我刊2025年第2期發(fā)表的文章《環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法的銜接困境及出路——以預防性環(huán)境公益訴訟為重點》，被中國人民大學復印報刊資料《經(jīng)濟法學、勞動法學》2025年第4期全文轉(zhuǎn)載。
文章第一作者張丹在“人大轉(zhuǎn)載 法政學界”公眾號“創(chuàng)作談”欄目中分享了自己的寫作思路與經(jīng)驗。
作者簡介：張丹，女，山東煙臺人，吉林大學理論法學研究中心/司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生，研究方向：環(huán)境法學、法學理論；杜宴林，男，四川廣安人，吉林大學理論法學研究中心/司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心主任，教授，博士生導師，法學博士，研究方向：法學理論。
摘要：風險社會催生了風險預防的基本任務。當前，我國環(huán)境立法雖然已對風險預防有所回應，但是，多呈抽象化、碎片化，由此帶來了行政和司法權(quán)能的擴張，突出體現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管泛化與預防性司法的提升。特別是預防性環(huán)境公益訴訟的推進，動搖了環(huán)境行政與司法的傳統(tǒng)關系：風險規(guī)避目標下，職權(quán)邊界不清、職能交叉重疊等問題順勢而生。解決兩者銜接困境的關鍵在于兩者地位的理性架構(gòu)，一方面，尊重行政監(jiān)管在環(huán)境風險治理中的專業(yè)經(jīng)驗及優(yōu)勢地位；另一方面，以預防性環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督行政監(jiān)管之實，以預防性環(huán)境民事公益訴訟補充環(huán)境風險治理之效。由此，形成對外“行主司輔”的二元協(xié)作模式，對內(nèi)“行政監(jiān)管—預防性環(huán)境行政公益訴訟—預防性環(huán)境民事公益訴訟”的順位格局。繼而，自規(guī)范層面，進行風險預防原則的實體化表達，修改完善環(huán)境風險管控制度，通過包容性立法，為公私主體合作、公法與私法協(xié)作提供制度支撐；實踐層面，結(jié)合區(qū)域協(xié)同治理理論，創(chuàng)設區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織，推動環(huán)境風險監(jiān)管與司法規(guī)制的銜接配合，利用檢察機關的監(jiān)督權(quán)和公益訴權(quán)補強風險預防效能，實現(xiàn)環(huán)境風險的系統(tǒng)化治理。
關鍵詞：環(huán)境風險治理；行政監(jiān)管；預防性司法；預防性環(huán)境公益訴訟；行主司輔
引言
隨著一系列突發(fā)性環(huán)境安全重大污染事件、氣候變化、生物多樣性喪失等現(xiàn)象的發(fā)生，“風險預防”日益成為環(huán)境安全研究的高頻語詞。如今，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第5條預防原則的內(nèi)涵已經(jīng)由“損害預防”向“風險預防”轉(zhuǎn)變，推進環(huán)境風險治理體系與治理能力現(xiàn)代化正逐漸成為環(huán)境治理的重要內(nèi)容。環(huán)境風險治理一般強調(diào)以“可接受風險水平”或“基線狀態(tài)”為標準，通過治理措施保障生態(tài)系統(tǒng)維持平衡、穩(wěn)定的狀態(tài)，這一目標必然波及環(huán)境行政監(jiān)管和司法規(guī)制的擴容乃至改造。具體來說，盧曼和貝克關于“風險世界觀”的闡釋使得環(huán)境治理開啟了從“剛性規(guī)制”邁向“韌性治理”的新階段，并且引發(fā)了學界對環(huán)境風險行政監(jiān)管的探討。有學者認為環(huán)境風險規(guī)制是環(huán)境行政的邏輯起點，環(huán)境行政應當從整體性和系統(tǒng)性視角出發(fā)，統(tǒng)合環(huán)境風險行政規(guī)制工具，發(fā)揮合力作用；有學者認為風險社會下，由傳統(tǒng)法律“傳送帶”模式下形成的僵化執(zhí)法模式已無法應對環(huán)境風險，需要將環(huán)境法規(guī)范模式由立法中心主義向規(guī)制中心主義轉(zhuǎn)變，從而賦予環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)更多的靈活執(zhí)法空間；有學者以風險預防原則為指導，重新解釋環(huán)境規(guī)制程序進路，提出構(gòu)建以“規(guī)制立法+規(guī)制決策+規(guī)制商談”為主軸的規(guī)制新范式；有學者認為環(huán)境風險規(guī)制中應注意到信息工具的功能，構(gòu)建信息規(guī)制體系，使其效用最大化，利用新興信息技術(shù)賦能環(huán)境治理；還有學者注意到當前環(huán)境影響評價制度仍聚焦于相對可預見性的環(huán)境影響，提出應當將不確定性的外生性風險一并納入其中。與此同時，環(huán)境監(jiān)管的模式正逐步由命令—控制型向激勵型再向公私協(xié)商、公私合作型發(fā)展，其更加注重多元主體的開放性，主張通過監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體及利益相關者的溝通、合作達成環(huán)境協(xié)議，以解決環(huán)境風險監(jiān)管中內(nèi)容不確定性問題。
毋庸置疑，面對復雜的社會變遷情勢，管理的應變性與高效性成為首要條件。為實現(xiàn)社會高效管理，行政機關需要在一定范圍內(nèi)擁有自由裁量和強制執(zhí)行的權(quán)力。這一過程中，行政權(quán)對社會的直接干預越來越多，突出體現(xiàn)為以嚴格標準為社會主體附加義務，以運動式執(zhí)法直接干涉私主體行為等。然而，行政決策的作出往往受制于經(jīng)濟、社會、政治等多方因素，如若忽視環(huán)境風險管控則無法實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而強推各種極端的環(huán)境優(yōu)先措施，結(jié)果也可能適得其反，正如貝克在《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》一書中提到的，現(xiàn)代化進程正變得具有“自反性”，科學技術(shù)在實現(xiàn)利益增進的同時也構(gòu)筑了新型風險的藩籬，因此，環(huán)境風險行政監(jiān)管的同時需要司法機關履行監(jiān)督職能，發(fā)揮對行政權(quán)的制約效用。
除此之外，環(huán)境風險帶來的挑戰(zhàn)已然超越補救性司法的能力范疇，公眾對環(huán)境安全的需求推動著環(huán)境司法由補救性向預防性遞進，在風險社會理論等的支撐下，預防性司法順勢而生。理論上，周延的預防性司法體系至少包括民事司法、行政司法、刑事司法三個維度。實踐中，目前行政司法和刑事司法維度普遍采取分散式方法，在損害救濟的同時附帶就風險問題予以回應，但效果不佳。預防性環(huán)境私益訴訟以物權(quán)請求權(quán)、人格權(quán)請求權(quán)或預防性侵權(quán)責任請求權(quán)作為預防性民事責任的請求權(quán)基礎，以“權(quán)益侵害、行為具有違法性以及損害發(fā)生具有現(xiàn)實危險性（因果關系）”作為構(gòu)成要件，強調(diào)恢復權(quán)利的圓滿支配狀態(tài)。上述訴訟形式均以環(huán)境損害可認知、環(huán)境影響結(jié)果可預測為前提，其實質(zhì)是對環(huán)境危險而非環(huán)境風險的應對，而預防性環(huán)境公益訴訟則是更具專門性的預防性司法措施。伴隨“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟案”(以下簡稱“云南綠孔雀案”）和“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案”（以下簡稱“五小葉槭案”）等案件的審理，預防性環(huán)境公益訴訟正逐步由理論探討進入司法實踐階段，成為最具代表性的預防性司法。當然，我國預防性環(huán)境公益訴訟尚不成熟，結(jié)構(gòu)上，法律僅就預防性環(huán)境民事公益訴訟進行規(guī)定，并未涉及預防性環(huán)境行政公益訴訟；內(nèi)容上，預防性環(huán)境公益訴訟的風險確認路徑、因果關系認定，“重大風險”的界定標準等問題都有待明確。因此，本文將預防性司法的視角定位于更具有代表性和爭議性的預防性環(huán)境公益訴訟中，探索環(huán)境風險治理中其與行政監(jiān)管的銜接與配合。
循此，本文以行政和司法領域中環(huán)境風險的應對之策作為邏輯起點，揭示兩者在環(huán)境風險治理中的銜接困境。在此基礎上，廓清環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與司法規(guī)制的內(nèi)在聯(lián)系及功能定位，進而探討環(huán)境風險監(jiān)管與預防性司法的銜接配合之法，以期推動實現(xiàn)環(huán)境風險治理實效。
一、環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法的銜接困境
隨著我國環(huán)境立法從“事后救濟”向“事先預防”的轉(zhuǎn)變，行政、司法領域也開始了由事后向事前的治理轉(zhuǎn)型。與生態(tài)環(huán)境救濟性體系相比，我國環(huán)境風險規(guī)制的法律體系尚未形成，行政機關作為公共利益的代表，為落實風險預防理念，因應擴張環(huán)境監(jiān)管范圍，增大風險監(jiān)管強度，與此同時，為應對風險社會中的各項新興挑戰(zhàn)，司法權(quán)在環(huán)境治理中的地位和比重不斷提升?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第26條剖明環(huán)境爭議既可以通過行政方式處理也可以通過司法程序解決，這表明，司法與行政均為環(huán)境風險治理的可行之策。伴隨兩者權(quán)能同質(zhì)性的增強，外顯分工日漸模糊，兩者在銜接配合上顯現(xiàn)出新的難題。
（一）風險規(guī)制必要性認定標準不明晰
在傳統(tǒng)行政監(jiān)管中，行政機關對環(huán)境風險具備當然的監(jiān)管權(quán)力?！董h(huán)境保護法》第39條、第47條，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第78條，《中華人民共和國水污染防治法》第3條，《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）第4章等均對生態(tài)環(huán)境風險評估作出了原則性規(guī)定。各部門規(guī)章以風險源為分類標準對環(huán)境風險的具體認定進行了列舉式規(guī)定，同時，就重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風險管控、行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估辦法、生態(tài)環(huán)境健康風險評估技術(shù)指南、“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄清單等予以列明。伴隨《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）的實施，環(huán)境影響評價制度已然成為環(huán)境風險監(jiān)管的主力，依托“六位一體”的全鏈條管理模式，行政機關從環(huán)境風險源、擴散途徑、保護目標三個方面識別環(huán)境風險，進行風險預測。總體來說，我國環(huán)境法規(guī)范呈現(xiàn)“行政主導”的立法屬性，“概括+列舉”式規(guī)定使得行政監(jiān)管有法可依，行政監(jiān)管始終為環(huán)境治理的主要手段。但是，不可忽視的是，環(huán)境風險來源多樣、不確定性強等特征，使得現(xiàn)有法律制度無法將其全部涵蓋，并且其針對行政監(jiān)管權(quán)限的擴張也并未形成穩(wěn)定的制度理性。例如，《土壤污染防治法》第4章賦予行政機關根據(jù)實際情況進行土壤污染風險管控與修復的決策權(quán)，第38條規(guī)定中“因地制宜”的要求為行政機關風險評估、管控、修復設定了彈性空間，但其并未就行政裁量設定控制機制?！董h(huán)境保護法》第13條、第15條、第17-19條，對環(huán)境規(guī)劃、標準、監(jiān)管與預警以及環(huán)境影響評價制度進行的規(guī)定，也均依賴于危險行為的確定性以及損害結(jié)果的可預測性，這使得行政監(jiān)管的風險化改造缺乏周延的規(guī)范支撐。
與此相類似，在預防性環(huán)境公益訴訟中，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第1條規(guī)定，“對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為可以提起預防性環(huán)境民事公益訴訟”，為預防性環(huán)境公益訴訟的提起設立了依據(jù)，但何為“重大”，何為“風險”，其內(nèi)涵和外延并不明晰。首先，與可預測危險相比，風險是一種時間的重構(gòu)，就字面意義而言，其可以理解為危險的可能性。嚴格來說，風險的實質(zhì)是一種潛在的、不確定的危險狀態(tài)，其內(nèi)涵很廣，包括一切對人及人所關心的事物帶來損害的事件與行為的可能性，既可以包括既成損害可能存在的次生風險，也可以包括尚未造成損害后果的原生風險。而“重大風險”的認定應該以何者為主，抑或兼而有之，目前尚無定論。其次，風險=損害×概率，損害和概率作為風險的兩個變量，對于高風險的認定存在以下三種情況，即損害小但概率大，損害大但概率小，損害大概率也大，具體采用何種情形學界仍存在爭議。再者，上述公式中損害是否包括人身損害在內(nèi)，學界莫衷一是。實踐中，以“重大風險”為由啟動環(huán)境公益訴訟的情形數(shù)量有限，就其認定而言，一般堅持以人身和財產(chǎn)損害的具體情況為依據(jù)。易言之，針對環(huán)境風險，行政機關具備當然的監(jiān)管權(quán)力，司法機關同樣擁有司法規(guī)制的權(quán)力，但風險認定標準不明晰極易造成兩者的矛盾處理。最后，在預防性環(huán)境公益訴訟中，規(guī)制必要性的確定源自因果關系的認定，實踐中，損害后果的存在往往非常容易證明，但是某行為是否必然導致具有損害社會公益的重大風險難以證明，因此，預防性環(huán)境公益訴訟在因果關系的認定上存在較大的浮動空間。
這表明，認定路徑上的差異性可能造成一種矛盾情形，即某一規(guī)劃或行為，依據(jù)環(huán)境影響評價制度或環(huán)境行政專業(yè)性判斷，其在生態(tài)環(huán)境容忍限度內(nèi)，行政機關認定不存在環(huán)境風險，而公民卻出于私益或區(qū)域利益，向檢察機關提出訴求，或向環(huán)保公益組織申請司法規(guī)制。以“云南綠孔雀案”為例，該案中被告水電站項目已通過環(huán)境影響評價，獲得行政主管部門批準開工建設，而自然之友研究所通過舉證，證明該水電站如果繼續(xù)建設將對生物生境產(chǎn)生重大風險。本案一審判決“新平公司立即停止項目建設，在按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價基礎上，由相關行政主管部門視具體情況依法作出是否永久停建等決定”，而自然之友研究所在上訴中也提到“該水電站所涉事實并不是在項目建設、運行過程中產(chǎn)生的‘不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形’，不符合《環(huán)境影響評價法》第27條規(guī)定啟動環(huán)境影響后評價的法定情形”。雖然二審法院最終駁回上訴，維持原判，但是本案也引發(fā)了新的思考：當規(guī)制必要性認定標準不明晰時，在行政機關、環(huán)境公益訴訟原告以及司法機關之間可能會出現(xiàn)環(huán)境風險認知與評估偏差，由此就環(huán)境風險是否應當規(guī)制，以及應當規(guī)制到何種程度等方面產(chǎn)生齟齬，特別是在進行“重大風險”認定時，司法機關的裁判往往涉及行政風險決策內(nèi)容，容易造成兩者風險評判的差異。除此以外，風險規(guī)制必要性認定的差異可能會被不當利用，成為策略性的威脅手段，例如某些私主體或環(huán)保公益組織故意通過預防性訴訟的方式來拖延項目建設或消耗一方經(jīng)濟實力，亦或者向行政機關施壓，以達成某種目的等。
（二）風險規(guī)制權(quán)力范圍交疊
預防性環(huán)境公益訴訟前移了司法權(quán)介入環(huán)境治理的時間，傳統(tǒng)屬于行政機關處理的環(huán)境問題開始向司法職權(quán)轉(zhuǎn)移，這不免產(chǎn)生風險治理視域下行政權(quán)與司法權(quán)范圍的交疊。以“五小葉槭案”為例，該案水電站項目正處于預可研階段，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會以電站水庫對五小葉槭的生存構(gòu)成嚴重威脅為由提起公益訴訟，法院判決“雅礱江流域水電開發(fā)有限公司將五小葉槭的生存作為項目可研階段環(huán)境評價工作的重要內(nèi)容，環(huán)境影響報告書經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門審批通過后，才能繼續(xù)開展下一步的工作”。其中，涉及環(huán)境影響評價工作的審批內(nèi)容，與行政職權(quán)存在一定程度重疊，本案中，對于法院是否應當直接決定環(huán)境評價工作的內(nèi)容，法官持保守態(tài)度，其所作的暫停決定可以視為消除危險責任的“程度化”結(jié)果。而未來風險規(guī)制權(quán)力范圍交疊情況下，預防性司法如何審查環(huán)境行政專業(yè)性判斷，如何正確處理風險預防與風險消除的區(qū)別，預防性環(huán)境公益訴訟與行政監(jiān)管的作用畛域及順位等問題均有待進一步理清。此外，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第18條規(guī)定“對具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等民事責任”，其中排除妨礙與消除危險具備明顯的預防功能。同樣，《環(huán)境保護法》第60條賦予了環(huán)境保護主管部門采取責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關閉等措施的權(quán)力，其與排除妨礙、消除危險的司法責任存在一定程度的重合，就責任主體來說，可能陷入責任過度承擔的風險，造成經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的失衡。例如，行政機關認為被告所承諾的或者已經(jīng)采取的行動足以實現(xiàn)環(huán)境風險規(guī)制的目標要求，而司法機關在預防性環(huán)境民事公益訴訟中認為該方式并不能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境風險管控，理應采取更為嚴格的措施。由于我國關于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定中并未明確前置程序，因此，該情況下被告的責任認定難免存在爭議。
（三）預防性環(huán)境行政公益訴訟缺位
《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第1條的規(guī)定為風險預防原則的司法適用提供了規(guī)范理據(jù)，然而《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第67條卻明確將“國家利益或者社會公共利益受到侵害”作為環(huán)境行政公益訴訟的提起條件，由此限制了環(huán)境行政公益訴訟預防功能的發(fā)揮。不可否認，在我國環(huán)境治理進程中，行政機關發(fā)揮著主要作用，基于風險的潛伏性、動態(tài)性等特征，行政監(jiān)管因其靈活高效等特質(zhì)成為控制環(huán)境風險的最佳途徑。然而，在承認行政監(jiān)管主導地位的同時還應當注意，行政機關作為解決環(huán)境問題的直接責任者，受制于主觀或客觀因素影響，其職權(quán)在風險領域的運用并不總是完美的。正如貝克在《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》一書中所提到的，如今，風險的新歷史特性源自內(nèi)部決策，其既是科學的建構(gòu)，也是社會的建構(gòu)?？茖W帶來的次生問題嚴重影響著行政決策的形成，風險領域中，行政監(jiān)管當然需要具備相應的監(jiān)督機制。此時，預防性環(huán)境行政公益訴訟缺位，使得本該針對行政機關的訴訟請求只能轉(zhuǎn)向預防性環(huán)境民事公益訴訟，進而造成兩者功能錯位。實踐中在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中石油云南石化有限公司案”等案件中，法院往往會以案件不屬于民事公益訴訟的范圍為由，裁定不予受理。這使得行政監(jiān)管手段封閉、決策失誤、執(zhí)法不力等現(xiàn)象難以避免，嚴重影響環(huán)境風險治理實效。
概言之，行政和司法權(quán)能的擴張使得環(huán)境治理衍生出了兩套機制，如若兩者配合默契可以實現(xiàn)環(huán)境風險的全方位預防，一旦兩者銜接不佳甚至產(chǎn)生沖突，不僅無法帶來環(huán)境公益的充分保障，甚至可能帶來背離環(huán)境法治基本要求的后果。因此，風險預防視域下，行政監(jiān)管與司法規(guī)制的權(quán)限范圍與配合銜接值得我們深入思考。
二、環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法關系的新思考
環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法的銜接困境究其根本是行政權(quán)與司法權(quán)的關系問題，對該問題的討論曠日持久。結(jié)合不同時代特征，兩者關系經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，形成了獨具特色的處理模式。從演進過程以及更高的理論視角和制度設置價值來觀察環(huán)境風險監(jiān)管與預防性環(huán)境司法，可以發(fā)現(xiàn)，二者是順應風險社會的產(chǎn)物，其銜接困境不過是貫徹風險預防原則所附齟齬，是我國風險規(guī)制由一元模式向二元模式轉(zhuǎn)變的罅隙。從這個角度看，促進兩者的銜接、配合不應僅從自身角度總結(jié)反思，更應從宏觀視角理性看待，回歸初始地位，找準定位，合理劃定職權(quán)范圍，如此，方能正確理解風險預防的制度價值，從而彌補制度空白，糾偏實踐錯誤，形成合力，共同促進我國環(huán)境治理的良性發(fā)展。
（一）“行主司輔”的二元協(xié)作模式：環(huán)境風險治理的當然選擇
社會的現(xiàn)代性總是與風險相伴而生，在傳統(tǒng)社會中，人們依托科技和行政手段應對洪災、瘟疫等外部風險，但隨著社會現(xiàn)代性程度的增強，環(huán)境風險不再僅限于外部風險，還包含了源自我們自身的影響。毫無疑問，我們不能消極對待風險，但“回歸自然”顯然不現(xiàn)實，限制創(chuàng)新也是不可行的，故而，把握社會進化作用與反作用之間的平衡至關重要。從功能主義視角來看，預防性環(huán)境公益訴訟是環(huán)境風險行政監(jiān)管弊端的彌合之策，與環(huán)境行政監(jiān)管一起滿足風險社會下環(huán)境利益的擴張性保護需求。從生態(tài)救濟的邏輯順位來看，風險行為在先，損害后果在后，從源頭開始規(guī)避損害更能體現(xiàn)環(huán)境治理的本源價值。事實上，行政監(jiān)管和環(huán)境公益訴訟本身就具備損害救濟和風險預防雙重功能，在國家治理現(xiàn)代化的要求下，預防性措施的前端治理效能有助于實現(xiàn)環(huán)境公益的全面保護，合作預防的體系化治理更是增強了風險規(guī)制的時代適應性。在二元模式中，比較理想的安排是，環(huán)境風險的行政監(jiān)管廣泛適用于前期的風險認定及管理，偏重效率價值，而預防性環(huán)境公益訴訟適用于行政不能以及行政疲軟等情形，偏重公正價值。對此，可以從根源出發(fā)，梳理行政權(quán)與司法權(quán)關系的演進史，進行功能定位的精準分析，總結(jié)提煉風險視域下環(huán)境治理“行主司輔”的二元協(xié)作模式。
回顧西方國家行政權(quán)與司法權(quán)關系的演進歷程，其經(jīng)歷了“司強行弱”—“雙向擴張”—“平衡制約”的過程。起初在古典自由主義經(jīng)濟學思想引導下，司法權(quán)的社會規(guī)制職能占主導地位，行政權(quán)力受限，個人消極自由權(quán)利得到充分保護。該階段中，司法機關直接參與社會和市場秩序的維護，并且以“控權(quán)”作為主要職責，而行政權(quán)可以干預的范圍十分狹小且被動，其主要負責法律規(guī)范的落實，并不具有準立法或準司法的權(quán)力。隨著“有限行政”弊端的顯現(xiàn)，行政權(quán)逐漸突破被動行政的限制，開始向社會經(jīng)濟市場擴展，行使準立法權(quán)和準司法權(quán)。與之相適應，司法權(quán)也加強對行政權(quán)的監(jiān)控，一方面，從行政機關專業(yè)性的角度考慮，法院就市場經(jīng)濟和社會公共事務采取妥協(xié)立場，尊重行政監(jiān)管范圍的擴展；另一方面，通過加強對行政程序的審查來間接控制行政權(quán)，保障權(quán)力平衡。進入20世紀60年代后，環(huán)境污染、人類健康威脅等社會問題使得西方社會進入“風險社會”，這對行政權(quán)的行使提出了新的要求，即自社會福利視角加強對社會公共福利以及弱勢群體的保護。此時，行政主體的公益代表性更為突出，其職能由服務市場經(jīng)濟向服務公共社會轉(zhuǎn)變，監(jiān)管范圍進一步擴大。與此同時，為應對風險問題帶來的利益沖突，行政監(jiān)管靈活性增強，利益平衡需求也為行政權(quán)的主動行使提供了外在動力，以環(huán)境保護署為代表的獨立規(guī)制機構(gòu)開始產(chǎn)生。這些獨立規(guī)制機構(gòu)既擁有規(guī)則制定權(quán)力，即“準立法權(quán)力”，同時也可以就爭端解決作出裁決，即“準司法權(quán)”。與之適應，法院就公共問題的主動性也隨之提升，一方面通過放松訴訟資格保證公益主體權(quán)利的充分行使，另一方面通過嚴格的司法審查來保障行政決策公正。概言之，行政權(quán)經(jīng)歷了由被動管理向主動干預的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管范圍逐步擴充，司法權(quán)則從實體監(jiān)督向程序?qū)彶檎{(diào)整，審查強度、范圍日漸擴大。而且，司法監(jiān)督和司法尊讓的有機結(jié)合使得行政權(quán)與司法權(quán)的銜接配合更加突出，兩者呈現(xiàn)新的動態(tài)變化模式。
與之相應，我國對于行政權(quán)和司法權(quán)關系的理解也發(fā)生了更迭。長期以來，我國理論界認為行政權(quán)與司法權(quán)是存在明顯區(qū)別的兩種權(quán)力。從性質(zhì)出發(fā)，行政權(quán)為管理權(quán)而司法權(quán)為判斷權(quán)，兩者存在根本區(qū)別；從功能出發(fā)，環(huán)境治理、災害預防、綜合國力的提升等方面都離不開政府權(quán)力的主動行使，相反，基于司法公正的需要，司法權(quán)的行使必須是被動的，其以行政監(jiān)督與權(quán)利救濟作為主要目標。然而，隨著社會公共事務日益繁雜，社會需求日漸多樣，司法權(quán)被賦予了更多功能性的期望。具體到環(huán)境領域，雖然邏輯上預防性環(huán)境公益訴訟的主動性邏輯與司法本應秉持的被動中立性品格間存在齟齬，但環(huán)境風險已迫使司法對預防性理念作出回應。伴隨法院的角色與職能轉(zhuǎn)變，行政權(quán)與司法權(quán)日漸沖破傳統(tǒng)分立框架，進入了權(quán)力制衡與功能互補的新階段。實際上，無論從法治發(fā)展歷史還是當代社會實踐過程來看，行政權(quán)與司法權(quán)都存在互動合作的關系，盧曼曾提出，法律系統(tǒng)是一種自我生成的、運作自成一體的社會系統(tǒng)，行政和司法作為法律系統(tǒng)運作的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，由法律系統(tǒng)產(chǎn)生，又作為其運作的前提，自然需要通過相互銜接、配合來滿足法律系統(tǒng)“規(guī)范上的封閉性與認知上的開放性”。
所以，在環(huán)境風險治理中，行政監(jiān)管與司法規(guī)制的協(xié)調(diào)聯(lián)動一方面已成為一種時勢選擇，是對環(huán)境治理嬗變的有力回應；另一方面，其本質(zhì)上仍為兩個獨立的子系統(tǒng)，在進行銜接時還應當遵循其價值本源進行分工配合。質(zhì)言之，行政監(jiān)管是憲法框架下環(huán)境保護義務之履行，司法規(guī)制更多為法定主體職能之體現(xiàn)，結(jié)合《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第12條的規(guī)定，遵循司法謙抑性要求，堅持行政監(jiān)管為主、司法規(guī)制監(jiān)督補充的二元協(xié)作模式，較為適合現(xiàn)階段我國環(huán)境治理現(xiàn)狀與目標要求。
從規(guī)范層面看，盡管風險預防并未形成系統(tǒng)的規(guī)范體系，但是行政領域的風險監(jiān)管內(nèi)容較司法領域更加詳細，體系更為成熟，具備優(yōu)先性。從效率價值的角度分析，行政機關直接干預行動者的內(nèi)容比例較環(huán)境司法更多，其對環(huán)境公益的保護更為積極且時間上更有效率。從成本視角來看，不論是公共資源還是私人花費方面，行政權(quán)力行使的成本都要明顯低于司法權(quán)的行使。從權(quán)力性質(zhì)分析，司法權(quán)只對相似案件具備影響力，作用范圍有限，而行政權(quán)在行使過程中往往會形成普遍的、可重復使用的一般規(guī)則，可以“批量化”處理環(huán)境公共利益面臨的普遍損害，更易于利益主體訴求的充分表達與協(xié)商，實現(xiàn)多元利益的共時解決。此外，從法治的基本邏輯來說，行政監(jiān)管是憲法秩序下行政機關履行職責的必然要求，面對環(huán)境要素和自然資源遭受風險威脅時，行政監(jiān)管是最直接及時的措施，具備普遍意義。因此，在環(huán)境風險治理中，行政權(quán)體現(xiàn)出更為高效、廣泛的公益管理職能，“行主司輔”的二元協(xié)作模式是尊重行政機關公益代表性和司法謙抑性的因應選擇，也是實現(xiàn)行政監(jiān)管與司法規(guī)制功能嵌合的妥帖之選。
（二）“職能回歸”下的協(xié)同運行機制：環(huán)境風險治理的調(diào)適方向
明確環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與司法規(guī)制的合作模式后，需要進一步探索兩者的協(xié)同運行方式才能有效解決當下兩者銜接中面臨的困境。在西方國家分權(quán)體制下，由于每個權(quán)力都擁有確定的管轄范圍，權(quán)力抗衡是兩者平衡的關鍵，因此，其認為權(quán)力沖突最好的解決方法是權(quán)力間自覺的沖突避免，即權(quán)力尊重。如今，隨著大規(guī)模行政機構(gòu)的涌現(xiàn)，公共政策以及行政管理全面擴張，國家干預成為歷史進程的主流。此時，司法權(quán)如若以擴張性姿態(tài)直接介入環(huán)境風險治理的實質(zhì)內(nèi)容，極易與行政權(quán)產(chǎn)生職能重疊甚至沖突，掣肘環(huán)境風險治理效果。因此，理想選擇是對行政決策保持相當高度的尊讓，從監(jiān)督和補充的角色定位出發(fā)，與行政權(quán)進行協(xié)同聯(lián)動。從法律解釋視角觀察，許多國家已在公共行政領域內(nèi)實現(xiàn)了“以司法為中心的行政法”向“以行政為中心的行政法”的轉(zhuǎn)變，形成了機構(gòu)主義理論圖譜，司法機關通過司法監(jiān)督和司法尊讓的有機結(jié)合，成為了以公共利益為目標的公共治理合作者。從現(xiàn)實主義視角出發(fā)，令行政機關和司法機關回歸原始地位，以兩者協(xié)作配合為基礎的關系處理方式為新時代環(huán)境治理提供了新的路徑。與此同時，我國結(jié)合政策生態(tài)形成的中國特色處理模式也為環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法的協(xié)同運行提供了本土支持。在我國，黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策和黨的規(guī)范性文件，以及一系列表現(xiàn)多樣的“政策群”為我國生態(tài)環(huán)境治理提供了規(guī)范依據(jù)，也在意識形態(tài)層面為行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)同運行提供了思想指引。“一崗雙責”“黨政同責”等制度要求使得行政督察為行政權(quán)和司法權(quán)的行使兜底，多元協(xié)同的治理方式為行政監(jiān)管和司法規(guī)制減壓，一定程度上緩解了兩者關系的僵化。加之，《最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》中明確提出環(huán)境行政與司法的協(xié)調(diào)機制，《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中充分肯定了環(huán)境保護中行政監(jiān)管與司法規(guī)制的不同定位，并且提出探索建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結(jié)果執(zhí)行機制，環(huán)境行政與司法的協(xié)調(diào)聯(lián)動已然形成。
由此可見，司法監(jiān)督和司法尊讓的有機結(jié)合成為預防性司法的發(fā)展方向，一方面，“適度能動”的環(huán)境司法標準限制著預防性司法的啟動條件，另一方面，司法的本職定位要求其充分發(fā)揮監(jiān)督職能。然而，在同行政監(jiān)管協(xié)作運行時可以發(fā)現(xiàn)，目前我國預防性環(huán)境公益訴訟將風險預防的重心置于民事主體的重大環(huán)境風險行為，對于行政機關可能造成環(huán)境風險的行為缺乏司法規(guī)制。在環(huán)境風險治理中，行政機關作為環(huán)境公共利益的首要維護者，其管理活動的專業(yè)性、高效性、主動性理應得到尊重。但是，當出現(xiàn)行政不作為或不當作為等情形時，司法機關應當督促行政機關及時采取措施、糾正錯誤。從理論上講，我國環(huán)境公益訴訟分為民事和行政兩種類型，風險預防原則也應該體現(xiàn)在民事和行政兩個層面。如前所述，環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法面臨著風險規(guī)制權(quán)力范圍交疊的問題，在我國，環(huán)境行政公益訴訟的提出者只能是檢察機關，其只是對行政行為進行監(jiān)督，并不直接決定環(huán)境風險的治理決策。而環(huán)境民事公益訴訟直接指向案件內(nèi)容，法院不僅僅是居中裁判，還被賦予了更加能動的職責，為實現(xiàn)風險規(guī)制這一實體目標，呈現(xiàn)出一定的主動管理性，更易與行政機關形成職能重疊甚至沖突。在環(huán)境風險治理中，行政機關具備的專業(yè)經(jīng)驗及優(yōu)勢地位決定了司法裁判對其裁量的尊重，應當自覺規(guī)避司法權(quán)入侵行政權(quán)之嫌。
因此，在面對環(huán)境風險時，應當回歸行政與司法的原始定位，尊重行政監(jiān)管在環(huán)境風險治理中的優(yōu)先順位，當行政不能或執(zhí)法不力時，首先選擇預防性環(huán)境行政公益訴訟，解決行政監(jiān)管痼疾，在所有措施均成效不顯時以預防性環(huán)境民事公益訴訟作為補充。由此形成的“行政監(jiān)管—預防性環(huán)境行政公益訴訟—預防性環(huán)境民事公益訴訟”順位格局，一方面充分尊重、發(fā)揮了行政機關的執(zhí)法專業(yè)性；另一方面也保障了司法機關履行司法監(jiān)督之責，避免司法越位之憂，發(fā)揮司法補強之用，有助于真正實現(xiàn)環(huán)境正義。
三、環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與預防性司法銜接的優(yōu)化路徑
順應時代要求，環(huán)境風險管控需要行政和司法協(xié)同發(fā)力，環(huán)境風險監(jiān)管擴容與預防性環(huán)境公益訴訟是風險預防原則實踐化的當然產(chǎn)物。如今，環(huán)境法典的編纂工作正在進行，作為“領域型”法典，其應當對環(huán)境風險作出必要回應，為環(huán)境風險監(jiān)管與預防性環(huán)境公益訴訟的完善提供制度支撐。在此基礎上，結(jié)合區(qū)域協(xié)同治理理論，對內(nèi)，通過創(chuàng)設區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織以及明確預防性環(huán)境行政公益訴訟來推進兩者的實體優(yōu)化；對外，自功能主義立場利用檢察機關的監(jiān)督權(quán)和公益訴權(quán)促進兩者良性配合，實現(xiàn)環(huán)境風險的系統(tǒng)化規(guī)制。
（一）規(guī)范層面：完善風險預防原則的實體化表達
從法哲學層面來看，現(xiàn)代法律制度的基本架構(gòu)是忽視自然環(huán)境，以個人為中心搭建起來的。但隨著人類中心論、動物解放/權(quán)利論、生物中心論、生態(tài)中心論等環(huán)境倫理學的演進，自然環(huán)境內(nèi)在價值的客觀性得到確認。尤其是晚近以來，風險社會動蕩變化，使得法律制度在設計和運行中逐漸體現(xiàn)出生態(tài)理性精神，這種精神內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變對風險預防原則的落實產(chǎn)生了新的需求。
其一，風險預防原則實體化。
學界對“預防原則”的理論反思以及環(huán)境風險行政監(jiān)管與司法規(guī)制的現(xiàn)實化探索，催生了風險預防原則的實體化需求。風險預防原則的法律化表達也是環(huán)境風險治理的客觀要求。如今，風險預防原則明確納入環(huán)境法典已是部分環(huán)境法典化國家的普遍選擇，例如《法國環(huán)境法典》《德國環(huán)境法典（草案）》。我國環(huán)境法典編纂階段性成果中也提到應確立“風險預防、綜合治理，即治理價值選擇原則”。不論是行政機關還是司法機關，在進行環(huán)境風險監(jiān)管時，必須具有明確的授權(quán)規(guī)定，使得事先預防獲得法律允許，繼而才能廓清其職能范圍。因此，風險預防原則不僅需要實體化，更需要詳述其適用條件。
首先，就學界普遍探討的“強預防”與“弱預防”問題，建議采取“弱風險預防”原則。毋庸諱言，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展緊密相關，環(huán)境風險與政治風險、經(jīng)濟風險等也是表里相依。強風險預防原則將環(huán)境保護置于首要位置，片面強調(diào)環(huán)境風險規(guī)制的緊迫性，而弱風險預防原則則以科學技術(shù)、社會條件等要素為依憑，強調(diào)內(nèi)外介質(zhì)的耦合。我國正處于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，“發(fā)展”標志著物質(zhì)基礎對風險預防的奠基作用，“高質(zhì)量”則凸顯綠色原則對發(fā)展內(nèi)涵的擴充，兩者互為表里，不可顧此失彼。顯然，弱預防原則更加適合我國現(xiàn)階段社會發(fā)展需要。
其次，就風險預防的具體內(nèi)容，其主要包括風險的內(nèi)涵界定、啟動標準、因果關系認定、控制要求以及責任類型等，應當予以明確。目前我國環(huán)境法律體系中，風險預防的工作程序、評估方法以及技術(shù)要求等細節(jié)規(guī)定主要集中于部門規(guī)章中，并且，囿于各風險源差異性大，部門規(guī)章間缺乏可通約標準。環(huán)境法典應當就風險預防原則的實體要素進行明確，提煉基本準則，注意內(nèi)在體系的融貫性，具體化基本原則，于總則設置一般性制度內(nèi)容，分編明確可操作性內(nèi)容，保證環(huán)境風險規(guī)制體系的周延性。
最后，在風險預防原則的實體建構(gòu)中，環(huán)境法典可以從實體條件和程序條件兩方面著手，在實體條件中為風險預防保留彈性區(qū)間，為公私融合的環(huán)境監(jiān)管模式提供運行空間，在程序方面設定嚴格標準，為行為主體提供準則，約束行政機關、司法機關的風險治理行為。同時，應當將預防性環(huán)境公益訴訟規(guī)則予以明確，并且確立風險治理視域下法院、檢察院、行政機關等機構(gòu)協(xié)作配合的基本要求。
其二，修改完善環(huán)境風險管控制度。
從規(guī)范層面看，法律制度上對風險評估的重視程度尚不足夠，盡管當前不少法律規(guī)范中涉及風險問題，但是大多并非專門針對環(huán)境風險，僅是在保護環(huán)境要素的同時同風險預防目標相結(jié)合，這使得環(huán)境風險法律體系呈現(xiàn)出松散化外觀。對比來看，《環(huán)境保護法》第1章第8—10條，第2—3章就行政機關的環(huán)境監(jiān)管與保護職責進行了規(guī)定，第39條、第47條明確了環(huán)境風險監(jiān)管職責，《中華人民共和國長江保護法》第9條、第50條，《大氣污染防治法》第78條等對風險問題進行了規(guī)定，但是主要集中于行政機關的環(huán)境保護職責，而預防性環(huán)境公益訴訟僅在《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第1條、第18條，《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》中進行了規(guī)定，許多關鍵問題仍未得到解決。如今，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）專家建議稿》已經(jīng)形成，其在基本原則中納入了風險預防的基本要求，并且將風險預防原則集中貫徹于污染控制編。該編注意到，現(xiàn)有的制度體系尚可應對環(huán)境污染帶來的損害與危險，但面對新污染物以及傳統(tǒng)污染物擴散可能帶來的環(huán)境風險呈現(xiàn)救濟無能的特征。鑒于此，可以進一步確立管理型規(guī)范，加強對新污染物質(zhì)的管控，賦予環(huán)境行政機關直接規(guī)制權(quán)，就污染違法特征設置專門的行政制裁方式。結(jié)合環(huán)境法典在體例結(jié)構(gòu)上加入的“環(huán)境風險管控”相關內(nèi)容，以環(huán)境要素為分類標準，打破區(qū)域規(guī)劃，類型化確立風險管控準則，進而在制度設計上，直面環(huán)境行政與司法的重疊、沖突之處，評估完善現(xiàn)行制度，刪除修改重疊規(guī)范，總結(jié)補充立法空白，通過擴充風險責任承擔方式、建立綜合性風險認定機制等方式為環(huán)境風險預防提供充分依據(jù)。
（二）內(nèi)部路徑：實現(xiàn)行政監(jiān)管與司法規(guī)制的機制優(yōu)化
如今，環(huán)境法典編纂為風險預防原則的法律化、實體化表達提供了機遇，環(huán)境風險治理具備了制度化依據(jù)。循此，不妨在傳統(tǒng)治理模式基礎上，納入新的組織因素，拓寬機構(gòu)職能以提升環(huán)境治理效果。詳細來說，在秉持司法謙抑性的基礎上保持行政監(jiān)管的主體地位不變，司法規(guī)制輔之，創(chuàng)建區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織充當二者銜接之樞紐，以公私協(xié)作確保風險監(jiān)管之實，以預防性環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督風險監(jiān)管之效。
首先，創(chuàng)建區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織促進二者銜接。在環(huán)境風險規(guī)制行政前置原則下，行政監(jiān)管的公正合理至關重要。近年來，在跨區(qū)域協(xié)同治理理論的引導下，合作共贏成為公權(quán)力與私權(quán)利溝通的橋梁，在不否定政府主導作用的前提下，區(qū)域內(nèi)多元主體間通過合作協(xié)商，建立伙伴關系，逐漸就區(qū)域事務形成共同行動網(wǎng)絡。從環(huán)境整體性特征來看，區(qū)域利益關聯(lián)性不可忽視，公民作為環(huán)境的直接利用者與受益者，對于區(qū)域環(huán)境的了解更加精準，對風險隱患也最為敏感，更容易獲取環(huán)境信息。而以大規(guī)模企業(yè)為代表的環(huán)境風險被監(jiān)管主體，對于其生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在環(huán)境風險介質(zhì)以及嚴重程度最為了解，若能通過協(xié)商合作從源頭解決環(huán)境風險爭議，不僅可以節(jié)約成本，還能有效預防環(huán)境風險。因此，基于行政權(quán)的可轉(zhuǎn)授性，可以創(chuàng)設區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織，貫穿環(huán)境風險監(jiān)管全過程，自風險規(guī)制前期以私主體自治增強風險監(jiān)管靈活性、可接受性，在進入司法程序后，作為風險規(guī)制全程參與者協(xié)助法官全面了解案件事實，妥善解決風險問題。在具體運行方面，環(huán)境監(jiān)管自治組織可以運用反饋回路，通過監(jiān)測、溝通、評估、反饋與學習五個步驟對環(huán)境風險規(guī)制產(chǎn)生實質(zhì)影響。詳言之，監(jiān)測環(huán)節(jié)以行政強力保證被監(jiān)管主體全面認識行為后果，提取風險信息為環(huán)境風險監(jiān)管與司法規(guī)制強基；溝通環(huán)節(jié)尊重利益關聯(lián)主體的信息知情權(quán)、公眾參與權(quán)以及被監(jiān)管主體的發(fā)展權(quán)，以溝通促公平；評估環(huán)節(jié)側(cè)重于對環(huán)境風險的界定與評析，以科學促公正；反饋與學習兩個環(huán)節(jié)督促被監(jiān)管者對風險因素、關聯(lián)利益、科學評估進行吸收、分析與反思。從社會管理質(zhì)量的角度考慮，區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織可以督促企業(yè)公開自然資源的運用情況，就行為風險與可能后果及時與利益相關者溝通協(xié)商，結(jié)合經(jīng)濟利益與環(huán)境倫理，真正踐行綠色發(fā)展。與此同時，區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織基于行政授權(quán)，就風險問題居中指導，于生產(chǎn)運行前進行方案風險的公開協(xié)商，運行中進行合理監(jiān)測、評估及風險反饋，運行后進行一定時間的持續(xù)追蹤。這樣，在行政行為違法或監(jiān)管不力時，司法規(guī)制的補強作用才具有針對性。此外，由于區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織參與了環(huán)境監(jiān)管的全過程，當需要司法力量介入時，其可以以證人、第三人等身份參與到訴訟程序中，為事實查明、法庭質(zhì)證以及社會效果考察等環(huán)節(jié)助力，增強環(huán)境監(jiān)管與司法規(guī)制的配合，對癥下藥。
其次，以預防性環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督行政監(jiān)管行為。行政監(jiān)管行為可能存在兩種弊端，一種是行政權(quán)泛化、監(jiān)督機制匱乏，另一種是行政無力、無法全面監(jiān)管。與之相對，環(huán)境司法存在兩方面機制予以應對，即預防性環(huán)境行政公益訴訟和預防性環(huán)境民事公益訴訟。就預防性環(huán)境民事公益訴訟而言，法律已經(jīng)進行了明確規(guī)定，對此不再贅述。然而，預防性環(huán)境行政公益訴訟卻僅停留在理論層面，實踐中雖已初見端倪，但是仍缺乏足以支撐的規(guī)范依據(jù)，因此應當通過提起要件、適用范圍的明確將預防性環(huán)境行政公益訴訟予以確立。具體來說，在環(huán)境風險治理中，行政機關理應受到約束的情形包括兩類，分別是行政不作為和行政不當作為。實踐中，“吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案”對應前述行政不作為情形，“湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責行政公益訴訟案”對應行政不當作為情形。上述兩個案例中，雖然被訴行政行為類型不同，但均針對既存環(huán)境污染行為可能帶來的次生風險，而在建設項目預可研階段就環(huán)境影響評價內(nèi)容等的爭議針對的是尚未造成損害后果的原生風險。對此，可以將預防性環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍細化為面對原生風險的行政監(jiān)管和面對損害后果造成次生風險的行政監(jiān)管兩部分，通過為不同的風險源設置合理閾值，依據(jù)比例原則分類監(jiān)督。此外，預防性環(huán)境行政公益訴訟應當以訴前檢察建議作為訴前程序，以“督促整改”為宗旨，盡可能將對該風險負有行政監(jiān)管職責的主體納入其中，及時對其履職情況進行跟蹤監(jiān)督，若仍無法實現(xiàn)風險規(guī)制再啟動訴訟程序。這一方面敦促行政機關窮盡風險監(jiān)管手段，滿足風險治理及時性需求；另一方面也防止了風險治理視域下司法權(quán)對行政權(quán)的侵噬甚至超越。
（三）外部路徑：以檢察機關為紐帶促進兩者銜接配合
我國檢察公益訴訟是兼具民主性與科學性、具備國家治理功效的機制。其中，檢察民事公益訴訟以公益訴訟代理機制為依托，而檢察行政公益訴訟則依托于客觀訴訟機制。循此，其保護的法益既包括實體法所代表的公共秩序與公共利益，還包括不特定多數(shù)人的分散性公共利益。利益需求的差異促使環(huán)境治理更加注重機構(gòu)的分工協(xié)作，一方面，針對實體法明確規(guī)定的公益，檢察機關需要發(fā)揮法律監(jiān)督職能，實現(xiàn)間接治理效能；另一方面，對涉及不特定多數(shù)人的公共利益進行專門保護。
受此啟發(fā)，在環(huán)境風險治理過程中，基于行政權(quán)力的主導地位，應當首先發(fā)揮行政監(jiān)管優(yōu)勢，檢察監(jiān)督輔之，在行政執(zhí)法不力時啟動預防性環(huán)境行政公益訴訟。在預防性環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關需要基于成本—效益等方法進行分析，僅在具有損害環(huán)境公益的重大風險時啟動訴訟機制。申言之，法院應當按照高度蓋然性標準確定啟動條件，在進行重大風險認定時，將相關行為的風險性質(zhì)、程度等予以最大程度細化。繼而，在舉證責任方面，檢察機關應當承擔環(huán)境風險存在以及與行政不作為或不當作為存在關聯(lián)性的初步證明責任。而行政機關作為環(huán)境公益保護的直接主體，在環(huán)境風險預測方面較其他主體具備優(yōu)勢，因而，在訴訟中，應當遵從“舉證責任倒置”原則，將風險要素、考量標準、預測結(jié)果等數(shù)據(jù)公開，說明采取行政行為或不作為的理由。在面對行政不能的情況時，檢察機關還可以通過支持起訴或提起預防性環(huán)境民事公益訴訟的形式進行環(huán)境風險的防控。此外，檢察機關作為提起預防性環(huán)境公益訴訟的主體，其對案件審查的寬嚴度與遏制濫訴密切相關，對“重大風險”的理解直接關系到環(huán)境風險監(jiān)管與司法規(guī)制的銜接。目前環(huán)境風險的標準依據(jù)雖缺乏法律層級的規(guī)定，但是《污染地塊地下水修復和風險管控技術(shù)導則》《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風險管控標準》《化學物質(zhì)環(huán)境健康風險評估技術(shù)指南》等部門規(guī)章中均對風險管控標準進行了規(guī)定，檢察機關在審查時應當首先嚴格適用形式審查，避免徑直實質(zhì)性審查帶來的原告舉證責任前置，增加原告舉證負擔。在進行環(huán)境風險認定時，檢察機關可以同生態(tài)環(huán)境技術(shù)調(diào)查官相配合，填補風險識別漏洞。
簡言之，檢察機關在環(huán)境風險預防中同行政機關、審判機關以及社會組織等主體互動頻繁，從公益訴訟提起前的檢察建議、支持起訴到訴訟中的舉證質(zhì)證都涵蓋了開放性特征，環(huán)境風險預防需要利用檢察機關的特殊職能，從職能履行和功能實現(xiàn)兩個層面推動行政監(jiān)管與司法規(guī)制的銜接，構(gòu)成“行政監(jiān)管—預防性環(huán)境行政公益訴訟—預防性環(huán)境民事公益訴訟”的環(huán)境風險治理順位，進而形成兩者相互依存的網(wǎng)格化格局。
結(jié)語
風險社會中，環(huán)境風險治理進路正在悄然變革，這場變革內(nèi)生于預防原則的進化，外顯為環(huán)境風險監(jiān)管與司法規(guī)制權(quán)能的擴張。在此背景下，環(huán)境風險治理中行政監(jiān)管與司法規(guī)制出現(xiàn)了銜接困境。處理好兩者關系的關鍵在于，正確認識其指向?qū)ο?，回歸各自功能定位，理清新形勢下兩者的作用范圍。通過環(huán)境法典編纂中風險預防原則的法定化、實體化表達為兩者確定清晰的規(guī)范理據(jù)，在此基礎上，創(chuàng)設區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管自治組織提升環(huán)境風險監(jiān)管效能，確立預防性環(huán)境行政公益訴訟制度完善預防性司法結(jié)構(gòu)。進而，結(jié)合多元協(xié)同治理方式以及檢察機關的監(jiān)督權(quán)和公益訴權(quán)，形成以行政監(jiān)管為主導，預防性司法監(jiān)督補強的治理模式。并且，在預防性司法內(nèi)部進一步細化為以預防性環(huán)境行政公益訴訟為主，以預防性環(huán)境民事公益訴訟為輔的網(wǎng)格化格局，協(xié)調(diào)兩者關系，實現(xiàn)環(huán)境治理效能。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。原文詳見《河北法學》2025年第2期。
