作者簡介:王鈺涵，男，河南洛陽人，河北大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)；柯陽友，男，河南光山人，法學(xué)博士，河北大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，河北大學(xué)坤輿優(yōu)秀學(xué)者，研究方向：民事訴訟法、證據(jù)法。
摘要:電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是危害國家安全與社會公共利益的嚴(yán)重違法犯罪行為，相關(guān)聯(lián)犯罪與詐騙類型眾多。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟可以從源頭上預(yù)防電信詐騙，彌補(bǔ)刑事退賠的不足，有利于開展協(xié)同治理。司法實(shí)踐中面臨公益訴訟適用案件范圍不確定、電子數(shù)據(jù)證據(jù)難以獲取與認(rèn)定、民事賠償責(zé)任的缺位、行政公益訴訟的協(xié)同效應(yīng)不足等困境。應(yīng)當(dāng)從犯罪競合與公共利益認(rèn)定兩個(gè)角度明確公益訴訟適用的案件范圍，完善電子數(shù)據(jù)證據(jù)調(diào)查搜集與審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，準(zhǔn)確把握民事公益訴訟的侵權(quán)主體，合理設(shè)計(jì)民事?lián)p害賠償?shù)脑V訟請求，充分發(fā)揮行政公益訴訟督促履職與協(xié)同治理的作用。
關(guān)鍵詞:電信網(wǎng)絡(luò)詐騙；詐騙罪；檢察公益訴訟；電子數(shù)據(jù)；懲罰性賠償
引言
近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙事件備受社會關(guān)注，相關(guān)聯(lián)刑事犯罪率居高不下，尤其受到新型數(shù)字技術(shù)的加持，新型電信網(wǎng)絡(luò)詐騙手段層出不窮，嚴(yán)重影響了人民群眾的人身安全與財(cái)產(chǎn)安全，制約了公共安全與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2021年習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢”，持續(xù)推進(jìn)打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作，維護(hù)人民福祉?；趶?qiáng)烈的社會現(xiàn)實(shí)需要，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》于2022年12月1日起正式施行。在網(wǎng)絡(luò)詐騙相關(guān)犯罪越來越國際化、技術(shù)化、隱蔽化的社會現(xiàn)實(shí)下，不斷強(qiáng)化的刑事制裁措施能夠在一定程度上遏制潛在犯罪，退贓退賠彌補(bǔ)了受害人的部分損失，卻難以完全覆蓋不特定多數(shù)受害者的全部損失，不利于保護(hù)公共利益。為了進(jìn)一步有效維護(hù)國家利益，確保不特定多數(shù)受害者的損失能夠得到救濟(jì)，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第47條規(guī)定了檢察公益訴訟條款，使反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟成為單行法中一個(gè)新的公益訴訟領(lǐng)域。
在司法實(shí)踐中，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟成為全鏈條打擊、一體化治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的重要手段，是推進(jìn)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性司法治理的重要制度，是對刑事處罰的銜接與補(bǔ)充。然而，由于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟與相近的檢察公益訴訟領(lǐng)域界限具有交叉與模糊的可能，其訴訟程序與其他刑事司法程序亦存在難以緩和的沖突，且尚未形成統(tǒng)一的司法經(jīng)驗(yàn)。因此，本文針對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境展開分析，以解決司法實(shí)踐中的痛點(diǎn)與難題，力求實(shí)現(xiàn)反電信網(wǎng)絡(luò)
詐騙檢察公益訴訟的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
一、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟的理論闡釋
《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第47條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在履行反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙職責(zé)中，對于侵害國家利益和社會公共利益的行為可以向人民法院提起公益訴訟。公益訴訟的不斷發(fā)展與完善具有推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心功能。檢察公益訴訟通常具有保護(hù)受損害的國家利益與社會公共利益、制約公權(quán)力或督促政府依法及時(shí)履行相應(yīng)的行政職責(zé)，以及對社會公眾起到法制宣傳與教育的作用。在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙領(lǐng)域下，檢察公益訴訟更有強(qiáng)化源頭預(yù)防、彌補(bǔ)刑事不足、助力協(xié)同治理的特殊優(yōu)勢。
（一）強(qiáng)化源頭預(yù)防電信詐騙
近年來全國刑事案件數(shù)量已經(jīng)呈現(xiàn)持續(xù)下降狀態(tài)，但是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件數(shù)量仍居高不下，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已經(jīng)成為主要的刑事案件類型之一，也是最主要的詐騙案件類型。刷單返利類詐騙是案件數(shù)量最多且造成經(jīng)濟(jì)損失最大的詐騙類型，而虛假網(wǎng)絡(luò)投資理財(cái)類詐騙是個(gè)案中經(jīng)濟(jì)損失金額最大的詐騙類型。針對各種電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，全國公安機(jī)關(guān)深入開展了“云劍”“長城”“斷卡”“斷流”“拔釘”等多個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，對于上下游犯罪與黑灰產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)了管控與規(guī)制，有力打擊了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為。但是刑事制裁具有滯后性，公民的人身財(cái)產(chǎn)已經(jīng)受到了實(shí)質(zhì)性的損害，追贓挽回?fù)p失（以下簡稱追贓挽損）仍較困難。而且隨著新型技術(shù)的不斷迭代，規(guī)模成熟且體系精密的犯罪團(tuán)伙的反偵查意識越來越強(qiáng)，專業(yè)洗錢團(tuán)隊(duì)不斷擴(kuò)大，這使大量的違法行為難以被現(xiàn)有刑法規(guī)范所涵蓋，造成了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為的屢禁不止。近年來，預(yù)防性公益訴訟逐漸受到重視，如預(yù)防性環(huán)境公益訴訟已經(jīng)得到司法實(shí)踐支持，突破了“無損害無救濟(jì)”的傳統(tǒng)司法理念。刑事制裁的滯后性不能阻止損失的發(fā)生，公益訴訟的預(yù)防性可以從源頭遏止詐騙行為，可以緩解電信網(wǎng)絡(luò)詐騙追贓挽損不足的現(xiàn)狀。公益訴訟的預(yù)防性司法效果，一方面可以加強(qiáng)與各行政機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)的司法協(xié)作，明晰各主體對于反詐防詐的職責(zé)，深入開展源頭治理工作，另一方面還可以提升公民的法律意識，增加犯罪團(tuán)伙的詐騙成本與難度，進(jìn)一步遏制詐騙的發(fā)生。
（二）彌補(bǔ)刑事退賠的不足
電信網(wǎng)絡(luò)詐騙不僅可能造成企業(yè)等民事主體較大金額的財(cái)產(chǎn)損失，更易導(dǎo)致普通公民個(gè)人的全部財(cái)產(chǎn)損失，從而造成極為惡劣的社會影響。受害人在私益訴訟中，不僅無法掌握關(guān)鍵的證據(jù)，更難以認(rèn)定詐騙人的真實(shí)身份，加之受害人存在恐訟心理或是損失較少等因素，提起私益訴訟的意愿并不強(qiáng)烈，因而私益訴訟難以完全彌補(bǔ)受害人的損失。詐騙數(shù)額巨大或達(dá)到發(fā)送5000條短信、撥打500次電話以上等嚴(yán)重情節(jié)則達(dá)到詐騙罪（未遂）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)屬于刑事訴訟，刑事訴訟更加注重打擊犯罪行為，受害人的參與度不高，公權(quán)力的利益衡平可能對于個(gè)體權(quán)益有一定的犧牲。而且電信網(wǎng)絡(luò)詐騙對于法益的侵害也從單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)益侵犯轉(zhuǎn)向多重法益侵害，對個(gè)人信息與個(gè)人隱私、網(wǎng)絡(luò)信息安全、司法秩序等法益的侵害不斷加大。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)最大的特點(diǎn)是盈利性，僅通過刑事處罰的追繳或退贓退賠等方式開展，依據(jù)“賭徒”心理，可能仍有心存僥幸的詐騙人鋌而走險(xiǎn)。為了避免刑法規(guī)范的供給不足，檢察民事公益訴訟不僅可以提出損害賠償?shù)脑V訟請求，還可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，形成巨大的司法震懾力，從公共利益角度加大詐騙人違法成本。
（三）有利于開展協(xié)同治理
近年來立法精細(xì)化程度不斷提升，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理的單行法相繼頒布。電信、金融、互聯(lián)網(wǎng)等相近領(lǐng)域的司法治理天然存在一定的互通性與交叉性，因此電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及大量與行政機(jī)關(guān)或金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的職責(zé)，不僅包含金融、電信、網(wǎng)信、市場監(jiān)管等多個(gè)職能部門的主體責(zé)任，也包含電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、第三方支付機(jī)構(gòu)等多個(gè)行業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，還包含教育、民政等部門的宣傳教育責(zé)任。單憑刑事訴訟無法實(shí)現(xiàn)與上述相關(guān)聯(lián)部門或機(jī)構(gòu)的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，刑事審判的“獨(dú)角戲”難以解決反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的社會侵害性。尤其追贓挽損在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為中一直屬于重點(diǎn)疑難問題，也是案件辦理的最后一環(huán)，即使犯罪人已經(jīng)被抓捕歸案，受到了相應(yīng)的刑事處罰，但是其通過不法手段獲取的資金難以悉數(shù)追回，追贓挽損的數(shù)據(jù)不容樂觀。 公益訴訟可以加大與行政執(zhí)法的綜合治理，有利于推動(dòng)行刑銜接，更能周延地保護(hù)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。行政公益訴訟可以請求行政機(jī)關(guān)依法履職，發(fā)揮行政職責(zé)的高效性，多角度加大反詐防詐力度，將資金損失盡可能遏制在前端，還可以推動(dòng)建立司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)同治理模式，如個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟即開展了行政執(zhí)法與檢察公益訴訟的銜接機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)一方面加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合，另一方面加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟可以改變單一刑事制裁格局，采取更具主動(dòng)性的全鏈條、多維度的治理模式，能夠有效確保國家財(cái)產(chǎn)安全與公民財(cái)產(chǎn)安全。
二、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟的實(shí)踐困境
反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟在理論上已然成為公益訴訟的新興領(lǐng)域，具有彌補(bǔ)刑事規(guī)制不足等不可替代的優(yōu)勢。但是在實(shí)踐層面，最高人民檢察院共發(fā)布2個(gè)涉及反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟典型案例，均為行政公益訴訟案例，使得現(xiàn)階段反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟的司法實(shí)踐參考對象不足、應(yīng)用效果有限，且與個(gè)人信息保護(hù)的界限模糊致使案件數(shù)量整體偏少，主要集中在受害人損失較小的案件中，難以形成統(tǒng)一有效的司法經(jīng)驗(yàn)。
筆者在威科先行法律信息庫中以“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙”“公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，2020年至2024年間相關(guān)案例數(shù)量只有45件，司法案例數(shù)量較少?！斗措娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙法》于2022年12月1日起施行，在該法施行前，實(shí)際上屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟范圍的案件均作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件進(jìn)行辦理，共統(tǒng)計(jì)出7件實(shí)質(zhì)上屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟的案件。在該法施行后，實(shí)質(zhì)上屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟案件共統(tǒng)計(jì)出13件。其中17件民事公益訴訟均為刑事附帶民事公益訴訟，與刑事犯罪結(jié)合緊密，涉及罪名包括詐騙罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪等，相關(guān)聯(lián)犯罪以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙上游犯罪為主，其犯罪形式多表現(xiàn)為幫助電信詐騙團(tuán)伙實(shí)施詐騙行為提供技術(shù)支持或個(gè)人信息，在這些案件中行為人侵害公民個(gè)人信息行為非獨(dú)立存在，而是屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段行為，主觀上以非法占有他人財(cái)產(chǎn)為目的，因而受到電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟規(guī)制。3件行政公益訴訟涉及的行政主體包括通信管理部門、市場監(jiān)督管理部門、人力資源與社會保障部門，且強(qiáng)調(diào)與金融機(jī)構(gòu)的信息溝通與共享的力度，行政公益訴訟可督促行政部門及時(shí)有效地執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)全鏈條懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)，最高人民檢察院也發(fā)布了相關(guān)典型案例予以參照。但是應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)實(shí)中反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟司法案例較少，民事公益訴訟完全依賴于刑事案件，行政公益訴訟發(fā)揮的作用較為局限，未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)當(dāng)一面的作用，形成了以下困境。
（一）案件范圍難以界定
刑事附帶民事公益訴訟以刑事訴訟為依托，單獨(dú)檢察民事公益訴訟的提起也以刑事訴訟的審判結(jié)果為重要參考，因此，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪行為的認(rèn)定將直接影響民事公益訴訟的訴訟請求的實(shí)現(xiàn)。上述司法案例中，有案件刑事一審時(shí)被認(rèn)定為侵犯公民個(gè)人信息罪，并提起附帶的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟，而二審改判為幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪，也有案件同時(shí)涉及侵犯公民個(gè)人信息行為，并構(gòu)成幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)、詐騙等犯罪，但附帶民事公益訴訟的性質(zhì)與領(lǐng)域被模糊處理，均造成了司法實(shí)踐中反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙民事公益訴訟案件范圍的難以界定。
在司法實(shí)踐中，不同類型案例均對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟侵害的國家利益或社會公共利益論證不足，受損的表述模糊籠統(tǒng)，未能深入分析具體的侵害對象，致使國家利益與社會公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以把握，侵害的法益以何為主尚不明晰。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以財(cái)產(chǎn)損失為主，而涉案財(cái)產(chǎn)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的轉(zhuǎn)移，很有可能已經(jīng)被“洗白”或是無法追蹤，或是已經(jīng)被非法轉(zhuǎn)移至境外，此時(shí)個(gè)體利益的損失可能已經(jīng)上升為國家利益的損失，僅從財(cái)產(chǎn)損失角度來認(rèn)定案件，國家利益的損害與社會公共利益的損害可能出現(xiàn)雜糅。不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的侵害，表面上類似于消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，但是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的行為更為復(fù)雜，涉及政府、金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主體職責(zé)，不同產(chǎn)業(yè)鏈條犯罪中，不同犯罪類型侵害的法益并不相同，均有可能出現(xiàn)對于國家侵害的指向或?qū)ι鐣趾Φ闹赶颍虼藦娜轿?、多角度認(rèn)定損害法益的類型對于檢察公益訴訟至關(guān)重要。
（二）電子數(shù)據(jù)作為主要證據(jù)類型難以獲取與認(rèn)定
電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的遠(yuǎn)程與非接觸性不利于檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)的調(diào)查搜集與審查判斷，且大量的證據(jù)類型屬于電子數(shù)據(jù)，電子數(shù)據(jù)易滅失與較難獲取的特點(diǎn)成為辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的最大難題。司法實(shí)踐中，多數(shù)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟案件均以小型簡易電信詐騙手段為主，如采取冒充客服、面試官等電詐手段，且詐騙人獲利金額較小，有的案件可以完全退賠受害人并以調(diào)解結(jié)案，因而電子數(shù)據(jù)證據(jù)較少，公益訴訟案件辦理較為容易。但是，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的猖獗態(tài)勢仍以大型詐騙團(tuán)伙作案為主，且逐漸轉(zhuǎn)移至境外，電子數(shù)據(jù)證據(jù)數(shù)量極大且容易伴隨網(wǎng)絡(luò)技術(shù)毀損滅失，如2024年12月30日，浙江省溫州市人民檢察院對緬北四大家族犯罪集團(tuán)主案39名被告人提起公訴，該案歷經(jīng)一年多的艱難取證，最終電子數(shù)據(jù)證據(jù)超過50TB。為了規(guī)避公安部推出的預(yù)警勸阻咨詢電話96110專線、12381反詐騙預(yù)警短信系統(tǒng)、國家反詐中心APP，或是金融機(jī)構(gòu)發(fā)送的專屬驗(yàn)證碼，又或是第三方支付平臺的支付彈窗提醒等防詐與反詐方式，詐騙人通常會采用GOIP技術(shù)設(shè)備實(shí)現(xiàn)人與移動(dòng)電話網(wǎng)絡(luò)分離，或是使用技術(shù)更為先進(jìn)、隱蔽性更強(qiáng)的“云控”系統(tǒng)控制更多設(shè)備，以及可以利用動(dòng)態(tài)二維碼技術(shù)覆蓋正規(guī)APP的下載二維碼，實(shí)現(xiàn)最大限度針對不特定多數(shù)人同時(shí)進(jìn)行詐騙，詐騙成功率大大提高。這些都涉及大量的電子數(shù)據(jù)證據(jù)，其獲取還需要不同國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，因此很難被獲取與認(rèn)定。
（三）民事賠償責(zé)任提出較少
受傳統(tǒng)刑事訴訟“重刑事追訴，輕財(cái)產(chǎn)處置”的司法理念，刑事偵查人員辦案重心往往聚焦在定罪量刑上，一般僅處置歸案人員的贓款贓物，容易忽視追繳逃匿人員詐騙的資金，歸案人員的違法所得并不能完全覆蓋全部的詐騙數(shù)額，僅通過刑事手段難以完全彌補(bǔ)受害人損失。民事公益訴訟救濟(jì)的是公共利益，對象為不特定多數(shù)人，我國當(dāng)下不向特定受害人賠償，受害人需要通過刑事附帶民事訴訟或民事訴訟達(dá)成損害填補(bǔ)。而司法實(shí)踐中，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙刑事附帶民事公益訴訟的民事責(zé)任較為單一，幾乎全部以賠禮道歉為主，彌補(bǔ)受害人的方式僅能通過刑事犯罪人的退贓退賠、追繳返還等方式實(shí)現(xiàn)。民事公益訴訟的賠償作用幾乎沒有得到體現(xiàn)，不僅難以使得受害人獲得充足的彌補(bǔ)，也不能實(shí)現(xiàn)以雙重的懲罰力度震懾犯罪人的效果。未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)或不屬于刑法規(guī)范管轄的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法行為，司法實(shí)踐中通常將其納入個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟，同樣忽略了不特定多數(shù)人經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任。其一方面是由于違法行為的性質(zhì)介于個(gè)人信息侵害與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的模糊地帶，另一方面是由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙侵犯社會公民財(cái)產(chǎn)的金額難以認(rèn)定，為了起訴方便，及時(shí)維護(hù)受損的國家利益與社會公共利益，不得已而采取的現(xiàn)實(shí)做法。
必須明確，民事公益訴訟的賠償責(zé)任不能被刑事賠償責(zé)任所替代，民事公益訴訟的賠償責(zé)任有特殊性與獨(dú)立性。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙刑事訴訟的追贓挽損工作當(dāng)前仍比較困難，即使犯罪分子已經(jīng)被抓捕歸案并受到刑事制裁，但是詐騙資金卻難以悉數(shù)返還，一方面是由于詐騙資金的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致詐騙資金難以追蹤或已經(jīng)洗白無法追回，另一方面是部分境外逃匿人員的違法所得難以追繳，因此刑事處罰僅制裁了詐騙人的犯罪行為，而社會公共利益損失沒有及時(shí)、最大限度得到挽回。
（四）行政主體職責(zé)差異較大且尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)
行政公益訴訟具有特殊性，僅能由檢察機(jī)關(guān)所提起，訴訟請求是督促行政機(jī)關(guān)依法履行行政職責(zé)。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行政公益訴訟中較為淡化群體性公共利益受損金額的認(rèn)定，但是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及的行政部門眾多，不同行政部門的權(quán)利與義務(wù)并不相同，判斷是否依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)同樣具有復(fù)雜性。發(fā)生電信網(wǎng)絡(luò)詐騙事件，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及上中下不同詐騙階段，可能多個(gè)行政部門都未依法履行相應(yīng)職責(zé)，司法實(shí)踐中的行政公益訴訟未能達(dá)到促進(jìn)發(fā)揮行政部門協(xié)同效應(yīng)的效果。
前述案例中，行政公益訴訟案件類型差異較大，由電信網(wǎng)絡(luò)詐騙及其相關(guān)聯(lián)犯罪衍生出多種詐騙形式，不僅涉及不同行政部門的執(zhí)法工作，而且涉及金融機(jī)構(gòu)、社會組織等其他主體的工作職責(zé)。如因招聘網(wǎng)站未嚴(yán)格審查用人單位資質(zhì)，違法行為人不僅可以隨意查看求職者的個(gè)人信息，還可以發(fā)布大量虛假招聘信息，實(shí)質(zhì)上為實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持，招聘網(wǎng)站平臺、網(wǎng)信辦、人力資源與社會保障部門均具有主體職責(zé)，但是三者的防詐反詐職責(zé)不在同一維度，難以為一個(gè)行政公益訴訟案件兼顧。又如違法行為人利用“空殼公司”的營業(yè)執(zhí)照批量申請固話業(yè)務(wù)，進(jìn)而實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，該電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為涉及市場監(jiān)督管理部門與通信管理部門的執(zhí)法工作，但是兩個(gè)行政部門的級別不同，通信管理部門為省級單位，一般地級市僅有派出機(jī)構(gòu)，在同一個(gè)行政公益訴訟案件中分別向不同層級、不同地域的行政主體制發(fā)審前檢察建議，程序標(biāo)準(zhǔn)不明確，難以形成協(xié)同效應(yīng)。
三、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟的困境反思
（一）公益訴訟案件范圍不確定的主要因素
1.涉及刑事罪名眾多
數(shù)字化變革時(shí)代的背景下，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為由單一的詐騙犯罪不斷地向綜合性的全產(chǎn)業(yè)鏈條犯罪轉(zhuǎn)變，上下游行為均會衍生出關(guān)聯(lián)犯罪，一方面相關(guān)犯罪行為會在一定程度上糅合勾連，難以認(rèn)定此罪與彼罪，另一方面黑灰產(chǎn)業(yè)核心鏈條不斷延長，不斷突破空間限制與層級限制，犯罪競合情形眾多，都對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟的適用提出了全新的挑戰(zhàn)。
檢察公益訴訟涉及的刑事犯罪范圍不明的最主要原因是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙不是一個(gè)特定或固定罪名，而是多種類型犯罪的集合統(tǒng)稱，當(dāng)前司法實(shí)踐中電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪共涉及16個(gè)罪名，犯罪競合情形眾多。隨著詐騙手法的更新與技術(shù)手段的進(jìn)化，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪包含的罪名會逐漸增加，因而導(dǎo)致了檢察公益訴訟的提起與適用的不確定性。檢察公益訴訟的提起并非要求每個(gè)案件中司法機(jī)關(guān)直接將電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的罪名認(rèn)定準(zhǔn)確，而是需要從公益訴訟自身角度明晰電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的相關(guān)范圍，一旦超出了范圍，則不屬于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟領(lǐng)域，即不能適用公益訴訟。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)提起公訴的罪名息息相關(guān)，縱使檢察公益訴訟與刑事訴訟的案件材料移交屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)事宜，但是公益訴訟針對的相關(guān)犯罪活動(dòng)必須得到理論上的明確界定，否則會導(dǎo)致檢察公益訴訟的泛化與虛化，不僅不利于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，更會影響檢察公益訴訟未來的精細(xì)化發(fā)展。現(xiàn)階段，應(yīng)直接從正面規(guī)定部分刑事犯罪得以適用檢察公益訴訟，從而及時(shí)有效地保護(hù)國家利益與社會公共利益。
2.國家利益和社會公共利益受損論證不足
根據(jù)《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第47條檢察公益訴訟條款的規(guī)定，可以認(rèn)為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟侵害的法益類型包含了國家利益的侵害與社會公共利益的侵害。不僅需要對可適用公益訴訟的刑事犯罪類型進(jìn)行界定，還需要明確電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中損害的國家利益與社會公共利益的真正指向，才能保證在眾多的相關(guān)聯(lián)案件中準(zhǔn)確把握公益訴訟適用的空間。
公益訴訟的適用前提是違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，社會公共利益包含了不特定多數(shù)人群體的共同利益，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的受害人往往是不特定多數(shù)人，這與侵害社會公共利益具有一致性。但是若詐騙行為被認(rèn)定為合同詐騙或信用卡詐騙，則受侵害主體是特定群體，并非不特定群體，此時(shí)難以認(rèn)定社會公共利益受損，則公益訴訟并無適用空間。不同相關(guān)聯(lián)犯罪侵害的法益有所區(qū)別，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確論證與分析，以保障反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟的獨(dú)立地位。
在冒充公檢法或政府機(jī)關(guān)類詐騙中，詐騙人經(jīng)常會冒充相應(yīng)的公務(wù)人員通過電信技術(shù)手段聯(lián)系受害人，虛構(gòu)受害人的身份信息被盜用，或編造受害人涉嫌非法洗錢等涉及個(gè)人信息等話題，要求受害人進(jìn)行資金驗(yàn)證或協(xié)助司法機(jī)關(guān)進(jìn)行資金核查等，從而實(shí)施詐騙行為。這種詐騙類型往往成功率較高，不僅侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還嚴(yán)重影響了國家機(jī)關(guān)的權(quán)威形象和社會公信力，根據(jù)《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，此類電信網(wǎng)絡(luò)詐騙達(dá)到相應(yīng)刑事犯罪數(shù)額時(shí)應(yīng)酌情從重處罰，還有可能構(gòu)成招搖撞騙罪等刑事犯罪?？梢钥闯?，這類電信網(wǎng)絡(luò)詐騙極有可能使公民對國家公信力產(chǎn)生不安定的心理，且難以在短時(shí)間內(nèi)消除，不利于法治社會的構(gòu)建。因此，冒充公檢法或政府機(jī)關(guān)類詐騙可能侵害的法益包含了國家利益與社會公共利益。
在盲發(fā)快遞型詐騙中，受害人自身并未網(wǎng)購商品，但是詐騙人利用非法獲取的個(gè)人信息，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道向不特定的多數(shù)人以貨到付款的形式發(fā)送快遞，而快遞貨物基本以無法使用的殘次品、假冒偽劣品或價(jià)值極低的物品為主，受害人誤以為是自身購買的商品從而付款。這種詐騙模式的案件性質(zhì)與詐騙金額具有特殊性，詐騙人利用了信息技術(shù)獲取具有網(wǎng)絡(luò)購物習(xí)慣人群的個(gè)人信息，將購買習(xí)慣同一的人群進(jìn)行分組，對同組人群制定詐騙模式，利用電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)向不特定多數(shù)人盲發(fā)快遞，開展大量的小額電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，有的受害人可能拒收或因?yàn)榻痤~較小未申報(bào)損失，無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)全部的受害人。因此這種詐騙形式重點(diǎn)侵害的是社會公共利益，一方面侵害了公民的個(gè)人信息權(quán)益，另一方面也造成了不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)損失，且涉案金額可能無法達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)，可以通過民事公益訴訟對詐騙人進(jìn)行規(guī)制。
（二）電子數(shù)據(jù)證據(jù)調(diào)查搜集與審查判斷規(guī)則難以適應(yīng)新形勢
2016年《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》、2021年《人民檢察院辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件規(guī)定》、2021年《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（二）》等法律規(guī)范均對電子數(shù)據(jù)的調(diào)查收集與審查判斷作出了相關(guān)的規(guī)定，但是法律的穩(wěn)定性使其難以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新型電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，各種層出不窮的新興技術(shù)對于證據(jù)的調(diào)查與搜集提出了更大的挑戰(zhàn)，且越來越多的電子證據(jù)涉及跨境或涉外的問題，電子數(shù)據(jù)的搜集與移交更加復(fù)雜與困難。專業(yè)詐騙團(tuán)伙的手段與環(huán)節(jié)隱蔽而復(fù)雜，如多層轉(zhuǎn)賬流轉(zhuǎn)方式，詐騙人利用復(fù)雜的轉(zhuǎn)賬網(wǎng)絡(luò)短時(shí)間內(nèi)迅速將大量資金分別轉(zhuǎn)入利用他人身份信息開設(shè)的二級賬戶，這些二級賬戶異常分散，通?？缡?、跨境，不斷地將大額資金動(dòng)態(tài)拆分成若干小額資金，使得金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以察覺與追蹤。如虛擬貨幣流轉(zhuǎn)方式，虛擬貨幣交易的便利性與匿名性，能夠自由且迅速地兌換集中性的大量詐騙資金，兌換成比特幣、以太坊、泰達(dá)幣等虛擬貨幣。這些虛擬貨幣在境外多個(gè)國家不受傳統(tǒng)金融的限制與監(jiān)管，可以快速地在不同平臺進(jìn)行多次轉(zhuǎn)移。在洗錢團(tuán)伙不斷商業(yè)化、規(guī)?；?、專業(yè)化的發(fā)展趨勢下，詐騙人將大量詐騙資金直接交由專業(yè)的洗錢團(tuán)伙操作，其成熟的運(yùn)作模式可利用看似合法的商業(yè)活動(dòng)來掩蓋資金的性質(zhì)，不僅可以通過虛假進(jìn)出口貿(mào)易等傳統(tǒng)方式將資金混入正常貿(mào)易交易，還可以利用“跑分”等新業(yè)態(tài)發(fā)展“跑分代付”，或是利用虛擬充值或兌換的名義實(shí)現(xiàn)非法跨境匯兌。這些手段都涉及大量電子數(shù)據(jù)，難以獲取與認(rèn)定。
一方面，電子數(shù)據(jù)的調(diào)查與搜集面臨較大的技術(shù)挑戰(zhàn)。新型電信網(wǎng)絡(luò)詐騙采取區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，不同于傳統(tǒng)的靜態(tài)電子數(shù)據(jù)，此類電子數(shù)據(jù)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化趨勢，不僅難以追蹤與固定，而且獲取難度極大。詐騙人利用這些先進(jìn)技術(shù)能夠輕易地游走在不同的網(wǎng)絡(luò)空間中，在網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中留下的電子數(shù)據(jù)可能呈現(xiàn)無痕化、動(dòng)態(tài)化，詐騙人還可能利用區(qū)塊鏈等技術(shù)隱藏或篡改真實(shí)數(shù)據(jù)，且電子數(shù)據(jù)的數(shù)量相較傳統(tǒng)電子數(shù)據(jù)呈幾何倍數(shù)增長，大大增加了偵查人員的搜集調(diào)查難度。不僅遠(yuǎn)程勘探與技術(shù)偵查等手段復(fù)雜，跨境的電子數(shù)據(jù)取證還涉及國際條約、司法互助協(xié)定等法定程序，進(jìn)一步增加了證據(jù)的搜集難度，耗時(shí)較長，不利于違法資金的追回與公共利益的維護(hù)。另一方面，電子數(shù)據(jù)的審查判斷無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙上下游產(chǎn)業(yè)眾多，電子數(shù)據(jù)極難獲取，偵查人員要在相關(guān)聯(lián)犯罪中尋找出與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相關(guān)的電子數(shù)據(jù)證明其關(guān)聯(lián)性，對于電子數(shù)據(jù)的審查判斷提出了更高的要求。電子數(shù)據(jù)在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相關(guān)聯(lián)犯罪中均起到了積極的證明作用，在受害人不固定的情形下，相關(guān)支付結(jié)算等電子數(shù)據(jù)可以作為推定涉案整體金額的重要證據(jù)，但是資金的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了待證電子數(shù)據(jù)數(shù)量龐雜，而且技術(shù)審查手段尚未成為電子數(shù)據(jù)證明的硬性標(biāo)準(zhǔn)，這都使得電子數(shù)據(jù)證據(jù)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，難以為法庭質(zhì)證認(rèn)證所用。
（三）民事公益訴訟損害賠償請求缺位的主要因素
在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟中，受害人分布較為分散，無法完全找到受害人群體，也無法一一統(tǒng)計(jì)受害人的利益損失，從受害人角度判定公共利益的受損情況可能要低于詐騙人真正對公共利益造成的損失，從詐騙人的角度認(rèn)定詐騙金額，判斷公共利益的損失情況更具有現(xiàn)實(shí)性與準(zhǔn)確性。在公益訴訟理念下，詐騙人的不確定性，導(dǎo)致了社會公共利益損失的不確定性，不利于賠償請求的提出。
1.民事公益訴訟的侵權(quán)主體難以查證
由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及上下游不同環(huán)節(jié)的多產(chǎn)業(yè)，侵權(quán)主體較多且不具有聚集性，侵權(quán)主體的違法行為性質(zhì)也不同，檢察機(jī)關(guān)通常不能一網(wǎng)打盡，多案處理不能較好地統(tǒng)一計(jì)算詐騙金額。刑事犯罪制裁較多的為下游犯罪，這類犯罪人明知詐騙人利用電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)行詐騙，仍提供傳統(tǒng)的“兩卡”幫助資金轉(zhuǎn)移或是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供收款二維碼幫助支付結(jié)算，將詐騙金額通過不同渠道進(jìn)行轉(zhuǎn)移與洗白，獲取一定比例的傭金。由于這類犯罪人并不直接實(shí)行詐騙行為，是否屬于公益訴訟侵權(quán)主體存在爭議。中游犯罪的詐騙人是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的核心人員，這類詐騙人具有先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與反偵查意識。詐騙人利用動(dòng)態(tài)二維碼、URL跳轉(zhuǎn)、域名防控、物聯(lián)網(wǎng)卡等技術(shù)，能夠有效地對抗公益訴訟的調(diào)查取證，使自己隱身于網(wǎng)絡(luò)背后，且多數(shù)詐騙人身處境外，使自身逃避法律責(zé)任。上游犯罪人員通過研發(fā)并銷售技術(shù)設(shè)備來獲取巨額利潤，其不僅通過提供貓池、GOIP等技術(shù)設(shè)備，或是變聲器、語音包等物料，幫助實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，還利用新型技術(shù)如“云控”系統(tǒng)批量操作管理上萬個(gè)用戶賬戶，隱蔽性強(qiáng)、成本較低，且能避開安全驗(yàn)證與安全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的技術(shù)支持。這類犯罪人包括研發(fā)者、經(jīng)營者、銷售者等，是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的源頭，但是當(dāng)前司法實(shí)踐中公益訴訟卻難以覆蓋該類犯罪人員，不利于公益訴訟預(yù)防性功能的實(shí)現(xiàn)。
2.民事賠償金額難以準(zhǔn)確計(jì)算
第一，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的受害人屬不特定多數(shù)人，群體性的損害賠償金額難以計(jì)算。詐騙行為的復(fù)雜性和隱蔽性使得難以統(tǒng)計(jì)全部的受害人，而且部分受害人基于個(gè)人因素也可能不愿意參與訴訟活動(dòng)，這不利于公益訴訟中受害人的確定，也就難以認(rèn)定群體性的損害賠償金額。第二，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙不只是詐騙金錢貨幣，還有可能對受害人的虛擬財(cái)產(chǎn)造成損失，甚至給個(gè)人信息、知識產(chǎn)權(quán)或名譽(yù)等造成損失，這類非金錢類損失不具有評估的統(tǒng)一性，難以精準(zhǔn)量化。第三，懲罰性賠償作為公益訴訟的又一重要武器，其適用空間不斷擴(kuò)大，不僅對保護(hù)國家利益與社會公共利益有重要的補(bǔ)充作用，還可以威懾潛在的詐騙人，產(chǎn)生正向的社會效果，現(xiàn)今生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)有了專門性規(guī)定和司法實(shí)踐案例。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟與反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟均保護(hù)不特定多數(shù)人的權(quán)益，即社會公共利益，但是探索開展懲罰性賠償必須有明確的賠償數(shù)額，當(dāng)受損害金額難以認(rèn)定時(shí)無法有效地提起懲罰性賠償訴訟請求。
3.賠償損失訴訟請求難以得到實(shí)現(xiàn)
司法實(shí)踐中，對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙財(cái)產(chǎn)的追贓挽損更多的是在被害人報(bào)案后，通過緊急止付、勸阻止付等機(jī)制來避免終局性損失的發(fā)生，一旦詐騙人已經(jīng)將財(cái)產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)移，則完全受詐騙人的支配控制，就會產(chǎn)生詐騙資金的溯源難與漂白財(cái)物證明難的現(xiàn)實(shí)問題。但是不能認(rèn)為，既然刑事訴訟都難以彌補(bǔ)不特定多數(shù)受害人的財(cái)產(chǎn)損失，則民事公益訴訟的賠償損失訴訟請求更難得到實(shí)現(xiàn)。這種觀點(diǎn)消解了公益訴訟的本質(zhì)，混淆了公益訴訟的核心保護(hù)利益與社會功能，民事公益訴訟賠償損失的訴訟請求核心目的是維護(hù)受損失的社會公共利益，具有一般性與抽象性，只是根據(jù)特定領(lǐng)域的不同而擁有不同的表征，如個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟賠償損失的訴訟請求是賠償違法所得收益，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟賠償損失的訴訟請求不僅包括賠償違法所得收益，還包括價(jià)款三倍的賠償金，環(huán)境公益訴訟賠償損失的訴訟請求不僅包括支付生態(tài)環(huán)境的修復(fù)金額，還包括賠償生態(tài)環(huán)境的服務(wù)性功能損失與永久性損失。在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟中，同樣可以提出賠償損失的訴訟請求，這與刑事訴訟中涉案金額的返還與追繳的性質(zhì)具有本質(zhì)區(qū)別。雖然涉案賬戶的資金優(yōu)先返還被害人具有一定的維護(hù)社會公共利益的性質(zhì)，但是涉案資金的本質(zhì)是違法所得，屬于違法所得追繳程序，其適用情形一種是受害人沒有主動(dòng)報(bào)案，此時(shí)詐騙資金的性質(zhì)不明，依法予以追繳，另一種是犯罪人已經(jīng)將詐騙資金用于清償債務(wù)或轉(zhuǎn)讓他人，非善意取得的依法追繳，善意取得的不予追繳。而公益訴訟的賠償損失的訴訟請求僅針對不特定多數(shù)受害人的財(cái)產(chǎn)損失，其性質(zhì)歸屬是詐騙人實(shí)施民事侵權(quán)行為對社會公共利益造成的損害，具有挽回受害人的財(cái)產(chǎn)損失的作用，因此不能認(rèn)為民事公益訴訟賠償損失的訴訟請求是刑事訴訟違法所得追繳程序的重復(fù)。
（四）行政公益訴訟協(xié)同效應(yīng)不足的主要成因
第一，行政機(jī)關(guān)未依法行使職權(quán)或行政機(jī)關(guān)的不作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及金融機(jī)構(gòu)、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的監(jiān)管職責(zé)，中國人民銀行、國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括對開戶數(shù)量的限制與核驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)信息共享等，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、第三方支付機(jī)構(gòu)具有盡職調(diào)查、可疑服務(wù)監(jiān)測、反洗錢可疑交易報(bào)告、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙內(nèi)部控制等義務(wù)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者具有用戶實(shí)名制登記管理、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部控制等義務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者具有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)名制、核驗(yàn)域名注冊和協(xié)議地址真實(shí)性、登記核驗(yàn)應(yīng)用程序開發(fā)運(yùn)營者身份信息、監(jiān)測識別和處置涉詐賬號和程序、為查處犯罪提供技術(shù)支持和協(xié)助等義務(wù)。開展反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的主體機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，金融部門、電信部門、網(wǎng)信部門、市場監(jiān)管部門均有監(jiān)管主體責(zé)任，教育部門、民政部門等也有宣傳反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的職責(zé)。發(fā)生電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，可能多個(gè)行政部門都未依法履行相應(yīng)職責(zé)，判斷不同部門的依法履職情形具有復(fù)雜性。
第二，行政公益訴訟有法定訴前程序，需要檢察機(jī)關(guān)先對行政機(jī)關(guān)制發(fā)審前檢察建議，若行政機(jī)關(guān)仍未按期依法履職，才得以提起行政公益訴訟。但是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涵蓋上下游犯罪，黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條較長，不同行政部門負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)先后順序不同，導(dǎo)致了訴前程序的啟動(dòng)時(shí)機(jī)難以把握。對于訴前程序的啟動(dòng)，是按照在已經(jīng)監(jiān)測到可疑賬戶時(shí)行政機(jī)關(guān)的不作為，還是需要等到實(shí)質(zhì)性詐騙致使公共利益受損后的行政機(jī)關(guān)不作為，目前無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而且不同行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的整改效果也無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這對行政公益訴訟的啟動(dòng)造成了困難。
第三，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件往往按照犯罪行為地或結(jié)果發(fā)生地進(jìn)行司法管轄，但是涉及的行政機(jī)關(guān)可能處于異地，如違法提供“兩卡”的地域與犯罪行為地或結(jié)果發(fā)生地不一致，此時(shí)可能面臨無法向行政機(jī)關(guān)制發(fā)審前檢察建議的問題?！蛾P(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》與《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（二）》僅對刑事訴訟的管轄作出規(guī)定，不能規(guī)制行政公益訴訟與行政主體地域不對應(yīng)的情形，難以形成協(xié)同效應(yīng)。
四、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟的完善路徑
（一）明確檢察公益訴訟重點(diǎn)適用的案件范圍
1.把握重點(diǎn)的犯罪競合情形
反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察民事公益訴訟與刑事訴訟具有相關(guān)性，不僅起訴的主體均為檢察機(jī)關(guān)，而且刑事訴訟中經(jīng)過質(zhì)證認(rèn)證的證據(jù)可以用于民事公益訴訟中，因此民事公益訴訟與刑事訴訟有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。但是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙刑事犯罪的最大特點(diǎn)是上下游犯罪較多，犯罪產(chǎn)業(yè)鏈條較長，涉及大量犯罪競合情形，并不是所有相關(guān)聯(lián)的刑事犯罪都符合公益訴訟的起訴條件，如偷越國（邊）境罪、妨害信用卡管理罪等。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪本質(zhì)上是詐騙罪，只有當(dāng)詐騙人觸犯的是典型的利用電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，通過遠(yuǎn)程、非接觸性的方式實(shí)施的詐騙罪，才有適用公益訴訟的空間。因此，需要對可以提起民事公益訴訟的重點(diǎn)犯罪予以明確，以保證檢察民事公益訴訟的有效運(yùn)行。
第一，與擾亂無線電通訊管理秩序罪的競合。擾亂無線電通訊管理秩序罪規(guī)定于《刑法》第288條，屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的關(guān)聯(lián)犯罪，司法實(shí)踐中與詐騙罪擇一重罪處罰。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中，若詐騙人非法使用了“偽基站”“黑廣播”等電信設(shè)備，不僅對無線電通訊秩序造成損害，還侵犯了不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)利益，若詐騙人構(gòu)成詐騙罪，則有檢察民事公益訴訟的適用空間。
第二，與非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪的競合。這兩個(gè)罪名在構(gòu)成要素上存在交叉重合，都侵害了正常的網(wǎng)絡(luò)秩序，2019年最高人民法院和最高人民檢察院專門針對兩罪作出司法解釋。非法利用信息網(wǎng)絡(luò)是規(guī)制犯罪人利用信息網(wǎng)絡(luò)幫助電信網(wǎng)絡(luò)詐騙人建設(shè)群組網(wǎng)站和發(fā)布詐騙信息等行為，幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)是規(guī)制犯罪人利用信息網(wǎng)絡(luò)幫助電信網(wǎng)絡(luò)詐騙人提供網(wǎng)絡(luò)接入、通訊傳輸?shù)燃夹g(shù)支持或提供廣告推廣、支付結(jié)算等行為，都有可能同時(shí)構(gòu)成詐騙罪，以處罰較重的犯罪定罪處罰。在這兩個(gè)犯罪與詐騙罪競合的情形下，以此二罪定罪處罰的，犯罪行為不僅侵害了正常的網(wǎng)絡(luò)秩序，還侵害了不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，由此具有檢察民事公益訴訟的適用空間。
第三，與拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪的競合。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者拒絕履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，導(dǎo)致大量電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息傳播的，構(gòu)成拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪，若同時(shí)構(gòu)成詐騙罪，依照處罰較重的罪名處罰。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者侵害了國家信息網(wǎng)絡(luò)安全利益，沒有履行反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的主體責(zé)任，造成了不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失，即使最終未以詐騙罪定罪處罰，但是犯罪行為實(shí)質(zhì)存在，故具有檢察民事公益訴訟的適用空間。
2.準(zhǔn)確理解國家利益與社會公共利益
電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中的國家利益認(rèn)定，有學(xué)者認(rèn)為是國家網(wǎng)絡(luò)安全，在總體國家安全觀的背景下，網(wǎng)絡(luò)安全是國家安全的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)犯罪的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化發(fā)展嚴(yán)重影響了國家網(wǎng)絡(luò)安全。有學(xué)者認(rèn)為是人民安全，隨著我國對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙打擊力度不斷加大，大部分詐騙團(tuán)伙已經(jīng)轉(zhuǎn)移至境外，并誘騙大量公民偷渡至境外實(shí)施詐騙行為，對于人民群眾的人身安全造成了嚴(yán)重的威脅，侵害了我國人民的安全?！斗措娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙法》第1條明確指出了立法的三個(gè)目的，即“預(yù)防、遏制和懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)”“保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益”“維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全”，第一個(gè)目的與第三個(gè)目的是維護(hù)國家利益與社會公共利益，第二個(gè)目的是維護(hù)公民和組織利益。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙首要侵犯了國家網(wǎng)絡(luò)安全，嚴(yán)重影響了國家正常的電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序，而人民安全受到影響不是由詐騙行為導(dǎo)致的，而是詐騙團(tuán)伙引誘特定的公民入伙導(dǎo)致的，不受《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》的調(diào)整。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的根本屬性是詐騙，如偷越國（邊）境罪雖然屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的相關(guān)聯(lián)犯罪，但是與詐騙無關(guān)，僅侵犯了個(gè)體公民的人身安全。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相對于傳統(tǒng)詐騙而言，其危害性更大，因?yàn)槠洳粌H利用了通訊技術(shù)或互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)直接以非接觸的形式對網(wǎng)絡(luò)上的不特定多數(shù)人實(shí)施詐騙，更利用先進(jìn)技術(shù)規(guī)避國家網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、突破IP封鎖實(shí)現(xiàn)跨境詐騙，嚴(yán)重侵害了國家正常的電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序，因此詐騙行為侵犯了國家網(wǎng)絡(luò)安全，造成了國家利益損失。在提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要對違法犯罪行為通過電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)侵害了國家網(wǎng)絡(luò)安全、影響了正常的電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序這一層面加強(qiáng)證據(jù)調(diào)查與分析，精準(zhǔn)論證行為是否侵害了國家利益。
電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中的社會公共利益認(rèn)定則比較明確，不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失屬于社會公共利益損失。但是檢察機(jī)關(guān)在具體辦案時(shí)需要把握以下三點(diǎn)：第一，受害人的財(cái)產(chǎn)損失必須是由電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為導(dǎo)致的，若詐騙人僅是將電信技術(shù)或互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為媒介，詐騙行為仍然構(gòu)成傳統(tǒng)詐騙罪或者信用卡詐騙罪、合同詐騙罪的，則不屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，這類財(cái)產(chǎn)損失不能認(rèn)定為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的財(cái)產(chǎn)損失。第二，受害人是不特定的多數(shù)人，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的遠(yuǎn)程性，使受害人范圍無地域性指向，甚至可能跨境，因此受害人數(shù)通常難以統(tǒng)計(jì)，而當(dāng)前對于財(cái)產(chǎn)損失的認(rèn)定尚無明確標(biāo)準(zhǔn)，若從受害人角度統(tǒng)計(jì)財(cái)產(chǎn)損失，可能難以完全覆蓋社會公共利益的損失，因此需要從詐騙金額來認(rèn)定社會公共利益的損失。跨境的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙具有復(fù)雜性，詐騙人于境外對我國實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為并將不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至境外，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)上升為國家利益損失，必須嚴(yán)格統(tǒng)計(jì)認(rèn)定不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)損失。第三，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的客體是公私財(cái)物，因此只涉及受害人的財(cái)產(chǎn)損失，一般以轉(zhuǎn)賬、打款的方式呈現(xiàn)，不涉及受害人的人身權(quán)益，若僅涉及不特定多數(shù)人的個(gè)人信息受到侵犯，則應(yīng)當(dāng)以個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟論。不能將個(gè)人信息的泄露認(rèn)定為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中的社會公共利益損失，兩者必須予以精準(zhǔn)區(qū)分。
（二）完善電子數(shù)據(jù)調(diào)查搜集與審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則
反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中電子數(shù)據(jù)是最重要的證據(jù)類型，對于電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集與審查判斷，司法實(shí)踐中做法多樣，審查判斷標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。在數(shù)字檢察時(shí)代，可以通過研發(fā)設(shè)計(jì)大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，推進(jìn)算法應(yīng)用的正當(dāng)性審查，加大辦案數(shù)據(jù)的綜合研判運(yùn)用，統(tǒng)一電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集與審查判斷的認(rèn)定規(guī)則，實(shí)現(xiàn)個(gè)案與類案的監(jiān)督并重，有利于提升檢察工作的智能化與信息化水平。
1.實(shí)現(xiàn)公益訴訟對于刑事訴訟調(diào)查收集的電子數(shù)據(jù)的使用
對于電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集而言，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性效力不如刑事訴訟中的偵查權(quán)，這也是公益訴訟通常以刑事訴訟為前提的重要原因。刑事訴訟中對于電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集有比較詳細(xì)的規(guī)定，若受害人人數(shù)眾多且難以統(tǒng)計(jì)，可以根據(jù)銀行或網(wǎng)絡(luò)賬戶交易記錄、留痕的電子數(shù)據(jù)等綜合認(rèn)定詐騙資金數(shù)額，也可以根據(jù)詐騙團(tuán)伙的違法所得認(rèn)定詐騙資金數(shù)額，對于境外的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照國際條約、司法協(xié)助等方式，請求當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)調(diào)查搜集，或者與境外司法機(jī)關(guān)建立警務(wù)合作機(jī)制，共同取證搜集。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在辦理民事公益訴訟時(shí)，對于境外電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集暫無明確法律規(guī)定，且對于證據(jù)的調(diào)查搜集不能采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，已經(jīng)生效的刑事判決的證據(jù)認(rèn)定可以作為民事訴訟的證據(jù)，即檢察機(jī)關(guān)可以將已經(jīng)審判的刑事訴訟中認(rèn)定的電子數(shù)據(jù)證據(jù)用于民事公益訴訟。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，刑事偵查中調(diào)查搜集的證據(jù)，可以適用于同一違法事實(shí)所提起的民事公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)可以在刑事附帶民事公益訴訟中使用刑事偵查中調(diào)查搜集的電子數(shù)據(jù)證據(jù)。在當(dāng)前公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制性效力不足的現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)現(xiàn)公益訴訟對于刑事訴訟調(diào)查收集的電子數(shù)據(jù)的使用，可以為民事公益訴訟證據(jù)調(diào)查搜集提供便利。因此，未來在《檢察公益訴訟法》中應(yīng)規(guī)定公益訴訟關(guān)于證據(jù)的調(diào)查搜集，尤其涉及電子數(shù)據(jù)的調(diào)查搜集，可以使用經(jīng)刑事偵查或司法裁判的刑事訴訟電子數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟與刑事訴訟對于電子數(shù)據(jù)調(diào)查收集的互通。
2.細(xì)化公益訴訟案件中電子數(shù)據(jù)審查判斷的程序
對于電子數(shù)據(jù)的審查判斷而言，民事公益訴訟與刑事訴訟并無不同。電子數(shù)據(jù)在民事公益訴訟中更多的是起到證明侵害國家利益和社會公共利益的輔助作用，但是仍然需要準(zhǔn)確認(rèn)定電子數(shù)據(jù)的證據(jù)力與證明力，電子數(shù)據(jù)的客觀性、真實(shí)性、合法性必須得到保證，這就要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)對于案件材料移送的協(xié)調(diào)工作。應(yīng)當(dāng)明確，檢察機(jī)關(guān)在辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件時(shí)，應(yīng)核實(shí)公安機(jī)關(guān)移送的電子數(shù)據(jù)的原始性和同一性，保證存儲介質(zhì)的安全與數(shù)據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性，審查通過技術(shù)手段偵查的電子數(shù)據(jù)的批準(zhǔn)性法律文書，對于境外的電子數(shù)據(jù)要重點(diǎn)審查獲取的來源與收集過程并進(jìn)行無污損鑒定。因此，需要建立案件信息共享機(jī)制。經(jīng)過審查判斷的電子數(shù)據(jù)，應(yīng)及時(shí)向公益訴訟部門移送，公益訴訟部門要對案件是否提起公益訴訟進(jìn)行研討，若認(rèn)定可以提起民事公益訴訟，可以直接使用相關(guān)電子數(shù)據(jù)以保證民事公益訴訟的及時(shí)提起，避免刑事訴訟因等待公益訴訟而延遲提起公訴，不利于公共利益的及時(shí)維護(hù)。若案件線索是由公益訴訟檢察人員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或者群眾主動(dòng)提供的，因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及大量復(fù)雜的電子數(shù)據(jù)證據(jù)，不僅調(diào)查搜集難，而且審查固定更難，公益訴訟部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件線索移送公訴部門。由公訴部門先行對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件定性，并調(diào)查搜集與審查判斷相關(guān)證據(jù)，當(dāng)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如小額性質(zhì)的盲發(fā)快遞電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為，公益訴訟部門可自行運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)對相關(guān)電子數(shù)據(jù)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查搜集和審查判斷，并提起民事公益訴訟。
（三）合理設(shè)計(jì)檢察民事公益訴訟的損害賠償訴訟請求
1.準(zhǔn)確把握民事公益訴訟侵權(quán)主體
不同于行政公益訴訟的訴訟主體為行政機(jī)關(guān)，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察民事公益訴訟的侵權(quán)主體較為復(fù)雜。不同類型的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，公益訴訟侵權(quán)主體身份并不同，有的案件類型的侵權(quán)主體可能是未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的民事主體，有的案件類型的侵權(quán)主體可能是涉刑事犯罪的詐騙團(tuán)伙，有的案件類型的侵權(quán)主體不僅是詐騙人，還可能是金融機(jī)構(gòu)或互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體，如具有反詐防詐責(zé)任的平臺或企業(yè)等，同樣可以對其提起民事公益訴訟。因而必須精準(zhǔn)把握民事公益訴訟的侵權(quán)主體的法律責(zé)任，保證民事公益訴訟請求的合理性。
對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的下游犯罪人員，這類人一般可能觸犯的是掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪收益罪等相關(guān)聯(lián)犯罪，人員的組成以在校學(xué)生、弱勢群體為主，通常受到了犯罪團(tuán)伙的引誘，承諾給予其一定的報(bào)酬或分紅，從而為詐騙資金的轉(zhuǎn)移和“洗白”提供“兩卡”或有支付功能的互聯(lián)網(wǎng)賬號。這類人員不直接獲得詐騙金額，只是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的幫助人，而且可能由于其主觀惡性較小因而受到不起訴處理或?qū)ζ洳扇⌒绦蟹聪驒C(jī)制僅作行政處罰，一般不屬于民事公益訴訟的侵權(quán)主體。
對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的中游犯罪人員，這類人通常是詐騙行為的核心成員，以刑事處罰為主。這類人侵犯的法益包括不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，即造成了社會公共利益的損失，刑事訴訟會對違法所得的詐騙資金依法追繳，但是由于追繳違法所得與公益訴訟損害賠償?shù)呢?zé)任性質(zhì)不同，兩類賠償責(zé)任可以并存，因此對這類人提起民事公益訴訟的訴訟請求應(yīng)以賠償損失、賠禮道歉為主。刑事犯罪可能并未全部抓捕歸案，存在逃匿情形，而逃匿人員不屬于刑事訴訟當(dāng)事人，刑事訴訟中判決其承擔(dān)退賠責(zé)任存在理論障礙，因此對于逃匿人員的追贓退賠問題可以適用民事公益訴訟加以解決。
對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的上游犯罪人員，這類人通常是擁有先進(jìn)電信技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的人員，也可能是大規(guī)模的團(tuán)伙，如研發(fā)平臺或開發(fā)程序的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，通過平臺研發(fā)、平臺經(jīng)營等行為，形成嚴(yán)密的犯罪機(jī)制，這類人侵害的法益更多的是正常運(yùn)行的國家網(wǎng)絡(luò)秩序與公民的個(gè)人信息。單純被詐騙團(tuán)伙雇傭，以非法獲取、出售個(gè)人信息行為進(jìn)行牟利的，行為人不具有詐騙的意思表示，司法實(shí)踐中通常會對其提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟。但是行為人同時(shí)與詐騙團(tuán)伙以非法獲取的個(gè)人信息注冊賬號、APP實(shí)行電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的，則應(yīng)當(dāng)屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟調(diào)整范圍。一方面訴訟請求可以要求其停止侵害、賠禮道歉，并對于網(wǎng)絡(luò)秩序的侵害創(chuàng)新開展科技向善的替代性修復(fù)方式；另一方面也可以探索對上游犯罪的企業(yè)制發(fā)民事公益訴訟檢察建議，要求其依法履行反詐防詐、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主體義務(wù)，如APP的備案管理、風(fēng)險(xiǎn)披露報(bào)告義務(wù)等。
2.確立民事?lián)p害賠償金額的計(jì)算方式
民事公益訴訟賠償損失的訴訟請求具有獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，它的順位并不是在違法所得追繳之后，而是與優(yōu)先返還財(cái)產(chǎn)處于同一順位，因此民事公益訴訟賠償損失并非因?yàn)樽汾E挽損的無法實(shí)現(xiàn)或無法完全實(shí)現(xiàn)而流于形式，它具有現(xiàn)實(shí)賠償?shù)目赡苄浴Ｃ袷鹿嬖V訟關(guān)于賠償損失的計(jì)算應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)，具體可以有兩種計(jì)算方式：一種是在受害人為不特定多數(shù)人時(shí)，民事公益訴訟可以通過發(fā)布社會公告的方式，在一定期限內(nèi)讓分散的受害人自行申報(bào)登記，檢察機(jī)關(guān)對于受害人損失的證據(jù)進(jìn)行審查，最終統(tǒng)計(jì)出不特定多數(shù)人財(cái)產(chǎn)損失即社會公共利益損失，這種方式相較于受害人自行報(bào)案而言更簡易，更能使人接受，賠償金還應(yīng)當(dāng)建立專用賬戶用于返還受害人；另一種是利用刑事訴訟中對于電子數(shù)據(jù)的搜集調(diào)查與審查判斷，精準(zhǔn)認(rèn)定違法犯罪所得，利用大數(shù)據(jù)科技賦能，建立公檢法統(tǒng)一賬戶平臺，受害人可從平臺中申請自身財(cái)產(chǎn)損失。前一種方式可以適用于未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙民事侵權(quán)行為，后一種方式可以用于嚴(yán)重的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪行為。建立專用賬戶或統(tǒng)一賬戶平臺，還可以使受同一違法行為但有合理理由未及時(shí)在民事公益訴訟中申報(bào)的受害人仍然獲得彌補(bǔ)損失的機(jī)會。這需要公檢法與銀行系統(tǒng)深度利用數(shù)據(jù)科技賦能，加強(qiáng)司法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)內(nèi)外部的信息共享。
3.探索適用懲罰性賠償制度
民事公益訴訟的懲罰性賠償制度已經(jīng)在環(huán)境領(lǐng)域與食品藥品安全領(lǐng)域予以制度確認(rèn)，懲罰性賠償制度不斷發(fā)展完善，對于公共利益的維護(hù)具有獨(dú)特的價(jià)值。詐騙行為的違法所得有巨額的利潤空間，這才導(dǎo)致了大量的犯罪人鋌而走險(xiǎn)實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，如詐騙人通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段可能將詐騙金額用于高風(fēng)險(xiǎn)的違法投資中，又如盜刷游戲金幣的損失數(shù)額的認(rèn)定，違法所得會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于游戲公司經(jīng)濟(jì)損失的實(shí)際物品價(jià)值，因而信息化虛擬場域中違法所得會大于現(xiàn)實(shí)中實(shí)際損失的定量。因此，在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察民事公益訴訟中提起懲罰性賠償一方面可以有力地震懾犯罪行為，加大依法懲治的力度，堅(jiān)決遏制犯罪的囂張氣焰，另一方面加大賠償力度并將懲罰性賠償納入專用賬戶，最大限度挽回不特定多數(shù)受害人的財(cái)產(chǎn)損失，且可以用于后續(xù)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作中，開展涉詐大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型的開發(fā)與應(yīng)用，提升通訊技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)安全性，彌補(bǔ)電信網(wǎng)絡(luò)中技術(shù)層面的漏洞。
（四）充分發(fā)揮行政公益訴訟督促履職與協(xié)同治理作用
反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行政公益訴訟的訴訟主體是行政機(jī)關(guān)，重點(diǎn)關(guān)注行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為，對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作而言具有更大的普適性與協(xié)作性，必須充分發(fā)揮行政公益訴訟的督促履職作用，推進(jìn)司法與行政的協(xié)同共治。行政公益訴訟并不涉及具體的刑事犯罪罪名，其適用空間根據(jù)不同行政部門的職責(zé)而定。在當(dāng)前嚴(yán)防嚴(yán)打電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前程序的作用，靈活運(yùn)用多種形式推動(dòng)各單位分清職責(zé)、齊抓共管。未來可以在《檢察公益訴訟法》中對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行政公益訴訟涉及的行政主體職責(zé)進(jìn)行原則性界定并排除不適用情形，以解決司法實(shí)踐中的矛盾與疑問。
首先，對于區(qū)別較大的上下游相關(guān)聯(lián)犯罪，若不同行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)處于前后端不同時(shí)機(jī)，整改標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的情形，檢察機(jī)關(guān)可以就多個(gè)行政機(jī)關(guān)分別立案，對于特定行政機(jī)關(guān)違法履行或不履行行政職責(zé)的情形可以有針對性地提起行政公益訴訟。訴前程序的時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政主體前后端不同職責(zé)精準(zhǔn)判斷，強(qiáng)調(diào)預(yù)防性的執(zhí)法工作，深入探索反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行政公益訴訟的范圍與邊界，多元化地維護(hù)電信網(wǎng)絡(luò)安全等國家利益與不特定多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)利益。如在規(guī)范涉詐企業(yè)營業(yè)執(zhí)照監(jiān)管中，不僅市場監(jiān)管部門有前端審查的行政職責(zé)，而且對公賬戶是詐騙賬戶的，金融機(jī)構(gòu)有監(jiān)測、報(bào)告以及信息移交等責(zé)任義務(wù)，行政主體也具有后端監(jiān)管的行政職責(zé)。對于不同部門的執(zhí)法時(shí)機(jī)不統(tǒng)一的情形，檢察機(jī)關(guān)可以分別立案，向負(fù)有前端審查義務(wù)與后端監(jiān)管義務(wù)的行政機(jī)關(guān)分別制發(fā)審前檢察建議，督促各行政部門依法履行反詐防詐的主體責(zé)任，在此基礎(chǔ)上結(jié)合各部門達(dá)成備忘錄或簽署協(xié)作協(xié)議，形成協(xié)同治理長效機(jī)制，達(dá)到行政、刑事、民事協(xié)同配合，構(gòu)建全鏈條治理。
其次，對于司法實(shí)踐中行政公益訴訟管轄的難題，應(yīng)加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域的配合協(xié)助工作。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的無地域性導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)可能會發(fā)現(xiàn)其他地方的行政機(jī)關(guān)存在違法履職或不履職的情形，無法向異地行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，這會導(dǎo)致電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為的發(fā)生或損害擴(kuò)大。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將掌握的案件線索移送異地的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門，跨區(qū)域協(xié)助異地檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，及時(shí)督促行政部門依法履職。對于不同行政部門級別不同的情形，如涉及規(guī)范固話批量申請業(yè)務(wù)中，市場監(jiān)管和通信管理部門均具有法定職責(zé)，而通信管理部門為省級部門，基層檢察機(jī)關(guān)或市級檢察機(jī)關(guān)可以向上級檢察機(jī)關(guān)申請，由相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)向該行政部門制發(fā)審前檢察建議，形成上下級檢察一體化聯(lián)動(dòng)協(xié)同辦案模式，促進(jìn)多部門協(xié)同履職。
最后，檢察機(jī)關(guān)可以在行政公益訴訟辦案過程中，與行政部門開展深度合作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極依托智慧司法、大數(shù)據(jù)與行政部門構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)全鏈條治理。第一，促進(jìn)融合履職。如對于金融機(jī)構(gòu)的履職漏洞，檢察機(jī)關(guān)可以通過向相關(guān)行政部門制發(fā)訴前檢察建議，并聯(lián)合相關(guān)部門、行業(yè)召開聽證會，協(xié)同推進(jìn)金融行業(yè)秩序有序健康發(fā)展。第二，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)力。需要檢察機(jī)關(guān)充分利用聯(lián)席會議，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政部門之間的信息共享機(jī)制，從源頭預(yù)防角度共同促進(jìn)社會公眾反詐防詐意識的提升，整合資源共同建立事后救濟(jì)與國際協(xié)作的綜合治理體系。第三，加強(qiáng)類案治理。依據(jù)數(shù)字治理理念，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析，從類案檢索到技術(shù)調(diào)查增強(qiáng)司法協(xié)作效能，實(shí)現(xiàn)個(gè)案辦理監(jiān)督到類案治理監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。第四，強(qiáng)化檢察履職。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不僅要督促行政機(jī)關(guān)依法履行，還應(yīng)當(dāng)探索制發(fā)社會治理檢察建議或風(fēng)險(xiǎn)提示函等方式，督促相關(guān)部門完善行業(yè)監(jiān)管與責(zé)任倒查制度，通過向相關(guān)行業(yè)、企業(yè)發(fā)布典型案例等方式進(jìn)行指導(dǎo)，從而延長司法效果，積極向社會開展普法宣傳教育等。第五，開展專項(xiàng)行動(dòng)。根據(jù)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的重點(diǎn)領(lǐng)域或典型類型開展專項(xiàng)反詐防詐行動(dòng)，與多部門開展聯(lián)動(dòng)，形成全鏈條打擊協(xié)同化治理模式，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果。
結(jié)語
我國對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的法律規(guī)制一直保持嚴(yán)苛態(tài)度，2024年12月1日起施行的《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙及其關(guān)聯(lián)違法犯罪聯(lián)合懲戒辦法》對實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙及關(guān)聯(lián)犯罪被追究刑事責(zé)任的人規(guī)定了為期二年或三年的綜合懲戒措施，進(jìn)一步震懾了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的危害性極大，不僅侵犯國家安全利益與社會公共財(cái)產(chǎn)利益，而且間接導(dǎo)致公民人身安全受到嚴(yán)重威脅，現(xiàn)實(shí)中跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙對我國公民的人身安全造成了嚴(yán)重的侵害。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟是應(yīng)對當(dāng)前嚴(yán)峻的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙形勢的重要法律手段，其形式多樣，對于綜合治理、全鏈條治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙具有重要作用。行政公益訴訟能夠推動(dòng)各個(gè)行政部門履行職責(zé)，增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，民事公益訴訟能夠彌補(bǔ)刑事訴訟對于受害人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的不足，維護(hù)社會公共利益，且公益訴訟不斷注重預(yù)防性的趨勢與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙源頭治理的理念不謀而合。因此，未來在《檢察公益訴訟法》中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)則。通過完善公益訴訟重點(diǎn)適用的犯罪范圍、明確國家利益與社會公共利益、完善電子數(shù)據(jù)證據(jù)、合理設(shè)計(jì)民事公益訴訟的賠償機(jī)制以及充分發(fā)揮行政公益訴訟的督促履職作用等，能夠更好地發(fā)揮公益訴訟在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中的積極效應(yīng)，維護(hù)社會公共利益和國家利益，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。最終，需要司法機(jī)關(guān)、政府部門、金融機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾共同參與，形成全社會反詐的合力，從根本上遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的發(fā)生。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：王鈺涵、柯陽友：《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙檢察公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑》，載《河北法學(xué)》2025年第7期，第180頁-200頁。
