作者簡介：宋才發(fā)，湖北武穴人，法學博士，中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，博士生導師，內蒙古財經(jīng)大學特聘教授，研究方向：法學。
摘要：備案審查是一項具有中國特色、符合中國國情的憲法監(jiān)督制度。盡管備案審查與合憲性審查具有內在的關聯(lián)性，但是備案審查與合憲性審查屬于兩種不同形式的審查方式。備案審查制度是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，合憲性審查制度是完善立法體制與憲法規(guī)制相統(tǒng)一的關鍵抓手，完善憲法相關法律制度體系是備案審查與合憲性審查的共同任務。備案審查在形式上內嵌著合憲性審查的內容，為此就要完善黨內法規(guī)制定、審查制度體系，加強對合憲性、涉憲性問題的審查力度，《憲法》和《立法法》為立法事前、事中和事后審查提供規(guī)范基礎。黨內法規(guī)審查和行政法規(guī)審查在備案審查上并行不悖，《立法法》確立的憲法精神是合憲性審查的重要依據(jù)，黨內規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件在實踐中形成特殊的銜接協(xié)調方式，國法系統(tǒng)的合憲性審查是備案審查體系的核心部分。
關鍵詞：備案審查；合憲性審查；黨內法規(guī)審查；行政法規(guī)審查；法制規(guī)范統(tǒng)一
在總結以往歷史經(jīng)驗的基礎上，黨的二十屆三中全會強調要“深化立法領域改革”“完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量”。這是黨的二十屆三中全會給全國人大及其常委會提出的新的艱巨任務。1982年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），以國家根本大法授權的方式，賦予全國人大及其常委會監(jiān)督《憲法》全面實施的職權。明確規(guī)定國務院制定的行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)一經(jīng)制定出來，就必須主動、及時地報送全國人大常委會備案審查?！稇椃ā吠瑫r還賦予全國人大及其常委會撤銷與憲法、法律相抵觸的法規(guī)及有關決議、決定的職權，從而為國家“備案審查制度”和“合憲性審查制度”的確立，奠定了堅實的憲法基礎。在我國現(xiàn)實政治生活和體制機制運行中，事實上存在著黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查、國家層面的全國人大及其常委會的憲法審查，這樣兩種并存的、彼此既有內在聯(lián)系又有明顯區(qū)別的審查制度和審查方式。全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀，在《2024年備案審查工作情況的報告》中指出，2024年全國人大常委會辦公廳，共收到1999件報送備案審查的規(guī)范性文件。通過嚴格的形式審查后，對發(fā)現(xiàn)的15件報備不規(guī)范問題及時督促報備機關予以糾正；收到公民和法人組織提出的備案審查建議5682件，對這些審查建議逐一與有關方面充分溝通并提出審查處理意見。本文擬就“備案審查”與“合憲性審查”在立法中的內在關聯(lián)與區(qū)別問題展開探討，以請教于各位方家。
一、備案審查與合憲性審查是不同性質的審查
（一）備案審查制度是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措
備案審查制度是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度?！稇椃ā肥俏覈螄舶畹目傉鲁毯透痉ǎ皇欠ㄖ误w系的根基和一切法度的根源；是推進中國式現(xiàn)代化的根本法律依據(jù)。一切國家權力機關都應當在《憲法》允許的范圍內活動，必須以《憲法》作為根本的活動準則，從各方面保證《憲法》和法律的有效實施。《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等有關法律，對備案審查制度、合憲性審查制度都作出了明確的規(guī)定，用以提高備案審查、合憲性審查的工作質量。為在全國順利開展和推進備案審查和合憲性審查工作，全國人大常委會委員長會議專門制定了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。為深入貫徹落實黨的二十大報告提出的“完善和加強備案審查制度”的任務要求，2023年12月全國人大常委會審議通過《關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》），首次以有關法律問題的決定的立法形式，專門對備案審查制度作出系統(tǒng)的全面的規(guī)定。該《決定》要求未來的備案審查工作，要切實做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，把所有規(guī)范性文件統(tǒng)統(tǒng)納入備案審查范圍。這里的“有錯必糾”作為備案審查的一個極為重要的環(huán)節(jié)，表明不合憲、不合法的規(guī)范性文件必須得到有效糾正。備案審查是一種嚴格依據(jù)法律規(guī)定進行的過程性行為，它既有賴于全國人大常委會提出行之有效的糾正處理措施，又有賴于制定法規(guī)及有關決議、決定的權力機關，能夠持有善意接受審查處理意見的正確態(tài)度?！稕Q定》明確規(guī)定由全國人民代表大會常務委員會辦公廳，統(tǒng)一歸口負責法規(guī)、司法解釋的備案工作，對各級國家立法機關和地方立法機關報送的備案文件，依法逐一進行“形式審查”。一方面，在經(jīng)過“形式審查”的基礎上，對符合備案要求的法規(guī)及有關決議、決定予以登記、存檔，并且根據(jù)法定職責分工的原則，將其分送全國人民代表大會有關專門委員會和常務委員會工作機構進行“實質性審查”；另一方面，對不符合備案要求的法規(guī)及有關決議、決定，依法采取退回、要求補充或者更正后重新報送等方式予以處理。在審查途徑和審查方式上，除了加強主動審查、依申請審查、有針對性開展專項審查之外，還在實踐中探索出聯(lián)合審查機制等。近年來通過推動建設省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，不斷鞏固拓展地方人大備案范圍。譬如，2023年全國人大常委會辦公廳收到報送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件共1319件，各報備機關能夠嚴格依照法律規(guī)定，及時、規(guī)范履行報備義務，自覺接受全國人大常委會監(jiān)督。 為了規(guī)范法規(guī)、規(guī)章備案審查工作，提高備案審查能力和質量，2024年8月19日國務院出臺《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》第6條規(guī)定，“國務院備案審查工作機構負責國務院系統(tǒng)的法規(guī)、規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責，健全備案審查工作制度，每年向國務院報告上一年法規(guī)、規(guī)章備案審查工作情況?！薄稐l例》第11條還規(guī)定，“國務院備案審查工作機構對報送備案的法規(guī)、規(guī)章進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查。” 2024年11月全國人大常委會對《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）作出重要修改，集中體現(xiàn)了完善和加強備案審查制度方面的內容。
（二）合憲性審查制度是完善立法體制與《憲法》規(guī)制相統(tǒng)一的關鍵抓手
合憲性審查是保證法律法規(guī)等立法與《憲法》規(guī)制相一致的機制。《憲法》具有最高的法律地位、法律權威和法律效力，任何立法機關制定的法律規(guī)范、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，都不得與《憲法》相抵觸、相違背，否則一律無效。為了全面發(fā)揮憲法在立法中的核心功能作用，十四屆全國人大及其常委會為貫徹習近平關于堅持憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進的指示精神，要求各級立法機關在制定、修改和修正法律的過程中，通過“立法草案說明”“審議結果報告”等正式法律文件，對涉及有關憲法理解和適用問題作出說明；對憲法有關規(guī)定的概念、定義、涵義等作出解釋性回應，妥善解決憲法解釋的現(xiàn)實需求，努力實現(xiàn)憲法穩(wěn)定性、適應性的統(tǒng)一。因而在保證憲法全面實施的制度體系中，合憲性審查是監(jiān)督《憲法》實施的重要制度設計，合憲性審查的前提是對《憲法》規(guī)范含義作出精準解釋。推進合憲性審查是提高執(zhí)政黨依憲治國、依憲執(zhí)政能力，保證憲法實施、法制統(tǒng)一和良法善治的重要體現(xiàn)。黨的十九屆三中全會通過的決定，要求全面深化改革、統(tǒng)籌設置黨政機構，對一部分以處理日常事務為主的黨政機構，實行編制和機構合并設立抑或合署辦公，推進黨和國家機構在職能協(xié)同、高效運行中發(fā)揮黨政聯(lián)合治理的功效。鑒于我國“合憲性審查制度”的特殊性，對現(xiàn)階段合憲性審查確立了兩個基本原則：一是明確對國家“基本法律”不予審查的原則；二是明確對“黨內法規(guī)和規(guī)范性文件”不予審查的原則。對規(guī)定的這兩個不予審查的原則，還需要從兩個方面予以論證：一方面，這里所論及的國家“基本法律”，是指由全國人民代表大會制定的僅次于《憲法》，高于其他一般法律的對國家政治、經(jīng)濟和社會生活某個領域重大和全局性事項作出規(guī)范的法律。由全國人大制定的“基本法律”，本身就具有除《憲法》之外的權威性和不可審查性，如果一定要對其進行審查，那也只能由全國人大自己作出決定進行“自我審查”，這種“自我審查”自然不屬于一般意義上的審查范疇。另一方面，我國現(xiàn)行合憲性審查體制機制運行的基本模式，是采取“黨內法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國家法律規(guī)范性文件歸國家審查”的政黨和國家分別審查的制度模式，國家規(guī)范性文件審查機構對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，均遵循“不予審查”的原則。盡管黨的十八大以來，中共中央出臺了一系列基礎性、支撐性、骨干性黨內法規(guī)，但是黨內法規(guī)執(zhí)行情況仍是一塊明顯的短板，“有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、違規(guī)不究”的問題尚未得到根本解決。根據(jù)2013年《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的要求，凡屬對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行備案式合憲性審查的，一律歸屬于中共中央辦公廳統(tǒng)一承辦，所涉及的備案審查登記、存檔等具體事務，由中共中央辦公廳法規(guī)工作機構統(tǒng)一辦理。既然是由黨委領導全國人大及其常委會立法工作，人大機關為何對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件采取不予審查的態(tài)度？這是因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件均屬于中國共產(chǎn)黨內部的規(guī)范性文件，是執(zhí)政黨治理自身事務的基本規(guī)范和基本要求，黨規(guī)黨法呈現(xiàn)出來的效力，對黨外組織或公民個人沒有太大的約束力。同時還由于黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，不屬于人民法院管轄和受理范圍，如果黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查是“主動性合憲性審查”，那就得由利害關系人針對黨的規(guī)范性文件依法提起合法性審查。然而當下黨的規(guī)范性文件的合法性抑或合憲性被動審查，既不屬于人民法院受理范圍之內，也不在全國人大常委會審查范圍之內?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第32條第1款第2項規(guī)定，黨內法規(guī)一旦出現(xiàn)“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的情形，由“黨中央予以責令改正或者撤銷”。未來推進合憲性審查工作的重點任務，概括地說就是要推進合憲性審查工作規(guī)范化、程序化和常態(tài)化建設，在強化法律草案合憲性審查工作的同時，落實憲法解釋程序機制，及時地對憲法規(guī)定、原則和精神作出權威解釋和說明。
（三）完善憲法相關法律制度體系是備案審查與合憲性審查的共同任務
合憲性審查是與憲法實踐密切相關的頂層制度設計。2018年“憲法修正案”規(guī)定，憲法和法律委員會的職能包括推進合憲性審查。推進合憲性審查需要有權威性的機構、完善的規(guī)則和適當?shù)暮蠎椥詫彶樘嵴堉黧w。其中，合憲性審查機構是推進合憲性審查的先決條件之一?？紤]到我國現(xiàn)實制度安排和各個權力機關的特征，應當實行由全國人大常委會進行“抽象審查”；最高人民法院、最高人民檢察院等機關，進行“具體審查”相互配合與協(xié)調的雙軌制審查制度體系。這里需要指出的是并非所有的法律規(guī)范，都存在抵觸《憲法》的情況，這就需要對審查的具體對象進行甄別，需要結合法律規(guī)范體系進行具體分析。作為以規(guī)范制定權為基礎的立法行為，相比較而言“事中審查”方式更顯得重要。“事中審查”強調參與機構首先進行自我審查，因為它們在判斷立法草案的合憲性時，事實上擁有充分的自由裁量空間?！笆轮袑彶椤狈绞绞怯杀砑袄?、由局部到全面逐漸深入的審查過程，不同的立法機構之間有合作、也有監(jiān)督，共同致力于制定出符合《憲法》要求的法律規(guī)范。可以通過“合憲性解釋”回應和落實《憲法》司法化問題，因為合憲性解釋是當下在理論上回答憲法司法化的最佳選擇和最佳路徑。合憲性審查范圍確立的“寬”與“窄”，直接影響到合憲性審查制度發(fā)揮作用的范圍，因而確定合理的審查范圍極為重要。我國合憲性審查的范圍，主要包括審查行政法規(guī)、司法解釋和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，以及國家機關之間的權限爭議尤其是職務行為?，F(xiàn)行《憲法》沒有規(guī)定合憲性審查的提起主體，但是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規(guī)定了能夠提起審查的主體。從理論上講，任何法人組織、公民都有權提出合憲性審查建議。從嚴格的意義上講，“合法性審查”與“合憲性審查”是兩種不同的審查方式，“合法性審查”是依據(jù)法律開展的審查，而“合憲性審查”則是依據(jù)《憲法》開展的審查。但是這兩種審查方式都是為了保證在《憲法》的統(tǒng)攝之下實現(xiàn)法制統(tǒng)一，保證法律體系內部的和諧一致?！读⒎ǚā妨谐鰧Ｕ录吹谖逭?，具體規(guī)定“備案審查”的內涵和范圍。在《立法法》已經(jīng)明確提出“合法性審查”要求之后，為什么還要強調“合憲性審查”機制呢？因為合憲性審查制度的目標，最主要突顯的是必須“于法有據(jù)”，法律之間要有統(tǒng)一性，同一個法律文本在法律規(guī)范制度設計上，要有邏輯上的一致性。備案審查機關提出的備案審查意見，是一個非法律的學術性表述，在我國法律體系中沒有關于“備案審查意見”的規(guī)范性文件?，F(xiàn)有對法律規(guī)范備案審查的全部探討和研究，主要聚焦于備案審查結果的溯及力問題，即被審查的法規(guī)、司法解釋、決議、決定等規(guī)范性文件，由于存在不合憲、不合法抑或明顯不適當?shù)仍虮患m正后，那么在此之前依據(jù)該規(guī)范性文件制定的其他文件、作出的行政行為乃至生效的司法判決等，是否會因之而一并失去法律效力的問題?！胺ú凰菁凹韧笔乾F(xiàn)代法治國家普遍接受的應有之義，同樣也是我國《憲法》遵循的重要原則之一。立足于法不溯及既往原則，備案審查意見構成信賴不值得保護的重要理由，奠定了制定機關溯及既往立法的合憲性基礎。
二、備案審查在形式上內嵌著合憲性審查的內容
（一）完善黨內法規(guī)制定、審查制度體系
依法加大對黨內法規(guī)備案審查和解釋的力度。由于中國共產(chǎn)黨是中國人民最值得信賴和依靠的執(zhí)政黨，因而黨內法規(guī)體系是依據(jù)黨自身發(fā)展和建設需要創(chuàng)設的，是圍繞黨的組織運行方式以及紀律監(jiān)督設定的規(guī)范體系。黨內法規(guī)體系具有其自身的優(yōu)勢和自洽性，這種自洽性源自體系自身獨特的規(guī)范結構。黨內法規(guī)體系包括“靜態(tài)體系”與“動態(tài)體系”兩種模式，其中，“靜態(tài)體系”是指純粹的法律規(guī)范，如《黨章》、準則、條例等；而“動態(tài)體系”主要是指組織與實施機構，如黨中央、中央部門、地方黨委等等。黨內法規(guī)體系在結構上逐漸被形式化、規(guī)范化，形成了一個以《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）為最高規(guī)范的“金字塔結構”形態(tài)。明確黨內法規(guī)中的準則、條例、規(guī)定之間的邏輯關系，并且形成以準則統(tǒng)領條例，以條例統(tǒng)領規(guī)定的邏輯結構。黨的十八屆四中全會決定提出：“完善黨內法規(guī)制定體制機制，加大黨內法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系。”這個決定對于健全和完善備案審查制度體系，完善黨內法規(guī)制定、審查制度體系，提供了強有力的制度支撐和根本遵循。然而在現(xiàn)實政治生活和社會治理實踐中，尤其是在一些部門、地方和單位，經(jīng)常發(fā)生“黨政聯(lián)合發(fā)文”的情況。但是對黨政聯(lián)合發(fā)文，不僅沒有可供依照遵循的黨內規(guī)范性文件抑或法律規(guī)范性文件予以規(guī)范，而且無論是在黨內法規(guī)系統(tǒng)還是在國家法律系統(tǒng)，事實上都沒有受到“備案審查規(guī)則”應有的約束。這種情況如果繼續(xù)發(fā)展下去且得不到應有的遏制，極易導致逸脫法治監(jiān)督和權力濫用的后果，亟需對其實施黨規(guī)系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的雙重監(jiān)督，加強對其進行合憲性、涉憲性問題的審查?！饵h政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《工作條例》）第17條規(guī)定：“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯(lián)合行文?！笨梢哉f該《工作條例》首次為黨政機關制定特定文件提供了規(guī)范依據(jù)，確立了規(guī)范性文件性質的黨政聯(lián)合發(fā)文的制度基礎。依法規(guī)制和明晰“合憲性審查標準”，是合憲性審查主體在進行合憲性審查過程中，必須始終堅持的原則和依據(jù)。事實上“國法系統(tǒng)”的合憲性審查標準，與“黨規(guī)系統(tǒng)”的合憲性審查標準有所不同。國法系統(tǒng)進行合憲性審查所依據(jù)的標準，包括“合憲性標準”和“政治性標準”兩個方面的標準。其中，“合憲性標準”是首要的、關鍵的標準，因為合憲性標準首先以《憲法》規(guī)定作為審查標準，其內容包括《憲法》條款的具體規(guī)定、憲法原則和憲法精神，“政治性標準”是合憲性標準的最高標準?！包h規(guī)系統(tǒng)”合憲性審查的標準，主要包括“合憲性標準”“合章性標準”和“政治性標準”三個方面的內容。黨的二十大以來，黨中央已經(jīng)把黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系一體建設。因而未來“黨規(guī)系統(tǒng)”的備案審查，必須與《憲法》保持一致，并且需要主動接受“合憲性審查”。正是從這個意義上，我們認為《憲法》應當而且必須作為黨內法規(guī)的審查標準。在備案審查標準的使用上，面對“黨政聯(lián)合發(fā)文”的實際情況，應當按照黨政合理分工的“雙軌審查”模式，依據(jù)“政治標準”與“法律標準”，分別對“黨政聯(lián)合發(fā)文”進行審查，最終實現(xiàn)完善以《黨章》為根本目的的黨內法規(guī)制度體系，同時完善以《憲法》為核心的國家法律規(guī)范體系。其實黨內法規(guī)并非不加區(qū)分地對所有政治問題，抑或對所有與處理政治問題相關的事務進行調整，只是因其制度功能的基本定位，形成了相對集中的審查、調整范圍。在“政治性標準”作用于黨內法規(guī)的調整、塑造中，黨內法規(guī)并不是要寬泛地、漫無邊際地對各領域事務施加約束，只是圍繞黨的領導和黨的建設這個根本任務，把黨的組織或相關成員承擔具體職權職責、義務權利作為關鍵要素，以此串聯(lián)起黨處理某一方面抑或某一領域事務的行動鏈條。為了把黨內法規(guī)備案審查標準、操作規(guī)程具體化，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）規(guī)定，凡屬立法機關報備的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，符合備案審查和合憲性審查要求的，黨內備案審查機關不僅應當及時予以登記、存檔，而且應當進行合憲性、合法性和合規(guī)性審查。黨內備案審查機關負有實施憲法的職責和義務，根據(jù)其承擔備案審查業(yè)務的工作性質，實施憲法的方式主要是在黨內法規(guī)審查工作中開展合憲性審查，以確保黨內法規(guī)不與《憲法》相抵觸。這里需要指出的是，黨內備案審查機關無權以憲法解釋和憲法監(jiān)督的方式實施憲法。黨內備案審查機關的合憲性審查權，派生于保證憲法實施的職責和義務，否則黨內備案審查機關就僭越了全國人大及其常委會的合憲性審查權。新時代新征程上的“有件必備”和“有備必審”，對黨內備案審查機關提出了新的更高的要求。凡屬違背黨章、黨的理論和路線方針政策的、違反憲法和法律的、同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，依據(jù)《規(guī)定》第19條的處置原則，“審查機關應當不予備案通過，并要求報備機關進行糾正”。這里需要特別指出的是，該《規(guī)定》仍然沒有規(guī)定“黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件”，需不需要進行備案審查以及如何進行備案審查的問題。黨政聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件備案審查機制不健全、不完善的狀況，極易導致制度實踐中存在監(jiān)督盲區(qū)。為了維護黨的領導權威并加強對權力的監(jiān)督，落實“有件必備”與“有備必審”的法治精神，急需創(chuàng)建新的法治監(jiān)督機制。
（二）加強對合憲性、涉憲性問題的審查力度
合憲性審查是備案審查制度和備案審查工作的重要組成部分。我國針對規(guī)范性文件的審查，長期以來一直存在著“合憲性審查”“合法性審查”和“適當性審查”三種模式。我國法律規(guī)定的合憲性審查制度，有“事先批準”“事后撤銷”和“備案審查”三種具體制度?！斑m當性審查”主要見之于事后改變或撤銷制度，與合憲性審查、合法性審查中的事后撤銷制度相比，適當性審查既有事后撤銷，也有事后改變。自1803年算起，合憲性審查制度已經(jīng)有200多年的歷史，全世界有170個國家規(guī)定了合憲性審查制度?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025）》提出要“健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內容、程序”。中國特色的合憲性審查制度，是保證法律、法規(guī)等立法與《憲法》規(guī)定、原則和精神相一致的機制，不僅助力于我國全面依法治國目標的實現(xiàn)，也必將為世界合憲性審查制度提供中國智慧和中國方案。規(guī)則之治要求所有國家機關、組織和個人，必須在規(guī)則之下、服從規(guī)則、依規(guī)則辦事，即做到規(guī)則至上。這里所論及的規(guī)則主要表現(xiàn)為《憲法》和法律，所謂“規(guī)則至上”，說到底就是要堅持“憲法至上”。依據(jù)《憲法》對法律、法規(guī)等立法進行合憲性審查，真正形成以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系。從備案審查的制度設計來看，對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展備案審查，對在備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的合憲性、涉憲性問題及時予以處置，是全國人大常委會及時發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)督“利器”。如果公民、法人組織發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章等存在問題，影響《憲法》、上位法的正確實施，可以及時向全國人大常委會寄送信函或者線上提出審查建議。合憲性審查與備案審查這兩種具體的審查方式，都屬于憲法監(jiān)督的范疇，推進規(guī)范性文件制定發(fā)布后的合憲性審查，主要是依托于備案審查制度實現(xiàn)的。合憲性審查是全國人大常委會在法律法規(guī)和制度政策形成之前或實施之后，從憲法角度進行審視和檢查，作出合憲性判斷及相關安排，以回應社會各方面對涉憲問題的關切。全國人大常委會在備案審查工作中，要加強對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件合憲性、涉憲性問題的審查，堅決糾正違憲違法的規(guī)范性文件，維護憲法權威和法治原則。進行合憲性審查的目的是為了更好地全面實施《憲法》法律體系，在處理好改革與法治關系的基礎上更好地進行科學立法。改革與法治是相輔相成的，黨的二十屆三中全會提出，“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，必須在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化。改革強調“變”，法治強調“穩(wěn)”，這是一對需要妥善解決的現(xiàn)實矛盾。由于法律制度從制定到實施有一定的滯后性，這就要求全面深化改革不斷取得創(chuàng)新突破，法律制度隨著實踐發(fā)展而發(fā)展，唯有科學立法才是處理改革和法治關系的重要環(huán)節(jié)。
（三）《憲法》和《立法法》為立法事前、事中和事后審查提供規(guī)范基礎
在制定法律規(guī)范過程中對其與《憲法》的關系進行審查。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有由全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、地方各級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，以及由各級地方政府制定的規(guī)章，才屬于《立法法》的調整范圍。那些以“紅頭文件”“黑頭文件”形式出現(xiàn)的地方規(guī)范性文件，包括大量規(guī)章以下的各類規(guī)范性文件，盡管也在創(chuàng)設各種規(guī)則并且適用于經(jīng)濟社會生活某方面的調整，但是由于它們在制定過程中，缺少程序上的嚴格規(guī)制和規(guī)范制約，凡屬制定這類地方規(guī)范性文件的行為，均不屬于《立法法》調整的對象。大量的“紅頭文件”多是由政府部門自行制發(fā)的，部分“紅頭文件”甚至未經(jīng)合法性審核、集體討論、公開聽取意見等基本立法程序，更遑論經(jīng)過專家咨詢論證以及定期或動態(tài)清理，制發(fā)程序和文件內容大多屬于長官意志，超出權限、違反程序和內容不當?shù)那闆r時有發(fā)生。加之“紅頭文件”的濫發(fā)亂發(fā)、越位錯位、不受監(jiān)督，事實上侵蝕著治理規(guī)則的統(tǒng)一性和權威性。為此，黨的十八屆四中全會決定提出，要加強對各級各類規(guī)范性文件的備案審查和合憲性審查力度，尤其是要把所有規(guī)范性文件統(tǒng)統(tǒng)納入備案審查的范圍。全國人大常委會法工委在備案審查工作報告中，明確要求“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應當納入備案審查范圍，實現(xiàn)備案全覆蓋”。在備案審查工作中推進合憲性審查，應當注重審查有關規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內容，及時督促糾正與《憲法》相抵觸抑或存在合憲性問題的規(guī)范性文件。盡管《憲法》和相關法律規(guī)定，沒有規(guī)制規(guī)范性文件制定主體開展“事中審查”的明確職責，但是它已經(jīng)存在于《憲法》和《立法法》關于規(guī)范性文件制定工作的基本要求之中。譬如《憲法》第5條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”?！稇椃ā返?7條第7項和第8項就將此原則的適用范圍，擴大到國務院制定的決定和命令以及省級人大及其常委會制度的決議?！读⒎ǚā返?8條把“自治條例”“單行條例”和“政府規(guī)章” 也納入進來，成為我國立法不得抵觸憲法的原則。黨的十九大以來，隨著備案審查工作的有序開展，盡管“事前審查制度”和“事中審查制度”發(fā)展較為緩慢，但是“事后審查制度”的建構相比之下取得了積極的進展，逐步形成了覆蓋事前、事中和事后審查的全過程審查模式。在基本權利和基本經(jīng)濟制度之間，厘定其權限底線需要有一種價值完備且合乎理性的方法，盡管我國基本經(jīng)濟制度蘊含了國家干預市場的原則，但是國家干預市場主體的行為界限，確實有必要通過《憲法》予以明確規(guī)制才行。黨的二十屆三中全會決定提出，要實現(xiàn)到2035年全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，“必須更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”。社會主義市場經(jīng)濟本質是法制經(jīng)濟和法治經(jīng)濟，《憲法》和法律規(guī)制政府干預經(jīng)濟活動的價值功能，就在于為政府干預市場經(jīng)濟的行為劃定權力界限。比例原則審查的邏輯起點是基本權利對市場經(jīng)濟的構成性作用，經(jīng)濟基本權利和基本制度則是劃定政府與市場邊界的根本依據(jù)，應當在《憲法》和法律規(guī)定的基礎上，進一步改進“比例原則審查方法”，形成一種目的價值完備、手段合乎理性的方法，這樣就可以使其形成一種基于經(jīng)濟憲法的全面審查理論，在備案審查等本土制度實踐中發(fā)揮更好的效用。
三、黨內法規(guī)審查和行政法規(guī)審查在備案審查上并行不悖
（一）《立法法》確立的憲法精神是合憲性審查的重要依據(jù)
合憲性審查的規(guī)范依據(jù)包括“憲法性規(guī)范”和“黨章性規(guī)范”。我國合憲性審查機制是由國法系統(tǒng)的合憲性審查和黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查共同構成的，在“憲法性規(guī)范”和“黨章性規(guī)范”之間，兩者既具有密切的聯(lián)系又存在著顯著的差異，在合憲性審查機制中的適用順位和適用范圍各有不同。這即是說，現(xiàn)實存在的這兩套合憲性審查制度體系，在審查主體、審查標準和處理方式諸多方面存在著差異，需要通過建立一套銜接聯(lián)動機制，促使二者之間協(xié)調和統(tǒng)一。習近平總書記多次在不同場合的講話中，強調要“依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”。這里的“依據(jù)黨章從嚴治黨”和“依據(jù)憲法治國理政”，就是黨的總書記和國家主席習近平對合憲性審查提出的新標準和新要求，它必然成為設定合憲性審查的權威理論依據(jù)。除此之外，這里要突出強調《立法法》確認的“憲法精神”也是重要依據(jù)。2023年修正的《立法法》，把原來的第4條修改為現(xiàn)在的第5條,明確規(guī)定“立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神”。在憲法解釋活動中, 《憲法》文本是最為基本的解釋素材，《憲法》文本可以用“文義”和“體系”兩種方法來解釋。由于這種文本解釋方法很直接,因而是公眾理解包括《憲法》在內的一切法律規(guī)范的首要方法。這里所論及的“憲法精神”，主要是指用“文義”解釋以外的方法解讀現(xiàn)行《憲法》規(guī)范，它既為建立包括文義、體系、歷史和政策等方法在內的憲法解釋方法體系奠定基礎, 又提出探索確定憲法解釋的立場,據(jù)此協(xié)調體系內部關系,樹立和鞏固合憲性審查的法律和政治權威。通過對《立法法》的修正，使得“憲法精神”作為與“憲法規(guī)定”和“憲法原則”并列的合憲性審查依據(jù),獲得了法律的正式承認。與合憲性審查程序密切相關的理論問題，包括究竟是采用“事前審查”，還是“事后審查”的審查方式等。一般而言，事前審查是指受審查對象在法規(guī)正式生效前接受合憲性審查，一旦發(fā)現(xiàn)與《憲法》不一致或相抵觸的，必須加以修改后才能公布生效。事后審查是指受審查對象在法規(guī)正式生效后接受合憲性審查，被發(fā)現(xiàn)有與《憲法》不一致或相抵觸的，必須加以修改或予以廢止?！皞浒浮笔呛蠎椥詫彶榈那疤釛l件，“備案”又是在法規(guī)、司法解釋公布之后才發(fā)生的事,因而“備案”對合憲性審查至關重要?！斗ㄒ?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》），把“備案審查制度和能力建設作為推進合憲性審查工作的重要抓手和著力點”，為合憲性審查機制的實踐探索奠定了基礎、積累了經(jīng)驗。依據(jù)《辦法》第9條第1款的規(guī)定，我國對法規(guī)、司法解釋的合憲性審查，通常情況下基本上屬于“事后審查”。根據(jù)《辦法》是由全國人大常委會對法規(guī)、司法解釋進行的合憲性審查，原則上不屬于如同國外違憲審查中的“事后審查”，而是在受審查對象付諸實施前就對發(fā)現(xiàn)的與《憲法》不一致的問題及時加以糾正。在合憲性審查工作中純粹屬于“事前審查”的，主要體現(xiàn)為《立法法》對設區(qū)的市規(guī)定的地方性法規(guī)的審查。譬如，《立法法》第81條就規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，認為同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內予以批準?！奔词钦f《立法法》第81條規(guī)定的，對設區(qū)的市的地方性法規(guī)的合憲性審查屬于“事前審查”。隨著備案審查制度日趨完善和備案審查工作常態(tài)化、規(guī)范化，人大法工委的監(jiān)督權力也將隨之擴展，這可能與強調全國人大及其常委會作為立法主導主體的定位不太相符，未來需要進一步廓清人大法工委與全國人大及其常委會權力事項的邊界。
（二）黨內規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件在實踐中形成特殊的銜接協(xié)調方式
我國已經(jīng)形成了由黨委、人大、政府等各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度。當下的備案審查工作實行的是一套復合型備案審查機制，主要由人大的備案審查和黨委的備案審查共同構成。其中，全國人大常委會對國家出臺的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進行備案審查；黨中央有關機構對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行備案審查。對于黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，一般采取由黨委處理的解決方式。這是因為黨政聯(lián)合發(fā)布的文件涉及黨委的決策、體現(xiàn)黨委的意志，不屬于人大常委會的監(jiān)督范圍，沒有必要納入全國人大常委會的備案審查范圍。如果公民、法人組織對這類黨的規(guī)范性文件提出審查建議，可以由人大系統(tǒng)轉送黨委系統(tǒng)研究處理。這即是說，凡涉及黨委意志的黨內規(guī)范性文件，原則上不納入人大常委會審查監(jiān)督范圍，只有屬于人大監(jiān)督范圍的規(guī)范性文件，才能由全國人大常委會進行備案審查和合憲性審查。我國當下的合憲性審查機制，只能在現(xiàn)有體制機制的框架內展開，形成“國法系統(tǒng)合憲性審查”和“黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查”的復合型備案審查機制。在開展備案審查和合憲性審查工作中，如何協(xié)調“黨內規(guī)范性文件”與“行政規(guī)范性文件”的銜接關系，事實上成了備案審查和合憲性審查工作的一個最棘手問題。把“黨內規(guī)范性文件”與“行政規(guī)范性文件”的銜接協(xié)調，置于實在規(guī)范、制度事實和規(guī)范價值三大論域，通過規(guī)范實證、社會實證、價值實證三種論證的綜合運用，確實提升了“黨內規(guī)范性文件”和“行政規(guī)范性文件”銜接協(xié)調的寬度和厚度。有利于充分體現(xiàn)黨委領導立法，發(fā)揮“黨內規(guī)范性文件”的指導價值，為“行政規(guī)范性文件”的制定提供思想指導和理論依據(jù)。尤其是在立法實踐中，通過黨政聯(lián)合制定規(guī)范性文件的途徑，達到和實現(xiàn)兩種規(guī)范性文件的融合統(tǒng)一?！靶姓?guī)范性文件”在制定過程中，通過貫徹執(zhí)行“黨內規(guī)范性文件”的精神，從而使“黨內規(guī)范性文件”作為“行政規(guī)范性文件”的論證手段抑或解釋的語境材料。讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。最高人民法院2024年12月23日發(fā)布《關于在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》，強調人民法院應當積極融入共建共治共享的社會治理大格局，嚴格落實判后答疑，促進當事人服判息訴。對屬于本院管轄的案件，不得違法裁定移送管轄。促進審判工作提質增效，堅決防止“程序空轉”，推動實質性化解矛盾糾紛，做到“案結事了”、政通人和。對于極少數(shù)領導干部干預司法活動、插手具體案件的，司法人員應當全面、如實記錄在案，做到全程留痕，有據(jù)可查；對于授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當事人請托說情的，應當依據(jù)有關法律規(guī)定追究刑事責任。為健全人民法院自覺接受黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察機關法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、備案審查等工作機制，最高人民法院特制定《人民法院第六個五年改革綱要（2024—2028年）》。強調要依據(jù)備案審查的要求，完善上下貫通、規(guī)范高效、標準統(tǒng)一的法律適用問題解決體系，進一步規(guī)范和完善司法解釋工作，健全完善司法解釋制定、修改、清理、廢止的工作機制；優(yōu)化案件評查范圍，完善評查方式和規(guī)則；健全案件評查與督察監(jiān)督、責任追究、條線指導、政策完善等工作的銜接機制，加強評查結果綜合應用。
（三）國法系統(tǒng)的合憲性審查是備案審查體系的核心部分
國法系統(tǒng)的合憲性審查是我國傳統(tǒng)合憲性審查的基本形態(tài)。國法系統(tǒng)的合憲性審查是整個合憲性審查體系最主要、最核心的部分，在合憲性審查體系中占據(jù)顯著地位。全國人大是我國最高的權力機關，全國人大及其常委會是我國最高的立法機關，發(fā)揮好人大在立法中的主導作用，是堅持黨對立法工作的全面領導，實現(xiàn)政府依托，調動社會各方面積極性的關鍵環(huán)節(jié)。當下和未來必須充分發(fā)揮人大主導立法、監(jiān)督立法的權力配置作用。黨的二十屆三中全會《決定》提出要形成“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”。概括地說，“人大主導”的地位和功能，主要體現(xiàn)在立法理念主導、立法制度主導、立法全過程主導、維護法制統(tǒng)一主導和發(fā)揮各方作用主導五個方面。地方人大要依據(jù)國家立法制度和《立法法》的規(guī)定，通過制定立法條例、議事規(guī)則等基本法規(guī)，對本行政區(qū)域內的立法活動，包括法規(guī)立項、調研起草、征求意見、提請審議、修改協(xié)調、表決通過、公布實施、備案審查以及法規(guī)的修改、解釋、廢止等予以全面規(guī)范。尤其要保持干預社會、干預市場的合理、合法邊界，堅守“不抵觸”原則，防止立法“踩紅線”“放水”，堅決維護國家法制統(tǒng)一。地方立法要體現(xiàn)立法的原創(chuàng)性，防止和克服照搬上位法或搞“克隆”立法，體現(xiàn)“地方特色”是地方立法的靈魂和價值所在。依據(jù)備案審查對地方立法機關的要求，地方立法的一個重要特征和特色就是圍繞改革“先行先試”，一定要把改革實踐成熟的經(jīng)驗和做法上升為法律規(guī)范。人大要尊重和發(fā)揮政府在法規(guī)草案上的起草權、審核權、提案權，依托政府及其相關部門起草審核好法規(guī)草案，提高立法質效。各級人大立法必須主動適應改革發(fā)展需要，實現(xiàn)科學立法和備案審查相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。著眼于補齊現(xiàn)有法律體系的短板，針對進一步全面深化改革、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的難點堵點，抓緊制定、及時修改推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律。對合憲性審查意見的處理，是合憲性審查主體對審查對象進行審查研究之后采取的措施，國法系統(tǒng)合憲性審查與黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的處理方式也有所不同。國法系統(tǒng)對合憲性審查意見的處理，是根據(jù)《立法法》《監(jiān)督法》和《備案審查辦法》的規(guī)定進行的，全國人大常委會對法規(guī)、司法解釋進行審查后的處理，包括修改、廢止、撤銷和函告提醒等幾種方式。黨規(guī)系統(tǒng)對合憲性審查意見的處理，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第14條至第19條的規(guī)定，審查機關根據(jù)不同情形對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件作出包括予以通過、提出建議、通報、書面提醒、不予通過、要求糾正、撤銷等幾種處理方式。2023年修正的《立法法》第54條明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用?！笨梢哉f人大主導立法、監(jiān)督立法，是新時代新征程上堅持問題導向，依法解決當下立法缺陷和不足的一條現(xiàn)實路徑，可以有效地緩解監(jiān)督立法實踐中“人大”地位虛置的問題。我們經(jīng)常講要優(yōu)化人大主導立法、監(jiān)督立法，說到底就是要促使全國人民代表大會在國家權力結構中的地位高于其他國家機關。只有實現(xiàn)全國人民代表大會地位高于其他國家機關，才能夠確保立法備案審查不走過場，保證《憲法》法律體系得到有效實施，在程序上為不同利益之間的協(xié)調和平衡提供法治保障。
