作者簡介:邢偉星，男，河北邢臺(tái)人，華南理工大學(xué)法學(xué)院、香港研究中心副研究員，法學(xué)博士，研究方向：立法學(xué)、憲法學(xué)。
摘要:授權(quán)立法權(quán)是授權(quán)立法關(guān)系乃至授權(quán)立法體制的基本要素，但既有研究對其構(gòu)造缺乏整體把握，有必要從規(guī)范層面予以考察。在我國現(xiàn)行法律體系中，《憲法》和《立法法》分別從立法制度和授權(quán)立法體制層面為授權(quán)立法權(quán)衍生留下了嵌入空間，由授權(quán)主體根據(jù)國家實(shí)際立法需要相機(jī)行事。從權(quán)源角度看，授權(quán)立法權(quán)是職權(quán)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移而來的“半游離態(tài)”立法權(quán)，具有行使權(quán)和強(qiáng)制立法義務(wù)的雙重屬性。授權(quán)主體和被授權(quán)主體共同構(gòu)成授權(quán)立法權(quán)的主體要素，其中授權(quán)主體決定著授權(quán)立法權(quán)的邊界，被授權(quán)主體保障授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行遵循禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則，存在產(chǎn)生法律規(guī)范和建構(gòu)新的法律秩序兩種法律效果，會(huì)因到達(dá)授權(quán)時(shí)間自然終止、制定或者修改上位法被動(dòng)終止、違反法律規(guī)定強(qiáng)制終止。
關(guān)鍵詞:授權(quán)立法權(quán)；立法授權(quán)；職權(quán)立法權(quán)；禁止轉(zhuǎn)授權(quán)；《立法法》
一、問題的提出：為什么規(guī)范分析授權(quán)立法權(quán)？
新時(shí)代隨著我國全面深化改革的深入，為了實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一，做到重大改革于法有據(jù)，全國人大常委會(huì)多次授權(quán)國務(wù)院在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，2015年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）也將其正式納入法律文本之中。2023年3月13日，第十四屆全國人大第一次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，在對授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定的事項(xiàng)、期限和范圍進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的同時(shí)，又從實(shí)在法層面建構(gòu)起全國人大與全國人大常委會(huì)之間的授權(quán)立法關(guān)系，使我國的授權(quán)立法體制進(jìn)一步完善。從立法權(quán)的角度看，授權(quán)立法關(guān)系是我國法律通過授權(quán)立法權(quán)建構(gòu)的法律關(guān)系，授權(quán)立法體制則是由授權(quán)立法權(quán)配置、載體和運(yùn)行的制度和體系構(gòu)成的有機(jī)整體。授權(quán)立法權(quán)作為授權(quán)立法關(guān)系乃至授權(quán)立法體制的基本要素，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界重視。
然而，既有研究對授權(quán)立法權(quán)的關(guān)注卻只停留在來源依據(jù)層面。基本觀點(diǎn)是，授權(quán)立法權(quán)是以來源依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)劃分的一種立法權(quán)類型，源自立法機(jī)關(guān)以專門決定或者法律條款所作的授權(quán)，具有隨機(jī)性和臨時(shí)性。這種觀點(diǎn)具有建設(shè)性意義，但只是從來源依據(jù)層面管窺授權(quán)立法權(quán)之一隅，而沒有從內(nèi)在法理邏輯切入進(jìn)行系統(tǒng)考察。此外，將來源依據(jù)作為界定授權(quán)立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)也是經(jīng)不起推敲的。因?yàn)榱⒎?quán)的來源依據(jù)指向靜態(tài)的法律規(guī)范，所呈現(xiàn)的是制憲者或者立法者對立法權(quán)配置作出價(jià)值判斷的結(jié)果，將來源依據(jù)作為界定標(biāo)準(zhǔn)并不能直觀體現(xiàn)出制憲者或者立法者進(jìn)行價(jià)值判斷的動(dòng)態(tài)過程，無法妥善處理授權(quán)立法權(quán)的衍生、屬性、歸屬和運(yùn)行等一系列問題，使以授權(quán)立法權(quán)為基本要素建構(gòu)的授權(quán)立法關(guān)系乃至授權(quán)立法體制仍處于混沌狀態(tài)。
授權(quán)立法權(quán)是我國“一元兩級多層次”立法體制的產(chǎn)物，無論在權(quán)力譜系還是立法權(quán)譜系中都處于重要位置。圍繞授權(quán)立法權(quán)展開研究，不能只停留在來源依據(jù)層面，須要運(yùn)用規(guī)范分析方法從內(nèi)在法理邏輯切入，探明其規(guī)范構(gòu)造。“規(guī)范分析方法主要關(guān)注法的合法性、法的運(yùn)行效果、法的實(shí)體內(nèi)容，全方位考察法的構(gòu)成要素，由此制度事實(shí)構(gòu)成規(guī)范分析的對象。”本文將以授權(quán)立法權(quán)為邏輯主線展開，從規(guī)范層面依次回答如下四個(gè)問題：授權(quán)立法權(quán)的衍生是固有安排還是權(quán)宜之計(jì)？屬性是立法權(quán)力還是立法義務(wù)？歸屬于授權(quán)主體還是被授權(quán)主體？其運(yùn)行是自發(fā)作用還是強(qiáng)制作用？即從衍生、屬性、歸屬和運(yùn)行四個(gè)維度探明授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造，厘清授權(quán)立法關(guān)系中的權(quán)力與義務(wù)，推動(dòng)我國授權(quán)立法體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
二、授權(quán)立法權(quán)的衍生：固有安排還是權(quán)宜之計(jì)？
授權(quán)立法權(quán)衍生是授權(quán)立法權(quán)規(guī)范構(gòu)造的前提性問題，決定著授權(quán)立法權(quán)的存在狀態(tài)。在我國現(xiàn)行法律體系中，憲法、法律和授權(quán)法都記錄了授權(quán)立法權(quán)衍生的結(jié)果，為授權(quán)立法權(quán)提供合法性依據(jù)。但是，授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造自其衍生之時(shí)起就已經(jīng)確定，正當(dāng)性源自授權(quán)立法權(quán)衍生的權(quán)源邏輯。下文將從憲法、法律和授權(quán)法等實(shí)在法著手，回溯授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程，根據(jù)個(gè)中權(quán)源邏輯確定授權(quán)立法權(quán)的存在狀態(tài)，破解授權(quán)立法權(quán)衍生是制憲者或者立法者的固有安排還是授權(quán)主體的權(quán)宜之計(jì)的難題。
（一）授權(quán)立法權(quán)衍生的法律表達(dá)
根據(jù)“立法權(quán)法定”原則，授權(quán)立法權(quán)衍生必須在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行。審視我國現(xiàn)行法律文本發(fā)現(xiàn)，目前并沒有直接使用“授權(quán)立法權(quán)”的概念，但其中卻不乏關(guān)于授權(quán)立法權(quán)衍生的規(guī)定，可以視為其實(shí)在法依據(jù)。我國現(xiàn)行法律對授權(quán)立法權(quán)衍生的規(guī)定有著明確分工，其中，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）原則性架構(gòu)國家立法制度，并賦予特定立法主體授權(quán)的權(quán)力；《立法法》對授權(quán)立法權(quán)衍生作出系統(tǒng)規(guī)定，建構(gòu)起國家授權(quán)立法體制；授權(quán)法則明確、具體地規(guī)定授權(quán)立法權(quán)的各個(gè)要素，實(shí)現(xiàn)對授權(quán)立法權(quán)的有效保護(hù)與合理限制。
授權(quán)立法權(quán)衍生的憲法依據(jù)是我國《憲法》中的“授予職權(quán)”條款。在現(xiàn)代民主法治國家，憲法是國家的根本大法，立法權(quán)的合法性依據(jù)是由憲法承載和擔(dān)綱的。憲法通過記錄立法權(quán)配置的結(jié)果，解決立法權(quán)由誰行使的問題。授權(quán)立法權(quán)衍生內(nèi)嵌于立法權(quán)配置邏輯之中，首先是由作為國家根本大法的憲法規(guī)定的。我國《憲法》沒有直接規(guī)定“授權(quán)立法權(quán)”或者“授予立法權(quán)”，但第67條第22項(xiàng)和第89條第18項(xiàng)都規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)“授予的其他職權(quán)”，這其中就包含全國人大及其常委會(huì)作為國家立法機(jī)關(guān)授予的立法權(quán)。授權(quán)立法權(quán)衍生便是以上述“授予職權(quán)”條款為憲法依據(jù)具體展開的。我國《憲法》之所以如此安排，原因有二：一是憲法的最高性和原則性決定了它只能調(diào)整國家最根本、最重要的社會(huì)制度和國家制度，只能為國家的根本制度和根本任務(wù)提供指導(dǎo)原則，而不可能對所有法律關(guān)系都作出具體、詳盡的規(guī)定；二是立法授權(quán)是為了緩解立法主體相對有限的立法供給能力而調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)宜機(jī)制，需要根據(jù)國家治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整，不宜直接規(guī)定在憲法中。簡言之，制憲者通過《憲法》“授予職權(quán)”條款為授權(quán)立法權(quán)衍生留下嵌入空間，是在立法制度層面作出的固有安排。
授權(quán)立法權(quán)衍生的法律依據(jù)是《立法法》中的授權(quán)條款?！读⒎ǚā分塾诮?gòu)國家授權(quán)立法體制，通過第10條第4款、第12條、第16條第1款和第84條等授權(quán)條款將授權(quán)主體限定為全國人大及其常委會(huì)，被授權(quán)主體則包括全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)等國家機(jī)關(guān)。《立法法》授權(quán)條款從授權(quán)主體和被授權(quán)主體的雙重角度記錄了授權(quán)立法權(quán)衍生的結(jié)果，具有積極的規(guī)范作用。但這些條款又具有高度抽象性，除了授權(quán)主體和被授權(quán)主體，并沒有對授權(quán)立法權(quán)衍生的具體動(dòng)因、立法事項(xiàng)等作出規(guī)定，據(jù)此難以準(zhǔn)確還原授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程。因此，立法者只是通過《立法法》授權(quán)條款原則性規(guī)定了授權(quán)立法權(quán)衍生的結(jié)果，是在授權(quán)立法體制層面作出的固有安排。
由此看來，《憲法》和《立法法》雖然是授權(quán)立法權(quán)衍生的合法性依據(jù)，但只是制憲者和立法者分別在立法制度和授權(quán)立法體制層面作出的固有安排，不涉及授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程。在我國現(xiàn)行法律體系中，授權(quán)立法權(quán)衍生是由授權(quán)法直接規(guī)定的。所謂授權(quán)法，系指授權(quán)主體制定的將特定立法權(quán)授予被授權(quán)主體的規(guī)范性法律文件。授權(quán)法不是專指某部法律，而是授權(quán)主體制定的規(guī)范性法律文件的統(tǒng)稱，通過明確、具體地規(guī)定授權(quán)立法權(quán)的各個(gè)要素記錄著授權(quán)立法權(quán)衍生的過程和結(jié)果，并對其進(jìn)行有效保護(hù)與合理限制。
在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，授權(quán)法有授權(quán)立法決定和授權(quán)立法條款兩種樣態(tài)。以授權(quán)立法決定為例，根據(jù)《立法法》第13條第1款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。從法理上看，授權(quán)立法決定是授權(quán)主體基于單方意思表示專門作出的決定，以立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移為價(jià)值目標(biāo)，具體內(nèi)容由其授權(quán)法的性質(zhì)和授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力屬性共同決定。一方面，授權(quán)立法決定作為授權(quán)法所規(guī)定的內(nèi)容必須具有確定性。法律的確定性是其作為行為規(guī)則的基本要求，也是發(fā)揮規(guī)范功能的關(guān)鍵前提。“法律必須是已知而且確實(shí)肯定的。要使一個(gè)自由社會(huì)能順利有效地運(yùn)作，法律的確定性，其重要意義是如何強(qiáng)調(diào)也不大可能會(huì)過分的。”授權(quán)法的確定性表現(xiàn)為授權(quán)主體在起草前“應(yīng)當(dāng)預(yù)見到授權(quán)立法草案的輪廓，或至少是其規(guī)劃，其必須知曉，什么是其期待授出的權(quán)力”。因此，授權(quán)立法決定作為授權(quán)法所規(guī)定的內(nèi)容必須具有確定性，被授權(quán)主體據(jù)此可以確定因何種原因、在多長時(shí)間內(nèi)、取得哪個(gè)立法事項(xiàng)和范圍的何種程度的授權(quán)立法權(quán)。另一方面，授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力屬性決定了授權(quán)立法決定必須對其進(jìn)行有效制約。以法律制度制約權(quán)力，通常奉行“不存在游離于法律以外的權(quán)力”的基本法則，“要用法律制度明確權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域和行為邊界”。“立法權(quán)是國家重要的基本權(quán)力之一，其授予應(yīng)有嚴(yán)格的法定格式。”這就要求授權(quán)立法決定必須明確授權(quán)立法權(quán)的活動(dòng)領(lǐng)域和行為邊界，從法律制度層面對其進(jìn)行有效制約。在授權(quán)立法權(quán)的諸多要素中，存續(xù)期限是授權(quán)立法決定的重要內(nèi)容。《立法法》第13條第2款規(guī)定：“授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。”由此看來，授權(quán)立法權(quán)衍生是授權(quán)主體根據(jù)“實(shí)際需要”或者“改革發(fā)展的需要”作出的主觀判斷，具體過程和存續(xù)期限都由授權(quán)主體直接決定。換言之，授權(quán)立法權(quán)衍生是授權(quán)主體的權(quán)宜之計(jì)，是根據(jù)國家實(shí)際立法需要相機(jī)行事的結(jié)果。
（二）授權(quán)立法權(quán)衍生的權(quán)源邏輯
考察授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程，還必須關(guān)注其正當(dāng)性。從發(fā)生學(xué)視角看，授權(quán)立法權(quán)衍生內(nèi)嵌于立法權(quán)配置邏輯之中，其正當(dāng)性源于個(gè)中權(quán)源邏輯，決定著授權(quán)立法權(quán)的存在狀態(tài)。但一直以來，“授權(quán)立法權(quán)的權(quán)源是什么”卻是一個(gè)被忽視的關(guān)鍵問題，原因在于學(xué)界對“權(quán)源是什么”的認(rèn)知仍存在著分歧。鑒于此，下文將先行探討“權(quán)源是什么”這個(gè)基礎(chǔ)性問題，再回溯授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程，根據(jù)權(quán)源邏輯確定授權(quán)立法權(quán)的存在狀態(tài)。
既有研究在論及權(quán)源時(shí)，對“權(quán)源是什么”的認(rèn)知存在兩種進(jìn)路。第一種進(jìn)路是，在追溯權(quán)力的權(quán)源時(shí)，把將權(quán)力法定化的法律規(guī)范視為權(quán)源。理由在于，權(quán)力因法律規(guī)范的明確規(guī)定而具有合法性，權(quán)力的權(quán)源便應(yīng)當(dāng)是相應(yīng)的法律規(guī)范。例如，有學(xué)者提出，地方行政許可設(shè)定權(quán)的權(quán)源是《行政許可法》第15條第1款的特別規(guī)定；還有學(xué)者在分析“行政制規(guī)權(quán)”的權(quán)源時(shí)認(rèn)為，部分“行政制規(guī)權(quán)”源于法律授權(quán)。第二種進(jìn)路是，在追溯權(quán)利的權(quán)源時(shí)，將權(quán)利的上位權(quán)利視為權(quán)源?；具壿嬍牵黜?xiàng)權(quán)利都是從上位權(quán)利衍生而來的，其權(quán)源應(yīng)當(dāng)是對應(yīng)的上位權(quán)利。例如，有學(xué)者提出，記者采訪權(quán)的權(quán)源是作為其直接上位權(quán)利的知情權(quán)。還有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)利的權(quán)源是其上位第一性權(quán)利，而不是與之直接關(guān)聯(lián)的第二性權(quán)利。
比較發(fā)現(xiàn)，以上兩種進(jìn)路視角迥異，為解決“權(quán)源是什么”的問題提供了不同思路。那么，權(quán)源到底指向法律規(guī)范還是上位權(quán)利（力）呢？從法律功能看，權(quán)源是權(quán)利（力）產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利（力）來源的正當(dāng)性。反觀上述第一種進(jìn)路，過分強(qiáng)調(diào)權(quán)力的法定性而忽視了權(quán)源的法律功能，導(dǎo)致對權(quán)力的權(quán)源的認(rèn)知止步于作為其合法性依據(jù)的法律規(guī)范，而未能觸及權(quán)力來源的正當(dāng)性。第二種進(jìn)路將上位權(quán)利視為權(quán)利的權(quán)源，與權(quán)源的法律功能是契合的。但問題是，權(quán)源指向權(quán)利的直接上位權(quán)利，還是上位第一性權(quán)利，抑或以上兩者？筆者認(rèn)為，權(quán)源應(yīng)當(dāng)是權(quán)利（力）的直接上位權(quán)利（力）。理由有二：一是權(quán)利（力）是由與其直接關(guān)聯(lián)的上位權(quán)利（力）衍生而來的，其來源的正當(dāng)性也是由直接上位權(quán)利（力）決定的。二是追溯權(quán)利的上位第一性權(quán)利或者權(quán)力的原始權(quán)力形態(tài)沒有實(shí)際意義，在法理上權(quán)利都是由上位第一性權(quán)利衍生而來的，但在此過程中，上位第一性權(quán)利與該項(xiàng)權(quán)利之間存在多少種過渡性權(quán)利形態(tài)已經(jīng)不得而知，這意味著較之上位第一性權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利的基本特征可能已經(jīng)發(fā)生了較大改變，追溯其上位第一性權(quán)利也不再必要；同理，法律上的權(quán)力都是由具有最高屬性的主權(quán)直接或者間接衍生而來的，所有權(quán)力的原始權(quán)力形態(tài)都是主權(quán)，而將主權(quán)作為一切權(quán)力的權(quán)源不具有現(xiàn)實(shí)意義。
立法權(quán)的權(quán)源反映著立法權(quán)從哪種權(quán)力形態(tài)直接合乎邏輯地衍生而來，其特殊表現(xiàn)是由權(quán)源的特殊性決定的，授權(quán)立法權(quán)的特殊表現(xiàn)則源于授權(quán)立法權(quán)衍生的權(quán)源邏輯。在我國授權(quán)立法體制中，授權(quán)立法權(quán)衍生始于授權(quán)主體根據(jù)國家實(shí)際立法需要作出的主觀判斷，指向其將某項(xiàng)職權(quán)立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體的動(dòng)態(tài)過程，是對職權(quán)立法權(quán)的再次配置。實(shí)質(zhì)上，授權(quán)立法權(quán)衍生以憲法架構(gòu)的相對穩(wěn)定的職權(quán)立法體制為基礎(chǔ)，根據(jù)國家實(shí)際立法需要在一定限度內(nèi)暫時(shí)改變了憲法對職權(quán)立法權(quán)的分工，使相對集中的職權(quán)立法權(quán)適當(dāng)分散。從權(quán)源邏輯看，授權(quán)立法權(quán)的特殊表現(xiàn)有二：一是授權(quán)立法權(quán)是職權(quán)立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移衍變而來的一種新的立法權(quán)樣態(tài)，權(quán)源是職權(quán)立法權(quán)；二是授權(quán)立法權(quán)是授權(quán)主體通過授權(quán)法在一定限度內(nèi)暫時(shí)突破國家職權(quán)立法體制的產(chǎn)物，有明確的存續(xù)期限。因此，較之“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)，授權(quán)立法權(quán)處于“半游離態(tài)”的存在狀態(tài)。
三、授權(quán)立法權(quán)的屬性：立法權(quán)力還是立法義務(wù)？
歷經(jīng)授權(quán)立法權(quán)衍生的動(dòng)態(tài)過程，“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)通過定向轉(zhuǎn)移衍變?yōu)?/span>“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)后，其具體屬性也隨之發(fā)生改變。分析授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造，須要從權(quán)力和義務(wù)兩個(gè)維度重新審視授權(quán)立法權(quán)的屬性。
（一）授權(quán)立法權(quán)的行使權(quán)屬性
授權(quán)立法權(quán)必然具有立法權(quán)屬性，但問題是，它內(nèi)含立法權(quán)的哪種具體屬性？當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為，立法權(quán)有所有權(quán)和使用權(quán)兩種具體屬性。因?yàn)樵诖h制民主制度中，“立法權(quán)為誰擁有和為誰行使不是一回事”“就像財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)可以權(quán)能分離一樣，所有、占有、使用、處分權(quán)可以分開行使，立法權(quán)也可將其分為所有權(quán)與使用權(quán)”。“權(quán)力主體一般同時(shí)是權(quán)力的擁有者和行使者。但也有二者分離為兩個(gè)主體的情況。”當(dāng)立法權(quán)存在兩個(gè)主體時(shí)，使用權(quán)屬于行使主體，但對于所有權(quán)的歸屬學(xué)界仍存在爭議，主要有國家立法機(jī)關(guān)所有和人民所有兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，國家立法權(quán)的統(tǒng)一性決定了它只能歸國家立法機(jī)關(guān)——全國人大及其常委會(huì)所有，地方立法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)只享有使用權(quán)。換言之，立法權(quán)的所有權(quán)和使用權(quán)原則上同時(shí)屬于國家立法機(jī)關(guān)即全國人大及其常委會(huì)，但使用權(quán)可以例外地歸屬地方立法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)。后者則認(rèn)為，在人民主權(quán)原則下，由主權(quán)直接衍生的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸人民所有，但人民直接行使立法權(quán)在可操作性上存在現(xiàn)實(shí)困難，按照代議制民主制度的設(shè)計(jì)交由立法機(jī)關(guān)行使。即，立法權(quán)的所有權(quán)屬于人民，而使用權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)。
以上兩種觀點(diǎn)孰是孰非？運(yùn)用人民主權(quán)理論來看，人民是國家權(quán)力的所有者，被人民賦予國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)和官員是行使者。立法權(quán)自不例外。“擁有立法權(quán)的只能是一國或一個(gè)政權(quán)的主權(quán)者，在現(xiàn)代社會(huì)，這種主權(quán)者應(yīng)當(dāng)是人民。”囿于人民直接行使立法權(quán)缺乏可操作性的現(xiàn)實(shí)難題，便將其交由國家機(jī)關(guān)行使。簡言之，立法權(quán)歸人民所有，由國家機(jī)關(guān)行使。這一結(jié)論在我國《憲法》中有直接體現(xiàn)。其中，立法權(quán)歸人民所有的憲法依據(jù)是《憲法》第2條第1款，即“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。而立法權(quán)由國家機(jī)關(guān)行使的憲法依據(jù)包括但不限于《憲法》第2條第2款、第58條、第62條、第67條、第89條、第100條等。例如，第58條規(guī)定，全國人大和全國人大常委會(huì)“行使國家立法權(quán)”。反觀前文所述兩種觀點(diǎn)，國家立法機(jī)關(guān)所有論把立法權(quán)歸于國家立法機(jī)關(guān)即全國人大及其常委會(huì)，悖離了人民主權(quán)原則，應(yīng)當(dāng)摒棄。人民所有論所持的立法權(quán)屬于人民的主張值得肯定，但把行使主體局限于立法機(jī)關(guān)有失偏頗。因?yàn)樵谌嗣翊泶髸?huì)政治制度下，我國現(xiàn)行法律架構(gòu)起了以全國人大及其常委會(huì)為主體，地方人大及其常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)共同參與的國家立法權(quán)限體制，立法權(quán)由上述國家機(jī)關(guān)按照憲法和法律的分工有序行使。
事實(shí)上，學(xué)界普遍認(rèn)同的立法權(quán)有所有權(quán)和使用權(quán)兩種具體屬性的觀點(diǎn)，也值得商榷。因?yàn)榱⒎?quán)與民法中的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在結(jié)構(gòu)上存在明顯差異，不宜將民法中財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能照搬到立法權(quán)，況且我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制中立法權(quán)的權(quán)能也不止兩種。筆者認(rèn)為，從權(quán)能分離的角度看，立法權(quán)有所有權(quán)、行使權(quán)和處分權(quán)三種具體屬性，其中所有權(quán)屬于人民，行使權(quán)和處分權(quán)屬于國家機(jī)關(guān)。換言之，立法權(quán)歸人民所有，由國家機(jī)關(guān)行使或者處分。前文業(yè)已證成立法權(quán)屬于人民而由國家機(jī)關(guān)行使的觀點(diǎn)，在此僅對處分權(quán)及其歸屬進(jìn)行分析。立法權(quán)的處分權(quán)對應(yīng)的是處分權(quán)能，在我國，立法主體處分立法權(quán)只有立法授權(quán)一種方式。換言之，授權(quán)主體授予立法權(quán)本質(zhì)上是其行使處分權(quán)的行為。在我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制中，處分權(quán)只屬于全國人大及其常委會(huì)，憲法依據(jù)是《憲法》中的“授予職權(quán)”條款，即“授予職權(quán)”條款在劃定全國人大常委會(huì)和國務(wù)院的職權(quán)范圍的同時(shí)，也賦予全國人大及其常委會(huì)處分職權(quán)的權(quán)力，這其中就包含立法權(quán)的處分權(quán)。
那么，授權(quán)立法權(quán)內(nèi)含立法權(quán)的哪種具體屬性呢？這是由作為權(quán)源的職權(quán)立法權(quán)的具體屬性所決定的。從權(quán)力角度看，授權(quán)立法權(quán)衍生是處分權(quán)和行使權(quán)合力作用的結(jié)果，作為權(quán)源的職權(quán)立法權(quán)必然具有處分權(quán)和行使權(quán)兩種具體屬性。其中，授權(quán)主體基于國家實(shí)際立法需要授予立法權(quán)是對其職權(quán)立法權(quán)的有效處分，系行使處分權(quán)的過程；而立法授權(quán)的目的是使職權(quán)立法權(quán)的行使權(quán)發(fā)生定向轉(zhuǎn)移，由被授權(quán)主體代為行使。因此，授權(quán)立法權(quán)必然具有行使權(quán)屬性。但問題是，它是否同時(shí)承接了處分權(quán)屬性呢？答案是否定的?！读⒎ǚā返?/span>15條第2款規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”這意味著，在我國授權(quán)立法體制中，被授權(quán)主體沒有處分授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力，根本原因是授權(quán)立法權(quán)不具有處分權(quán)屬性。綜上所述，授權(quán)立法權(quán)是職權(quán)立法權(quán)的行使權(quán)在處分權(quán)作用下定向轉(zhuǎn)移的結(jié)果，只具有行使權(quán)屬性。
（二）授權(quán)立法權(quán)的強(qiáng)制立法義務(wù)屬性
“權(quán)力的義務(wù)性是權(quán)力概念的應(yīng)有之義，是理性權(quán)力觀的必然要求。”授權(quán)立法權(quán)除了具有行使權(quán)屬性，還內(nèi)含義務(wù)屬性。“權(quán)力的義務(wù)性主要是指權(quán)力的內(nèi)在屬性中包含著義務(wù)性質(zhì)和意蘊(yùn)的規(guī)范指向與功能，即權(quán)力從證成到起源、運(yùn)行、發(fā)展以及監(jiān)督等全周期、全過程都要受到義務(wù)性意蘊(yùn)的規(guī)范評價(jià)與價(jià)值衡量。”當(dāng)前，學(xué)界對權(quán)力的義務(wù)性的外在表現(xiàn)有著不同理解，代表性觀點(diǎn)有“責(zé)任”和“職責(zé)”兩種。前者認(rèn)為，權(quán)力對國家是一種責(zé)任，二者是對應(yīng)關(guān)系，須臾不可分離。“在法治社會(huì)中，不存在無權(quán)力的責(zé)任和無責(zé)任的權(quán)力。因而，權(quán)力與責(zé)任始終是一對矛盾的統(tǒng)一體，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)。”后者則認(rèn)為，憲法以職位和職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)將權(quán)力賦予不同的國家機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力實(shí)質(zhì)上就是履行職責(zé)的過程，權(quán)力的義務(wù)性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為職責(zé)。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，“責(zé)任”“職責(zé)”和“義務(wù)”沒有本質(zhì)區(qū)別，“權(quán)力執(zhí)掌者享有和行使權(quán)力，既是法定職權(quán)又是法定職責(zé)，是不可轉(zhuǎn)讓不能放棄的法定義務(wù)；如果怠于履行其法定的職權(quán)和義務(wù)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。可見，權(quán)力的義務(wù)性的外在表現(xiàn)始終籠罩在“責(zé)任”“職責(zé)”和“義務(wù)”的迷霧之中。
筆者認(rèn)為，討論權(quán)力的義務(wù)性的外在表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)從“義務(wù)”本體入手，厘清其與“責(zé)任”和“職責(zé)”的聯(lián)系與區(qū)別。在一般意義上，法律上的“義務(wù)”是指公民或者法人依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)盡的責(zé)任。但是，如此便陷入用“責(zé)任”解釋“義務(wù)”的尷尬境地，難以有效識(shí)別“義務(wù)”和“責(zé)任”。在法理上，“學(xué)界大致認(rèn)為，法律義務(wù)就是指法律規(guī)定的人們必須為或不為的行為”“即由國家規(guī)定或承認(rèn)，法律關(guān)系主體應(yīng)這樣行為或不這樣行為的一種限制或約束”。“義務(wù)”以法律規(guī)定為前提，具有約束力，包括積極作為義務(wù)和消極不作為義務(wù)。而法理上的“責(zé)任”是指“由特定法律事實(shí)引起的對損害予以補(bǔ)償、強(qiáng)制履行或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)”，即“責(zé)任”是違反“義務(wù)”引起的不利法律后果。因此，“對于義務(wù)觀念的理解而言，相當(dāng)關(guān)鍵的一點(diǎn)是了解到，說一個(gè)人在某規(guī)則下負(fù)有義務(wù)，和預(yù)測他在不服從的情形下極可能遭受損害，兩種陳述是不同的”。再看法理上的“職責(zé)”，是以國家機(jī)關(guān)的職位和職務(wù)為根據(jù)，在“責(zé)任”的基礎(chǔ)上衍生而來的概念。按照張友漁對我國《憲法》中“職權(quán)”概念的解讀，“職”就是義務(wù)。那么“職責(zé)”便是義務(wù)與責(zé)任的結(jié)合體，更側(cè)重于責(zé)任，而不是專指義務(wù)。如此看來，權(quán)力的義務(wù)性與“責(zé)任”和“職責(zé)”都有著根本區(qū)別，其外在表現(xiàn)不是“責(zé)任”或者“職責(zé)”，而是“義務(wù)”，即權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)。就類型而言，權(quán)力的義務(wù)性之“義務(wù)”屬于積極作為義務(wù)，即根據(jù)法律規(guī)定積極行使權(quán)力的義務(wù)。
鑒于此，授權(quán)立法權(quán)的義務(wù)屬性便表現(xiàn)為立法義務(wù)，即被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)制定法律規(guī)范的義務(wù)，與行使權(quán)相對應(yīng)。但在因果關(guān)系上，授權(quán)立法權(quán)的立法義務(wù)是由行使權(quán)所決定的。從權(quán)源邏輯看，授權(quán)立法權(quán)是職權(quán)立法權(quán)的行使權(quán)定向轉(zhuǎn)移衍變而來的新的立法權(quán)樣態(tài)，與此同時(shí)，相應(yīng)的立法義務(wù)也隨之同步轉(zhuǎn)移，衍生出具有行使權(quán)和立法義務(wù)雙重屬性的授權(quán)立法權(quán)。就類型而言，授權(quán)立法權(quán)內(nèi)含的立法義務(wù)是積極作為義務(wù)，受到授權(quán)法中授權(quán)期限的限制，具有強(qiáng)制性約束力，要求被授權(quán)主體必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)積極履行。被授權(quán)主體怠于履行立法義務(wù)即為違法，強(qiáng)制立法義務(wù)隨之轉(zhuǎn)化為怠于立法的責(zé)任。誠然，除了強(qiáng)制立法義務(wù)，授權(quán)立法權(quán)有時(shí)還內(nèi)含報(bào)告、提出立法意見等附帶性義務(wù)，但這并不是授權(quán)立法權(quán)的固有內(nèi)容。因此，授權(quán)立法權(quán)的義務(wù)屬性主要表現(xiàn)為強(qiáng)制立法義務(wù)，與行使權(quán)相對應(yīng)。
四、授權(quán)立法權(quán)的歸屬：授權(quán)主體還是被授權(quán)主體？
從存在狀態(tài)看，授權(quán)立法權(quán)不是國家立法權(quán)限體制中的“穩(wěn)定態(tài)”立法權(quán)，而是游走于授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的“半游離態(tài)”立法權(quán)。具體而言，授權(quán)立法權(quán)源于授權(quán)主體的立法授權(quán)，根據(jù)其主觀判斷衍生和消滅；同時(shí)，授權(quán)立法權(quán)又由被授權(quán)主體行使，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按照授權(quán)法的規(guī)定運(yùn)行。授權(quán)主體和被授權(quán)主體共同構(gòu)成授權(quán)立法權(quán)的主體要素。分析授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造，須要依次討論其與授權(quán)主體和被授權(quán)主體的內(nèi)在關(guān)系，確定授權(quán)立法權(quán)的歸屬。
（一）授權(quán)主體：決定授權(quán)立法權(quán)邊界的主體要素
授權(quán)立法權(quán)衍生是授權(quán)主體基于國家實(shí)際立法需要授予職權(quán)立法權(quán)的過程，本質(zhì)上屬于其行使處分權(quán)的行為。授權(quán)主體自身的職權(quán)直接影響著授權(quán)立法權(quán)的廣度與深度，適格的授權(quán)主體須要滿足以下兩個(gè)條件：第一，享有職權(quán)立法權(quán)，即授權(quán)主體所授之權(quán)為自身的職權(quán)立法權(quán)。一方面，授權(quán)主體“享有”職權(quán)立法權(quán)是保證授權(quán)行為有效的必然前提。“無論是委托或授權(quán)，其委托或授出的權(quán)力（利）都只能是委托人或授權(quán)人依法享有的權(quán)力（利），任何機(jī)關(guān)或個(gè)人都無權(quán)將自己所不擁有的權(quán)力（利）委托或授予他人，此乃當(dāng)然之理。” “從學(xué)理角度看，如果特定主體自身具有某項(xiàng)權(quán)能，那就存在將該特定權(quán)能授權(quán)其它主體實(shí)施的可能性。”另一方面，禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則要求授權(quán)主體享有“職權(quán)立法權(quán)”?！读⒎ǚā返?/span>15條第2款規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”這是禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則的直接體現(xiàn)，要求被授權(quán)主體只能自行行使授權(quán)立法權(quán)，禁止再次授出。反過來看，授權(quán)主體只能授予職權(quán)立法權(quán)，屬于職權(quán)立法主體。第二，享有授權(quán)的權(quán)力，即授權(quán)主體所授之權(quán)為可處分的職權(quán)立法權(quán)。“授權(quán)引發(fā)的職權(quán)轉(zhuǎn)移，不僅在形式上打破了穩(wěn)定的權(quán)力分工結(jié)構(gòu)，更實(shí)質(zhì)性地影響到了權(quán)力配置關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。評價(jià)授權(quán)行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)為是否具有明確的法律依據(jù)，授權(quán)主體只能授予法律明確規(guī)定可以授出的權(quán)力。從權(quán)力角度看，授權(quán)主體必須享有法律賦予的授權(quán)權(quán)力，才可以授出相應(yīng)的職權(quán)立法權(quán)。綜上所述，適格的授權(quán)主體是享有授權(quán)權(quán)力的職權(quán)立法主體。須要指出，即便職權(quán)立法主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)主體，仍然對授權(quán)立法權(quán)擁有絕對的主動(dòng)權(quán)，它可以根據(jù)主觀判斷隨時(shí)收回該項(xiàng)立法權(quán)，使之復(fù)歸原來的樣態(tài)。質(zhì)言之，作為主體要素的授權(quán)主體是授權(quán)立法權(quán)的最終歸宿，其授權(quán)行為直接決定著授權(quán)立法權(quán)的邊界。
在實(shí)在法層面，我國現(xiàn)行法律業(yè)已明確全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)主體資格。但筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制中，省級（包括省、自治區(qū)、直轄市）和市級（包括設(shè)區(qū)的市、自治州）人大及其常委會(huì)也具有授權(quán)主體資格。這是以我國現(xiàn)行法律為依據(jù)作出的判斷。一方面，省級和市級人大及其常委會(huì)享有職權(quán)立法權(quán)，且存在授權(quán)的必要。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，省級和市級人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。此即為學(xué)理上的“不相抵觸”原則。“所謂‘不相抵觸’，有兩層意思：一是地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神、基本原則以及具體條文的內(nèi)容相抵觸；二是不能超越憲法、法律授予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。”其功能在于明確地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法自主性，即在中央尚未立法或者正在醞釀立法的領(lǐng)域，地方權(quán)力機(jī)關(guān)基于現(xiàn)實(shí)迫切需要可以先行立法。據(jù)此，《立法法》第82條第2款規(guī)定，“除本法第十一條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。如此看來，作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的省級和市級人大及其常委會(huì)享有職權(quán)立法權(quán)，且在一定限度內(nèi)存在立法自主性，當(dāng)直接行使職權(quán)立法權(quán)進(jìn)行自主性立法無法實(shí)現(xiàn)立法目的時(shí)，便需要作出立法授權(quán)。另一方面，《立法法》已經(jīng)賦予省級和市級人大及其常委會(huì)授權(quán)的權(quán)力。直接表現(xiàn)在《立法法》第93條第5款，即“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章”。從文義上看，該條款是關(guān)于省級和市級人民政府在立法條件尚不成熟且行政管理迫切需要的情況下先制定地方政府規(guī)章的規(guī)定。但從立法權(quán)的視角審視，該條款同時(shí)又賦予省級和市級人大及其常委會(huì)授權(quán)的權(quán)力，因?yàn)槭〖壔蛘呤屑壢嗣裾戎贫ǖ胤秸?guī)章必須以省級或者市級人大及其常委會(huì)的立法授權(quán)為前提。綜上所述，在我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制中，除了全國人大及其常委會(huì)，省級和市級人大及其常委會(huì)也是享有授權(quán)權(quán)力的職權(quán)立法主體，具有授權(quán)主體資格。
（二）被授權(quán)主體：保障授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的主體要素
有別于授權(quán)主體，“被授權(quán)主體只是一種資格，或是一種可能”“只有正式獲得授權(quán)后，相關(guān)主體才能就授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行立法”。被授權(quán)主體的任務(wù)是被動(dòng)地承接和行使授權(quán)立法權(quán)，使之按照授權(quán)法的規(guī)定運(yùn)行。具體而言，授權(quán)立法權(quán)衍生是授權(quán)主體授予職權(quán)立法權(quán)的過程，秉持“分工與合作”的理念，其中“分工”理念強(qiáng)調(diào)立法“自上而下”的一體性與同構(gòu)性，被授權(quán)主體面對授權(quán)主體“自上而下”的立法授權(quán)必須被動(dòng)承接。此外，立法授權(quán)屬于立法權(quán)的短期轉(zhuǎn)讓，被授權(quán)主體必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)行使授權(quán)立法權(quán)，一旦授權(quán)主體根據(jù)主觀判斷收回該項(xiàng)立法權(quán)，其相應(yīng)的立法主體資格隨之被動(dòng)喪失。然而，即便被授權(quán)主體只是授權(quán)立法權(quán)的暫時(shí)歸宿，其作用仍然是為靜態(tài)的授權(quán)立法權(quán)注入動(dòng)態(tài)元素，使之具備動(dòng)態(tài)的運(yùn)行條件，助益實(shí)現(xiàn)其權(quán)力價(jià)值。一言蔽之，被授權(quán)主體是保障授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的主體要素。
那么，適格的被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)具備哪些條件呢？學(xué)界對此曾有爭論，焦點(diǎn)在于被授權(quán)主體是否享有職權(quán)立法權(quán)，代表性觀點(diǎn)有以下三種：一是被授權(quán)主體只能是不享有職權(quán)立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其因獲得授權(quán)立法權(quán)而具有立法主體資格；二是被授權(quán)主體必須由依法享有職權(quán)立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)擔(dān)任，如此才能確保授權(quán)立法權(quán)有效運(yùn)行；三是被授權(quán)主體是不享有授權(quán)主體所授予立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其因獲得授權(quán)立法權(quán)而具有立法主體資格或者立法權(quán)限范圍擴(kuò)大。在筆者看來，以是否享有職權(quán)立法權(quán)作為判斷被授權(quán)主體資格的條件有失妥當(dāng)，因?yàn)閮烧咧g并不存在必然聯(lián)系，上述前兩種觀點(diǎn)在邏輯上不能成立。而第三種觀點(diǎn)所持的不享有授權(quán)主體所授予的立法權(quán)，是成為被授權(quán)主體的必要條件。但除此之外，具備與授權(quán)立法權(quán)相適應(yīng)的立法能力也是具有被授權(quán)主體資格的必要前提。因?yàn)楸皇跈?quán)主體的立法能力與立法質(zhì)量密切相關(guān)，直接關(guān)系到授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。被授權(quán)主體“應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的立法能力，有某方面專業(yè)特長的，能為所立之法負(fù)責(zé)，是機(jī)構(gòu)完善的組織體”。被授權(quán)主體不必局限于國家機(jī)關(guān)，也可以是具備相應(yīng)立法能力的組織。因此，在學(xué)理上適格的被授權(quán)主體是不享有授權(quán)主體所授予的立法權(quán)，且具備與授權(quán)立法權(quán)相適應(yīng)的立法能力的國家機(jī)關(guān)或者組織。
但在實(shí)踐中，我國的一切社會(huì)管理領(lǐng)域都有國家代表者在管理，如此一來向國家機(jī)關(guān)以外的組織授權(quán)便不再合時(shí)宜。在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，被授權(quán)主體一直是由具備相應(yīng)立法能力的國家機(jī)關(guān)擔(dān)任的，現(xiàn)行法律也已經(jīng)明確全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、部分省級和市級人大及其常委會(huì)的被授權(quán)主體資格。新時(shí)代，隨著改革開放程度不斷提高，市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)，立法授權(quán)的力度也逐漸加大，被授權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，被授權(quán)主體擴(kuò)容是必然趨勢。筆者認(rèn)為，為了保證授權(quán)立法的質(zhì)量、效率和效果，應(yīng)當(dāng)明確中央層級的全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和中央軍事委員會(huì)，以及地方層級的省級和市級人大及其常委會(huì)和相應(yīng)地方人民政府的被授權(quán)主體資格。
五、授權(quán)立法權(quán)的運(yùn)行：自發(fā)作用還是強(qiáng)制作用？
分析授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造，須要涵攝授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行是動(dòng)態(tài)意義上的概念，系授權(quán)立法權(quán)發(fā)生作用實(shí)現(xiàn)其權(quán)力價(jià)值的過程，涉及授權(quán)主體和被授權(quán)主體雙方的權(quán)力與義務(wù)。前文業(yè)已闡明授權(quán)立法權(quán)與授權(quán)主體和被授權(quán)主體的內(nèi)在關(guān)系，沿著這一邏輯拾級而上，需要進(jìn)一步分析授權(quán)主體和被授權(quán)主體在授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行中的作用，解答授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行是自發(fā)作用還是強(qiáng)制作用的問題。
（一）一個(gè)運(yùn)行原則
以法律制度制約權(quán)力，通常奉行“不存在游離于法律以外的權(quán)力”的基本法則，要求用法律制度明確權(quán)力的行為邊界和活動(dòng)領(lǐng)域。在我國授權(quán)立法體制中，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行首先受到禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則的限制。所謂禁止轉(zhuǎn)授權(quán)，是指被授權(quán)主體只能根據(jù)授權(quán)法的規(guī)定行使授權(quán)立法權(quán)，不得將其再次授予其他國家機(jī)關(guān)。究其原因，授權(quán)立法權(quán)只具有行使權(quán)屬性而不具備轉(zhuǎn)授權(quán)的條件。具體而言，轉(zhuǎn)授權(quán)是被授權(quán)主體再次授予授權(quán)立法權(quán)的行為，與授權(quán)主體的立法授權(quán)具有內(nèi)在一致性，立法授權(quán)是授權(quán)主體處分職權(quán)立法權(quán)的過程，那么轉(zhuǎn)授權(quán)便要求被授權(quán)主體享有授權(quán)立法權(quán)的處分權(quán)。但事實(shí)上，授權(quán)立法權(quán)只具有行使權(quán)屬性，被授權(quán)主體不享有轉(zhuǎn)授權(quán)的權(quán)力，只能行使授權(quán)立法權(quán)而無權(quán)處分。根據(jù)禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則，被授權(quán)主體必須按照授權(quán)法的規(guī)定及時(shí)行使授權(quán)立法權(quán)，否則構(gòu)成立法不作為。
對于確立禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則的原因，學(xué)界普遍認(rèn)為是基于以下現(xiàn)實(shí)考量：第一，使授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行與授權(quán)主體的初衷保持一致。授權(quán)主體作出立法授權(quán)基于特定立法需求和對被授權(quán)主體的信任，被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)尊重授權(quán)主體的初衷和意志。立法權(quán)轉(zhuǎn)授會(huì)辜負(fù)授權(quán)主體的信任，有違權(quán)力法定原則。第二，確保授權(quán)主體對授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的有效監(jiān)督和合理控制。轉(zhuǎn)授權(quán)的結(jié)果是立法權(quán)層層轉(zhuǎn)移和被授權(quán)主體數(shù)量增加，使最初的授權(quán)主體行使監(jiān)督權(quán)的難度增大，存在授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行失去控制的風(fēng)險(xiǎn)。第三，保障法制統(tǒng)一。轉(zhuǎn)授權(quán)會(huì)導(dǎo)致立法權(quán)過于分散，存在不同位階的法律規(guī)范之間效力混亂以及低位階立法掏空高位階立法的風(fēng)險(xiǎn)，影響法制統(tǒng)一。以上觀點(diǎn)具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，但筆者認(rèn)為，確立禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則的主要原因是授權(quán)立法實(shí)踐中不存在轉(zhuǎn)授權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。雖然職權(quán)立法權(quán)衍變?yōu)槭跈?quán)立法權(quán)受“自上而下定向轉(zhuǎn)移”的條件限制，但除此之外不再有其他任何限制條件，授權(quán)主體可以根據(jù)國家實(shí)際立法需要將職權(quán)立法權(quán)直接授予任何具有被授權(quán)主體資格的下層級國家機(jī)關(guān)，而不需要通過轉(zhuǎn)授權(quán)達(dá)到這一目的。
（二）兩種法律效果
國家權(quán)力“是否良好正確地得以使用，不僅反映在對原則界限的把握上，而且具體地反映在實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中”。授權(quán)立法權(quán)的運(yùn)行過程是在授權(quán)立法權(quán)的作用下產(chǎn)生具有約束力的法律規(guī)范，并保證其有效實(shí)施，以測試授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的法律效果。所謂法律效果，是指在特定目的驅(qū)使下，運(yùn)用各種法律手段維護(hù)或者改變社會(huì)行為和社會(huì)關(guān)系狀態(tài)后，對現(xiàn)實(shí)生活所產(chǎn)生的客觀效應(yīng)。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行存在立法和法律規(guī)范實(shí)施兩個(gè)階段，相應(yīng)的法律效果分別是產(chǎn)生法律規(guī)范和建構(gòu)新的法律秩序。
在立法階段，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的法律效果是通過立法活動(dòng)產(chǎn)生具有約束力的法律規(guī)范。在實(shí)踐中，立法活動(dòng)包括起草草案、提出草案、審議草案、表決通過草案和公布五個(gè)步驟。其中，起草草案是最基礎(chǔ)、最重要的步驟，立法活動(dòng)也肇始于此。在立法階段，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行以起草草案的方式啟動(dòng)，歷經(jīng)起草草案、提出草案、審議草案、表決通過草案和公布五個(gè)步驟，產(chǎn)生具有約束力的法律規(guī)范。隨著法律規(guī)范公布，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的立法階段即宣告結(jié)束。須要說明，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行在立法階段產(chǎn)生的法律規(guī)范有著不同樣態(tài)。因?yàn)樵趯?shí)踐中，立法存在制定、修改、廢止、解釋法律規(guī)范和編纂法典等多種形式，授權(quán)立法則已經(jīng)涵蓋了制定和修改法律規(guī)范兩種形式，這意味著授權(quán)立法權(quán)具有制定和修改法律規(guī)范兩種權(quán)能，在立法階段可以通過制定或者修改法律規(guī)范的形式發(fā)生作用，相應(yīng)地會(huì)產(chǎn)生新的法律規(guī)范或者修改現(xiàn)行法律規(guī)范。
立法活動(dòng)結(jié)束后，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行隨即進(jìn)入法律規(guī)范實(shí)施階段，法律效果是依靠法律規(guī)范的法律效力建構(gòu)新的法律秩序。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行在立法階段的法律效果是制定新的法律規(guī)范或者修改現(xiàn)行法律規(guī)范，但在中國特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成的情況下，無論制定抑或修改法律規(guī)范都存在法律規(guī)范沖突的可能。即，與原有法律規(guī)范共同指向某一個(gè)法律事實(shí)，而法律效果存在差異且彼此之間互不相容。為了保證法律體系的統(tǒng)一性，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”和“上位法優(yōu)于下位法”的法律效力原則，制定或者修改的法律規(guī)范作為同位法或者上位法，分別要求相關(guān)立法主體及時(shí)調(diào)整存在沖突的同位法或者下位法，建構(gòu)起新的法律秩序。當(dāng)然，制定或者修改的法律規(guī)范的同位法或者上位法地位，是由被授權(quán)主體在國家立法權(quán)限體制中所處的位置決定的。倘若被授權(quán)主體此前不享有職權(quán)立法權(quán)，那么其制定或者修改的法律規(guī)范便不存在同位法或者下位法，也就不會(huì)引發(fā)法律規(guī)范沖突。換言之，建構(gòu)新的法律秩序是被授權(quán)主體享有職權(quán)立法權(quán)的情況下授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行產(chǎn)生的法律效果。
（三）三類終止事由
受“半游離態(tài)”的存在狀態(tài)所限，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行終止具有必然性。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行終止意味著授權(quán)立法權(quán)發(fā)生作用的過程結(jié)束，制定或者修改的法律規(guī)范不再具有法律效力，“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)也轉(zhuǎn)化為“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行終止存在自然終止、被動(dòng)終止和強(qiáng)制終止三種情形，終止事由分別是到達(dá)授權(quán)時(shí)間、制定或者修改上位法和違反法律規(guī)定。下文將依次討論三類終止事由下授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行終止的情形及其法律效果。
1.因到達(dá)授權(quán)時(shí)間自然終止
立法授權(quán)是權(quán)宜之計(jì)，具有一定的時(shí)效性。“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)只能在授權(quán)法規(guī)定的期限內(nèi)運(yùn)行，到達(dá)授權(quán)時(shí)間即自然終止。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行自然終止發(fā)生在法律規(guī)范實(shí)施階段，是到達(dá)授權(quán)時(shí)間后的正常結(jié)束，法律效果是制定或者修改的法律規(guī)范不再具有法律效力，所建構(gòu)的新的法律秩序停止運(yùn)轉(zhuǎn)，“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)轉(zhuǎn)化為“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)。在此過程中，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行為相關(guān)立法積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對于實(shí)踐證明可行且立法條件已經(jīng)成熟的，由授權(quán)主體行使職權(quán)立法權(quán)依據(jù)法定程序制定或者修改法律規(guī)范；或者調(diào)整國家立法權(quán)限體制使之轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌⒎ㄖ黧w的職權(quán)立法權(quán)，并依據(jù)法定程序制定法律規(guī)范。對于立法條件尚不成熟或者實(shí)踐證明不宜立法的，暫不制定或者修改法律規(guī)范。
2.因制定或者修改上位法被動(dòng)終止
立法授權(quán)旨在平衡職權(quán)立法權(quán)運(yùn)行條件不成熟與社會(huì)關(guān)系亟待法律規(guī)范調(diào)整之間的張力，通過授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行產(chǎn)生試驗(yàn)性法律規(guī)范來臨時(shí)調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系。在此過程中，當(dāng)職權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的條件趨于成熟，授權(quán)主體可以適時(shí)制定或者修改上位法。一般而言，判斷制定或者修改法律規(guī)范的條件是否成熟有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，試驗(yàn)性法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否定型；第二，經(jīng)過授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行是否已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)試驗(yàn)性法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系基本定型且已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，隨著授權(quán)主體行使職權(quán)立法權(quán)制定或者修改上位法，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行被動(dòng)終止。這種情況發(fā)生在法律規(guī)范實(shí)施階段，法律效果是制定或者修改的法律規(guī)范不再具有法律效力，所建構(gòu)的新的法律秩序由上位法予以規(guī)定，“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)恢復(fù)為“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)。
那么，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行因制定或者修改上位法被動(dòng)終止的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)該如何確定呢？以制定法律為例，在學(xué)理上有“制定法律開始”和“制定法律完成”兩種解釋，前者對應(yīng)起草草案，后者指向法律公布，兩者之間還有提出草案、審議草案和表決通過草案等步驟，存在不可忽略的時(shí)間差。對此，《立法法》第14條給出了答案，即“法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”。筆者認(rèn)為，為了保證新法與舊法的有效銜接，使相應(yīng)社會(huì)關(guān)系始終處于法律規(guī)范調(diào)整之下，此處的“法律制定后”應(yīng)當(dāng)理解為法律發(fā)生效力后，即試驗(yàn)性法律規(guī)范在制定或者修改的法律發(fā)生效力后不再具有法律效力，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行隨之被動(dòng)終止。簡言之，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行在制定或者修改的上位法生效后被動(dòng)終止。
3.因違反法律規(guī)定強(qiáng)制終止
在實(shí)在法層面，《憲法》和《立法法》是授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的合法性依據(jù)，相關(guān)規(guī)定是制憲者和立法者分別在立法制度和授權(quán)立法體制層面作出的固有安排，為授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行提供了可能；授權(quán)法是授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的直接依據(jù)，對被授權(quán)主體、立法形式、運(yùn)行結(jié)果和法律效果等作出安排，規(guī)范授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的過程。即便《憲法》《立法法》和授權(quán)法從多重維度對授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行作出限制，試圖使授權(quán)立法權(quán)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)運(yùn)行，仍然不能杜絕授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行違反法律規(guī)定的可能，主要表現(xiàn)在被授權(quán)主體濫用授權(quán)立法權(quán)。在一般意義上，濫用權(quán)力的標(biāo)志是權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際過程不合法、不合理，外在表現(xiàn)有以下五種：第一，必須積極行使權(quán)力卻消極地不行使，或者不得行使權(quán)力但越權(quán)行使；第二，行使權(quán)力不符合甚至違反權(quán)力運(yùn)行的根本目的和基本要求；第三，行使權(quán)力不依據(jù)法律和現(xiàn)實(shí)需要，不具有必須如此行使的事實(shí)根據(jù)；第四，行使權(quán)力的方向、力度與大小不恰當(dāng)；第五，行使權(quán)力超越組織、空間或者時(shí)間的范圍。相應(yīng)地，被授權(quán)主體濫用授權(quán)立法權(quán)便存在如下可能：消極地不行使或者越權(quán)行使授權(quán)立法權(quán)，不符合甚至違反授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行的根本目的和基本要求，不以《憲法》《立法法》和授權(quán)法以及國家實(shí)際立法需要為依據(jù)，方向、力度與大小不恰當(dāng)，超越組織、空間或者時(shí)間的范圍。
授權(quán)主體作為決定授權(quán)立法權(quán)邊界的主體要素，對授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行負(fù)有監(jiān)督義務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)被授權(quán)主體濫用授權(quán)立法權(quán)，無論處于立法階段還是法律規(guī)范實(shí)施階段，都可以隨時(shí)將其收回，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行隨之強(qiáng)制終止。從立法權(quán)的角度看，授權(quán)主體收回授權(quán)立法權(quán)也是其處分該項(xiàng)立法權(quán)的過程，由相應(yīng)的處分權(quán)發(fā)生作用，具有主動(dòng)性，不需要征得被授權(quán)主體同意。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行因違反法律規(guī)定強(qiáng)制終止屬于非正常結(jié)束，授權(quán)任務(wù)尚未履行完畢，法律效果是立法終止或者法律規(guī)范自始不具有法律效力，所建構(gòu)的新的法律秩序歸于無效，“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)恢復(fù)為“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)。至于是否達(dá)到預(yù)期的授權(quán)效果，由授權(quán)主體根據(jù)國家實(shí)際立法需要作出判斷，并決定另行授權(quán)、自行制定或者修改法律規(guī)范以及暫不制定或者修改法律規(guī)范。
結(jié)論
新時(shí)代隨著我國全面深化改革的深入，授權(quán)立法的“疆域”也隨之?dāng)U展，逐漸形成我國現(xiàn)行授權(quán)立法體制。面對授權(quán)立法關(guān)系從單一化走向多元化，如何厘清個(gè)中復(fù)雜的權(quán)力義務(wù)關(guān)系進(jìn)而推動(dòng)國家授權(quán)立法體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成為重要的時(shí)代課題。授權(quán)立法權(quán)是授權(quán)立法關(guān)系乃至授權(quán)立法體制的基本要素，在規(guī)范層面探明授權(quán)立法權(quán)的規(guī)范構(gòu)造是破解上述時(shí)代課題的密匙。從權(quán)源角度看，授權(quán)立法權(quán)是職權(quán)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移衍變而來的“半游離態(tài)”立法權(quán)，具有行使權(quán)和強(qiáng)制立法義務(wù)的雙重屬性。在我國現(xiàn)行法律中，《憲法》“授予職權(quán)”條款和《立法法》授權(quán)條款為授權(quán)立法權(quán)衍生留下了嵌入空間，這是制憲者和立法者分別從立法制度和授權(quán)立法體制層面作出的固有安排；授權(quán)法是授權(quán)立法權(quán)衍生的直接依據(jù)，系授權(quán)主體根據(jù)國家實(shí)際立法需要相機(jī)行事的結(jié)果。與“穩(wěn)定態(tài)”職權(quán)立法權(quán)不同，“半游離態(tài)”授權(quán)立法權(quán)游走于授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間，兩者共同構(gòu)成授權(quán)立法權(quán)的主體要素。在我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制中，授權(quán)主體僅限于市級及以上人大及其常委會(huì)，其授權(quán)行為直接決定著授權(quán)立法權(quán)的邊界；被授權(quán)主體指向具備一定立法能力的國家機(jī)關(guān)，保障授權(quán)立法權(quán)有效運(yùn)行。授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行嚴(yán)格遵循禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則，在立法和法律規(guī)范實(shí)施兩個(gè)階段分別有產(chǎn)生法律規(guī)范和建構(gòu)新的法律秩序的法律效果。但是，受“半游離態(tài)”的存在狀態(tài)所限，授權(quán)立法權(quán)運(yùn)行終止具有必然性，會(huì)因到達(dá)授權(quán)時(shí)間自然終止、制定或者修改上位法被動(dòng)終止、違反法律規(guī)定強(qiáng)制終止。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。原文詳見《河北法學(xué)》2025年第4期。
