作者簡(jiǎn)介：張富利，男，河北唐山人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士、博士后，研究方向：法治文化、國(guó)家治理。
摘要：數(shù)字法治政府化解了傳統(tǒng)行政體制的科層制危機(jī)，但其自身存在著諸多深刻的矛盾。數(shù)字政府建設(shè)中，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)及公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，直接關(guān)涉到公共安全，涉及的安全問(wèn)題復(fù)雜多樣，挑戰(zhàn)了數(shù)字安全的政策與制度。同時(shí)，傳統(tǒng)科層制在數(shù)字環(huán)境下出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)：追求效率的數(shù)字化治理導(dǎo)致了復(fù)雜客觀真實(shí)的簡(jiǎn)單化，“穿透式”治理對(duì)個(gè)人私域與基層行政權(quán)的雙重侵犯，以及數(shù)字治理明晰化與行政權(quán)力運(yùn)作模糊的悖論。對(duì)此，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)“科林格里奇困境”，明晰數(shù)字技術(shù)的倫理底線，堅(jiān)持人本價(jià)值在數(shù)字治理中的全過(guò)程嵌入，彰顯公共服務(wù)價(jià)值。
關(guān)鍵詞：數(shù)字法治政府；科層化；數(shù)字安全；法治悖論；數(shù)字治理
一、問(wèn)題的提出
科技是國(guó)家組織形態(tài)與行政模式演進(jìn)的重要變量，高度精細(xì)化的現(xiàn)代分工與韋伯式官僚制便是兩次工業(yè)革命的衍生品。這一以理性、科學(xué)著稱(chēng)的科層行政影響至今。然而，數(shù)字技術(shù)顛覆了韋伯式的定義，挑戰(zhàn)了現(xiàn)有的國(guó)家理論。新技術(shù)革命開(kāi)啟了數(shù)字行政時(shí)代，科層政府隨之迭代升級(jí)，政府治理結(jié)構(gòu)和行政法治實(shí)踐均在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)深遠(yuǎn)變革。
盡管數(shù)字政府在理論上能夠紓解行政體制的科層制危機(jī)，甚至可以成為克服傳統(tǒng)治理?xiàng)l塊分割弊端、化解科層政府治理危機(jī)的密鑰，但其與法治政府的價(jià)值理念在相當(dāng)程度上并不相洽，數(shù)字法治政府自身存在著“效能—法治”悖論，甚至多維度存在于數(shù)字法治政府的建設(shè)中。數(shù)字化改革構(gòu)成了行政法學(xué)理論的創(chuàng)新淵源，卻也帶來(lái)了理論與實(shí)踐的多重挑戰(zhàn)。制度維度上，作為數(shù)字政府建設(shè)基礎(chǔ)的政務(wù)數(shù)據(jù)匯集，存在著法律風(fēng)險(xiǎn)與隱患；安全維度上，數(shù)字安全在數(shù)字法治政府建設(shè)中面臨著價(jià)值定位混亂、潛在風(fēng)險(xiǎn)溢出等難題；理論維度上，以全面建設(shè)法治政府為目標(biāo)的行政法學(xué)理論無(wú)法對(duì)數(shù)字政府做出有效因應(yīng)。此外，繁蕪叢雜的數(shù)字治理讓政府偏重治理效能而忽略法治風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)導(dǎo)向上，旨在通過(guò)全面推進(jìn)數(shù)字治理以提升社會(huì)治理效能的數(shù)字政府范式，與“法治政府”體系存在目標(biāo)轇轕。
探索“數(shù)智”與法治并行的治理方式，防范數(shù)字政府的可能風(fēng)險(xiǎn)，探討數(shù)字法治政府建設(shè)中數(shù)治與法治雙重價(jià)值系統(tǒng)的統(tǒng)合，是未來(lái)數(shù)字法治政府建設(shè)的革新要求。
二、數(shù)字政府建設(shè)中的公共安全風(fēng)險(xiǎn)與法治沖擊
傳統(tǒng)意義上的暴力、戰(zhàn)爭(zhēng)、疆域均是以“有形”為特點(diǎn)，國(guó)家在這一前提下才壟斷了“正當(dāng)使用暴力和權(quán)威”。而數(shù)字技術(shù)讓一切事物的特征幾乎全部走向無(wú)形化、數(shù)字化，智能時(shí)代的數(shù)據(jù)成為一種全新的暴力工具、一種新型權(quán)力的基礎(chǔ)，出現(xiàn)了與傳統(tǒng)暴力形式迥異的、不具物理形態(tài)的無(wú)形暴力，甚至，改變了國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)的形態(tài)，引發(fā)了新的安全問(wèn)題。新技術(shù)革命背景下，需要摒棄數(shù)字安全僅僅是網(wǎng)絡(luò)安全或信息系統(tǒng)安全的舊式思維，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的數(shù)字安全并不是僅僅涉及到了國(guó)家安全，其實(shí)質(zhì)上等同于國(guó)家安全。數(shù)字法治政府建設(shè)中，數(shù)字安全是需高度關(guān)注的領(lǐng)域。由于數(shù)字安全關(guān)涉總體國(guó)家安全觀的多項(xiàng)內(nèi)容，風(fēng)險(xiǎn)防范便應(yīng)覆蓋到各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。
（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)
數(shù)字政府建設(shè)中產(chǎn)出的諸多公共數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)中關(guān)涉國(guó)家安全，在出境時(shí)會(huì)遭遇極為嚴(yán)苛的安全審查，數(shù)字貿(mào)易背后的效率價(jià)值與數(shù)字安全的安全價(jià)值劇烈沖突。如何在具體個(gè)案中平衡二者，理論上缺乏明確指引，仍有較大解釋空間。國(guó)際上眾多國(guó)家采用“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”的原則，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的差異較大。國(guó)際上對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的政策認(rèn)定，普遍尊重出口國(guó)在國(guó)家安全考量下的決定權(quán)。
更大的麻煩在于，即使經(jīng)過(guò)了最高標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)苛安全審查，數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。數(shù)據(jù)天然具有的依附性讓其始終存在著數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)泄露等風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)依賴(lài)于各類(lèi)新技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)，傳輸過(guò)程中極易獲取到出境范圍之外的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)很大程度上涉及個(gè)人隱私甚至國(guó)家安全，成為潛在的高危信息載體。即使通過(guò)技術(shù)手段讓數(shù)據(jù)達(dá)到出境標(biāo)準(zhǔn)，在數(shù)據(jù)出境后，境外方也能夠運(yùn)用數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將清洗掉的數(shù)據(jù)內(nèi)容恢復(fù)，分析出關(guān)涉國(guó)家安全的涉密數(shù)據(jù)與敏感信息。公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、共享與流動(dòng)是數(shù)字政府建設(shè)的客觀要求，公共數(shù)據(jù)的交換與開(kāi)放是深化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革的最重要舉措。但數(shù)據(jù)的流動(dòng)過(guò)程模糊了數(shù)字安全的主體責(zé)任，亦嚴(yán)重削弱了政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的控制權(quán)，難以通過(guò)追蹤數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)公共安全事件的溯源，國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)的跟蹤、管理往往失效，讓數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管難度驟增，最終導(dǎo)致了“數(shù)據(jù)偷渡”的防控失靈。
（二）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)
數(shù)字安全涵蓋了基礎(chǔ)層、中間層和表層三個(gè)層次的安全，基礎(chǔ)層是網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)施，中間層是互聯(lián)網(wǎng)通信服務(wù)，而表層便是網(wǎng)絡(luò)信息。數(shù)據(jù)泄露涉及到的對(duì)象是全方位的，且涉及到數(shù)據(jù)從輸入、運(yùn)算過(guò)程到存儲(chǔ)與輸出，被竊取的手段也是花樣百出，即使是公認(rèn)的防控水平極高的美國(guó)，每年也有超過(guò)1.37億條記錄遭遇泄露。從國(guó)家層面出發(fā)，還需要考慮如何用制度防范外部的攻擊或入侵，保障數(shù)字信息的真實(shí)、完整。
公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)除了對(duì)整體性國(guó)家安全構(gòu)成威脅，每個(gè)個(gè)體亦面臨數(shù)據(jù)泄露、濫用帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)。早在2018年3月，震驚全世界的Facebook個(gè)人信息泄露丑聞將網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的數(shù)字信息安全問(wèn)題推上了風(fēng)口浪尖。人們發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)泄露除了帶來(lái)社會(huì)不安與公眾信任減損、影響到了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還沖擊了傳統(tǒng)的理論基座。傳統(tǒng)的治理理論框架下，只要是開(kāi)放式的、自由競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)，Facebook這樣的企業(yè)便不需要監(jiān)管，如今數(shù)字社會(huì)千變?nèi)f化的情況下，這套產(chǎn)生于工業(yè)社會(huì)、調(diào)整工業(yè)社會(huì)各主體關(guān)系的理論顯然已經(jīng)失效。90年代狂飆的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)，顯然不同于工業(yè)社會(huì)代表性的產(chǎn)業(yè)——生產(chǎn)安全、航空業(yè)、金融業(yè)，這些工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了一套能夠保障公眾安全的細(xì)密、完善的制度體系。數(shù)字社會(huì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的重大風(fēng)險(xiǎn)在于，數(shù)據(jù)與算法關(guān)系密切，數(shù)字時(shí)代的算法呈現(xiàn)出高度隱蔽、精細(xì)化與復(fù)雜化的趨向，“算法黑箱”背后的算法歧視、算法權(quán)力帶有潛在風(fēng)險(xiǎn)。算法以客觀面目呈現(xiàn)，但其制造過(guò)程中不可避免地受規(guī)則設(shè)計(jì)者的主觀傾向支配，算法歧視由此產(chǎn)生；同時(shí)，掌握算法技術(shù)的一方實(shí)為規(guī)則制定者，取得了所有其他主體不具備的優(yōu)勢(shì)。行政過(guò)程一旦受算法“黑箱”影響，便會(huì)出現(xiàn)行政主體缺位、行政相對(duì)人缺席，引發(fā)行政程序正當(dāng)性危機(jī)。“算法黑箱”、算法權(quán)力、算法歧視的出現(xiàn)，消解了法治社會(huì)的平等價(jià)值。利益沖突、立場(chǎng)迥異的主體在數(shù)字資源分配不均的情況下讓矛盾幾何倍增長(zhǎng)，智能社會(huì)迭代更新的動(dòng)態(tài)性讓算法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制變得更加復(fù)雜化。因此，看似客觀、公允的算法決策，可靠性存疑，應(yīng)避免算法主導(dǎo)法律、政策的傾向。
同時(shí)，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放亦對(duì)還原數(shù)據(jù)的問(wèn)題高度警惕，這對(duì)管理機(jī)構(gòu)提出了更高的要求——除了對(duì)多元的數(shù)據(jù)分級(jí)保護(hù)機(jī)制與細(xì)致、科學(xué)地開(kāi)放目錄，還需高度警惕利益攸關(guān)方通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)精密分析進(jìn)行數(shù)據(jù)還原。
可見(jiàn)，數(shù)字安全涉及到的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，對(duì)理論與實(shí)踐的回應(yīng)要求亦明顯有別。數(shù)據(jù)跨境風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)在于厘定數(shù)據(jù)控制權(quán)力的邊界、對(duì)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)的及時(shí)追蹤，防范日益更新的深度偽造技術(shù)對(duì)新興技術(shù)治理及國(guó)家安全的危害；而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)在于新技術(shù)所依賴(lài)的硬件、軟件迭代升級(jí)與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)制度的健全建立。不同的安全價(jià)值取向所要求的制度措施對(duì)整體性防控提出了更高的要求。從數(shù)字技術(shù)的特點(diǎn)看，其天然帶有旨在追求安全的消極防御取向與推進(jìn)技術(shù)普及應(yīng)用的效率取向的悖論。新技術(shù)的迭代升級(jí)一日千里，而數(shù)字加密、數(shù)字匿名等作為被動(dòng)防御的安全技術(shù)總會(huì)“慢一步”，“以慢打快”的方式讓其力不從心，且不說(shuō)當(dāng)下的數(shù)字匿名技術(shù)會(huì)在遭遇更強(qiáng)大的算力時(shí)失效，僅量子技術(shù)這一項(xiàng)便是一大超級(jí)解密工具。這也意味著數(shù)字安全的政策與制度，很可能將永遠(yuǎn)滯后于算法、數(shù)字技術(shù)的發(fā)展。更為棘手的情況是技術(shù)直接影響甚至主導(dǎo)了行政，數(shù)字政府的運(yùn)行、安全維護(hù)都完全依賴(lài)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)，而技術(shù)奇點(diǎn)下的人工智能已經(jīng)對(duì)人的主體性發(fā)起了挑戰(zhàn)。尤其在近年，以ChatGPT為“奇點(diǎn)”的通用智能技術(shù)的迅速擴(kuò)張，人工智能技術(shù)的自我學(xué)習(xí)、自我升級(jí)與道德篩選機(jī)制的深層沖突逐漸顯露出來(lái)，給數(shù)字政府建設(shè)增加了新的變數(shù)。
三、科層數(shù)字政府的治理效能悖論
數(shù)字時(shí)代，傳統(tǒng)的科層治理結(jié)構(gòu)依然顯示出頑強(qiáng)的生命力，在高度精密、復(fù)雜的數(shù)字社會(huì)沖擊中以自我革新的方式做出回應(yīng)，將數(shù)字技術(shù)作為技術(shù)武裝，從內(nèi)部管理到外部治理均催生劇烈變革，客觀上提升了社會(huì)治理效能。傳統(tǒng)科層官僚的“人際協(xié)同”結(jié)構(gòu)被數(shù)字政府打破。政府組織結(jié)構(gòu)的革新意味著國(guó)家治理中出現(xiàn)了一類(lèi)新的組織單元——以“人機(jī)協(xié)同”為代表的全新數(shù)字行政體系。這套在數(shù)字時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生的體系，既有效化解了傳統(tǒng)行政體系長(zhǎng)期困于科層官僚制的結(jié)構(gòu)性矛盾，又有助于政府從傳統(tǒng)科層組織下因生物人自身弱點(diǎn)引發(fā)的治理困境中突圍，從而在源頭矯正了行政失能難題。不過(guò)，這一變革過(guò)程也暴露出技術(shù)治理效能的悖論。
（一）高效率數(shù)字化導(dǎo)致復(fù)雜客觀真實(shí)簡(jiǎn)單化
傳統(tǒng)科層制下的社會(huì)控制是一種直接、全面的社會(huì)控制體系，從社會(huì)公共治理到個(gè)人社會(huì)生活均帶有強(qiáng)烈的控制導(dǎo)向，林林總總或有形或無(wú)形的規(guī)則構(gòu)成了人們自由行為的“枷鎖”，隱藏著規(guī)制公共秩序與約束個(gè)體自由的深刻矛盾。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，公民通過(guò)數(shù)字化邏輯機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)、國(guó)家治理的有效參與，由海量交互式、分布式節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的自由網(wǎng)絡(luò)，成為個(gè)人自由選擇的重要象征與主要內(nèi)容。但是，此種方式恰恰形成了數(shù)字化社會(huì)控制的主要內(nèi)容：這一自由涉及了數(shù)字文件傳送協(xié)議服務(wù)，這一類(lèi)在數(shù)字時(shí)代用途最廣泛的服務(wù)，是一切數(shù)字化文件接收、輸錄與傳遞的前置性、基礎(chǔ)性服務(wù)，如不符合服務(wù)協(xié)議或無(wú)正式授權(quán)，便無(wú)法進(jìn)入。于是，防控病毒侵入、過(guò)濾垃圾信息等控制行為便與限制各種自由緊密捆綁了。如此，數(shù)字社會(huì)的生活被悄然轉(zhuǎn)化為形形色色的“數(shù)字化現(xiàn)象”及“數(shù)字化事件”，這些整齊劃一的數(shù)字化場(chǎng)域創(chuàng)造出新的控制事實(shí)。數(shù)字化控制體系實(shí)則是一類(lèi)社會(huì)契約，雖然得到了一致同意與認(rèn)同，但并不等于實(shí)質(zhì)的、全面的個(gè)人自由。數(shù)字化實(shí)踐并非像人們預(yù)想的那樣，能夠通過(guò)客觀、公平的技術(shù)規(guī)則營(yíng)造出具有公正、平等、誠(chéng)信等特質(zhì)的“一致同意”的數(shù)字秩序，并由此實(shí)現(xiàn)數(shù)字化自由，恰恰相反，很多場(chǎng)域中其往往淪為技術(shù)上的強(qiáng)者謀利的憑據(jù)。掌控?cái)?shù)字技術(shù)群體的權(quán)力越來(lái)越大與不占有數(shù)據(jù)信息屬體的權(quán)力日趨弱小，成為數(shù)字治理中的現(xiàn)實(shí)張力。當(dāng)下數(shù)字化的“自由秩序”是一種單向度的邏輯，或是單向度地執(zhí)行某類(lèi)協(xié)議，或是單向度地考量到數(shù)字技術(shù)失能群體，總是有意無(wú)意地令數(shù)字技術(shù)掌控者受益而讓技術(shù)弱勢(shì)群體受損。因此，從客觀效果上看，數(shù)字化自由本身就受到現(xiàn)實(shí)情況的制約，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中兩大群體的數(shù)字困乏與信息過(guò)剩的矛盾始終存在，并不會(huì)被理想的自由空間沖淡。這一自由悖論，映射出數(shù)字化循環(huán)的邏輯過(guò)于簡(jiǎn)單——數(shù)字化生成機(jī)制的邏輯根基在于，將真實(shí)世界紛紜復(fù)雜的多重真實(shí)通過(guò)程序加工過(guò)濾得秩序井然，形成一目了然的數(shù)據(jù)，而算法、程序自身的意義被遺忘，真實(shí)世界的復(fù)雜性問(wèn)題被簡(jiǎn)單化甚至完全忽略了，人們更愿意相信那些經(jīng)過(guò)篩選、過(guò)濾后井井有序的數(shù)據(jù)，通過(guò)這些數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)世界、做出決策。況且，對(duì)個(gè)人自由的限制與權(quán)利的克減需遵循嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與形式程序，絕不能由算法技術(shù)、代碼技術(shù)自治規(guī)則決定。
（二）“穿透式”治理對(duì)個(gè)人私域與基層行政權(quán)的雙重侵犯
現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)也常常帶來(lái)治理失效的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括:一是職責(zé)同構(gòu)。政府層級(jí)雖有職責(zé)劃分，但是職責(zé)內(nèi)容并不明確，各級(jí)政府職責(zé)大小不確定，治理主體不明晰，責(zé)任主體缺失。二是治理主體和權(quán)力主體不相匹配。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)治理的責(zé)任主要在于基層組織，但是政府職能對(duì)基層治理層面卻少有相應(yīng)的權(quán)力匹配，使得基層政府面對(duì)行政任務(wù)的不斷下沉，從邊緣化到內(nèi)卷化，基層組織面臨日益增多的社會(huì)問(wèn)題，不堪重負(fù)，治理績(jī)效低下。
形成強(qiáng)勁的利益整合能力是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)試的方向之一，權(quán)力結(jié)構(gòu)方式?jīng)Q定了治理結(jié)構(gòu)的方式。數(shù)字技術(shù)治理形成了穿透性權(quán)力，過(guò)去遞進(jìn)式的行政方式被“一鍵到底”的治理結(jié)構(gòu)取代，過(guò)去按照“條塊”分割的部門(mén)、行業(yè)界限被打破，數(shù)字管理可以精準(zhǔn)對(duì)接到每個(gè)公民。從這個(gè)角度看，數(shù)字技術(shù)賦能?chē)?guó)家治理并能夠提升治理水平的原因便在此。行政主體能夠通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、自動(dòng)化行政以及人工智能技術(shù)，洞察復(fù)雜紛紜的社會(huì)狀況，根據(jù)個(gè)人數(shù)據(jù)識(shí)別到具體的行政管理對(duì)象，使得生活在數(shù)字社會(huì)中的每個(gè)個(gè)體無(wú)所遁形。行政機(jī)關(guān)據(jù)此推進(jìn)大規(guī)模的群體性宏觀治理，如有效預(yù)防犯罪、改善偵察手段、建立信息溯源制度等，極大提升了科層化管理的效率。在公共安全與應(yīng)急管理上，行政機(jī)關(guān)亦能夠通過(guò)數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)人臉及車(chē)牌號(hào)精準(zhǔn)識(shí)別、及時(shí)救援、視頻結(jié)構(gòu)化分析、網(wǎng)絡(luò)輿情有效監(jiān)控，提升應(yīng)急管理水平，保障應(yīng)急管理預(yù)防效果、提高應(yīng)急機(jī)構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)效率。數(shù)字技術(shù)為行政機(jī)關(guān)提供龐大而精確的“社會(huì)計(jì)算”成為決策基礎(chǔ)，政府依據(jù)此實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會(huì)治理的集約化。
但數(shù)字社會(huì)的“穿透式”治理引發(fā)出“數(shù)字利維坦”。數(shù)字技術(shù)“穿透”社會(huì)、精準(zhǔn)定位到個(gè)人的過(guò)程，也是充分獲取、分析、利用個(gè)人信息的過(guò)程，個(gè)人的諸多重要信息包括個(gè)人隱私在數(shù)字技術(shù)前一覽無(wú)余，高精準(zhǔn)度與高覆蓋率的數(shù)據(jù)采集產(chǎn)生了數(shù)字時(shí)代的無(wú)政治隱私邏輯領(lǐng)域。然而，數(shù)字技術(shù)與人工智能倫理帶有局限，先天具有侵權(quán)趨向。政府“穿透”社會(huì)的過(guò)程是充分運(yùn)用個(gè)人信息的過(guò)程，彰顯了“精準(zhǔn)”的色彩，而人類(lèi)社會(huì)的本質(zhì)是模糊化、不確定性與高風(fēng)險(xiǎn)，這與“穿透式”治理的取向是相悖的。尤其，保留基層社會(huì)的自治空間與彈性行政是必要的。數(shù)字政府的“穿透式”治理，客觀上壓縮了基層行政權(quán)力的裁量幅度，侵蝕了基層社會(huì)的自治空間。數(shù)字時(shí)代，更應(yīng)防范技術(shù)對(duì)公民個(gè)人私域與基層自治空間的雙重侵犯。
數(shù)字技術(shù)的“穿透式”治理讓高層級(jí)政府與基層政府可以做到“零距離接觸”，相互間信息傳輸?shù)男曙@著提升，大量中間層級(jí)行政機(jī)關(guān)連“傳聲”的功能都被取代，中間層級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍被縮減。甚至，未來(lái)數(shù)字政府的建設(shè)中，數(shù)字技術(shù)的侵蝕很可能讓中間層級(jí)的政府組織、行政工作、職能崗位被撤銷(xiāo)。
（三）數(shù)字治理明晰化與行政權(quán)力運(yùn)作模糊的悖論
數(shù)字行政的優(yōu)勢(shì)在于運(yùn)用大數(shù)據(jù)達(dá)致管理對(duì)象、行政過(guò)程的清晰化，而數(shù)字技術(shù)存在的“算法黑箱”不透明、不可解釋性擴(kuò)大了行政法上的治理問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)的突變性發(fā)展、層出不窮的業(yè)態(tài)創(chuàng)新及各類(lèi)突發(fā)性現(xiàn)象級(jí)事件，不僅讓立法機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，更讓作為治理對(duì)象的行政相對(duì)人無(wú)所適從。傳統(tǒng)的行政級(jí)制與監(jiān)管關(guān)系下，行政相對(duì)人有足夠的時(shí)間去接受、研究特定事物，有能力識(shí)別到行政主體、行政行為、行政程序，但這種基于工業(yè)社會(huì)的線性行政關(guān)系在數(shù)字時(shí)代發(fā)生了顛覆。
以“城運(yùn)平臺(tái)”“全要素清晰化”等為代表的數(shù)字技術(shù)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，打破了傳統(tǒng)行政管理的條塊分割壁壘，極大提高了治理效率。但數(shù)字行政由于實(shí)踐中模糊了網(wǎng)格邊界導(dǎo)致功能弱化、協(xié)同能力削減以及數(shù)字形式主義等新難題。而且，基于算法的復(fù)雜性與難以解釋的特性，數(shù)字政府在運(yùn)用新技術(shù)明晰行政程序、治理對(duì)象時(shí)，無(wú)法將行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程清晰展示給相對(duì)人，傳統(tǒng)的信任關(guān)系在數(shù)字化行政中被破壞。算法透明度及認(rèn)知、審查問(wèn)題始終困擾著數(shù)字治理，且短期內(nèi)難以突破，數(shù)字行政的透明化、簡(jiǎn)約化目標(biāo)因此存在著“最后一公里”的難題，甚至存在最終形成難以控制的“算法行政”風(fēng)險(xiǎn)——為了智慧、便捷、效率而犧牲透明、公正，完全由技術(shù)主宰。
數(shù)字時(shí)代，世界高度互聯(lián)。但數(shù)據(jù)與信息的傳輸、使用、占有并非如人們預(yù)料的一樣走向扁平化、公平化、共享化，行政機(jī)關(guān)政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)做出決策及具體行政行為時(shí)，其獲取、收集、分析、使用的方式極為隱蔽，所做出的決策與具體行政行為亦存在被算法支配的大數(shù)據(jù)分析所影響，偏離了實(shí)質(zhì)意義的公正。這種風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)為數(shù)字行政所依賴(lài)的“算法黑箱”之結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，其與行政權(quán)力天然擴(kuò)張的屬性耦合，重構(gòu)了行政機(jī)制，再造加入了公權(quán)力場(chǎng)景，傳統(tǒng)的行政主體、執(zhí)法主體隱于平臺(tái)、算法、數(shù)字程序之后，傳統(tǒng)行政主體不再清晰可見(jiàn)，傳統(tǒng)公權(quán)力中心與邊緣的界分不再清晰，行政主體的責(zé)任被平臺(tái)、算法悄然消解。以“條、塊”特色的傳統(tǒng)行政組織在網(wǎng)絡(luò)空間不斷拓展下被打破，政府與社會(huì)之間、行政組織之間呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、節(jié)點(diǎn)化樣態(tài)，“技術(shù)采納決策結(jié)構(gòu)”被數(shù)字資本侵蝕。行政公權(quán)力不再具有排他性、專(zhuān)屬性，傳統(tǒng)行政權(quán)力運(yùn)行的基本邏輯被超越，出現(xiàn)了一套新的權(quán)力生產(chǎn)機(jī)制，權(quán)力的發(fā)生機(jī)制、作用機(jī)制以及運(yùn)作密度被迅速改變，完成了權(quán)力從公開(kāi)性向隱蔽性轉(zhuǎn)向。這一過(guò)程中，以治理的清晰化為目標(biāo)的數(shù)字政府建設(shè)，出現(xiàn)了信息權(quán)力運(yùn)作過(guò)程不透明的尷尬場(chǎng)景。數(shù)字政府建設(shè)中，數(shù)字權(quán)力的淵源、邊界、范圍以及運(yùn)行的法律要件、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)行后果均未明晰，模糊了這些重要元素，行政相對(duì)人便陷入權(quán)利救濟(jì)乏力的困境——行政主體隱藏于平臺(tái)、算法、自動(dòng)化執(zhí)法程序之后， 普通公眾無(wú)法識(shí)別做出決策、處罰、裁決的行政主體，行政相對(duì)人被平臺(tái)、算法、程序阻隔在救濟(jì)門(mén)外。數(shù)字技術(shù)加持的復(fù)雜多樣的具體行政行為難以通過(guò)“算法捕捉”來(lái)界定，加劇了行政權(quán)力運(yùn)行的模糊性。
（四）“數(shù)治”效能對(duì)“自治”領(lǐng)域的侵蝕
數(shù)字技術(shù)通過(guò)賦能制度化與非制度化事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)科層官僚制政府的技術(shù)武裝,使其從外部治理到內(nèi)部管理均發(fā)生劇變,但技術(shù)的“穿透性”反而削減了行政裁量空間，催生了官僚主義的新形態(tài)，傳統(tǒng)科層制依然頑強(qiáng)生存。甚至，科層組織在數(shù)字技術(shù)的附著后趨于更加理性、更為高效，決策權(quán)力更加集中。在權(quán)力更加集中的同時(shí)，行政組織尤其基層行政原來(lái)具有的彈性裁量空間被大幅度擠壓，法律治理所需的靈活性被消解了。
奠基于工業(yè)時(shí)代的立法流程以及“決策者—執(zhí)行者—監(jiān)督者” 的科層分工，在數(shù)字信息工具輕易穿透多層級(jí)政府進(jìn)行“反科層”建構(gòu)的沖擊下，決策、組織、管理類(lèi)行政權(quán)力被不斷強(qiáng)化，傳統(tǒng)以信任為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制在數(shù)字技術(shù)的“反科層”行政實(shí)踐中趨于失效，基層行政忙于各類(lèi)平臺(tái)、表格的數(shù)目字管理，反而被困在數(shù)字系統(tǒng)中，失去了作為執(zhí)法主體的主動(dòng)性、積極性、靈活性。數(shù)目字管理與數(shù)字績(jī)效考核的初衷是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理，在管理思維未能與時(shí)俱進(jìn)的情況下，往往異化為數(shù)字形式主義，反而增加了基層負(fù)擔(dān)，機(jī)械重復(fù)，疊床架屋，導(dǎo)致排除了真正的創(chuàng)新，最后，“賦能未必增效”。
基層行政存在諸多需要彈性治理的地帶。需要權(quán)力的自由裁量的前提就是允許復(fù)雜多變的情況，如果任何一項(xiàng)事物、權(quán)力都必須是規(guī)則提前設(shè)定好精細(xì)化管理，那豈不是要求規(guī)則制定者是全知全能？這也就意味著留給政府主動(dòng)可為的空間越來(lái)越小，僅僅只是按照一道又一道細(xì)密的要求被動(dòng)完成任務(wù)，不再有主動(dòng)性。
此外，數(shù)據(jù)掌控程度的不平等導(dǎo)致了更大的社會(huì)鴻溝，減損了“數(shù)字弱者”的權(quán)利，最終引發(fā)“權(quán)利鴻溝”。作為全民大數(shù)據(jù)的掌控者,數(shù)字政府如不堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放，甚至采用數(shù)據(jù)封鎖，福柯意義上的知識(shí)與權(quán)力關(guān)系便出現(xiàn)了——由于知識(shí)的掩飾，治理術(shù)以形色各異的隱蔽方式對(duì)權(quán)利與法律進(jìn)行殖民。
因此，看似智能高效的算法行政時(shí)代，行政決策的透明度、行政責(zé)任的問(wèn)責(zé)度、權(quán)利救濟(jì)程度以及公正性層面均存在風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)與算法成為數(shù)字政府的工作重心，吸引了行政機(jī)關(guān)最多注意力與工作，使得新政決策、行政程序的過(guò)程缺乏了廣泛的公眾參與必要的外部監(jiān)督，數(shù)字治理過(guò)程趨于封閉。
四、數(shù)字治理視角下的風(fēng)險(xiǎn)防控與制度因應(yīng)
數(shù)字法治政府建設(shè)的宗旨在于消弭數(shù)字技術(shù)與內(nèi)在價(jià)值的鴻溝，既需要“數(shù)治”與“法治”相互賦能，又需要堅(jiān)持行政法治的底色——將約束行政權(quán)作為檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)之一。對(duì)其潛在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)曲突徙薪、未雨綢繆，從如下角度做出因應(yīng)：
（一）走出“科林格里奇困境”
數(shù)字法治政府建設(shè)是全新的事物，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)及悖論紛紜復(fù)雜，從治理根源上看，這些全新的問(wèn)題背后，實(shí)則是“科林格里奇困境”的難題，因此，如何走出“科林格里奇困境”，成為破解上述難題的重要途徑。
數(shù)字技術(shù)以磅礴之勢(shì)將整個(gè)社會(huì)裹挾進(jìn)入以算法系統(tǒng)和技術(shù)架構(gòu)為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。個(gè)人可以不遵守法律，卻在新技術(shù)強(qiáng)加于人的規(guī)范前無(wú)可奈何，因此，數(shù)字技術(shù)架構(gòu)對(duì)人類(lèi)的約束機(jī)制遠(yuǎn)比法律制度更強(qiáng)大。數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展與更新迭代從未給人類(lèi)留下反思的余地，無(wú)論是福是禍，作為個(gè)體的人，沒(méi)有任何選擇的可能。若未能未雨綢繆，樂(lè)天派地享受科技成果，等到發(fā)覺(jué)權(quán)力、資本以創(chuàng)新之名將個(gè)人禁錮到數(shù)字技術(shù)的囚籠時(shí)，便為時(shí)已晚。既鼓勵(lì)創(chuàng)新，又對(duì)創(chuàng)新帶來(lái)的意外后果高度警惕，成為法律治理上一切困難的根源。英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·科林格里奇曾指出，新技術(shù)的后果在初期難以為人所知，待其發(fā)展成熟后，風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露，但已成氣候，很難再加以控制。這一研究結(jié)論成為研究科技風(fēng)險(xiǎn)控制與技術(shù)治理的經(jīng)典范式。這一命題也被學(xué)界稱(chēng)為“科林格里奇困境”，其包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)控制的雙重維度。由于新興技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)生的社會(huì)后果難以精準(zhǔn)預(yù)判，監(jiān)管主體缺乏充足的信息，欠缺識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，新技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)在初期極難被識(shí)別，發(fā)展情況也幾乎無(wú)法預(yù)測(cè)。甄別新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的唯一方式是在其被應(yīng)用、部署和嵌入之后，當(dāng)其負(fù)面影響顯露時(shí)方可做到?？墒牵屡d技術(shù)一旦在社會(huì)中被廣泛應(yīng)用，其衍生的各種問(wèn)題將變得極為棘手。政府此時(shí)再出手整治，就面臨著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的被動(dòng)處境，對(duì)新技術(shù)的所有舉措都將受到資本的重重掣肘以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)使用者等利益攸關(guān)方的強(qiáng)烈反對(duì)。如今中國(guó)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新遭遇的核心問(wèn)題，恰恰是“科林格里奇困境”的重現(xiàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新是帶著高度風(fēng)險(xiǎn)色彩對(duì)未知世界探索的冒險(xiǎn)，在商業(yè)創(chuàng)新結(jié)果形成之前，不僅無(wú)法預(yù)測(cè)任何創(chuàng)新內(nèi)容和創(chuàng)新樣態(tài)，而且對(duì)創(chuàng)新的價(jià)值、可能帶來(lái)的后果也一無(wú)所知。數(shù)字社會(huì)林林總總的各類(lèi)創(chuàng)新究竟是體現(xiàn)了文明的進(jìn)步還是自我毀滅的開(kāi)啟，都是未知數(shù)，而事后檢驗(yàn)卻極可能遭受災(zāi)難性的后果。這一決策困境讓法律的規(guī)制、法治的運(yùn)行進(jìn)退迍邅。法的安定性和可預(yù)期性是法治的首要價(jià)值。對(duì)于變動(dòng)的社會(huì)，法律應(yīng)對(duì)新事物的辦法是通過(guò)出臺(tái)新法律或解釋舊法律，形成公、私兩分的制度框架，以合法或非法的二元評(píng)價(jià)體系來(lái)因應(yīng)。然而，法律這一誕生于人類(lèi)農(nóng)耕時(shí)代、成熟于工商社會(huì)的治理手段，其基礎(chǔ)理論和法律框架都是以工業(yè)社會(huì)為底座的，是“過(guò)去式的”，放到今日的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代面臨著刻舟求劍的窘境。這反映到法治政府建設(shè)中，往往因新技術(shù)門(mén)檻的要求過(guò)高導(dǎo)致政府不得不依賴(lài)提供技術(shù)的第三方，第三方便能輕易影響政府的決策、治理方式、治理手段，資本的無(wú)限膨脹甚至可能脫離制度的軌道，這成為相當(dāng)棘手的法治難題。“當(dāng)其他學(xué)科以掌握或者引導(dǎo)新事物作為最重要的任務(wù)、作為其目標(biāo)時(shí)，法學(xué)卻對(duì)新事物無(wú)能為力，這是法學(xué)的悲哀。”
從治理體制、價(jià)值理念到規(guī)制方法，數(shù)字社會(huì)的“科林格里奇困境”都給數(shù)字法治政府的實(shí)踐帶來(lái)了極大沖擊。不過(guò)，“科林格里奇困境”也為治理方式向數(shù)字法治的轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，在一定程度上成為數(shù)字法治規(guī)制演進(jìn)發(fā)展的推手。對(duì)此，在一些制度中的細(xì)碎問(wèn)題和具體規(guī)則進(jìn)行縫縫補(bǔ)補(bǔ)，已難以化解數(shù)字社會(huì)創(chuàng)新帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題。在數(shù)字社會(huì)的問(wèn)題成為公共性議題的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)和科技與人們生活密不可分，參與了公共性?xún)r(jià)值問(wèn)題的判斷與決策。隱藏于網(wǎng)絡(luò)和科技背后的是公共性?xún)r(jià)值判斷問(wèn)題。這就要求法治政府建設(shè)必須回歸法理，不僅從內(nèi)在法治理念上做出調(diào)整，更需在外在的法律制度上進(jìn)行系統(tǒng)性反思，必須在遵循數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的前提下，構(gòu)建一系列創(chuàng)新、友好、共享型的治理體制。
數(shù)字法治政府建設(shè)背景下，短期內(nèi)新技術(shù)對(duì)政府行為的影響較為正面，但隨著新技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)治理的進(jìn)一步深入，政府?dāng)?shù)據(jù)治理行為帶來(lái)的公權(quán)力持續(xù)擴(kuò)張，公民基本權(quán)利面臨被侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。然而，目前的法律體系尤其是行政法律體系，對(duì)這種情況下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理行為便束手無(wú)策了。這有歷史上的原因，我國(guó)的行政法起步較晚，絕大多數(shù)行政法律規(guī)范具有“秩序行政”的導(dǎo)向。雖然在學(xué)界和實(shí)務(wù)界的推動(dòng)下，“給付行政”成為行政法的面向，但總體上是碎片化的，缺乏了以“開(kāi)放與分享”為要義的整體性法律框架。結(jié)果，每當(dāng)面對(duì)采用了新技術(shù)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，行政法上的應(yīng)對(duì)便滯后且乏力。此外，與私主體如公司企業(yè)運(yùn)用數(shù)據(jù)手段不同，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，其數(shù)據(jù)治理行為有著天然的正當(dāng)性和合法性，傳統(tǒng)倫理中要求技術(shù)使用者自我約束、保持良善的技術(shù)倫理的要求也難以發(fā)揮作用。不過(guò)，數(shù)字法治政府是一個(gè)開(kāi)放的發(fā)展態(tài)勢(shì)，數(shù)據(jù)治理是其中應(yīng)有之義，即使其中困難重重，仍需要構(gòu)建妥切的規(guī)則制度，在法治的導(dǎo)向下對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理行為進(jìn)行規(guī)制，平衡公權(quán)力與私權(quán)，實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)。
（二）數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持尊重和保障人權(quán)的法治價(jià)值
數(shù)字政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的重要途經(jīng)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是滿(mǎn)足人民美好生活需要，在國(guó)家憲法層面的表達(dá)便是尊重和保障人權(quán)。人權(quán)保障是國(guó)家治理的終極目標(biāo)，偏離這一目標(biāo)，國(guó)家治理現(xiàn)代化便從根本上失去了意義。如果數(shù)字政府在推進(jìn)中過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率的目標(biāo)，即使大幅度提升了治理效能，但削減了人的基本權(quán)利，每個(gè)公民本應(yīng)享有的幸福感、安全感減少甚至消失了，那么這種治理實(shí)為舍本逐末之舉。國(guó)家治理的主體是人民，這個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)不會(huì)變，同時(shí)也是立法、行政以及一切治理技術(shù)的錨點(diǎn)。數(shù)字政府建設(shè)不能以犧牲人權(quán)為代價(jià)，人民治理國(guó)家，而非成為別的治理對(duì)象，數(shù)字治理讓權(quán)力受到更嚴(yán)格監(jiān)督與限制的同時(shí)，公民的主體地位也得到了強(qiáng)化。
1.明晰數(shù)字技術(shù)的倫理底線，維護(hù)人性尊嚴(yán)
人的尊嚴(yán)是數(shù)字法治的倫理基礎(chǔ)。法理學(xué)的元命題便是關(guān)于“人”的問(wèn)題，是法律視野中人與自然、與他人、與社會(huì)的關(guān)系展開(kāi)。數(shù)字政府建設(shè)面臨的法治問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上依然是法律、科技與人的關(guān)系問(wèn)題。在數(shù)字治理的制度建構(gòu)中，需將法治價(jià)值貫徹到規(guī)則制定程序的始終。實(shí)踐中，如何將法治價(jià)值轉(zhuǎn)化為數(shù)字規(guī)則設(shè)計(jì)者能夠理解的規(guī)范，并通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、契約、司法程序或其他方式執(zhí)行，是法律與技術(shù)均面臨的重大挑戰(zhàn)。數(shù)字政府的具體實(shí)踐中，如何讓公眾真正參與關(guān)涉?zhèn)€人或公共利益的決策事項(xiàng)，如何保證決策是由“對(duì)的人”做出——具有足夠的治理才能、對(duì)相關(guān)事項(xiàng)熟悉、回應(yīng)迅速并充分、真正能夠承擔(dān)決策責(zé)任，如何銜接數(shù)字證據(jù)與人為判斷，如何避免算法支配行政權(quán)力，以及在數(shù)字行政過(guò)程中充分保護(hù)少數(shù)群體的利益，這些新問(wèn)題帶來(lái)的反思都將促進(jìn)行政法的轉(zhuǎn)向與發(fā)展。對(duì)此，政府基礎(chǔ)設(shè)施、行政環(huán)境、治理方式的升級(jí)呼吁合法程度更高的行政法體系出臺(tái)。
數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，拓寬了公眾參與治理的方式和渠道，但公眾參與國(guó)家治理的最終目標(biāo)仍是期待數(shù)字政府的設(shè)計(jì)、運(yùn)行能夠以人為本，縱然新形勢(shì)下的行政法需要防控人工智能的風(fēng)險(xiǎn)，防范作為數(shù)字載體的人工智能體的缺陷，但其本質(zhì)上仍然是調(diào)試人與人之間以及人與機(jī)器之間的關(guān)系。數(shù)字政府的規(guī)則設(shè)計(jì)，應(yīng)盡量顧及到民眾個(gè)體的差異性，考慮到具體個(gè)體的需求與脆弱性，如不同群體、不同年齡、不同階層的數(shù)字素養(yǎng)各異，對(duì)數(shù)字技術(shù)規(guī)則的適應(yīng)性完全不同。奠基于工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)行政法強(qiáng)調(diào)實(shí)體與程序的客觀公正，而以人為本的價(jià)值取向讓今日數(shù)字時(shí)代更加關(guān)注每個(gè)行政相對(duì)人的主觀公正。
2.堅(jiān)持人本價(jià)值的全過(guò)程嵌入
數(shù)字技術(shù)大規(guī)模優(yōu)化了政務(wù)服務(wù)，“人”的要素越來(lái)越少，傳統(tǒng)以“人”為基礎(chǔ)的條塊行政組織被削弱甚至面臨瓦解的局面，這不僅溢出了傳統(tǒng)行政管轄范圍，甚至表征了行政體系由于信息組織與決策程序的跨遷而引發(fā)的總體結(jié)構(gòu)問(wèn)題。數(shù)智參與、數(shù)智人文以及數(shù)智賦權(quán)等悖論也出現(xiàn)在數(shù)字治理中。傳統(tǒng)行政程序中，行政機(jī)關(guān)獨(dú)享行政決策權(quán)；而數(shù)字政府建設(shè)中，名目繁多的各類(lèi)平臺(tái)、小程序等應(yīng)用，與數(shù)字身份、高精密算法一起，取代了傳統(tǒng)“人對(duì)人”的行政關(guān)系，變成了自動(dòng)化處罰、“不見(jiàn)面審批”。行政人員面對(duì)的只是沒(méi)有情感、無(wú)差別的冰冷文字與數(shù)字代碼，而非形形色色有血有肉的面孔，失去了原本對(duì)行政相對(duì)人的同理心、同情心，對(duì)于偶犯、初次犯錯(cuò)、疏忽大意以及極其特殊的情況下觸犯規(guī)則的弱勢(shì)群體，在“千人一面”“千案一面”的數(shù)字執(zhí)法面前大概率不會(huì)被寬恕或從輕處罰，“有溫度的執(zhí)法”不見(jiàn)了。如新《行政處罰法》創(chuàng)設(shè)的“首違不罰”制度,實(shí)踐中，自動(dòng)化行政如何貫徹該條款勢(shì)必成為執(zhí)法者必然的邏輯追問(wèn)。
人的同理心、同情心屬于道德情感的范疇，但并非被完全排除在法律治理之外。即使是“法教義學(xué)”的陣地——行政法，行政機(jī)關(guān)收集公眾需求時(shí)，必須堅(jiān)持多維度、多角度、全方位的取向，確保國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的互動(dòng)真正有實(shí)質(zhì)意義、具有包容性。作為親社會(huì)性的公共理性，同理心正義對(duì)法治的價(jià)值在于，其既能最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，又可正確回應(yīng)正義的普遍性訴求。雖然同情心、同理心等惻隱之心在法治實(shí)施過(guò)程中不供給行動(dòng)方案，但由于具體的權(quán)利主體——個(gè)人，兼具偏好自治以及與其他人共情的傾向，這便提醒著公權(quán)力機(jī)關(guān)的決策不可忽略多視角的角度與道德考量。帶有同理心的道德考量能夠提升個(gè)體對(duì)公正的主觀感受，讓各方當(dāng)事人在行政程序中感覺(jué)意見(jiàn)被聽(tīng)取、自身得到尊重，而非在客觀公正主導(dǎo)下被動(dòng)走完線性流程。
因此，同理心的重要價(jià)值在于“同情的理解”，在于從內(nèi)心承認(rèn)、回應(yīng)、理解他人境況，并不通過(guò)外在行動(dòng)表達(dá)，理解對(duì)方的處境。這一方式與西方法治價(jià)值下的個(gè)案正義、常規(guī)例外并不相同，而是以人為本價(jià)值取向在數(shù)字治理中的國(guó)家確認(rèn)?；诖?，數(shù)字政府建設(shè)前及建設(shè)中，行政部門(mén)法的制定需采用更人情化的溝通，采用更具包容性的溝通方式及更具人性化的平臺(tái)、算法程序設(shè)計(jì)，讓制度的實(shí)施更有溫度。具體而言，推進(jìn)更有人情味的數(shù)字政府建設(shè)，既不意味著完全運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，亦不是完全拋棄數(shù)字工具，而是在設(shè)計(jì)、決策時(shí)對(duì)數(shù)字技術(shù)影響公眾生活的程度充分評(píng)估，對(duì)成本—收益做出科學(xué)、合理的考量。
3.保障數(shù)字行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利
其一，確保政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的公開(kāi)性、可訪問(wèn)性與包容性，能夠反映不同群體的多元需求。要為因年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)等因素而受困于數(shù)字技術(shù)的“數(shù)字難民”提供有效的替代解決方案，對(duì)“數(shù)字難民”這一類(lèi)特殊群體，盡可能采用線下程序，而非為了達(dá)成一些指標(biāo)去片面追求數(shù)字化、自動(dòng)化的全覆蓋。面對(duì)不斷擴(kuò)張的“數(shù)字利維坦”，數(shù)字政府的推進(jìn)中，應(yīng)警惕“數(shù)字化崇拜”，始終將數(shù)字技術(shù)定位為工具理性，防范其對(duì)價(jià)值理性的侵襲，承擔(dān)起保障“數(shù)字難民”等弱勢(shì)群體的保護(hù)義務(wù)。需真正將數(shù)字弱勢(shì)群體的權(quán)利貧困治理視為系統(tǒng)工程來(lái)對(duì)待，融差序正義于程序正義之中，保障其數(shù)字接入權(quán)、數(shù)字平等權(quán)等數(shù)字權(quán)利。對(duì)于一些可能涉嫌操縱公眾或歧視少數(shù)群體的數(shù)字技術(shù)、自動(dòng)化系統(tǒng)應(yīng)嚴(yán)格控制，如禁止人臉識(shí)別技術(shù)在公眾區(qū)域的廣泛使用。唯有對(duì)數(shù)字技術(shù)使用的嚴(yán)格監(jiān)管，方可迫使政府對(duì)復(fù)雜決策中對(duì)人工智能、自動(dòng)化在相關(guān)領(lǐng)域的高覆蓋保持審慎，在自動(dòng)化系統(tǒng)的推廣與應(yīng)用中，至少保留一種人性化的方法作為底線要求。
其二， 保障數(shù)字行政程序中行政相對(duì)人的知情權(quán)。對(duì)于數(shù)字平臺(tái)、數(shù)字小程序等數(shù)字行政系統(tǒng)及使用主體等信息，行政機(jī)關(guān)有必要向行政相對(duì)人披露，對(duì)相關(guān)算法技術(shù)的應(yīng)用范圍、目的等涉及數(shù)字行政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)、信息予以公開(kāi)。只要當(dāng)事人對(duì)數(shù)字行政程序的處理結(jié)果提出異議，做出具體行政行為的行政主體就必須完成全部行政過(guò)程，包括對(duì)數(shù)字行政系統(tǒng)的規(guī)則、行政處理過(guò)程、處理結(jié)果作出合理解釋?zhuān)⒊鍪拘姓涗洝?/span>
《行政處罰法》第41條明確規(guī)定自動(dòng)化行政行為需遵循正當(dāng)程序原則，這為知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律上的依據(jù)。根據(jù)數(shù)字行政中算法、代碼的特點(diǎn)，通過(guò)引入“技術(shù)性正當(dāng)程序”，對(duì)程序中立性、程序公開(kāi)性及程序參與性的具體標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整，是較為可行的策略。在行政主體做出具體行政行為前，需遵守“聽(tīng)證”“說(shuō)理”等程序，堅(jiān)守算法的相對(duì)可解釋性底線，主動(dòng)向相對(duì)人解釋算法對(duì)其可能的影響，對(duì)自動(dòng)化行政采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，保證個(gè)案正義。
其三，彰顯公共服務(wù)價(jià)值，避免純粹工具理性的弊端。數(shù)字技術(shù)治理暴露出的權(quán)利剝奪、數(shù)字宰制、數(shù)據(jù)暴露等問(wèn)題日趨嚴(yán)重，技治主義傾向潛流暗涌。數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用不等于直接提高了民眾對(duì)政府的信任程度。民眾與政府的相互信任是民政關(guān)系中最重要的一部分。行政機(jī)關(guān)的能力、動(dòng)機(jī)、績(jī)效、權(quán)威以及可及性構(gòu)成了政府信任的最基本維度，其中，從民眾的角度看，可及性是影響政府信任最主要的因素。因此，即使進(jìn)入數(shù)字政府建設(shè)周期，政府追求更高程度的合法性的同時(shí)，依然要保證民眾從行政流程到事后救濟(jì)都能接觸到具體的行政人員。這也是保障數(shù)字行政中相對(duì)人知情權(quán)的補(bǔ)救方式。
數(shù)字政府建設(shè)中的行政相對(duì)人權(quán)利拓展，要求政府不僅需堅(jiān)持服務(wù)型政府的導(dǎo)向，更要主動(dòng)創(chuàng)造環(huán)境提升對(duì)行政相對(duì)人的服務(wù)質(zhì)量。這在客觀上提升了對(duì)行政人員的要求，需要其全方位提升素質(zhì)，在行政事務(wù)上關(guān)注、回應(yīng)數(shù)字技術(shù)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的可能影響，警惕數(shù)字技術(shù)的反向賦能。需要注意的是，行政相對(duì)人對(duì)于行政程序的方式具有選擇權(quán)，除了不能使用數(shù)字技術(shù)的當(dāng)事人如“數(shù)字難民”，對(duì)于不愿意使用數(shù)字行政的人群，亦應(yīng)尊重其選擇權(quán)，為其保留合理的線下渠道。數(shù)字技術(shù)失能群體的流量脫嵌，關(guān)系到智能社會(huì)數(shù)字治理的公平正義，數(shù)字政府的建設(shè)，需在政府公共服務(wù)、推進(jìn)普惠性技術(shù)福利覆蓋、提升數(shù)字技術(shù)失能群體的獲得感等方面持續(xù)強(qiáng)化，引導(dǎo)該群體的流量回歸，提升其數(shù)字生活幸福感。作為全社會(huì)公共利益的代表者，政府同時(shí)肩負(fù)著維護(hù)民眾權(quán)利與增進(jìn)福祉的義務(wù)，數(shù)字政府的建設(shè)必須堅(jiān)持人本理念，彰顯公共性?xún)r(jià)值，避免對(duì)工具理性的過(guò)度追求。
總之，數(shù)字政府的建設(shè)需在多重視角、多重維度下推進(jìn)，尤其不能脫離“有溫度的法治”，更需關(guān)注每個(gè)不同個(gè)體的差異和具體境況。數(shù)字法治并非是機(jī)器、模型、沙盤(pán)一樣脫離一切情感的設(shè)計(jì)、治理，也絕不是對(duì)法治原則的機(jī)械嵌入與嚴(yán)格適用，而是始終體現(xiàn)對(duì)“人”的關(guān)切，讓數(shù)字說(shuō)話，而且是正確地說(shuō)話，向行政相對(duì)人表達(dá)出數(shù)字背后昭示和蘊(yùn)含的法理，而不是強(qiáng)“數(shù)”奪理、有數(shù)無(wú)理。數(shù)字化絕非萬(wàn)能，數(shù)字政府的建設(shè)不僅要防范“法律萬(wàn)能主義”，更要防范“數(shù)字萬(wàn)能主義”，推進(jìn)數(shù)字化覆蓋程度、加速數(shù)字化進(jìn)度的同時(shí)，更需注意數(shù)字化的限度，還要注意作為治理對(duì)象的生命體的生理局限、生態(tài)系統(tǒng)的承載能力以及資本天然帶有的內(nèi)在否定性等長(zhǎng)期被忽略的方面。
數(shù)字政府的實(shí)踐展開(kāi)，需要多重視角，更需要以人為本、有溫度的公眾敘事，呼喚更加合理、科學(xué)、人道的行政法內(nèi)涵；數(shù)字行政始終不能脫離人道評(píng)估、不能遠(yuǎn)離人類(lèi)干預(yù)，更不能僅僅是對(duì)法律原則的機(jī)械、抽象、嚴(yán)格地適用。這也是在數(shù)字化、自動(dòng)化日益普及的數(shù)字政府時(shí)代，對(duì)數(shù)據(jù)崇拜、平臺(tái)算法黑箱等問(wèn)題的最佳回應(yīng)。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：張富利：《數(shù)字法治政府的治理效能悖論與破解之道》，載《河北法學(xué)》2025年第6期，第130-146頁(yè)。
