察提前介入的案件范圍各地把握不一，有的地方監(jiān)察機關(guān)將檢察提前介入的范圍限定為重大、疑難、復(fù)雜案件，而有的地方則是所有涉嫌職務(wù)犯罪的案件監(jiān)察機關(guān)都會邀請檢察機關(guān)提前介入。關(guān)于何為“重大、疑難、復(fù)雜”案件理論上和實踐中均未形成共識，自由裁量的余地比較大，且職務(wù)犯罪案件由于被調(diào)查人身份的特殊性，一般具有較大的社會影響，因此部分地方監(jiān)察機關(guān)將所有涉嫌職務(wù)犯罪的案件都邀請檢察機關(guān)提前介入具有可取性。由于監(jiān)察機關(guān)移送案件本身就少，其中不屬于“重大、疑難、復(fù)雜”案件更是少之又少，且檢察機關(guān)提前介入調(diào)查之后也可以提高后續(xù)辦案的效率，因而，將全部案件納入提前介入范圍，也不會給檢察機關(guān)造成難以承擔(dān)的辦案負擔(dān)。
在此背景下，一方面可嘗試將檢察機關(guān)提前介入的范圍擴至所有監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件，另一方面可探索建立分階段的檢察提前介入調(diào)查制度。在監(jiān)察調(diào)查階段，可考慮設(shè)立值班檢察官為被調(diào)查人提供刑事法律方面的咨詢，包括解答被調(diào)查人關(guān)于認罪認罰相關(guān)法律規(guī)定的疑問等；在監(jiān)察審理階段，要求提前介入調(diào)查的檢察官（一般也是審查起訴階段承辦檢察官）聽取被調(diào)查人意見，包括認罪認罰方面的意見。此種設(shè)想理由如下：一是相較于監(jiān)察人員擔(dān)任值班公職律師，檢察人員的外部制約更具客觀性，更能確保被調(diào)查人知悉認罪認罰的性質(zhì)和后果。二是基于我國檢察官客觀中立的立場，其角色不只是犯罪的追訴者，保證無罪之人免受刑事追究也是其職責(zé)之一。三是針對目前職務(wù)犯罪辦理過程中檢察機關(guān)對監(jiān)察調(diào)查制約不足的現(xiàn)狀，強化檢察機關(guān)的制約。四是檢察官的公職人員身份可以有效杜絕與被調(diào)查人、涉案人員之間可能產(chǎn)生的依附性，避免引發(fā)串供、翻供、偽造證據(jù)、毀滅證據(jù)等風(fēng)險，公職人員的紀律規(guī)范也可以約束其嚴格遵守接受法律咨詢的范圍。
（二）監(jiān)察從寬處罰建議內(nèi)容的規(guī)范化
《監(jiān)察法》剛出臺時的早期探索階段，由于立法未規(guī)定從寬處罰建議的提出形式，實踐中對此進行了多種形式的探索，如在《起訴意見書》中附帶提出從寬處罰建議，制作專門的《從寬處罰建議書》，制作建議從寬處罰的“函”，以及與被調(diào)查人簽署認罪認罰具結(jié)書等?！侗O(jiān)察法實施條例》吸收實踐經(jīng)驗，對從寬處罰建議的形式進行了規(guī)范，規(guī)定一般應(yīng)當(dāng)在移送起訴時作為《起訴意見書》的一部分一并提出，特殊情況下也可以在案件移送后、人民檢察院提起公訴前，單獨形成《從寬處罰建議書》移送人民檢察院。至此，監(jiān)察從寬處罰建議的形式統(tǒng)一為一般情況下的“與《起訴意見書》一并提出”和特殊情況下“單獨以《從寬處罰建議書》提出”兩種，但是對于其應(yīng)包含哪些內(nèi)容仍未有定論。
有觀點認為，監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容重點包含從寬情形說明、建議從寬幅度及依據(jù)和上級監(jiān)察機關(guān)核準情況三部分。筆者認為其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含從寬情形說明、建議從寬幅度及依據(jù)，但應(yīng)對從寬幅度進行限制。從寬情形說明是監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的事實基礎(chǔ)，監(jiān)察從寬處罰建議理應(yīng)包含這部分內(nèi)容。作為一種效力已“逾越監(jiān)察程序延伸至刑事訴訟程序”的建議，監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議時更應(yīng)當(dāng)注重說理，除了說明事實基礎(chǔ)外，還應(yīng)說明證明從寬情形的依據(jù)，包括法律依據(jù)和證據(jù)（在從寬處罰建議隨《起訴意見書》一并提出的情況下，證明從寬情形的證據(jù)與其他在案證據(jù)一起在《起訴意見書》中列明即可）。從寬處罰建議中對于從寬幅度的掌握，現(xiàn)在實踐中的普遍做法是監(jiān)察機關(guān)在移送起訴時只建議從寬、從輕或減輕處罰，極少提出幅度刑或確定刑的建議，此種實踐通行做法符合監(jiān)察規(guī)律。監(jiān)察調(diào)查的主要任務(wù)是負責(zé)收集、調(diào)取證據(jù)，量刑并非監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務(wù)專長。監(jiān)察機關(guān)概括提出從寬處罰的建議既體現(xiàn)了實踐中監(jiān)察權(quán)的克制，也體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)對于司法權(quán)的尊重。從寬處罰建議中對從寬幅度的限制可以吸收實踐中的有益探索。前述觀點中還提及從寬處罰建議應(yīng)包含上級監(jiān)察機關(guān)核準情況，筆者對此持有不同看法。核準情況是監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的審批流程，過程無需在對外文書中體現(xiàn)，且上級監(jiān)察機關(guān)審批結(jié)果也已在是否提出監(jiān)察處罰建議中體現(xiàn)。
將監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容規(guī)范為“從寬情形說明、概括的建議從寬幅度及依據(jù)”三部分，既表明了監(jiān)察機關(guān)在對被調(diào)查人后續(xù)處罰上的態(tài)度，同時通過注重說理和不提出過于具體的處罰建議，也能有效提升司法機關(guān)對該建議的接受度和認可度。
（三）監(jiān)察從寬處罰建議審批機制的優(yōu)化
《監(jiān)察法實施條例》第213條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的程序，監(jiān)察機關(guān)擬提出從寬處罰建議的，“經(jīng)綜合研判和集體審議，報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，可以在移送人民檢察院時依法提出從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰建議。報請批準時，應(yīng)當(dāng)一并提供主要證據(jù)材料、懺悔反思材料。上級監(jiān)察機關(guān)相關(guān)監(jiān)督檢查部門負責(zé)審查工作，重點審核擬認定的從寬處罰情形、提出的從寬處罰建議，經(jīng)審批在十五個工作日以內(nèi)作出批復(fù)”。實踐中，上一級監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查室收到從寬處罰建議請示后會對相關(guān)材料進行實質(zhì)審查，形成意見后報監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人審批?？梢钥闯觯瑢嵺`中對于從寬處罰建議規(guī)定了非常嚴格的審批程序，體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)對于提出從寬處罰建議的態(tài)度慎之又慎。但規(guī)定如此嚴格的審批程序，一方面可能導(dǎo)致下級監(jiān)察機關(guān)為避免繁瑣的程序而怠于適用該制度。另一方面，監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)，有權(quán)對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督，司法人員也是監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關(guān)具有優(yōu)勢地位，如果由上級監(jiān)察機關(guān)進行實質(zhì)審查，很可能導(dǎo)致訴訟階段對于從寬處罰建議的審查流于形式。因此有論者主張取消兩級審批制，由本級監(jiān)察機關(guān)自行審查。
學(xué)界的此種擔(dān)憂不無道理，但是取消上級監(jiān)察機關(guān)審批并非唯一的選擇。根據(jù)實踐做法，上級監(jiān)察機關(guān)審批需對報送的相關(guān)審批材料，包括主要證據(jù)材料、懺悔反思材料等進行實質(zhì)審查。上級監(jiān)察機關(guān)如進行實質(zhì)審查，十五個工作日的辦案期限會比較緊張，或難以高質(zhì)量完成轄區(qū)內(nèi)下級監(jiān)察機關(guān)報送的所有相關(guān)審批任務(wù)。將上級監(jiān)察機關(guān)改為形式審查可以減輕上級監(jiān)察機關(guān)審批工作量，有效縮短審批期限。因此，可考慮將上級監(jiān)察機關(guān)的審查形式確定為形式審查，僅根據(jù)下級監(jiān)察機關(guān)提交的經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究的從寬處罰建議的材料、調(diào)查報告進行審查，其作用主要是監(jiān)督下級監(jiān)察機關(guān)是否正確適用職務(wù)犯罪特別認罪認罰從寬制度、準確提出從寬處罰建議。
上述方案主要有如下優(yōu)勢：一是各上級監(jiān)察機關(guān)從整體上層層把關(guān)轄區(qū)內(nèi)從寬處罰建議適用情況，有利于防止出現(xiàn)地方主義和個案處理上的不公正現(xiàn)象，準確把握高壓懲治腐敗與適用認罪認罰從寬的平衡點，在政治上對個案是否適宜提出從寬處罰建議進行更為精準的把握。二是由于上級監(jiān)察機關(guān)未進行實質(zhì)審查，不易產(chǎn)生上下級監(jiān)察機關(guān)之間權(quán)責(zé)主體不統(tǒng)一的情況，因此增加訴訟階段對案件進行實質(zhì)審查的壓力的可能性也較小，司法機關(guān)仍可以對監(jiān)察機關(guān)據(jù)以提出從寬處罰建議的事實和證據(jù)進行獨立的審查。當(dāng)然，防止對司法機關(guān)實質(zhì)審查監(jiān)察從寬處罰建議產(chǎn)生影響最重要的是保障監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)各自獨立行使職權(quán)。在職權(quán)獨立行使的前提下，司法機關(guān)對從寬處罰建議的實質(zhì)審查對監(jiān)察機關(guān)形成反向制約，也可以督促其正確行使提出從寬處罰建議的權(quán)力，防止因上級監(jiān)察機關(guān)審批時未進行實質(zhì)審查而出現(xiàn)從寬處罰建議權(quán)濫用的風(fēng)險。三是上級監(jiān)察機關(guān)進行形式審查既減輕了其審批負擔(dān)，又避免了多環(huán)節(jié)的重復(fù)審查，有利于節(jié)約監(jiān)察資源，提高辦案效率。認罪認罰從寬制度一個重要的價值追求是提高訴訟效率，監(jiān)察程序雖不歸屬于訴訟程序，但是監(jiān)察階段適用認罪認罰從寬制度同樣追求效率價值。四是上級監(jiān)察機關(guān)不進行實質(zhì)審查，給予下級提出從寬處罰建議更大的自主性，有利于提高監(jiān)察人員適用該制度的積極性，更大程度發(fā)揮該制度的價值。
結(jié)語
近年來，學(xué)界對認罪認罰從寬制度進行了廣泛而深入的探討，其中也不乏對于職務(wù)犯罪認罪認罰制度的研究，而對于監(jiān)察從寬處罰建議的關(guān)注則相對較少。在全面從嚴治黨和監(jiān)察體制、司法制度改革的時代背景下，建構(gòu)從寬處罰建議體系具有理論與實踐、實體與程序的雙重意義。但是《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定較為概括和抽象，實踐中的做法程序過于繁瑣，導(dǎo)致監(jiān)察從寬處罰建議在實踐中的適用效果并不理想。如何建構(gòu)這一契合我國反腐敗體制和現(xiàn)實需求的監(jiān)察從寬處罰建議體系以彰顯其制度優(yōu)勢，如何提升該制度在實際運行中的可行性以使其從“紙面”落到“地面”，如何切實把反腐敗制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為腐敗治理效能，是理論和實踐面向均無法回避的問題，本文對此進行了初步的探討和回應(yīng)。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學(xué)》2025年第4期。
