作者簡介：張德淼，男，湖北仙桃人，中南財經(jīng)政法大學教授，博士生導師，研究方向：法理學、西方法哲學與立法學；韓 娜，女，甘肅慶陽人，中南財經(jīng)政法大學法學理論博士研究生，研究方向：法律社會學。
摘要：既有研究對國家監(jiān)管體制的理解多從正式制度層面展開，協(xié)助監(jiān)管構(gòu)成國家監(jiān)管的對立鏡像，能夠提供解釋監(jiān)管體制的非正式制度實踐的視角。經(jīng)驗研究表明，基層的監(jiān)管實踐面臨結(jié)構(gòu)性困境，深刻地影響監(jiān)管機構(gòu)的行動策略，在基層政權(quán)組織的三方互動中產(chǎn)生強化基層監(jiān)管能力的協(xié)助監(jiān)管。從協(xié)助監(jiān)管的發(fā)生機制看，行政化的鄉(xiāng)—村關(guān)系為協(xié)助監(jiān)管提供了組織基礎(chǔ)，屬地管理責任是協(xié)助監(jiān)管的驅(qū)動機制，目標管理責任制是監(jiān)管工作下沉到基層的技術(shù)手段；從協(xié)助監(jiān)管的動力看，國家監(jiān)管能力的提升、監(jiān)管績效的增強與壓力的分擔是主要形式。因此，協(xié)助監(jiān)管在國家監(jiān)管能力建設(shè)進程中對于國家權(quán)力深入基層社會具有重要意義。
關(guān)鍵詞：分權(quán)式監(jiān)管體制；協(xié)助監(jiān)管；權(quán)力空間；國家監(jiān)管能力建設(shè)
一、問題的提出
在全面推進中國式現(xiàn)代化語境下，政治經(jīng)濟體制持續(xù)改革，中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制日臻完善，政府與市場的關(guān)系發(fā)生根本性變革，市場監(jiān)管已經(jīng)成長為政府的核心職能。不過，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，市場經(jīng)濟的弊端也涌現(xiàn)出來，政府監(jiān)管的重要性與日俱增。深入地理解國家監(jiān)管體制及其運行是一個重要的議題。一些國外學者嘗試解釋中國的監(jiān)管體制，從國有經(jīng)濟對監(jiān)管獨立性的挑戰(zhàn)、監(jiān)管權(quán)力的碎片化、地方分權(quán)化的監(jiān)管體系、城鄉(xiāng)雙軌的監(jiān)管體系等不同層面展開分析，認為中國的監(jiān)管體制明顯不同于西方監(jiān)管國家，存在或多或少的弊端。這些研究以西方經(jīng)驗觀照中國監(jiān)管體制，缺乏根植于中國現(xiàn)實的理解，不能形成基于中國經(jīng)驗的完整解釋。
國內(nèi)有大量研究從宏觀制度架構(gòu)層面出發(fā)，深入地討論國家監(jiān)管體制及其運行方式。建國以來，中國的監(jiān)管體制經(jīng)歷了不斷變革與完善的歷程?？傮w上，國家監(jiān)管體制遵循著“行業(yè)主管——獨立監(jiān)管——統(tǒng)籌監(jiān)管”的邏輯演進，最終形成地方分權(quán)式監(jiān)管體制。這一高度分權(quán)的監(jiān)管體制根源于中國面臨的復雜監(jiān)管格局，基于過度依賴準入規(guī)制卻無法實現(xiàn)監(jiān)管目標的困境，中央政府開始強調(diào)由地方政府承擔剩余監(jiān)管責任，從而將國家監(jiān)管目標總體發(fā)包給地方政府，并將因監(jiān)管不力引發(fā)的政治風險轉(zhuǎn)移給地方政府?，F(xiàn)階段，國家監(jiān)管體制并不完善，呈現(xiàn)出“發(fā)證式監(jiān)管”“運動式監(jiān)管”“考核式監(jiān)管”等多元化的實踐面向，最終匯成行政吸納市場的中國式監(jiān)管。本質(zhì)上，這一獨特的監(jiān)管體制是國家主導下的一元治理模式。在這一自上而下的研究思路中，相關(guān)研究聚焦于國家層面的頂層設(shè)計及其制度效果。既有研究旨在完善制度設(shè)計、凸顯制度理性?？傮w性的制度結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在沖突是監(jiān)管困境的根源，相應(yīng)的解決方案蘊含在監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整之中。
少量研究關(guān)注基層的監(jiān)管經(jīng)驗，試圖自下而上理解國家監(jiān)管體制的運行邏輯。研究指出，基層監(jiān)管普遍存在能力不足的困境。針對基層監(jiān)管力量薄弱的問題，2013年地方政府機構(gòu)改革提出了監(jiān)管重心下沉的改革意見，地方政府開始探索基層監(jiān)管體系建設(shè)，形成設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管站、擴充協(xié)管隊伍、購買專業(yè)服務(wù)、合約管理等多元化的制度安排。多元化的制度創(chuàng)新源于基層監(jiān)管實踐的復雜性。事實上，基層監(jiān)管面臨黨政體制和社會層面的深層制約，出現(xiàn)執(zhí)法能力損耗，基層政府及監(jiān)管機構(gòu)嘗試重建執(zhí)法能力，其中一種應(yīng)對方式就是組織延伸，即將監(jiān)管任務(wù)下沉到村級組織。溫和的觀點認為，借助簡約治理的傳統(tǒng)，“協(xié)助監(jiān)管”能夠發(fā)揮一定的作用，但由于缺乏專業(yè)知識及執(zhí)法權(quán)，無法承擔過多的監(jiān)管任務(wù)。也有觀點指出，盡管監(jiān)管重心下沉能夠緩解基層監(jiān)管困境，但更多是轉(zhuǎn)移壓力的權(quán)宜之計。上述研究對基層政府及監(jiān)管機構(gòu)在多重制約條件下的策略行為進行了較為深入的分析，揭示了國家監(jiān)管體制運行過程中產(chǎn)生的基層實踐困境。
上述研究大多以正式制度作為理解中國監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，為進一步研究奠定了根基。不過，這種強調(diào)正式制度建設(shè)的研究無法涵蓋監(jiān)管體制的全部面向，繼續(xù)探討監(jiān)管體制需要更多的視角。當前，將監(jiān)管任務(wù)下沉到村級組織是普遍性的監(jiān)管實踐，涵蓋環(huán)境保護、食藥安全、生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等領(lǐng)域，這一監(jiān)管創(chuàng)新擴散到中國大多數(shù)地區(qū)，實務(wù)工作者將這一現(xiàn)象總結(jié)為“協(xié)助監(jiān)管”。在很大程度上，政府監(jiān)管是一種現(xiàn)代性的、專業(yè)性的、技術(shù)性的權(quán)力運行方式，而協(xié)助監(jiān)管則是傳統(tǒng)性的、非專業(yè)性的、治理性的權(quán)力運作方式，可以說，協(xié)助監(jiān)管構(gòu)成政府監(jiān)管的對立鏡像。值得重視的是，在國家不斷強化監(jiān)管制度建設(shè)的同時，協(xié)助監(jiān)管日益擴張并呈現(xiàn)常規(guī)化趨勢。如果說國家監(jiān)管制度的建設(shè)是正式權(quán)力擴張的一面，協(xié)助監(jiān)管的常規(guī)化就是非正式權(quán)力增長的一面，那么，需要解答的問題是，正式監(jiān)管制度與協(xié)助監(jiān)管之間構(gòu)成何種關(guān)系？為何會出現(xiàn)協(xié)助監(jiān)管的常規(guī)化實踐？新制度主義表明，微觀層面的普遍現(xiàn)象常常根源于宏觀制度結(jié)構(gòu)。如何解讀這一極具中國特色的監(jiān)管實踐，對于理解國家監(jiān)管體制的運行具有重要意義。然而，既有研究無法回應(yīng)上述問題。宏觀制度研究關(guān)注于宏大敘事，未能觸及監(jiān)管實踐的復雜性，尤其是對一線監(jiān)管經(jīng)驗把握不足，無法從理性制度建設(shè)層面解釋非正式的協(xié)助監(jiān)管何以能夠不斷生長出來；基層經(jīng)驗研究對協(xié)助監(jiān)管實踐經(jīng)驗的描述并不充分，并未深入討論基層監(jiān)管實踐與宏觀制度結(jié)構(gòu)之間的深層關(guān)聯(lián)，無法解釋非正式監(jiān)管實踐形成的中間機制及其體制根源。本文將采用一種新的視角，從基層經(jīng)驗出發(fā)，通過解讀協(xié)助監(jiān)管的生成邏輯來理解中國獨特的監(jiān)管體制。
二、分權(quán)式監(jiān)管體制下的監(jiān)管邏輯：一個分析框架
理解國家監(jiān)管體制，必須意識到，內(nèi)嵌于黨政結(jié)構(gòu)之中的監(jiān)管機構(gòu)并非西方視野下的獨立性機構(gòu)，而是根植于中國國家治理傳統(tǒng)、后革命時代科層體系之中的組織，其運行必然依循著中國政權(quán)組織運行的基本邏輯。討論協(xié)助監(jiān)管的形成，必須將其置于現(xiàn)實的制度環(huán)境之中，對國家監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)進行剖析，在此基礎(chǔ)上分析不同主體在監(jiān)管領(lǐng)域的互動，多元主體的邏輯深刻影響著基層監(jiān)管機構(gòu)的行動策略及路徑選擇，進而催生出協(xié)助監(jiān)管這一普遍性監(jiān)管實踐。在這一分析框架中，協(xié)助監(jiān)管是內(nèi)生于國家監(jiān)管體制的非正式制度實踐。正式監(jiān)管制度的運行離不開非正式制度的支撐，越是強調(diào)國家監(jiān)管能力建設(shè)，非正式制度實踐的樣態(tài)越是豐富。
當前，中國采用了地方分權(quán)式監(jiān)管體制。根據(jù)委托—代理理論，分權(quán)式監(jiān)管體制是一個復雜的多重委托代理關(guān)系結(jié)構(gòu)。國家/中央是最終的委托人，委托“條條”的監(jiān)管體系履行監(jiān)管職權(quán)。由于監(jiān)管規(guī)模龐大、科層鏈條漫長，中央無法有效監(jiān)督代理人的監(jiān)管績效，于是賦予地方政府屬地監(jiān)管職責，地方政府與監(jiān)管機構(gòu)的利益—責任高度連帶，成為“行動共同體”。由于地方分權(quán)的天然離心力，地方監(jiān)管可能出現(xiàn)目標偏離等問題，專項行動成為中央及上級監(jiān)管機構(gòu)調(diào)控地方監(jiān)管實踐的重要治理工具。由此，中央與地方、條條與塊塊之間的互動構(gòu)成了監(jiān)管體制運行的基本框架。
（一）縱向維度：不對稱的權(quán)責結(jié)構(gòu)
在國家監(jiān)管體系內(nèi)部，監(jiān)管權(quán)力—責任的縱向配置呈現(xiàn)為不對稱結(jié)構(gòu)。一方面，監(jiān)管資源自上而下地衰減。作為政府組成部門，監(jiān)管機構(gòu)的資源配置受行政體制制約，呈現(xiàn)資源向上集中的趨勢。毋庸置疑，中央監(jiān)管機構(gòu)擁有充足的監(jiān)管資源，在人員配置、物質(zhì)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)知識等方面占有優(yōu)勢地位。地方監(jiān)管機構(gòu)的資源配置隨著等級降低而不斷衰減。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)的編制、經(jīng)費、裝備應(yīng)當與監(jiān)管對象成正比。然而，現(xiàn)實情形更為復雜，受地方財政收入、編制調(diào)配等多方面因素的制約，地方監(jiān)管機構(gòu)常常無法得到充分的資源保障。另一方面，監(jiān)管任務(wù)自上而下地增加。中國政府監(jiān)管職能的縱向配置存在明顯的“職責同構(gòu)”特征，不同層級的監(jiān)管機構(gòu)享有大致相同的監(jiān)管職權(quán)。壓力型體制下，監(jiān)管機構(gòu)上下級之間多為單向權(quán)力關(guān)系，上級監(jiān)管機構(gòu)擁有分配監(jiān)管事務(wù)的單向權(quán)力。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，監(jiān)管的責任與風險日益增長，上級監(jiān)管機構(gòu)將大量風險高、任務(wù)重的監(jiān)管工作下移到基層。
（二）橫向維度：行動共同體
在分權(quán)式監(jiān)管體制下，中央與地方政府重新調(diào)整了監(jiān)管職權(quán)的邊界。自2008年起，國家摒棄垂直管理模式，開始強調(diào)屬地監(jiān)管責任，在不同領(lǐng)域要求“地方政府負總責”，監(jiān)管績效既是地方監(jiān)管機構(gòu)的工作績效，同時也是地方政府的政績，二者之間的相容關(guān)系催生出監(jiān)管實踐的“行動共同體”。由于監(jiān)管績效無法精確衡量，中央使用“政治淘汰賽”對重要監(jiān)管目標進行考核。在強力的責任連帶機制下，地方政府與監(jiān)管機構(gòu)“一榮俱榮，一損俱損”，地方政府必須統(tǒng)籌平衡轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管工作。易言之，“地方政府負總責”為地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管工作提供了負向強激勵。針對地方監(jiān)管機構(gòu)資源不足的問題，地方政府能夠調(diào)動人員、經(jīng)費、政策等資源，為監(jiān)管機構(gòu)提供資源保障；當?shù)胤奖O(jiān)管機構(gòu)面臨孤島困境之時，地方政府還可以通過橫向高位推動降低組織間協(xié)作的交易成本，加快監(jiān)管目標的進度。在橫向維度，地方政府與監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)得以強化，成為行動共同體。
（三）控制機制：專項行動
由于分權(quán)式監(jiān)管體制具有內(nèi)在的地方主義傾向，專項行動是中央控制地方監(jiān)管績效的重要方式。在“控制權(quán)”理論框架中，中央將食藥安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境安全等總體監(jiān)管目標發(fā)包給地方政府，地方政府及監(jiān)管機構(gòu)獲得了監(jiān)管的實施控制權(quán)，能夠?qū)ΡO(jiān)管活動的實際執(zhí)行過程和激勵設(shè)計進行控制，中央通過行使檢查驗收權(quán)敦促地方政府完成契約確定的總體目標。不過，擁有實質(zhì)控制權(quán)的地方監(jiān)管機構(gòu)面臨多元組織目標，在有限資源約束下，具體監(jiān)管過程中的目標排序及目標替代極為常見。監(jiān)管實踐中的執(zhí)行偏差常常以社會事件的形式爆發(fā)出來。中央需要對常規(guī)監(jiān)管工作中的偏差予以回應(yīng)。通過專項行動，中央利用其目標設(shè)定權(quán)重構(gòu)監(jiān)管目標體系，將被地方邊緣化的監(jiān)管目標納入重點工作的范疇，糾正地方分權(quán)監(jiān)管體制下的執(zhí)行偏差。于地方政府與中高級監(jiān)管機構(gòu)而言，專項行動具有同樣的意義，由此形成規(guī)模龐大的專項行動，層層傳遞到基層。在此過程中，通過對最終監(jiān)管目標、檢查監(jiān)督權(quán)的掌控，中央及監(jiān)管機構(gòu)能夠根據(jù)社會形勢的變化調(diào)整監(jiān)管方向，進而達到回應(yīng)社會需求的目的。
三、個案研究：基層監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)與行動策略
作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地，蘇南自改革開放以來便進入高速發(fā)展之路，經(jīng)過多年發(fā)展，成功邁入沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域。繁榮的經(jīng)濟往往衍生出復雜的經(jīng)濟—社會關(guān)系，與之相伴生的則是繁重的監(jiān)管任務(wù)。本文以蘇南E鎮(zhèn)為研究對象，對經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的監(jiān)管實踐進行描述與解讀。E鎮(zhèn)地處蘇錫交界，下轄3個社區(qū)和10個行政村，轄區(qū)面積54.5平方公里。當?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)達，企業(yè)數(shù)量眾多，以彩印為本地支柱產(chǎn)業(yè)。2017年，當?shù)仄髽I(yè)納稅額高達3.25億元，E鎮(zhèn)政府的財政收入超過2億元。當?shù)氐膹碗s監(jiān)管實踐，對討論普遍性的協(xié)助監(jiān)管具有典型意義。
（一）基層監(jiān)管的日常處境：小馬拉大車
在分權(quán)式監(jiān)管體制塑造的制度環(huán)境中，基層監(jiān)管面臨結(jié)構(gòu)性困境，即權(quán)責不對稱結(jié)構(gòu)導致的基層監(jiān)管負荷過重問題。根據(jù)立法授權(quán)，國家監(jiān)管體系分為四級，基層監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置在縣級。進入新世紀以來，國家監(jiān)管規(guī)模迅速擴張，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)置派出監(jiān)管機構(gòu)，通過委托執(zhí)法的形式獲得監(jiān)管權(quán)限，成為事實上的基層監(jiān)管機構(gòu)。蘇南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)置基層監(jiān)管機構(gòu)，如市場監(jiān)管分局、安監(jiān)所、環(huán)保所。這些監(jiān)管機構(gòu)采取雙重管理模式，即縣級監(jiān)管機構(gòu)負責業(yè)務(wù)指導，基層政府負責工作部署與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？傮w來看，基層監(jiān)管機構(gòu)不僅面臨著大量日常監(jiān)管任務(wù)，還要承接上級部門布置的監(jiān)管任務(wù)，但制度資源配置只能保證低水平的監(jiān)管能力，繁重任務(wù)與有限資源之間的緊張關(guān)系構(gòu)成基層監(jiān)管的主要矛盾。
1.沉重的監(jiān)管負荷
在基層監(jiān)管實踐中，體量龐大且持續(xù)增加的監(jiān)管任務(wù)是監(jiān)管機構(gòu)不可回避的挑戰(zhàn)。E鎮(zhèn)發(fā)達的民營經(jīng)濟帶來了繁雜的日常監(jiān)管任務(wù)。第一，監(jiān)管對象眾多。早在20世紀70～80年代，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)萌發(fā)，為民營經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。截至2018年，E鎮(zhèn)共有2000多家登記企業(yè)，1300多家個體工商戶。其中，工業(yè)企業(yè)800余家，規(guī)模以上企業(yè)300多家，中型企業(yè)十幾家。在強調(diào)監(jiān)管重心下沉的大背景下，大量的日常監(jiān)管任務(wù)下移到基層監(jiān)管機構(gòu)。這就意味著，企業(yè)數(shù)量越多，基層監(jiān)管機構(gòu)的任務(wù)越重。第二，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)形態(tài)復雜，進一步加劇了監(jiān)管工作的復雜性。E鎮(zhèn)素有“彩印之鄉(xiāng)”的美譽，彩印行業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟形勢較好的時候，當?shù)氐牟视≈破氛紦?jù)全國70%以上的市場份額。作為地方經(jīng)濟支柱，當?shù)夭视‘a(chǎn)業(yè)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，不同規(guī)模的企業(yè)分工合作、相互依存。大中型企業(yè)占領(lǐng)產(chǎn)品市場，小型企業(yè)和作坊以原料供給、攬件加工為主。譬如，E鎮(zhèn)Q 村有44家登記企業(yè)，34家與彩印相關(guān)，還有100多家無證作坊，負責大中型企業(yè)外包工序的加工。第三，監(jiān)管對象分布散亂。當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的空間布局遵循著一定的規(guī)律，大型企業(yè)集中在鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，中小型企業(yè)分布在各村的集體廠房之中，小作坊則分散而隱蔽，有的租用村集體廠房，有的掛靠在企業(yè)名下，還有的分散在民房之中?？傮w來看，上千個監(jiān)管對象散布在廣闊的開放式空間中，進一步加重了基層監(jiān)管的壓力。
更嚴峻的現(xiàn)實是，基層監(jiān)管機構(gòu)不得不承接越來越多的專項行動。在分權(quán)式監(jiān)管體制下，中央將總體監(jiān)管目標發(fā)包給地方政府，要求地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管工作?？紤]到雙重管理模式下的目標替代效應(yīng)，通過常規(guī)化的專項行動，中央設(shè)置了地方的監(jiān)管任務(wù)體系，以體制壓力推動地方監(jiān)管工作。與此同時，在風險政治嶄露頭角的語境下，政府監(jiān)管績效成為社會關(guān)注的重點議題，任何一個因監(jiān)管不力爆出的社會事件都極有可能引發(fā)廣泛的社會關(guān)注及問責。出于回應(yīng)社會關(guān)注、強化監(jiān)管責任的目的，地方政府及監(jiān)管機構(gòu)有強烈的動力布置專項行動。從中央到地方，每級政府及監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的專項行動沿著自上而下的權(quán)威結(jié)構(gòu)傳遞到最基層，累積成數(shù)量龐大的專項行動群。E鎮(zhèn)監(jiān)管機構(gòu)的工作精力大量用于應(yīng)對各類專項行動。在調(diào)研中，鎮(zhèn)安監(jiān)辦工作人員談到：“（專項行動）文件國家發(fā)完省里發(fā)，省里發(fā)完市里發(fā)，我們必須去排查，甚至沒有時間開展日常監(jiān)管活動”。大量常規(guī)性的專項行動重塑了基層監(jiān)管機構(gòu)的行動框架，形成了監(jiān)管負荷過重的基本現(xiàn)實。
2.孱弱的監(jiān)管能力
與繁重的監(jiān)管任務(wù)相比較，基層監(jiān)管機構(gòu)的能力十分有限。在實踐中，基層監(jiān)管機構(gòu)在人員、經(jīng)費、權(quán)限等方面缺乏充足的保障，導致基層監(jiān)管能力孱弱。
其一，基層監(jiān)管機構(gòu)的人員編制受到嚴控，人力資源有限。當前，地方政府規(guī)模由中央嚴格約束，編制數(shù)量及人員分配限制著基層政府的事權(quán)邊界及執(zhí)政能力。E鎮(zhèn)的監(jiān)管機構(gòu)普遍處于無編、少編狀態(tài)，安監(jiān)辦有8名工作人員，環(huán)保辦僅有5名工作人員，均無正式編制，全部為鎮(zhèn)政府勞務(wù)派遣公司的工作人員。市場監(jiān)管分局的人員配置相對充裕，有9名公務(wù)員和3名事業(yè)編，但人員年齡結(jié)構(gòu)老化嚴重，50歲以上的同志就有4名。由于監(jiān)管人員規(guī)模有限，日常監(jiān)管工作常常捉襟見肘。以安監(jiān)辦為例，其監(jiān)督檢查程序相對復雜，需要現(xiàn)場查看、查閱臺賬、協(xié)商溝通、下達限期整改通知書，期滿之后還需復查整改效果。在繁瑣程序限制下，每日最多檢查兩家企業(yè)。按每年250天的工作日計算，即便只做監(jiān)督檢查工作，日常監(jiān)管也只能覆蓋500家企業(yè)。更何況，安監(jiān)辦還需參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作、聯(lián)合執(zhí)法等工作，其工作任務(wù)量顯然超過人員配置標準。
其二，基層監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性不足。在監(jiān)管體系內(nèi)部，專業(yè)性人才向上流動，進入基層的監(jiān)管人員無論是專業(yè)能力、知識儲備還是工作經(jīng)驗等，都相對淺薄。更要緊的是，受嚴格的編制管理約束，基層監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性人員配置有限，E鎮(zhèn)政府在政府勞務(wù)派遣公司中選拔、調(diào)派工作人員，以增加編外人員的方式補充監(jiān)管力量，但編外人員普遍缺乏監(jiān)管工作所需的專業(yè)知識與技能。除此之外，E鎮(zhèn)還通過第三方監(jiān)管的形式增強專業(yè)監(jiān)管能力。即，將部分專業(yè)性極強的監(jiān)管工作外包給專業(yè)性的監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)，以購買公共服務(wù)的形式完成專業(yè)性監(jiān)管工作。然而，第三方專業(yè)監(jiān)管建立在基層政府財政自主性較高的基礎(chǔ)之上，僅僅依靠有限的工作經(jīng)費，無法滿足日益增長的監(jiān)管需求?？傮w上，基層監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)管力量長期處于不飽和狀態(tài)。
其三，基層監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限低?；鶎颖O(jiān)管機構(gòu)并無正式執(zhí)法權(quán)，而是通過委托執(zhí)法獲得監(jiān)管權(quán)限。其執(zhí)法策略主要是做工作，通過反復溝通協(xié)調(diào)的方式督促監(jiān)管對象實現(xiàn)合規(guī)目標，只有無法有效溝通、問題嚴重的案件才會上交縣級監(jiān)管機構(gòu)走執(zhí)法程序。在執(zhí)法金字塔理論模型中，監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法策略構(gòu)成一個連續(xù)的譜系，由低到高依次為教育或建議、懲罰性警告、正式法律制裁。正式執(zhí)法是最后的執(zhí)法策略，能夠不斷升級懲戒力度是低級執(zhí)法策略有效運作的重要因素。顯然，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的監(jiān)管機構(gòu)而言，由于無法連貫性地升級執(zhí)法策略，其執(zhí)法威懾力明顯不足。法律威懾是法律深入社會、實現(xiàn)法律目的的重要機制。于基層監(jiān)管機構(gòu)而言，缺乏執(zhí)法威懾力意味著執(zhí)法活動偏向于保守化，正式執(zhí)法是最后手段，日常監(jiān)管則采用做工作的方式，依靠總體性的國家權(quán)威來完成監(jiān)管任務(wù)。
（二）基層監(jiān)管機構(gòu)的行動策略
基層監(jiān)管面臨的結(jié)構(gòu)性困境，深刻地影響著監(jiān)管機構(gòu)的行動策略。在分權(quán)式監(jiān)管體制下，基層的監(jiān)管負荷與監(jiān)管能力之間存在結(jié)構(gòu)性張力，自上而下的體制壓力加劇了二者之間的緊張關(guān)系，進而驅(qū)動監(jiān)管機構(gòu)積極地尋求緩解沖突的方案。在此過程中，形成了監(jiān)管任務(wù)外溢的基本現(xiàn)實，即基層所承接的監(jiān)管任務(wù)遠超其能力邊界，導致監(jiān)管任務(wù)外溢到其他組織中。具體而言，圍繞著緩解體制內(nèi)在張力的目標，基層監(jiān)管機構(gòu)試圖減緩監(jiān)管負荷，呈現(xiàn)為以下兩種行動策略：
1.風險分類的策略
在有限資源的制約下，基層監(jiān)管機構(gòu)往往采取風險分類管理的行動策略，將監(jiān)管資源更多投入到重要的高風險監(jiān)管任務(wù)中，低風險的監(jiān)管工作則被邊緣化，以此來適應(yīng)龐大的工作體量。在既定時段，基層監(jiān)管者能夠支配的監(jiān)管資源總是稀缺的，包括人力資源、設(shè)備裝備、工作經(jīng)費、領(lǐng)導注意力等資源，實現(xiàn)資源利用效率最大化是基層監(jiān)管者行動的基準。經(jīng)驗顯示，有限的監(jiān)管資源被優(yōu)先投放到風險更高、問題更加突出、考核權(quán)重更高的監(jiān)管任務(wù)之中。在訪談中，針對如何安排工作次序的問題，E鎮(zhèn)市場監(jiān)管分局的負責人談到：“（我們就）管厲害的，民生反應(yīng)小的（監(jiān)管工作）精力達不到，資金也達不到。國家、省、市、縣，一級級安排下來，工作量很大，我們只能將精力投入到‘加強性工作’中，也就是社會反映大的（工作），平常的就自己慢慢搞。”
對不同監(jiān)管事務(wù)進行分類，賦予高風險事務(wù)更多的資源配置具備理性選擇的意味?；鶎颖O(jiān)管機構(gòu)身負多線工作任務(wù)，既有源于上級的專項行動，也有同級政府安排的中心工作，同時還要完成常規(guī)監(jiān)管工作。在資源給定的背景下，如何分配工作精力不僅關(guān)乎監(jiān)管績效的高低，更有實踐層面的現(xiàn)實意義。因此，將監(jiān)管任務(wù)按照輕重緩急進行排序，形成高效的監(jiān)管日程表是監(jiān)管機構(gòu)的首要任務(wù)。在實踐中，風險成為分類管理的重要標準。由于不同監(jiān)管任務(wù)蘊含的風險差異顯著，能夠產(chǎn)生不同程度的社會影響。作為風險控制機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)往往依據(jù)風險系數(shù)構(gòu)建監(jiān)管任務(wù)體系，并根據(jù)社會形勢的變化不斷調(diào)整。在此過程中，高風險者被安排為重點工作，占據(jù)監(jiān)管日程表的優(yōu)先位置，需要投入大量的監(jiān)管資源以保證監(jiān)管目標的實現(xiàn)，低風險者則被置于次要位置，是否完成取決于監(jiān)管機構(gòu)的剩余工作精力。本質(zhì)上，風險分類管理是一種“準退出”策略，根據(jù)監(jiān)管事務(wù)的輕重緩急，選擇性地放棄了部分監(jiān)管職責。
2.壓力轉(zhuǎn)移的策略
在減輕自身監(jiān)管負荷方面，基層監(jiān)管機構(gòu)的另一選擇就是壓力轉(zhuǎn)移的行動策略，將部分監(jiān)管任務(wù)移交其他組織，同時將監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)移出去。轉(zhuǎn)移壓力的基礎(chǔ)是基層組織的運行模式。精簡的基層政權(quán)組織，其治理規(guī)模往往超出科層組織的邊界，實現(xiàn)治理效果的重要路徑則是常規(guī)化的組織協(xié)作，靈活地應(yīng)對自上而下的體制壓力。在組織運行過程中，既有權(quán)力運行常規(guī)化的科層制邏輯，還有打破常規(guī)、組織重組以回應(yīng)社會的反科層邏輯。由此，基層治理場域呈現(xiàn)出復雜多變的面向。基層監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)嵌于這一復雜的組織環(huán)境，其行動深受基層政權(quán)組織運作邏輯的影響，通過組織間協(xié)作來應(yīng)對自上而下的重重壓力。通常，經(jīng)由黨政組織的協(xié)調(diào)，基層監(jiān)管機構(gòu)會將壓力下移到村級組織當中，形成協(xié)助監(jiān)管的實踐樣態(tài)。
當監(jiān)管負荷遠超監(jiān)管機構(gòu)能夠承擔的范圍之時，為保證監(jiān)管目標的實現(xiàn)，轉(zhuǎn)移壓力成為一項行之有效的策略。在監(jiān)管領(lǐng)域，由于地方政府負總責，基層黨政組織與監(jiān)管機構(gòu)之間構(gòu)成行動共同體，監(jiān)管機構(gòu)所面臨的壓力同樣會被傳遞給基層政府。在負向強激勵的作用下，基層黨政組織將重點監(jiān)管目標納入優(yōu)先工作的范疇，動員相關(guān)組織開展工作，在此過程中，監(jiān)管壓力也隨著監(jiān)管任務(wù)轉(zhuǎn)移到其他組織之中。值得注意的是，壓力轉(zhuǎn)移并非整個監(jiān)管任務(wù)的轉(zhuǎn)移，更多是對任務(wù)進行拆分，將需要其他組織參與的內(nèi)容分散出去，形成組織間的監(jiān)管協(xié)作。一方面，監(jiān)管機構(gòu)將重要的長期性監(jiān)管目標拆解為核心工作與輔助性工作，其中，常規(guī)巡查、檢查與監(jiān)督等瑣碎的輔助性工作下沉到村級組織，諸如生產(chǎn)安全、食品安全、生態(tài)環(huán)境保護等目標，成為協(xié)助監(jiān)管的常規(guī)工作內(nèi)容。另一方面，當特定任務(wù)處于強激勵狀態(tài)之時，監(jiān)管機構(gòu)通過基層黨政組織創(chuàng)設(shè)中心工作，進而推動監(jiān)管壓力的轉(zhuǎn)移。通過上述兩種方式，監(jiān)管機構(gòu)將組織壓力轉(zhuǎn)移出去，其工作精力更多分配在重點工作之中。
（三）監(jiān)管任務(wù)下沉過程中的三方互動協(xié)調(diào)
基于上述分析，基層監(jiān)管機構(gòu)在特定語境下的行動策略，產(chǎn)生監(jiān)管任務(wù)外溢的現(xiàn)象。通過監(jiān)管任務(wù)向下轉(zhuǎn)移，基層監(jiān)管機構(gòu)將體制性壓力下沉到村級組織，協(xié)助監(jiān)管應(yīng)運而生。值得重視的是，監(jiān)管機構(gòu)并不能一味地強調(diào)任務(wù)與壓力的下沉，協(xié)助監(jiān)管涉及基層黨政組織、監(jiān)管機構(gòu)、村級組織之間的復雜互動，是三方組織博弈平衡之后的結(jié)果。其組織互動如圖1所示：
圖1 協(xié)助監(jiān)管形成中的三方互動
1.基層黨政組織與監(jiān)管機構(gòu)
雙重管理模式下的監(jiān)管機構(gòu)是基層黨政組織的下屬部門?；鶎狱h政組織面臨多元化的組織目標，諸如轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長、財政稅收、底層就業(yè)、社會穩(wěn)定、食品質(zhì)量、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境等多方面內(nèi)容，相互沖突的組織目標，構(gòu)成基層的模糊性政策空間。就監(jiān)管目標而言，在地方政府負總責的背景下，黨政組織與監(jiān)管機構(gòu)的行動具有高度相容性。盡管基層政府需要在多重目標之間權(quán)衡抉擇，但屬地監(jiān)管責任形成的高度連帶關(guān)系，使得黨政組織與監(jiān)管機構(gòu)成為行動共同體。
在監(jiān)管實踐領(lǐng)域，監(jiān)管機構(gòu)履行部門職責，基層黨委政府更多發(fā)揮督促、協(xié)調(diào)、整合的作用。具體而言，監(jiān)管機構(gòu)遵循科層制的邏輯行使監(jiān)管權(quán)，但有限的監(jiān)管能力無法應(yīng)對層層疊加的體制壓力，作為行動共同體的黨政組織，其承擔壓力的方式是統(tǒng)籌性工作。即，基層政府整合體制內(nèi)資源，通過動員相關(guān)組織、重構(gòu)組織流程、增加財政經(jīng)費、監(jiān)督考核工作等方式，促成監(jiān)管目標的實現(xiàn)。通常，基層黨政組織以問題為導向，組成工作專班，以反科層制的邏輯，彌合常規(guī)化權(quán)力運行產(chǎn)生的監(jiān)管不足。
通過設(shè)置中心工作，基層監(jiān)管的行動共同體聯(lián)結(jié)起來，將監(jiān)管壓力分散到相關(guān)組織中。隨著中央層面不斷提升監(jiān)管重要性，自上而下的黨委政府及監(jiān)管機構(gòu)規(guī)劃了大量的專項行動，以文件的形式傳遞到科層體系的末梢，基層政府將重要的監(jiān)管任務(wù)升格為年度中心工作。基層監(jiān)管機構(gòu)會積極尋求機會將特定監(jiān)管目標嵌入基層政府的中心工作體系中，由基層政府將監(jiān)管目標分解到各個村級組織，以嚴格的考核作為強激勵手段，推進監(jiān)管工作。
2.基層黨政組織與村級組織
在憲法文本中，村級組織屬于自治組織，與基層政府構(gòu)成“指導—協(xié)助”關(guān)系。這是全能主義國家模式終結(jié)后，對國家—社會關(guān)系的理想型建構(gòu)，強調(diào)國家權(quán)力撤出社會自治領(lǐng)域，以自治激活基層社會。從制度變遷的視角來看，鄉(xiāng)/鎮(zhèn)—村關(guān)系隨體制改革不斷變化，村級組織的自治建設(shè)尚未完成，與基層政府之間的關(guān)系變得更加微妙。
在基層治理實踐中，黨政組織與村級組織之間形成了復雜的相互依賴關(guān)系。隨著農(nóng)村體制改革的推進，基層政府逐漸脫離社會基層，完成了從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)的轉(zhuǎn)變。在這一歷史進程中，村級組織在政策執(zhí)行中的重要性日益凸顯。一方面，出于強化基層、更好地執(zhí)行政策的目的，基層政府推動村級組織行政化，試圖以科層化管理的方式改造基層組織，通過權(quán)力運行正規(guī)化建設(shè)，強化基層政府對村級組織的控制力；另一方面，在行政化的語境下，村級組織被賦予更多職責，承擔越來越多的工作任務(wù)。村級組織在政策執(zhí)行中的作用愈明顯，基層政府對村級組織的依賴程度愈高。換言之，基層政府建構(gòu)的自上而下的權(quán)威關(guān)系并不是絕對的，意在構(gòu)建依賴關(guān)系的行為，反而造就了基層政府對村級組織的反向依賴關(guān)系。這也意味著，在承接上級工作的過程中，村級組織擁有一定的談判能力。由于村級組織擁有實質(zhì)上的政策執(zhí)行控制權(quán)，針對基層政府安排布置的多重任務(wù)目標，村級組織有一定的自主抉擇空間。因此，當基層政府以行政發(fā)包的方式將監(jiān)管任務(wù)分配給村級組織之前，需要與村級組織溝通協(xié)商，村級組織常常將不合理的、過重的監(jiān)管任務(wù)排除在任務(wù)體系之外。通常，以中心工作的形式下沉到村級組織的監(jiān)管任務(wù)受到選擇性重視，村級組織將投入更多的人力、物力以及資源來完成相應(yīng)的監(jiān)管任務(wù)。
3.基層監(jiān)管機構(gòu)與村級組織
相對而言，基層監(jiān)管機構(gòu)與村級組織是弱組織關(guān)系，監(jiān)管任務(wù)通常經(jīng)由基層黨政組織進入村級組織的工作體系之中?；鶎颖O(jiān)管機構(gòu)對村級組織的控制關(guān)系十分脆弱，即便基層監(jiān)管機構(gòu)擁有監(jiān)督考核權(quán)，但村級組織享有村莊內(nèi)部的實際控制權(quán)，包括社會關(guān)系、信息掌控、成員遵從和社會穩(wěn)定，監(jiān)管目標的實現(xiàn)取決于村級組織的配合。
在實踐中，村級組織并不全盤接受來自基層政府的工作任務(wù)，而是盡可能地尋求可支配資源與工作負荷之間的平衡。當監(jiān)管機構(gòu)下達的任務(wù)總量超出村級組織的負荷邊界之時，村干部總有采取敷衍策略的方式，諸如拖延、表面執(zhí)行、消極抵制等，導致監(jiān)管任務(wù)處于懸浮狀態(tài)?；鶎颖O(jiān)管機構(gòu)試圖用科層化的考核管理方式監(jiān)控村級組織，但這種控制關(guān)系是脆弱的，協(xié)管員是否下廠巡查，村級組織是否支持監(jiān)管工作，常常偏離諸如日常巡查記錄、案件記錄、月度報表等文書檔案的記載。
因此，監(jiān)管機構(gòu)在分解監(jiān)管任務(wù)的過程中，必須考慮現(xiàn)實層面的因素。事實上，協(xié)管員的監(jiān)管工作更多受村級組織自身的行動邏輯所主導，如果村級組織重視監(jiān)管工作，協(xié)管員就會認真仔細地開展監(jiān)管活動；如果村級組織的注意力集中在其他事務(wù)中，協(xié)管員需要參與村莊集體性的治理工作，協(xié)助監(jiān)管工作就會被擱置。這就意味著，監(jiān)管機構(gòu)既要考慮村級組織的總體工作負擔，又要最大程度調(diào)動其工作積極性
四、協(xié)助監(jiān)管的發(fā)生機制與生成動力邏輯
實踐表明，協(xié)助監(jiān)管是壓力型體制下政府工作下沉的“路徑依賴”，激活既有組織資源，通過監(jiān)管組織的延伸，將權(quán)力的觸角深入基層社會。上文指出，協(xié)助監(jiān)管的形成是基層政權(quán)組織三方互動的結(jié)果，作為非正式制度實踐，其行動結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，常常根據(jù)三者互動狀態(tài)而發(fā)生變化，通過下述機制，協(xié)助監(jiān)管不斷被生產(chǎn)出來，形成穩(wěn)定的監(jiān)管實踐。
（一）基層監(jiān)管的發(fā)生機制
1.行政化的鄉(xiāng)—村關(guān)系為協(xié)助監(jiān)管提供了組織基礎(chǔ)
村級組織是完成監(jiān)管任務(wù)的行動主體，在監(jiān)管重心前移的背景下，行政化的鄉(xiāng)—村關(guān)系是實現(xiàn)壓力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在當?shù)氐闹卫韺嵺`中，村級組織仍被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部分，具有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所同等重要的地位?；趶娪辛Φ目刂疲鶎诱３⒋寮壗M織納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過程中進行統(tǒng)籌安排。行政化的鄉(xiāng)—村關(guān)系是國家權(quán)力向下運行的“渠道”，有利于重新分配監(jiān)管任務(wù)，將壓力前移到村級。
在蘇南地區(qū)，國家權(quán)力從未撤出鄉(xiāng)村，基層政府始終保持著對村級組織的把控關(guān)系。集體化時期，公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊構(gòu)成一個行政連續(xù)體，公社與生產(chǎn)大隊之間的雙向干部交流十分普遍。改革開放之后，國家賦予基層社會一定的自主性，在全國范圍內(nèi)推行鄉(xiāng)政村治。不過，基層組織改革對蘇南地區(qū)的影響較小，集體時期的傳統(tǒng)得到一定的延續(xù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持著對村級組織的行政化控制。通過全力支持村級組織發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，經(jīng)濟利益與集體傳統(tǒng)強化了政府對村級組織的控制力。政府推行的政策總能得到村級組織的支持，諸如集體企業(yè)改制、鄉(xiāng)村工業(yè)用地征收、“雙強干部”選任、環(huán)保政策執(zhí)行等等。可以說，鎮(zhèn)村之間的緊密聯(lián)系構(gòu)成基層政府安排監(jiān)管任務(wù)的組織基礎(chǔ)。
2.屬地管理責任是協(xié)助監(jiān)管的驅(qū)動機制
通過監(jiān)管責任的屬地化分配，村級組織在承擔轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管任務(wù)的同時，還需要對因監(jiān)管不力引發(fā)的事故負責?？梢哉f，監(jiān)管責任的下沉構(gòu)成協(xié)助監(jiān)管實踐的驅(qū)動力。在權(quán)力空間的視角，屬地管理以行政區(qū)劃邊界劃分管理范圍，將開放式的鄉(xiāng)村經(jīng)濟空間納入國家權(quán)力分區(qū)與管控的范圍，實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的“區(qū)域化”。屬地管理必然伴隨著相關(guān)的責任。在某種程度上，監(jiān)管責任的屬地化分配，具有明顯的風險分散、壓力轉(zhuǎn)移特征，通過監(jiān)管責任下移，驅(qū)動村級組織積極參與監(jiān)管事務(wù)，推進監(jiān)管目標的實現(xiàn)。
E鎮(zhèn)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)達，大量中小型企業(yè)分散在各個村莊。相對于集中化經(jīng)營的鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園，鄉(xiāng)村工業(yè)空間具有開放性特征，常常使得基層監(jiān)管者無法完全掌握其實際動態(tài)，小企業(yè)及小作坊常常采取“打游擊”的方式應(yīng)對監(jiān)督檢查，國家監(jiān)管權(quán)力無法深入監(jiān)控鄉(xiāng)村企業(yè)。鎮(zhèn)政府將監(jiān)管鄉(xiāng)村企業(yè)的責任進行屬地化分配，由各村（社區(qū)）負責各自轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)監(jiān)管。正如國家強調(diào)地方政府負總責一樣，基層政府強調(diào)村級組織的屬地管理責任，只要企業(yè)位于轄區(qū)范圍之內(nèi)，村級組織就要承擔相應(yīng)的監(jiān)管責任。相應(yīng)的，如果轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生事故，村級組織首當其責。因此，村級組織必須關(guān)注轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況。
3.目標管理責任制是監(jiān)管工作下沉到基層的技術(shù)手段
目標管理責任制是國家權(quán)力順利延伸到基層社會，實現(xiàn)國家權(quán)力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的重要制度化手段。具體而言，基層政府將上級黨委政府制定的監(jiān)管目標進行分解與細化，形成一整套目標—責任體系，并通過簽訂目標管理責任書建立與村級組織之間的“責任鏈條”，如此，監(jiān)管任務(wù)下沉到村級組織中。換言之，通過目標管理責任制的運用，村級組織被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的工作部署之中，成為實現(xiàn)監(jiān)管目標的重要方式。
在微觀操作層面，目標管理責任制是一項治理技術(shù)，以科學規(guī)劃、理性計算等精細的現(xiàn)代管理技藝成為科層組織的重要技術(shù)支撐。指標體系的設(shè)計、考核分值的確定以及考核力度的調(diào)試是目標管理責任制的技術(shù)要素。通過對上述要素的調(diào)整，重要工作目標在整個目標考核體系中占據(jù)重要地位，其工作被賦予更高的分值，考核力度被設(shè)定為一票否決，形成強激勵機制，以此影響村級組織的工作精力配置，塑造村級組織的行為偏好。
蘇南E鎮(zhèn)村（社區(qū)）的目標責任指標劃分為重點工作目標、常規(guī)工作目標、擔當意識目標，共計100分，其中重點工作指標為70分（如表1所示）。其中，“263”專項工作、環(huán)境衛(wèi)生管理、河長制、拆違控違等監(jiān)管性工作共有20分，在村級組織的任務(wù)體系中占重要地位。越過傳統(tǒng)的基層治理工作，成為當前村級組織的核心工作。這就意味著，為追求更好的考核結(jié)果，監(jiān)管性工作受到選擇性重視，村級組織將投入更多的人力、物力以及資源來完成相應(yīng)的監(jiān)管任務(wù)。
表1 E鎮(zhèn)2018年度村（社區(qū)）重點工作考核目標
（二）協(xié)助監(jiān)管的生成動力邏輯
根據(jù)前文分析，分權(quán)式監(jiān)管體制在運行過程中必然產(chǎn)生基層監(jiān)管能力不足的問題?？v向維度的不均衡權(quán)責分配構(gòu)筑了基層能力薄弱的基礎(chǔ)，盡管橫向維度的行動共同體分擔了部分壓力，但大量的專項行動進一步加劇了基層面臨的能力缺損壓力。對處于科層體系末端的監(jiān)管機構(gòu)而言，如何補強監(jiān)管能力用以最大可能地實現(xiàn)監(jiān)管目標是其面臨的首要問題，協(xié)助監(jiān)管正是解決基層監(jiān)管能力不足的進路之一。理解協(xié)助監(jiān)管的生成邏輯，必須討論基層監(jiān)管所處的復雜組織環(huán)境。從本質(zhì)上看，協(xié)助監(jiān)管的形成是一個自上而下的過程，在不同主體的行動選擇及其底層邏輯共同作用下，基層組織成為最終的監(jiān)管一線。具體而言，可以從以下三個層面來解釋形成協(xié)助監(jiān)管的深層邏輯：
1.國家邏輯：監(jiān)管能力的提升
透過國家視角，能夠窺見監(jiān)管能力是當前國家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。在中國體制改革、經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的歷史進程中，社會系統(tǒng)日趨復雜化，國家治理難度急劇增加，執(zhí)政直面風險社會的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代性風險成為威脅社會深層安全的結(jié)構(gòu)性因素，有關(guān)風險管理與控制的公共議題經(jīng)久不息，政府必須對重大社會事件、引起廣泛關(guān)注的社會議題進行回應(yīng)?？梢哉f，深層安全是國家權(quán)力凝視的新對象，提升監(jiān)管能力成為國家政權(quán)建設(shè)的重點目標。在國家監(jiān)管能力建設(shè)的邏輯下，不同層級的黨政組織積極參與其中，基層監(jiān)管能力不足的問題凸顯出來，協(xié)助監(jiān)管成為強化基層監(jiān)管能力的關(guān)鍵路徑。根據(jù)周雪光的觀點，國家被定義為包括中央政府以及全國性立法執(zhí)法機構(gòu)的決策部門，本文則將黨政結(jié)構(gòu)作為理解國家范疇的基礎(chǔ)，討論國家邏輯必須重視黨政結(jié)構(gòu)的作用。
作為抽象意義上的國家政權(quán)并非鐵板一塊，而是由有著多重目標和不同利益的各個部門機構(gòu)組成。立法機構(gòu)制定與修改相關(guān)法律法規(guī)，國家發(fā)改委逐步調(diào)整中央與地方監(jiān)管職責的分權(quán)界限，國家監(jiān)管機構(gòu)在行政體制改革中變得更加合理，中央及高級監(jiān)管機構(gòu)通過公開文件與會議強調(diào)對監(jiān)管目標的重視等等，均意在增強國家監(jiān)管能力。源于體制頂層的改革壓力層層傳遞、層層加碼，地方各級黨政組織作出相應(yīng)地調(diào)整，在這一過程中，總體監(jiān)管能力得到提升。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為監(jiān)管的“新基層”，作為科層體制下的弱組織，常常面臨監(jiān)管能力不足的問題。國家總體性規(guī)劃影響著基層組織的行動邏輯，基層組織亟需補強監(jiān)管能力，而協(xié)助監(jiān)管則是強化基層的有效選擇。
2.科層制的邏輯：監(jiān)管績效的增強
從監(jiān)管績效的邏輯來看，協(xié)助監(jiān)管的形成源于分權(quán)式監(jiān)管體制下基層監(jiān)管能力不足的基本現(xiàn)實，出于提升基層監(jiān)管能力的目的，監(jiān)管機構(gòu)通過風險分級、任務(wù)分流的方式，將部分監(jiān)管任務(wù)下沉到村級組織，由村級組織承擔相應(yīng)的監(jiān)管職責，在此過程中，監(jiān)管機構(gòu)通過組織延伸的方式完成監(jiān)管任務(wù)的再分配，基層的監(jiān)管績效得到穩(wěn)定提升。
近年來，國家監(jiān)管體制不斷完善，但國家監(jiān)管能力的增長幅度無法滿足監(jiān)管目標日益擴張的需求，尤其在監(jiān)管一線，基層的監(jiān)管能力嚴重缺損。在國家日益重視政府監(jiān)管的大背景下，如何提升監(jiān)管能力，最大化地實現(xiàn)監(jiān)管目標是基層監(jiān)管機構(gòu)面臨的首要問題。組織能力建立在組織資源的基礎(chǔ)之上。組織擁有的資源分為物質(zhì)資源與組織資源。物質(zhì)資源包括財力、人力與技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施資源，是政策貫徹完整性的物質(zhì)基礎(chǔ)；組織資源指的是組織所擁有的改革創(chuàng)新空間以及在組織間進行協(xié)調(diào)整合的能力。由此，提升監(jiān)管能力的路徑體現(xiàn)在兩個方面：一是增加物質(zhì)資源的投入；二是擴張組織資源的投入。研究指出，在科層體系中，遠離權(quán)力中心的弱組織往往受物質(zhì)資源與組織資源的限制，更可能在政策執(zhí)行形式上趨向于保守，耦合或者依附于原有的制度環(huán)境。
事實上，基層的監(jiān)管機構(gòu)正是國家監(jiān)管體系中的弱組織，缺乏充足的資源與權(quán)威。一方面，當前的監(jiān)管體制下，基層監(jiān)管機構(gòu)的物質(zhì)資源配置相當有限，無法滿足實現(xiàn)預設(shè)監(jiān)管目標要求之所需；另一方面，處于整個科層體系末梢的基層監(jiān)管機構(gòu)同樣缺乏組織資源，在基層政權(quán)組織中的政治地位偏下，缺乏組織動員能力?；?/span>“利益共同體”關(guān)系，如何提升監(jiān)管績效成為基層政府與監(jiān)管機構(gòu)面臨的共同議題。不過，受基層政府財政自主性的影響，通過增加物質(zhì)資源以強化監(jiān)管能力的方式成效有限。分稅制改革后，中國大部分基層政府缺乏財政收入來源，更多依賴上級的轉(zhuǎn)移支付， 財政自主性明顯不足。對于大部分基層政府而言，財政支出受到嚴格的預算約束以及轉(zhuǎn)移支付項目的限制，無法針對性地投入物質(zhì)資源以強化監(jiān)管能力。相較于物質(zhì)資源的匱乏，黨政體制下的國家政權(quán)擁有規(guī)模龐大的組織資源，包括但不限于中央—地方—村級的黨政組織體系。作為整個組織體系的末端，村級組織往往是政策落實的最終節(jié)點。在提升工作績效的壓力下，基層監(jiān)管機構(gòu)常常借助基層政府的組織資源，將部分監(jiān)管任務(wù)分派給村級組織，形成協(xié)助監(jiān)管的豐富實踐。
3.基層政權(quán)組織邏輯：壓力的共擔
作為壓力型體制的基底，基層政權(quán)組織面臨源自上級的重重壓力，應(yīng)對各種壓力的日常實踐最終催生出壓力共擔體系，即構(gòu)筑基層政權(quán)的組織以共擔壓力的方式聯(lián)結(jié)起來，當體系中某一組織需要完成高出自身能力的工作任務(wù)之時，通過組織間協(xié)作將壓力分散在相關(guān)組織之間，以此實現(xiàn)共同分擔壓力的目的。壓力共擔體系內(nèi)生于黨政結(jié)構(gòu)，是組織間長期協(xié)作的產(chǎn)物。
黨政體制構(gòu)建了一種復雜的組織關(guān)系結(jié)構(gòu)，組織間的分工、合作是多層次的，而非純粹的職責分工所能涵蓋。一方面，組織間的職能分化明晰，各組織需謹守職責邊界行事；另一方面，不同組織在職責范圍之外的協(xié)作廣泛存在，實踐中形成了針對不同壓力的協(xié)作策略與方案，諸如專項行動、綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等多種形式。很大程度上，壓力共擔體系對降低組織間協(xié)作成本具有重要意義。在壓力共擔的邏輯下，協(xié)助監(jiān)管是壓力型體制下組織協(xié)作傳統(tǒng)的延續(xù)，基于能力不足而負荷過重的根本性矛盾，基層監(jiān)管機構(gòu)只得尋求多元化的路徑實現(xiàn)監(jiān)管目標，當監(jiān)管壓力過重之時，通過壓力共擔體系將壓力分散到相關(guān)組織，最常規(guī)的操作就是借助于村級組織完成瑣碎的、分散的監(jiān)管任務(wù)，由此形成協(xié)助監(jiān)管?；鶎诱?quán)組織處于國家權(quán)力的終端，相較于縣級政權(quán)的組織完備性，其組織結(jié)構(gòu)簡單，行政能力有限，卻要應(yīng)對源源不斷的壓力，往往借助頻繁的組織間協(xié)作來分散壓力。在黨委領(lǐng)導之下，構(gòu)筑基層政權(quán)的不同組織，包括政府、群團組織、派出機構(gòu)、村級組織等眾多部門被納入壓力共擔體系之中，共同分擔種種壓力?？梢哉f，基層政權(quán)組織之間的權(quán)力運行規(guī)律，以黨委領(lǐng)導、各部門之間的協(xié)作配合為基礎(chǔ)模糊不同機構(gòu)之間日益增長的科層分野，作為黨政組織權(quán)力的毛細血管，村級組織通常配合基層政權(quán)的任務(wù)要求，任務(wù)發(fā)包的常規(guī)操作形成協(xié)助監(jiān)管的“路徑依賴”。
結(jié)論
從自上而下的視角觀察國家監(jiān)管體制，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管權(quán)力在滲透社會基層的過程中存在乏力的情形，協(xié)助監(jiān)管是擴張基層監(jiān)管能力的必然選擇。上文分析指出，基層監(jiān)管面臨負荷過重而能力不足的困境。這一現(xiàn)實困境源自現(xiàn)代監(jiān)管法律與孱弱的監(jiān)管體系之間的巨大張力?，F(xiàn)代監(jiān)管法律設(shè)定的宏遠社會目標需要現(xiàn)代化、標準化、專業(yè)化的監(jiān)管體系來落實，需要國家投入大量的成本進行建設(shè)與維護。然而，當前的國家監(jiān)管體系總體上相對孱弱，與目標宏遠的監(jiān)管法律之間形成緊張關(guān)系。隨著大量的監(jiān)管事務(wù)下沉到基層，這一張力顯得更加尖銳與突出。協(xié)助監(jiān)管是緩解這一內(nèi)在張力的重要機制，通過將部分監(jiān)管任務(wù)下沉到村級組織，形成龐大的非正式監(jiān)管體系，鄉(xiāng)村地區(qū)的監(jiān)管工作取得了相對較好的成效。這也是作為地方性實踐的協(xié)助監(jiān)管普遍存在于各個地區(qū)的根本原因?，F(xiàn)代監(jiān)管法律與國家監(jiān)管體系之間的張力無法在短期內(nèi)得到根本解決，協(xié)助監(jiān)管必然會穩(wěn)定存在與不斷發(fā)展。
現(xiàn)代國家建設(shè)的進程，是一個國家權(quán)力不斷向社會深層滲透的過程。從治理空間的角度來看，國家權(quán)力對基層社會的滲透力取決于權(quán)力空間的分配，相對于作為國家的“權(quán)力集裝器”的城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村空間的權(quán)力密度較低，其監(jiān)管資源配置稀少。想要實現(xiàn)有效監(jiān)管，必定要掌控廣闊的鄉(xiāng)村領(lǐng)域。查爾斯·梯利認為，“締造國家的行為在領(lǐng)土范圍內(nèi)催生了用于持久性監(jiān)督和控制的工具”，想要對領(lǐng)土范圍內(nèi)的人和事進行持續(xù)性的監(jiān)督管理，并施以有效控制，就需要國家對社會進行改造。米格代爾給出了兩個方案：第一，國家政權(quán)的建設(shè)需要有完善的官僚體系。他認為：“無論是各機構(gòu)的首腦還是具體的執(zhí)行者們，都必須使自身利益與作為一個自主的行動者的國家相認同”。第二，國家政權(quán)的建設(shè)需要國家及其代理人能夠深入社會，并且借此強化國家的社會控制。“建造可以有效實施規(guī)則和政策的有凝聚力的國家在充斥著碎片化的社會控制的社會中并不那么可行”，簡言之，國家監(jiān)管權(quán)力想要深入鄉(xiāng)村空間，就必須增加監(jiān)管權(quán)力的觸角，使之更加貼近基層社會。如果無法時刻出現(xiàn)在監(jiān)管對象所在的區(qū)域，監(jiān)管法律的威懾力就會降低。如此，面對廣闊的監(jiān)管空間，如何實現(xiàn)國家監(jiān)管權(quán)力的在場便具有了重要意義。
在構(gòu)筑監(jiān)管“新基層”的過程中，監(jiān)管體系得到擴張，國家監(jiān)管能力進一步增強。通過監(jiān)管任務(wù)下沉，村級組織被納入基層監(jiān)管體系之中，形成了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。非正式的監(jiān)管力量被吸納到正式監(jiān)管體系中，極大地拓展了基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的廣度與深度。村級組織成為國家監(jiān)管權(quán)力的代理人，國家監(jiān)管體系的組織鏈條延伸到基層社會之中。村干部參與監(jiān)管活動，充分利用自身資源，實現(xiàn)了國家監(jiān)管權(quán)力的在場。一方面，村級組織強化了基層監(jiān)管的信息能力。有效監(jiān)管的基礎(chǔ)是充分、精確和可靠的社會信息，信息能力不足就意味著國家監(jiān)管權(quán)力懸浮于基層社會之上，許多監(jiān)管對象游離在國家監(jiān)管的視野之外。村級組織有效地彌補了信息能力短板，提升了監(jiān)管效度。另一方面，協(xié)助監(jiān)管吸納了村級治理資源。村級組織能夠負擔協(xié)助監(jiān)管所需的人員、物資與經(jīng)費等物質(zhì)資源，緩解了基層財政壓力。村干部常常將個人權(quán)威、私人關(guān)系等非正式治理資源帶入監(jiān)管工作，極大地豐富了監(jiān)管的措施和手段。此間，通過吸納村級組織的力量，基層監(jiān)管體系擴張，國家監(jiān)管權(quán)力得以深入鄉(xiāng)村社會。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。
引注：張德淼、韓娜：《協(xié)助監(jiān)管的生成與動力：理解國家監(jiān)管體制的新視角》，載《河北法學》2025年第7期，第90頁-107頁。
