作者簡(jiǎn)介：葉肖華，男，浙江溫州人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：刑事訴訟法學(xué)；王稅，女，河北秦皇島人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。
摘要：“掛案”與“積案”“冷案”同源，是長(zhǎng)期存在于我國(guó)偵查實(shí)踐之中，困擾刑事司法實(shí)務(wù)的經(jīng)典難題。“掛案”之本質(zhì)在于偵查進(jìn)程的違法停滯，主要包括證據(jù)不足型、違法立案型、消極偵查型等類(lèi)型。撤銷(xiāo)案件和移送起訴是清理“掛案”的常用途徑，但由于偵查資源有限、規(guī)范依據(jù)不足，“掛案”往往既無(wú)法偵破，也無(wú)法撤銷(xiāo)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)打破“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)思路，健全立案、撤案審查和監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置一般偵查期限，構(gòu)建多元證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“掛案”的長(zhǎng)效治理。
關(guān)鍵詞：偵查“掛案”；立案審查；撤案監(jiān)督；偵查期限；證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)
一、問(wèn)題的提出：偵查實(shí)踐中的“掛案”現(xiàn)象
實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)過(guò)一段時(shí)間偵查仍不能順利偵破的疑難刑事案件，視案件的嚴(yán)重程度，通常會(huì)采取兩種不同的方式予以處置：一種是“不破不休”。對(duì)于一些重大或者特別重大的刑事案件，公安機(jī)關(guān)往往會(huì)持續(xù)偵查，案件不破，專(zhuān)案組不撤銷(xiāo)。另一種是“掛案待偵”。對(duì)于一般性的刑事案件或者經(jīng)過(guò)數(shù)月甚至一年以上偵查，仍不見(jiàn)起色的重大案件，公安機(jī)關(guān)通常會(huì)選擇中止偵查，將案件暫時(shí)“掛起來(lái)”，等待時(shí)機(jī)來(lái)臨時(shí)再行偵破，此即通常所說(shuō)的偵查“掛案”現(xiàn)象。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)應(yīng)勇指出，“有的案件久偵不結(jié)、久訴不結(jié)、久審不結(jié)，長(zhǎng)期‘掛案’，違反程序公正要求，嚴(yán)重影響了公眾對(duì)公平正義的感受”。如何在追尋司法正義的同時(shí)預(yù)防和減少“掛案”現(xiàn)象，成為亟待解決和深思的重要問(wèn)題，而這也正是本文的研究動(dòng)機(jī)所在。
根據(jù)偵查停滯的原因不同，“掛案”大體可以分為以下三種類(lèi)型。一是證據(jù)不足型“掛案”。通常情況下，刑事訴訟程序一旦啟動(dòng)，偵查機(jī)關(guān)只能依法作出三種程序選擇：偵查終結(jié)并移送審查起訴、撤銷(xiāo)案件和繼續(xù)偵查。然而在偵查實(shí)踐中，可能因存在缺乏加強(qiáng)偵查認(rèn)識(shí)的證據(jù)材料、偵查線(xiàn)索中斷等情形，既無(wú)法證真，也無(wú)法證偽，只能“掛案”繼續(xù)偵查直至破案。例如，在“朱令案”中，由于“相關(guān)場(chǎng)所沒(méi)有監(jiān)控設(shè)施”“犯罪痕跡物證滅失”“未獲取認(rèn)定犯罪嫌疑人的直接證據(jù)”等原因，偵查程序難以有效推進(jìn)，至今仍處于“掛案”狀態(tài)。
二是不當(dāng)立案型。立案制度作為一項(xiàng)有中國(guó)特色的刑事訴訟法律制度，有著嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)，在案件識(shí)別、程序分流和刑事強(qiáng)制措施控制等方面具有重要意義，不僅有利于打擊犯罪，而且能夠防止偵查行為的任意啟動(dòng)，過(guò)濾刑事案件，屏蔽不當(dāng)追訴，減少偵查活動(dòng)對(duì)公民基本權(quán)利的侵害，優(yōu)化資源配置，提升訴訟效率。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)刑事立案監(jiān)督機(jī)制尚不健全，刑事立案違法現(xiàn)象依然普遍，是導(dǎo)致偵查實(shí)踐“掛案”問(wèn)題頻發(fā)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)因素。在我國(guó)刑事訴訟法律體系中，關(guān)于刑事立案條件的表述主要有兩種：一種是“發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人”；另一種是“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。二者表面上是對(duì)客觀事實(shí)的限定，實(shí)則暗含了主觀價(jià)值判斷的因素。在對(duì)犯罪信息缺乏了解、證據(jù)十分稀缺的立案前審查程序中，僅依靠少量線(xiàn)索材料判斷犯罪事實(shí)是否存在、是否需要追責(zé)并非易事，當(dāng)通過(guò)現(xiàn)有證據(jù)線(xiàn)索難以確認(rèn)犯罪事實(shí)是否存在時(shí)，立案與否則主要取決于偵查人員的主觀裁量。如果偵查機(jī)關(guān)對(duì)于案件的事實(shí)和性質(zhì)判斷有誤，對(duì)原本不應(yīng)當(dāng)立案的案件錯(cuò)誤立案，那么立案后該案將成為“死案”，必將面臨證據(jù)不足、無(wú)法偵查終結(jié)的問(wèn)題。例如“溫某某合同詐騙立案監(jiān)督案”中，甲公司和乙公司、丙公司因工程款支付問(wèn)題發(fā)生糾紛，公安機(jī)關(guān)對(duì)案件性質(zhì)的判斷存在錯(cuò)誤，將原本屬于民事訴訟的合同糾紛以合同詐騙罪立案?jìng)刹椤Ｔ诹競(jìng)刹楹箝L(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間里，公安機(jī)關(guān)未能查清犯罪嫌疑人在簽訂合同時(shí)是否具有虛構(gòu)事實(shí)或者隱瞞真相的行為和非法占有對(duì)方財(cái)物的目的，并且既未傳喚犯罪嫌疑人，也未采取刑事強(qiáng)制措施，使案件長(zhǎng)期處于“掛案”的狀態(tài)，嚴(yán)重影響被偵查對(duì)象的合法權(quán)益。
三是消極偵查型。偵查機(jī)關(guān)的消極偵查既有主觀上的“不愿”，客觀上的“不能”，也有疏忽大意的因素。司法實(shí)踐中，部分偵查人員企圖包庇犯罪嫌疑人或是故意利用刑事手段干預(yù)民事經(jīng)濟(jì)糾紛，違法立案或立案后壓案不查、怠于履職，未及時(shí)開(kāi)展偵查、取證工作，放任案件久拖不決，直至訴訟時(shí)效屆滿(mǎn)。還有的偵查人員玩忽職守，遺忘、遺失相關(guān)證據(jù)材料，影響案件偵破進(jìn)程。其實(shí)從偵查資源的有限性來(lái)看，偵查機(jī)關(guān)對(duì)于非優(yōu)先案件“抓大放小”實(shí)屬無(wú)奈之舉。在“命案必破”“限期破案”的刑事政策壓力下，偵查資源必然會(huì)向命案、綁架等重大案件傾斜，而對(duì)于盜竊、危險(xiǎn)駕駛等數(shù)量龐大、緊迫性較低的案件，往往只能“掛案待偵”。然而，一旦消極偵查、長(zhǎng)期“掛案”成為公眾普遍接受的客觀現(xiàn)實(shí)，偵查資源不足、案件優(yōu)先性不足往往會(huì)演變?yōu)檗k案人員不作為的借口，極易滋生搭便車(chē)式偷懶或權(quán)力尋租等問(wèn)題。
對(duì)于偵查“掛案”，既有研究主要圍繞兩個(gè)思路來(lái)展開(kāi)：一是從程序的視角，健全立案監(jiān)督、偵查中止、偵查撤案等程序事項(xiàng)，間接實(shí)現(xiàn)“掛案”的預(yù)防和清理；二是從實(shí)體的視角，補(bǔ)充和完善冷案、積案、陳年舊案等特殊案件的證據(jù)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)偵查程序的有效推進(jìn)。但無(wú)論是完善偵查程序，還是健全證據(jù)規(guī)則，均是從間接的角度減少“掛案”現(xiàn)象的發(fā)生，而非直面“掛案”問(wèn)題本身。如今，最高檢組織開(kāi)展的清理行動(dòng)將“掛案”這一堅(jiān)冰再度拉回公眾視野，為“掛案”問(wèn)題的解決提供了新的契機(jī)。不過(guò)，運(yùn)動(dòng)式的清理，雖然能夠在短期內(nèi)有效集中和整合資源，卻難以保證治理效果的持續(xù)產(chǎn)出?；诖?，本文將從“掛案”的本體出發(fā)，梳理實(shí)踐中“掛案”清理的既有路徑及面臨的障礙，剖析“掛案”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，綜合考量域外國(guó)家預(yù)防偵查“掛案”現(xiàn)象的制度經(jīng)驗(yàn)，提出在本土語(yǔ)境下偵查“掛案”的預(yù)防和清理建議，以期能對(duì)偵查程序的運(yùn)轉(zhuǎn)有所裨益。
二、“掛案”清理的現(xiàn)實(shí)困境
“偵查程序一經(jīng)啟動(dòng)，犯罪嫌疑人的權(quán)利和自由就可能受到剝奪、限制或影響。”及時(shí)清理“掛案”、終止無(wú)限期的追訴，是貫徹罪疑從無(wú)原則、落實(shí)人權(quán)保障理念的必然要求。理論上，“掛案”可以分為不當(dāng)立案型、證據(jù)不足型和消極偵查型三種，而上述類(lèi)型“掛案”的應(yīng)對(duì)途徑無(wú)外乎有三：繼續(xù)偵查、撤銷(xiāo)案件、移送審查起訴。其中，繼續(xù)偵查是偵查程序的正當(dāng)延伸，并非一種試圖迅速將案件移出偵查程序的手段，與當(dāng)前“掛案”清理的理念相異，因而不在本文的討論范圍內(nèi)。
（一）“掛案”清理標(biāo)準(zhǔn)不明
如何認(rèn)定“掛案”是司法實(shí)務(wù)中“掛案”清理工作面臨的一大難題。“掛案”一詞最早出現(xiàn)于1996年最高檢印發(fā)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查工作貫徹刑訴法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》之中，該司法解釋將“掛案”與“撤案”相并列，并未對(duì)“掛案”這一做法明確作出貶義性評(píng)價(jià)。時(shí)隔二十余載，2021年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》再次提及“掛案”問(wèn)題，卻是將“掛案”與“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”等情形并列，納入應(yīng)當(dāng)糾正的違法情形，司法者對(duì)于“掛案”態(tài)度的轉(zhuǎn)變，其用意不言而喻。然而實(shí)務(wù)中，“掛案”的內(nèi)涵及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，如何有效應(yīng)對(duì)“掛案”現(xiàn)象，仍然是一個(gè)待解的難題。
“掛案”并非新生事物，而是刑事訴訟各階段均可能出現(xiàn)的一種程序停滯現(xiàn)象。有研究顯示，我國(guó)刑事訴訟程序中，“掛案”的分布呈現(xiàn)出“兩頭多中間少”、偵查階段多于審判階段的V型不對(duì)稱(chēng)分布樣態(tài)，偵查階段“掛案”現(xiàn)象所占比重最高，成因也最為復(fù)雜。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，受限于刑偵技術(shù)迭代滯后的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)刑事案件破案率持續(xù)維持在30%—40%左右，雖與全球多數(shù)國(guó)家的基準(zhǔn)水平基本吻合，但仍意味著每年有超過(guò)六成案件未能實(shí)現(xiàn)偵破閉環(huán)，逐漸累積成為新的“掛案”。當(dāng)前政策性文件中所提到的“掛案”清理主要是對(duì)違法的偵查停滯現(xiàn)象的治理，近五年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)積極開(kāi)展偵查“掛案”專(zhuān)項(xiàng)清理行動(dòng)，共督促辦結(jié)1.2萬(wàn)件，取得了階段性的成果，但至今未形成統(tǒng)一的“掛案”認(rèn)定及清理標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)對(duì)于“掛案”的把握不一。有的案件懸而未決長(zhǎng)達(dá)4年，有的僅立案5個(gè)月即納入了待清理“掛案”的范圍。有些地區(qū)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)工作方案對(duì)立案三年以上未結(jié)案件進(jìn)行清理，有些地區(qū)重點(diǎn)清理解除強(qiáng)制措施后超過(guò)一年沒(méi)有依法處理的涉企案件，還有省份針對(duì)“掛案”的常態(tài)化清理出臺(tái)地方司法文件，重點(diǎn)圍繞立案后兩年內(nèi)以及解除強(qiáng)制措施一年內(nèi)未移送審查起訴的案件開(kāi)展“掛案”清理。
對(duì)于“掛案”的內(nèi)涵，理論界主要有以下三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)從訴訟進(jìn)程的角度，認(rèn)為“掛案”即長(zhǎng)期立而不偵、偵而不決的案件。第二種觀點(diǎn)考慮到刑事訴訟進(jìn)程由執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)推動(dòng)，將“掛案”定義為公檢法三機(jī)關(guān)在內(nèi)部已經(jīng)確定不再積極進(jìn)行程序推進(jìn)或僅在形式上應(yīng)付了事的案件。第三種觀點(diǎn)從“掛案”成因的角度，將“掛案”類(lèi)比于“謎案”“冷案”，將其理解為受制于當(dāng)時(shí)的主客觀條件難以偵破，陷入偵查僵局而被擱置的案件。前述對(duì)于“掛案”內(nèi)涵的理解，側(cè)重于對(duì)“掛案”某一特征的描述，所形成的定義雖然較為直觀，但卻難以準(zhǔn)確運(yùn)用于司法實(shí)踐。如究竟被擱置多久未能偵破的案件屬于“掛案”？如何評(píng)判公安機(jī)關(guān)推進(jìn)訴訟程序的積極性？“掛案”有哪些類(lèi)型？具體應(yīng)當(dāng)如何處置等問(wèn)題均亟需明確。
（二）撤銷(xiāo)案件的規(guī)范依據(jù)不足
撤銷(xiāo)案件作為偵查程序法定結(jié)案方式之一，是我國(guó)司法實(shí)務(wù)中常用的“掛案”清理途徑。根據(jù)《刑事訴訟法》第163條的規(guī)定，偵查機(jī)關(guān)在案件偵辦期間，經(jīng)審查確認(rèn)被調(diào)查對(duì)象缺乏刑事責(zé)任成立要件的，須依法終止偵查程序并作出撤案裁定。對(duì)此，實(shí)踐中普遍將“不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任”的規(guī)定解釋為客觀上不存在犯罪事實(shí)、犯罪事實(shí)并非被追訴人所為以及《刑事訴訟法》第16條規(guī)定的不追究刑事責(zé)任的情形。然而問(wèn)題在于，如何處理經(jīng)過(guò)一段時(shí)間偵查后，仍然證據(jù)不足的“掛案”。出于監(jiān)督和制約偵查權(quán)行使的考量，立法賦予了檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)不足的情況下改變刑事訴訟程序走向的終局性權(quán)力，而未對(duì)偵查機(jī)關(guān)疑罪案件的撤案權(quán)作出明確規(guī)定。“證據(jù)不足”是案件停留于偵查階段成為“掛案”的普遍表征，無(wú)論是立案環(huán)節(jié)存在瑕疵還是偵查人員消極偵查的案件，之所以未能進(jìn)入下一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，均是因?yàn)槲茨苁占匠浞值挠凶锘驘o(wú)罪證據(jù)。即使立案時(shí)間已久，由于缺乏處置證據(jù)不足案件的規(guī)范依據(jù)，偵查機(jī)關(guān)只能選擇繼續(xù)“掛案”。其實(shí)早在1989年《關(guān)于辦理流竄犯罪案件一些問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》“如有個(gè)別犯罪事實(shí)難以查清的，暫不認(rèn)定”的規(guī)定中，“罪疑從掛”的合法性已經(jīng)得到認(rèn)可，“無(wú)論是案件事實(shí)存疑、程序法事實(shí)存疑抑或法律適用上存疑，偵查機(jī)關(guān)都不得因案件存疑終結(jié)偵查”。2017年《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》僅對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪案件的偵查辦案期限和撤案條件作出了限定，適用范圍十分有限。對(duì)于一般的刑事案件，偵查機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)因?yàn)榘讣嬉?、有罪證據(jù)不充分而作出撤案處理。如果窮盡現(xiàn)有偵查線(xiàn)索仍無(wú)充分的證據(jù)證明犯罪嫌疑人實(shí)施了犯罪，也不能排除犯罪嫌疑的，實(shí)踐中部分偵查機(jī)關(guān)選擇將羈押變更為取保候?qū)彽容^為輕緩的強(qiáng)制措施，待刑事強(qiáng)制措施期限屆滿(mǎn)后，作出解除刑事強(qiáng)制措施的決定，以此替代偵查終結(jié)，繼續(xù)“掛案”。
從域外制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)立法賦予偵查機(jī)關(guān)獨(dú)立的撤案權(quán)是英美法系等采取檢警分立模式國(guó)家的普遍做法，以避免刑事訴訟程序因證據(jù)不足等客觀原因而停滯不前。例如在英國(guó)，輕微刑事案件中，警察可以在警察局或案發(fā)當(dāng)場(chǎng)簽發(fā)處罰令，作出告誡、訓(xùn)誡或者附條件緩訴警告，產(chǎn)生終止刑事追訴程序之實(shí)質(zhì)效力，從而使當(dāng)事人免于起訴。美國(guó)警察機(jī)關(guān)對(duì)于案件是否具有偵查的必要性，能否適用搜查、扣押、逮捕等偵查手段，以及應(yīng)否移送起訴擁有獨(dú)立的裁量權(quán)，不受檢察官指揮。不過(guò)，雖然這種模式在預(yù)防積案形成方面功效顯著，但仍然因缺少權(quán)力制約機(jī)制而存在一定的警察濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，難以確保警察合法和恰當(dāng)?shù)貓?zhí)法。對(duì)于不予移送檢察機(jī)關(guān)的案件，被害人往往只能通過(guò)私人起訴的方式尋求救濟(jì)。因而對(duì)于我國(guó)而言，探索偵查階段的“掛案”清理和預(yù)防，不僅需要擴(kuò)大偵查機(jī)關(guān)的撤案裁量權(quán)，同時(shí)還需要健全相應(yīng)的撤案監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化撤案的內(nèi)部制約和事后制約。
（三）移送起訴的接續(xù)流轉(zhuǎn)功能不彰
在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型、司法體制改革不斷推進(jìn)的制度語(yǔ)境下，社會(huì)公眾對(duì)案件質(zhì)量有了更高的需求，不僅希望實(shí)體結(jié)果公正、訴訟程序合法，而且期待案件流轉(zhuǎn)的訴訟過(guò)程便捷高效，相關(guān)訴訟權(quán)利能夠得到充分保障。偵查結(jié)案后，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)將起訴意見(jiàn)書(shū)連同案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)審查決定，因而理論上，移送審查起訴是推進(jìn)訴訟程序、避免案件長(zhǎng)期停滯于偵查階段的一種有效途徑。然而在司法實(shí)踐中，即使突破偵查結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，將案件移送審查起訴，也可能在程序回轉(zhuǎn)后陷入停滯。
對(duì)于證據(jù)尚未達(dá)到確實(shí)、充分，特別是有罪證據(jù)優(yōu)于無(wú)罪證據(jù)，既未達(dá)到結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，難以證明不應(yīng)對(duì)被追訴人進(jìn)行刑事追責(zé)，也不存在依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形時(shí)，部分偵查機(jī)關(guān)為了規(guī)避立案后撤案對(duì)績(jī)效考核的影響，轉(zhuǎn)移撤銷(xiāo)案件可能帶來(lái)的被害人壓力，或是避免超期羈押，往往選擇先將案件終結(jié)，直接或在調(diào)整起訴意見(jiàn)書(shū)的罪名后移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)在審查后作出起訴、退回補(bǔ)充偵查或作出證據(jù)不足不起訴的決定。雖然根據(jù)《刑事訴訟法》第175條規(guī)定，如果經(jīng)過(guò)兩次補(bǔ)充偵查后，因?yàn)樽C據(jù)滅失無(wú)法補(bǔ)充等原因仍然不符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴決定，終止刑事訴訟程序。但在實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)可能在補(bǔ)偵期間屆滿(mǎn)后未及時(shí)重報(bào)，或雖然及時(shí)移送但被檢察機(jī)關(guān)以未獲取足夠證據(jù)為由拒絕接收，致使案件在退回補(bǔ)偵后“一去不返”，甚至被“掛案”達(dá)數(shù)十年之久。
其實(shí)縱觀域外立法例，不乏由檢察機(jī)關(guān)掌握偵查出口，以避免偵查機(jī)關(guān)案件積壓的做法。例如在法國(guó)，司法警察受檢察機(jī)關(guān)指揮，負(fù)責(zé)正式偵查前的初步調(diào)查活動(dòng)，辦案行動(dòng)一經(jīng)終結(jié)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)送案件材料，由檢察機(jī)關(guān)決定是否將被調(diào)查的事項(xiàng)訴至預(yù)審?fù)?。如果預(yù)審?fù)フJ(rèn)為不符合犯罪構(gòu)成要件的，或者犯罪行為人仍未查明，或者指控受審查人的證據(jù)不充分，則宣告無(wú)必要繼續(xù)進(jìn)行程序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“檢察機(jī)關(guān)一年處理的案件中，約有70%的案件因罪犯不明、情況不明而未起訴。其中，因?yàn)榍闆r不明而撤銷(xiāo)的案件約占檢察機(jī)關(guān)不起訴案件中的15%。”在德國(guó)，警察機(jī)關(guān)被視為檢察機(jī)關(guān)的延伸機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)獨(dú)立開(kāi)展偵查活動(dòng)。檢察官作為偵查程序的主導(dǎo)者，有義務(wù)在獲悉行為人的罪行后即刻開(kāi)始偵查，并可以對(duì)警察作出“強(qiáng)制性指示”。當(dāng)偵查結(jié)果達(dá)到法定公訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起公訴，否則應(yīng)當(dāng)停止追訴程序。如果案件久偵未結(jié)或者因證據(jù)滅失等原因難以查證清楚，則檢察官或偵查法官有權(quán)裁定停止追訴。
但就我國(guó)司法背景而言，通過(guò)移送審查起訴實(shí)現(xiàn)有效的“掛案”清理仍然面臨一定的制度阻礙。其一，偵檢銜接與制衡機(jī)制尚不完備?，F(xiàn)行的法律法規(guī)雖然限定了補(bǔ)充偵查的期限，但并未明確退回補(bǔ)偵后超期未移送起訴的后果，檢察機(jī)關(guān)也只能依據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《高檢規(guī)則》）要求公安機(jī)關(guān)出具未重新移送的理由，而無(wú)權(quán)對(duì)超期不移送審查起訴的做法進(jìn)行有效制約。不僅如此，司法實(shí)踐中，公、檢出于轉(zhuǎn)移辦案壓力、降低考核負(fù)擔(dān)的考量，自發(fā)地開(kāi)辟審查起訴階段的第四條道路——撤回起訴程序，成為“掛案”滋生的“隱秘角落”。其二，檢察機(jī)關(guān)指揮公安機(jī)關(guān)將疑難案件移送審查的制度基礎(chǔ)不足。我國(guó)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)自成系統(tǒng)，互相配合且互相制約，既非如大陸法系一般“檢警一體”，也非嚴(yán)格意義上的檢警分立國(guó)家。同時(shí)，我國(guó)以訴訟階段論為理論基礎(chǔ)來(lái)劃分訴訟程序，偵查階段與審查起訴階段間必然存在清晰的界限，因而將尚未達(dá)到偵查結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的案件移送審查起訴、避免案件積壓的做法，與我國(guó)的現(xiàn)行司法體制存在一定矛盾。
三、“掛案”清理困境的根源剖析
“掛案”現(xiàn)象積弊已久既有客觀原因，也與程序銜接及流轉(zhuǎn)機(jī)制的疏漏有關(guān)。公安機(jī)關(guān)作為刑事偵查的主要力量，同時(shí)承載著治安維穩(wěn)等非偵查職能，基層派出所工作普遍面臨著非警務(wù)類(lèi)警情數(shù)量多、耗費(fèi)警力多、引發(fā)信訪(fǎng)多、分流事項(xiàng)少等“三多一少”問(wèn)題，偵查資源日趨緊張。偵查資源的稀缺性決定了警力的投入必然因案件輕重、難易的不同而存在差別，由此引發(fā)部分案件的偵查拖延現(xiàn)象。此外，模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、缺失的偵查撤案及監(jiān)督機(jī)制也是導(dǎo)致“掛案”清理難的主要制度因素。
（一）偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的僵化
現(xiàn)行《刑事訴訟法》對(duì)于不同訴訟階段設(shè)置了等高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即偵查終結(jié)、提起公訴與審判定罪均要求達(dá)到“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的要求，只有這樣，偵查人員才能終結(jié)偵查、移送起訴。對(duì)于這一立法設(shè)計(jì)，學(xué)界主要分為正反兩派觀點(diǎn)，持否定說(shuō)的學(xué)者大多主張，人們對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)隨訴訟進(jìn)程而逐步深入，設(shè)置統(tǒng)一的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有違刑事訴訟認(rèn)識(shí)的客觀規(guī)律。持肯定說(shuō)的學(xué)者則認(rèn)為，各個(gè)訴訟階段的認(rèn)識(shí)主體并不相同，對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)都是從零起點(diǎn)開(kāi)始的，符合認(rèn)識(shí)論的基本觀點(diǎn)，而且將偵查終結(jié)、提起公訴與審判定罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)同一化符合以審判為中心的司法改革要求，有助于保證訴訟效益，防止錯(cuò)訴、錯(cuò)判。其實(shí)，不論持肯定說(shuō)還是否定說(shuō)，在探討偵查階段應(yīng)然的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)格外注意避免代入“上帝的視角”，即從理想狀態(tài)下的定罪量刑結(jié)果角度設(shè)想刑事訴訟過(guò)程。盡管每個(gè)訴訟階段的辦案人員對(duì)于案件的認(rèn)識(shí)都是從零開(kāi)始，但據(jù)以認(rèn)識(shí)和判斷的信息基礎(chǔ)并不相同，認(rèn)識(shí)過(guò)程也是無(wú)法相提并論的。如果說(shuō)案件在刑事訴訟程序中的流轉(zhuǎn)是一場(chǎng)接力賽，那么三機(jī)關(guān)所扮演的并非“運(yùn)動(dòng)員式接力”，而是“先裁后跑式接力”，后一階段的辦案人員既要銜接配合，也要監(jiān)督制約，刑事訴訟程序一旦開(kāi)啟，下一階段辦案人員將秉持不枉不縱的立場(chǎng)，排除矛盾和澄清疑點(diǎn)，力求實(shí)現(xiàn)真實(shí)。如此，即使案件存有一定疑問(wèn)，未達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)，仍然不能輕易退出偵查程序，這也是導(dǎo)致司法實(shí)踐中“掛案”撤銷(xiāo)難、移送難的重要原因。偵查實(shí)踐中，即使陳年積案已經(jīng)得到偵破，但由于卷宗材料丟失、重要證據(jù)缺失等證明鏈條缺損等原因，未達(dá)到移送審查起訴的證據(jù)條件，訴訟進(jìn)程仍然無(wú)法得到有效推進(jìn)。西方國(guó)家的刑事訴訟體系中，偵查終結(jié)與移送起訴階段通常并無(wú)明確界限，提起訴訟的證據(jù)要求有“合理的根據(jù)”即可，具體案件能否進(jìn)入公訴程序，由公訴人、預(yù)審法官以及大陪審團(tuán)來(lái)決定。較之域外不同階段設(shè)置不同證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的做法，我國(guó)偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)較高且相對(duì)僵化。
（二）偵查監(jiān)督機(jī)制的疏漏
“我們之所以能夠忍受一種不正義，唯一的正當(dāng)理由也是需要用它來(lái)避免另一種更大的不正義”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)刑事訴訟中存在著“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)觀念，偵查權(quán)的運(yùn)行缺少完備的制約機(jī)制, 程序正義與實(shí)體正義得不到有效的保證。“程序的本質(zhì)是限制恣意,嚴(yán)格的程序設(shè)置可以將偵查權(quán)的運(yùn)行規(guī)制在合理的制度框架之內(nèi),避免偵查權(quán)的無(wú)序行使和恣意妄為。”程序正義是實(shí)體正義的前提和保障,對(duì)于偵查機(jī)關(guān)而言，不能只站在受害者的立場(chǎng)處理案件，而是在探尋客觀真實(shí)的同時(shí)，保障犯罪嫌疑人的基本權(quán)利，積極開(kāi)展偵查活動(dòng)，及時(shí)終結(jié)偵查程序，減少久偵不結(jié)、疑罪從掛現(xiàn)象的發(fā)生。
立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重點(diǎn)內(nèi)容。所謂立案監(jiān)督，即針對(duì)立案程序開(kāi)展的法律監(jiān)督，包括對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案和不應(yīng)當(dāng)立案而立案兩種情況的監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，偵查機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”現(xiàn)象是理論和實(shí)踐關(guān)注的重點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的撤案監(jiān)督工作則具有明顯的滯后性。一方面，規(guī)范效力層次較低。《刑事訴訟法》第113條僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，而未明確提及對(duì)于違法立案問(wèn)題的處理方式。盡管最高人民檢察院與公安部聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件中明確了監(jiān)督撤案的合法性，但由于缺乏法律層面的規(guī)范支撐，違法立案現(xiàn)象的監(jiān)督工作未受到應(yīng)有的重視。另一方面，檢察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立的監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源，難以全面、及時(shí)地開(kāi)展監(jiān)督。追求客觀真實(shí)是我國(guó)刑事訴訟法的基本目標(biāo)，在偵查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件。司法實(shí)踐中，撤案監(jiān)督主要來(lái)源于被害人申請(qǐng)，如果當(dāng)事人不申訴，檢察機(jī)關(guān)很難通過(guò)提前介入、信息通報(bào)等方式獲知違法立案情況，絕大多數(shù)案件只能等待案件進(jìn)入審查逮捕、審查起訴程序后再交由檢察機(jī)關(guān)審查。此外，證據(jù)不足的疑罪案件往往游走于偵查監(jiān)督視野之外。對(duì)于證據(jù)未達(dá)到結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)、停滯在偵查程序中的疑罪案件，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)否撤案、是否及時(shí)撤案、偵查行為有無(wú)違法、有無(wú)以罰代刑等等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)均難以開(kāi)展監(jiān)督。
（三）偵查期限制度的缺位
我國(guó)《刑事訴訟法》未設(shè)置一般偵查期限，僅規(guī)定了2個(gè)月至最長(zhǎng)7個(gè)月不等的偵查羈押期限制度，超過(guò)偵查羈押期限需要繼續(xù)偵查的，則應(yīng)轉(zhuǎn)為非羈押性強(qiáng)制措施或解除刑事強(qiáng)制措施。對(duì)于未采取羈押性刑事強(qiáng)制措施的案件，立案到偵查終結(jié)的期間具有較大彈性，可以無(wú)限期地展開(kāi)偵查。我國(guó)之所以未明確規(guī)定偵查期限，主要基于對(duì)訴訟文化以及現(xiàn)實(shí)需要的考量。刑事案件所需偵查期限難以通過(guò)人類(lèi)理性準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，無(wú)最長(zhǎng)期限限制的偵查規(guī)則契合了我國(guó)傳統(tǒng)法文化中追求客觀真實(shí)的訴訟目標(biāo)，對(duì)偵破復(fù)雜、特殊的刑事案件具有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，很多經(jīng)年未破的積案往往得益于數(shù)十年如一日的偵查才成功告破。然而，無(wú)限期偵查制度的弊端也是顯而易見(jiàn)的。偵查實(shí)踐中，偵查行為難免遭遇種種主客觀障礙。對(duì)于事實(shí)尚未查清、證據(jù)尚不充分的案件，偵查機(jī)關(guān)既無(wú)權(quán)作出撤案處理，也無(wú)權(quán)因?yàn)榫脗晌唇Y(jié)而中止偵查，只能“罪疑從掛”，使案件長(zhǎng)期處于未決、未結(jié)、未撤銷(xiāo)的狀態(tài)。
為避免公民的權(quán)利長(zhǎng)期處于不安定的狀態(tài)，部分國(guó)家和地區(qū)設(shè)置了偵查期限制度用以約束偵查權(quán)的行使。例如在意大利，除犯罪嫌疑人身份不明的案件外，檢察官應(yīng)當(dāng)自明確被指控人之日起6個(gè)月內(nèi)完成偵查程序并提交法庭審判，偵查程序最長(zhǎng)一般不得超過(guò)18個(gè)月。偵查期限屆滿(mǎn)后如有客觀原因或正當(dāng)理由需要延長(zhǎng)，檢察官應(yīng)當(dāng)向法院提起申請(qǐng)，每次延長(zhǎng)不得超過(guò)半年，無(wú)延長(zhǎng)次數(shù)限制。對(duì)于偵查期限屆滿(mǎn)仍未偵查終結(jié)的疑案，檢察官有義務(wù)自偵查最長(zhǎng)期限屆滿(mǎn)后的3個(gè)月內(nèi)提出公訴或者撤銷(xiāo)案件的請(qǐng)求，否則將由駐上訴法院的檢察長(zhǎng)依職權(quán)強(qiáng)制啟動(dòng)上訴程序。在俄羅斯，“刑事案件的預(yù)先偵查，應(yīng)當(dāng)自刑事案件提起之日起2個(gè)月內(nèi)完結(jié)”。案件復(fù)雜的，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以進(jìn)一步延長(zhǎng)。偵查期限屆滿(mǎn)仍未能查清案件事實(shí)的，偵查員應(yīng)當(dāng)作出終止刑事追究的決定。《澳門(mén)刑事訴訟法》第258條規(guī)定,如有嫌犯被拘禁,檢察院最遲須在6個(gè)月內(nèi)終結(jié)偵查,而將之歸檔或提出控訴，對(duì)于特定犯罪可以延長(zhǎng)至8個(gè)月；如未被拘禁，則最遲在8個(gè)月內(nèi)終結(jié)偵查。
效率原則被譽(yù)為偵查工作的“黃金原則”。一方面，效率原則要求偵查機(jī)關(guān)及時(shí)采取偵查措施，收集犯罪證據(jù)，查清案件事實(shí)。犯罪嫌疑人往往在作案后迅速逃離犯罪現(xiàn)場(chǎng)，相關(guān)證據(jù)也可能會(huì)隨著時(shí)間的推移而出現(xiàn)毀損或滅失，因而偵查機(jī)關(guān)需要在案發(fā)后及時(shí)而迅速展開(kāi)偵查，避免“掛而不偵”現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，效率原則要求及時(shí)終結(jié)偵查，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。刑事訴訟中，正義價(jià)值和效率價(jià)值之間存在對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。我國(guó)犯罪基數(shù)較大，人案矛盾突出，個(gè)案所能配置的人力、物力、財(cái)力資源十分有限，如果一味追求實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，開(kāi)展無(wú)限期的偵查活動(dòng)，可能導(dǎo)致偵查資源的空耗。并且對(duì)于犯罪嫌疑人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是否被羈押，無(wú)限期的偵查活動(dòng)勢(shì)必造成人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的減損。偵查期限的設(shè)置可以督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)展開(kāi)偵查活動(dòng)，盡早確定犯罪嫌疑人是否需要被追究刑事責(zé)任，為“掛案”的認(rèn)定和清理提供相對(duì)具體、明確的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防和減少“掛案”現(xiàn)象的產(chǎn)生，對(duì)提高辦案能動(dòng)性和工作效率大有裨益。現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)通過(guò)部門(mén)規(guī)章的形式限定了經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵查期限，在未來(lái)，設(shè)置一般偵查期限是刑事訴訟改革的應(yīng)然方向。
四、“掛案”清理的困境紓解
“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行。”偵查“掛案”問(wèn)題的解決不僅需要追根溯源，明晰“掛案”清理的基本理路，還需要對(duì)既有的偵查結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性的改革，完善偵查立案、撤案的適用條件及監(jiān)督機(jī)制，探索設(shè)置偵查期限制度，以實(shí)現(xiàn)“掛案”現(xiàn)象的清理及預(yù)防。
（一）階層論視角下的“掛案”廓清
如何判斷停滯是否超出合理的限度至關(guān)重要。對(duì)此，可以借鑒犯罪論體系中的階層理論，運(yùn)用立體式、遞進(jìn)式的思路明確“掛案”的認(rèn)定思路。“掛案”的認(rèn)定可以分為形成事由和阻卻事由兩個(gè)階層。在第一階層中，“掛案”應(yīng)當(dāng)包含下列要素：一是訴訟進(jìn)程停滯于偵查階段，二是停滯時(shí)間超過(guò)法定期限。其中，訴訟進(jìn)程的停滯既可能停滯于偵查結(jié)案前，如因案件難以偵破而長(zhǎng)期處于偵查狀態(tài)，也可能停滯于移送審查起訴后的補(bǔ)充偵查階段，如偵查機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)偵期限屆滿(mǎn)后未重新移送審查起訴。由于我國(guó)并未設(shè)置一般性的偵查期限，“掛案”停滯的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)并不固定。例如，在犯罪嫌疑人被羈押的情形下，超過(guò)偵查羈押期限仍未有效推進(jìn)訴訟進(jìn)程、變更刑事強(qiáng)制措施的，應(yīng)視為“掛案”；而對(duì)于未采取強(qiáng)制措施的案件，偵查停滯的法定期限宜暫定為立案后的2年，逾期應(yīng)當(dāng)列為“掛案”清理范疇，及時(shí)作出撤案處理。
在特定情形下，偵查活動(dòng)雖然超出了法定的偵查期限，但卻不宜評(píng)價(jià)為“掛案”。在第二階層中，“掛案”的阻卻事由用以說(shuō)明久偵不結(jié)行為的正當(dāng)性，可以阻卻“掛案”的違法性，主要包括以下兩個(gè)方面：一是基于無(wú)法避免的客觀原因?qū)е掳讣刹橥?。偵查活?dòng)所采取的是“由案到人”“由果溯因”的一種回溯性犯罪重構(gòu)邏輯，證明過(guò)程必然帶有相當(dāng)大的難度。在數(shù)字時(shí)代，犯罪的流動(dòng)性、智能性、隱蔽性更加突出，偵查所面臨的問(wèn)題也更為復(fù)雜。當(dāng)窮盡偵查資源仍然偵查不能，致使案件偵查難以繼續(xù)時(shí)，可以阻卻“掛案”的成立。二是發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)，但沒(méi)有明確的犯罪嫌疑人，或者犯罪嫌疑人逃匿。近年來(lái)刑事偵查模式發(fā)生了一定變化，偵查重心由“口供”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暱陀^證據(jù)的收集，但如果犯罪嫌疑人長(zhǎng)期逃匿，勢(shì)必會(huì)降低案件偵破效率，影響訴訟程序的有序進(jìn)行。又或者在團(tuán)伙作案、共同犯罪案件中，部分犯罪嫌疑人在逃，并且關(guān)鍵證據(jù)依附于未到案人員，案件事實(shí)通過(guò)同案犯供述加以印證，無(wú)法單獨(dú)對(duì)在案犯罪嫌疑人先行處理時(shí)，只能將案件中止偵查，列為“掛案”，等待同案犯到案后繼續(xù)偵查。我國(guó)刑事立案以存在犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人為基本條件，包括對(duì)人立案與對(duì)事立案兩種類(lèi)型。對(duì)事立案或者犯罪嫌疑人在逃的，不受《刑法》所規(guī)定的追訴時(shí)效的限制，故而可以阻卻“掛案”的違法性。
（二）創(chuàng)新立案審查機(jī)制
刑事訴訟程序的推進(jìn)呈現(xiàn)順序性、遞進(jìn)式的特點(diǎn)，只有嚴(yán)格把握立案關(guān)口，發(fā)揮立案程序的“門(mén)檻”功能，促進(jìn)偵查資源的合理配置，才能有效預(yù)防和減少“掛案”的形成，保障刑事偵查活動(dòng)依法進(jìn)行。
其一，補(bǔ)充完善立案監(jiān)督的法律規(guī)范?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》未提及“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的違法立案問(wèn)題的處理方式，立案監(jiān)督無(wú)法律層面的規(guī)范依據(jù)可循。《高檢規(guī)則》雖然已明確將“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”列為檢察監(jiān)督事項(xiàng)之一，但因其屬于司法解釋?zhuān)Я蛹?jí)不高，對(duì)偵查機(jī)關(guān)難以形成強(qiáng)有力的約束。對(duì)此，有必要完善法條表述，將“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的情形納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督范疇，并對(duì)發(fā)現(xiàn)違法立案后的監(jiān)督程序作出具體規(guī)定。對(duì)于當(dāng)事人提出的申訴，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并依職權(quán)進(jìn)行審查，要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明立案的理由。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為立案理由不成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)及時(shí)撤銷(xiāo)案件。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)清理與上位法存在抵觸的其他司法解釋。例如，2010年最高人民檢察院、公安部印發(fā)的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》中第6條、第8條將“應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明立案理由”“通知公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件”的標(biāo)準(zhǔn)限定為已經(jīng)采取刑事強(qiáng)制措施的違法立案案件，無(wú)疑縮小了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍。
其二，建立立案報(bào)備制度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法立案的監(jiān)督有賴(lài)于對(duì)立案信息、違法線(xiàn)索的充分掌握，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)于立案信息的獲取方式較為被動(dòng)、所掌握的案件信息有限，使得部分違法立案信息游走于檢察監(jiān)督的視野之外，成為久偵不結(jié)的“掛案”。建立偵查機(jī)關(guān)的立案報(bào)備制度有助于立案信息的及時(shí)轉(zhuǎn)遞和共享，是紓解檢察機(jī)關(guān)對(duì)于立案信息知情困境的重要著力點(diǎn)。其實(shí)，早在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作中，為了嚴(yán)把職務(wù)犯罪立案關(guān)、提高立案質(zhì)量、防止偵查權(quán)濫用，我國(guó)已經(jīng)針對(duì)貪污賄賂犯罪等職務(wù)犯罪案件實(shí)行立案報(bào)備制度。如今，有必要拓展立案報(bào)備制度的適用范圍，將公安機(jī)關(guān)作出的所有立案或者不立案決定，同步報(bào)送人民檢察院進(jìn)行備案，以保證檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的及時(shí)性和全面性。
（三）優(yōu)化撤案監(jiān)督機(jī)制
在國(guó)家偵查權(quán)存續(xù)期間,公民自由始終處于不確定的狀態(tài),為預(yù)防、減少“掛案”的形成，防止公民遭受非法或不必要的刑事追訴，有必要構(gòu)建由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及當(dāng)事人等主體共同參與的偵查撤案及監(jiān)督機(jī)制。
第一，建立公安機(jī)關(guān)撤案申請(qǐng)機(jī)制。對(duì)于偵查期限屆滿(mǎn)仍未查證清楚的疑案，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督撤銷(xiāo)案件或依法作出其他處理。公安機(jī)關(guān)需說(shuō)明擬撤案的理由，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行審查。若經(jīng)審查認(rèn)為，案件無(wú)須繼續(xù)進(jìn)行偵查，則制發(fā)通知撤銷(xiāo)案件書(shū)，說(shuō)明依據(jù)和理由，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案。由于立案后又撤案會(huì)影響績(jī)效考核，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)自行撤案的比例長(zhǎng)期處于較低的水平。為避免公安機(jī)關(guān)怠于提起撤案申請(qǐng)，有必要調(diào)整內(nèi)部考核機(jī)制，理性面對(duì)立案初期探知事實(shí)的困難，摒棄以數(shù)量為唯一指標(biāo)的考核體系，代之以偵查過(guò)程考核，如立案是否恰當(dāng)、結(jié)案時(shí)間是否超期、撤案理由及程序是否正當(dāng)?shù)戎笜?biāo)，切實(shí)提升辦案質(zhì)量。
第二，健全檢察機(jī)關(guān)撤案監(jiān)督機(jī)制。一方面，增設(shè)刑事撤案檢察報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)偵查與監(jiān)督的同步化。對(duì)于已滿(mǎn)足法定撤案條件的案件，公安機(jī)關(guān)作出撤案決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步向負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)提交報(bào)告。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的撤案決定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)制發(fā)糾正違法通知書(shū)，不予糾正的，則報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理。另一方面，建立跨部門(mén)大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案機(jī)制，拓展監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，建設(shè)刑事案件信息共享平臺(tái)，將檢察監(jiān)督延伸至刑事案件辦理前端，實(shí)現(xiàn)立案、撤案、強(qiáng)制措施等數(shù)據(jù)的協(xié)同共享，縮小監(jiān)督盲區(qū)，為檢察機(jī)關(guān)及時(shí)監(jiān)督和治理“掛案”提供數(shù)據(jù)支撐。如果經(jīng)大數(shù)據(jù)篩查，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)立案后超過(guò)2年未撤銷(xiāo)案件或移送起訴，檢察機(jī)關(guān)可以制發(fā)立案監(jiān)督案件催辦函，要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)反饋偵查工作進(jìn)展情況；超過(guò)法定偵查期限仍未結(jié)案的，則應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書(shū)面說(shuō)明案件停滯的理由。
第三，拓展撤案申請(qǐng)渠道。為防止監(jiān)督撤案程序的設(shè)置變成一紙空文，有必要增設(shè)當(dāng)事人申請(qǐng)撤案的權(quán)利規(guī)定。對(duì)于立案后超過(guò)2年偵查機(jī)關(guān)未采取刑事強(qiáng)制措施、未撤案、未終止偵查的案件，以及解除或變更非羈押強(qiáng)制措施1年后未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕且未移送審查起訴的案件，被立案的犯罪嫌疑人有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督撤案申請(qǐng)。檢察機(jī)關(guān)在獲得“掛案”監(jiān)督的線(xiàn)索后，應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，如通過(guò)詢(xún)問(wèn)證人、聽(tīng)取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的意見(jiàn)、調(diào)取案卷材料、進(jìn)行司法鑒定等方式了解案情，但不得限制其人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)圍繞實(shí)體和程序兩個(gè)方面進(jìn)行審查。在實(shí)體方面，審查案件是否屬于違法立案的情形，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料判斷偵破可能性等等；在程序方面，則審查是否存在逾期不作出撤案決定、不及時(shí)向當(dāng)事人反饋初查結(jié)論等程序問(wèn)題。審查結(jié)果以書(shū)面形式告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人如果不服公安機(jī)關(guān)的立案、撤案決定，或者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督撤案的審查結(jié)果不當(dāng)，可以向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起復(fù)議。如果意見(jiàn)未被采納，則可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出是否撤銷(xiāo)案件的決定。
（四）設(shè)置一般偵查期限
與域外立法通例不同，我國(guó)采取刑事撤案控權(quán)模式，不設(shè)置偵查期限，而是對(duì)審查起訴和審判期限加以限制，防止偵查機(jī)關(guān)無(wú)端放棄偵查。然而，“我們不能為了追求對(duì)被害人和社會(huì)利益的保護(hù)而使犯罪嫌疑人長(zhǎng)期處于無(wú)休止的追訴程序中。”設(shè)置一般偵查期限，既能夠幫助無(wú)辜的被追訴人盡快擺脫罪與非罪的未定狀態(tài)，降低偵查行為對(duì)其合法權(quán)益的損害，保障涉訟公民的權(quán)益，又能夠?yàn)?/span>“掛案”的認(rèn)定提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而從根源上減少“掛案”的形成。
一般偵查期限是從立案到偵查終結(jié)的總體時(shí)間限制。這種限制不僅包括犯罪嫌疑人被羈押情況下的偵查期限，還包括犯罪嫌疑人未被羈押時(shí)的偵查最長(zhǎng)期限。刑事立案以存在犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人為基本條件，對(duì)人立案與對(duì)事立案均是合法的立案類(lèi)型。如前文所述，意大利、俄羅斯等國(guó)的偵查期限制度均只適用于已明確犯罪嫌疑人的刑事案件。相應(yīng)地，我國(guó)偵查期限的設(shè)置也需有所區(qū)分：針對(duì)犯罪嫌疑人所開(kāi)展的偵查活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)終結(jié)，而針對(duì)犯罪事實(shí)的立案?jìng)刹閯t不受偵查期限的限制。參照現(xiàn)行司法解釋中有關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪、職務(wù)犯罪指導(dǎo)性辦案期限的規(guī)定，可以考慮設(shè)置為期2年的一般偵查期限，從確定犯罪嫌疑人之日起開(kāi)始計(jì)算。立案時(shí)能夠確定犯罪嫌疑人的，從立案之日起算；立案時(shí)未能確定犯罪嫌疑人的，從第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起算。偵查期限的設(shè)置應(yīng)具有靈活性。由于人類(lèi)認(rèn)識(shí)的非至上性，司法實(shí)踐中偵查人員不可能在某一固定時(shí)限內(nèi)必然發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。偵查期限屆滿(mǎn)前，公安機(jī)關(guān)可以向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)期限，如果有正當(dāng)理由可以多次申請(qǐng)延長(zhǎng)。對(duì)于涉案金額巨大、涉案人數(shù)眾多、社會(huì)影響惡劣的案件，經(jīng)公安部、最高人民檢察院批準(zhǔn)，可以不受偵查期限的限制。如果同案犯罪嫌疑人逃匿，導(dǎo)致在案犯罪嫌疑人難以定性處理的，偵查期限應(yīng)當(dāng)中止，自犯罪嫌疑人到案之日起恢復(fù)計(jì)算，在逃期間不計(jì)入偵查期限。
或許有觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)偵查期限制度破解“掛案”清理困境是一種書(shū)齋式的想法，限制偵查的最長(zhǎng)期限可能放縱犯罪，增加偵查機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)刑訊逼供。對(duì)此，可以通過(guò)配套制度的完善加以規(guī)避。一是可以考慮借鑒俄羅斯刑事訴訟體系中“終止刑事案件”和“終止刑事追究”的兩種偵查終結(jié)類(lèi)型，建立對(duì)犯罪嫌疑人終止偵查和撤銷(xiāo)案件的雙軌制處置方案。對(duì)于偵查期限屆滿(mǎn)仍無(wú)法查清犯罪事實(shí)的案件，偵查期限屆滿(mǎn)后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人終止偵查，并向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷(xiāo)案件；如果有證據(jù)證明存在犯罪事實(shí)需要進(jìn)一步偵查的，可以不撤銷(xiāo)案件，圍繞犯罪事實(shí)繼續(xù)偵查。二是明確偵查期限屆滿(mǎn)后的后果。偵查撤案是一種程序性決定，而非實(shí)體性決定，因偵查期限屆滿(mǎn)而撤銷(xiāo)案件的行為并不會(huì)產(chǎn)生一事不再理的效力，撤銷(xiāo)案件后，如果發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)或者證據(jù)，需要追究刑事責(zé)任的，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)重啟偵查程序。不過(guò)在我國(guó)當(dāng)前的司法背景下，偵查期限的設(shè)置宜循序漸進(jìn)，可以考慮首先對(duì)超過(guò)偵查期限的案件設(shè)置柔性的監(jiān)督，如將其列為“掛案”，由偵查監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督等等。
（五）構(gòu)建多元證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系
我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)采取了一元化的立法方式，即審前程序與審判程序、定罪情節(jié)與量刑情節(jié)、實(shí)體事實(shí)與程序事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)相同，均需要達(dá)到證據(jù)確實(shí)、充分的程度。受到時(shí)空異變、人員流動(dòng)、證據(jù)湮滅等因素的影響，部分案件雖然已經(jīng)偵破，但仍然可能在后續(xù)的調(diào)査取證、審訊攻堅(jiān)等環(huán)節(jié)遇到較大障礙，于法定偵査羈押期限內(nèi)難以達(dá)到“案件事實(shí)、情節(jié)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，既無(wú)法移送審查起訴，也不滿(mǎn)足撤案條件，只能繼續(xù)停滯于偵查階段。
其實(shí)從認(rèn)識(shí)論的角度，不同訴訟階段以及不同事實(shí)類(lèi)型采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)并不符合訴訟證明的規(guī)律，偵查終結(jié)與移送起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有遞進(jìn)性，對(duì)構(gòu)成要件事實(shí)與非要件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)宜有所差別，以使更多的證據(jù)信息能夠流入審判環(huán)節(jié)。根據(jù)《刑事訴訟法》第176條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“認(rèn)為”犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。但就如何理解“認(rèn)為”，更多還是取決于事實(shí)判斷者的經(jīng)驗(yàn)感受?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第72條列舉了11項(xiàng)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用證據(jù)證明的案件事實(shí),并在第2款中規(guī)定，認(rèn)定被告人有罪和對(duì)被告人從重處罰,適用證據(jù)確實(shí)、充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，而未明確其他事實(shí)適用何種證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。因而根據(jù)文義解釋?zhuān)梢哉J(rèn)為該規(guī)定隱含著對(duì)于不同事實(shí)適用不同證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可。這一理念在司法實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，例如對(duì)于有利于被告人的犯罪事實(shí)，司法者往往傾向于按照優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握。
面對(duì)撤案難、移送難的“掛案”清理困境，有必要在完善立案、撤案規(guī)范的基礎(chǔ)上，探索推動(dòng)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的多元化、層次化。其一，針對(duì)不同類(lèi)型的案件事實(shí)設(shè)置不同的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于構(gòu)成要件事實(shí)、從重處罰的量刑事實(shí)以及關(guān)涉證據(jù)能力等事項(xiàng)，如行為、危害結(jié)果、故意、過(guò)失、責(zé)任能力、法定量刑情節(jié)等依法適用排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，要求現(xiàn)有證據(jù)達(dá)到確實(shí)、充分的程度。對(duì)于程序法事實(shí)、有利于被告人的事實(shí)、酌定量刑情節(jié)可以考慮采用優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。其二，在訴訟程序的推進(jìn)方面，可以考慮聯(lián)系偵查期限制度，適當(dāng)放寬移送標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)年已久、偵查期限已經(jīng)屆滿(mǎn)的案件，如果要件事實(shí)、從重量刑事實(shí)已經(jīng)查證清楚、達(dá)到排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)，一般程序法事實(shí)、從寬量刑事實(shí)等非要件事實(shí)和非從重處罰事實(shí)達(dá)到優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為疑難案件移送審查起訴，由法官結(jié)合在案證據(jù)和控辯雙方論證進(jìn)行全面審查，依法作出裁判。
結(jié)語(yǔ)
“掛案”現(xiàn)象的危害不容小覷。案件久拖不決所帶來(lái)的不僅是司法資源的虛耗、犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的減損，還可能引起當(dāng)事人對(duì)于司法公正的質(zhì)疑，加劇公眾對(duì)司法系統(tǒng)的不信任。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界呼吁加強(qiáng)偵查機(jī)關(guān)撤案權(quán)，特別是完善疑案的撤案機(jī)制的呼聲不絕于耳，但立法者遲遲未對(duì)這一呼聲給予充分的重視。如今刑事“掛案”問(wèn)題再度受到實(shí)務(wù)界的重視，可謂我國(guó)重構(gòu)撤案程序的一個(gè)新的契機(jī)。紓解“掛案”困境，不僅需要秉持實(shí)體優(yōu)先、兼顧程序正義的基本理路，還需要從偵查期限、立案審查、撤案監(jiān)督、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行制度層面的創(chuàng)新，進(jìn)而從源頭上減少“掛案”的形成。
此外，欲打破“掛案”生成的結(jié)構(gòu)性悖論，還需要警惕實(shí)務(wù)中分案制度的不當(dāng)運(yùn)用。分并案制度本為三機(jī)關(guān)出于辦案需要的一種便宜處理模式，但因其使用的策略性而成為刑事訴訟程序中“隱秘的角落”。如果建立一般性的偵查期限制度，偵查機(jī)關(guān)辦案壓力勢(shì)必增加，高壓之下有可能通過(guò)另案處理的形式，將共同犯罪中證據(jù)不足的部分與已然查清的部分強(qiáng)行分割開(kāi)來(lái)，以減少“掛案”率，如此分案制度將異化為特殊的案件消化機(jī)制、掩蓋秘密偵查的方法以及為迎合績(jī)效考核的作假手段，規(guī)避偵查監(jiān)督。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：葉肖華、王稅：《偵查“掛案”清理的困境與出路》，載《河北法學(xué)》2025年第8期，第164頁(yè)-180頁(yè)。
