作者簡介:馮玉軍，男，甘肅白銀人，中國人民大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心主任、法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：法學(xué)理論、立法學(xué)、宗教法治；李依明，女，河北石家莊人，中國人民大學(xué)法學(xué)院2022級博士研究生，研究方向：法學(xué)理論、立法學(xué)。
摘要:健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，健全完善科學(xué)高效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，提高立法質(zhì)量的重要途徑。在研究立法協(xié)調(diào)的內(nèi)涵和外延、揭示人大的立法協(xié)調(diào)主要職能和重點(diǎn)工作、透徹分析立法協(xié)調(diào)面臨的挑戰(zhàn)和問題的基礎(chǔ)上，提出健全立法協(xié)調(diào)的理念原則，即遵循堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持改革和立法的辯證統(tǒng)一等理念原則。立法協(xié)調(diào)要明確人大法工委是立法協(xié)調(diào)的樞紐機(jī)關(guān)，形成立法協(xié)調(diào)的規(guī)范化工作路徑、職責(zé)分工，優(yōu)化夯實(shí)立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容與形式，建立立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，運(yùn)用人工智能和大數(shù)據(jù)方法量化調(diào)優(yōu)。
關(guān)鍵詞:立法協(xié)調(diào)；理論探析；機(jī)制方法；健全完善
當(dāng)前我國的立法供給格局實(shí)現(xiàn)了從有法可依到科學(xué)立法、從形成法律體系到建設(shè)法治體系的重要轉(zhuǎn)變，但也出現(xiàn)立法領(lǐng)域愈來愈寬、立法需求愈來愈大、立法任務(wù)愈來愈重、審議節(jié)奏愈來愈快的現(xiàn)象和挑戰(zhàn)。而要增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)途徑是優(yōu)化立法職權(quán)配置，健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制。2014年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議的講話中，就對立法協(xié)調(diào)提出重要要求：“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”他特別強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序……”。在進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的新形勢下，黨的二十屆三中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”“統(tǒng)籌立改廢釋纂”等深化立法領(lǐng)域改革的任務(wù)要求和決策部署，進(jìn)一步凸顯出健全科學(xué)高效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性和緊迫性。但學(xué)界對此主題幾乎沒有任何研究，本文即在辨析立法協(xié)調(diào)概念的基礎(chǔ)上，揭示人大立法的協(xié)調(diào)職能和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出健全立法協(xié)調(diào)的理念原則和思路途徑。
一、立法協(xié)調(diào)的涵義辨析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
（一）立法協(xié)調(diào)的含義
立法追求創(chuàng)制良善之法的過程，很大程度上，就是一個(gè)協(xié)調(diào)立法關(guān)系和規(guī)則沖突的過程。“應(yīng)當(dāng)承認(rèn),現(xiàn)代立法實(shí)際上就是不同利益群體互相博弈的結(jié)果,這種利益博弈,是實(shí)現(xiàn)民主政治的有效途徑,也使民主制度更加富于生氣。”為了防止人們不希望的結(jié)果發(fā)生，在面對特定的現(xiàn)實(shí)及利益相關(guān)者的意圖時(shí)，立法者需要進(jìn)行大量協(xié)調(diào)，這樣的協(xié)調(diào)既是對復(fù)雜的外部環(huán)境的響應(yīng)，也是處理規(guī)則沖突的一部分。綜觀立法過程的各個(gè)階段，都有大量的協(xié)調(diào)工作要做，而正式立法階段的協(xié)調(diào)尤為重要，因?yàn)檫@個(gè)階段是凸顯矛盾和解決矛盾的決定性階段，立法者總是試圖通過法律手段來協(xié)調(diào)社會中存在的各種利害關(guān)系和對立沖突，對規(guī)則進(jìn)行精心修改，以便更積極、更有效率地實(shí)現(xiàn)社會福利和社會正義等公共目的。
外國議會在涉及立法事項(xiàng)時(shí)，也有繁雜的協(xié)調(diào)博弈程序，從立項(xiàng)到提案、從聽證到表決的所有過程，都要在公眾、利益集團(tuán)、議員、委員會里進(jìn)行大量的組織協(xié)調(diào)和溝通。在西方國家，利益集團(tuán)的存在并對政治進(jìn)程施加影響是一種十分普遍的現(xiàn)象。它參與政治過程的方式主要有介入選舉過程，影響選舉結(jié)果；介入立法過程，影響立法。
和西方資產(chǎn)階級國家公然進(jìn)行的院外“游說”以及壓力集團(tuán)干預(yù)政治不同，本文所論立法協(xié)調(diào)是中國特色社會主義立法工作的專有概念，是在黨領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法主導(dǎo)作用的專門工作。一部法案從立項(xiàng)、起草、調(diào)研，到審議、修改、表決通過乃至后續(xù)實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié),都需要各相關(guān)方面的共同參與和配合,也不可避免地會受到各方面利益的影響。這種影響有時(shí)是一致的，有時(shí)是不一致的；有時(shí)是單方的，有時(shí)是多方的；有時(shí)是正面的，有時(shí)是負(fù)面的，但都需要在立法中綜合平衡、求同存異、達(dá)成共識，最終解決立法中出現(xiàn)的矛盾或分歧問題。最終的立法結(jié)果，是要在充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽取意見、深刻把握規(guī)律的基礎(chǔ)上，切實(shí)解決矛盾和問題，既不能回避矛盾、繞道問題，也不能議而不決、決而不行。
據(jù)此，我們認(rèn)為，立法協(xié)調(diào)是指立法機(jī)關(guān)在立法過程中，在創(chuàng)制、修改、廢止、解釋、編纂、清理法律文件時(shí)，就法案所涉及的權(quán)利—義務(wù)、權(quán)力—責(zé)任、激勵—懲罰配置等重要問題，召集有關(guān)國家機(jī)關(guān)或組織、區(qū)域、個(gè)人進(jìn)行探討、協(xié)調(diào)、會商，達(dá)成共識并做出決定的活動，它是立法機(jī)關(guān)組織立法活動的一部分。立法協(xié)調(diào)因立法而產(chǎn)生，為立法服務(wù)，既發(fā)生于全部的立法事項(xiàng)之中，又伴隨著立法前、立法中、立法后的完整過程。
基于立法發(fā)展的形勢需要，我國立法機(jī)構(gòu)近年來也越來越重視立法協(xié)調(diào)，并就加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)提出了明確要求，形成了有關(guān)制度規(guī)范。2020年3月，十三屆全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法座談會上強(qiáng)調(diào)，“要建立立法修法協(xié)調(diào)機(jī)制，成立工作專班，全面梳理有關(guān)法律實(shí)施情況，特別是這次疫情防控中暴露出來的問題以及各方面提出的意見建議，明確具體任務(wù)、責(zé)任和時(shí)間，有序推進(jìn)立法工作”。國家還在有關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域提出和形成了協(xié)調(diào)機(jī)制，如中宣部、中政委、全國人大辦公廳、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立社會主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制的意見（試行）》；安徽、河北、浙江、湖北、徐州等許多省市先后出臺了加強(qiáng)地方立法協(xié)調(diào)的意見，對地方立法協(xié)調(diào)工作予以規(guī)范。這些都對健全我國科學(xué)高效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮了重要引領(lǐng)、指導(dǎo)和推動作用。事實(shí)證明，立法協(xié)調(diào)作為立法工作的重要組成部分，在把握利益訴求、疏通利益表達(dá)、實(shí)現(xiàn)利益平衡，推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化，提高立法質(zhì)量等方面，都是不可或缺的。
（二）立法協(xié)調(diào)的外延
根據(jù)我國“一元兩級多層次”的立法體制與立法過程的復(fù)雜性，可對立法協(xié)調(diào)進(jìn)行多維度劃分。如上級立法機(jī)關(guān)對下級的縱向立法協(xié)調(diào)；立法機(jī)關(guān)對互不隸屬的多個(gè)參與立法的機(jī)關(guān)或組織的橫向協(xié)調(diào)；同一立法機(jī)關(guān)對立法前中后不同階段的過程協(xié)調(diào)；各級黨委或立法機(jī)關(guān)對立法規(guī)劃計(jì)劃、立法項(xiàng)目、立法工作機(jī)制的協(xié)調(diào)等。再如因區(qū)分不同的立法主體而產(chǎn)生的人大立法協(xié)調(diào)、政府立法協(xié)調(diào)、監(jiān)察立法協(xié)調(diào)和地方立法協(xié)調(diào)等等。以下采取綜合視角，對狹義和廣義兩種立法協(xié)調(diào)分別界說。
狹義的立法協(xié)調(diào)。是指人大及其常委會（包括專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)）在召集統(tǒng)籌立法過程中進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、會商、指導(dǎo)，達(dá)成共識并作出決定的活動。協(xié)調(diào)方式是通過委員會進(jìn)行溝通性、商談性、說服性的工作，在不同意見中作出平衡取舍，而不是通過對抗性、沖突性的方式來解決問題。協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在實(shí)體和程序兩個(gè)方面，前者為化解矛盾而進(jìn)行的對話、溝通、協(xié)調(diào)活動，后者是通過程序重置或資源調(diào)配以達(dá)成立法成果。
狹義的立法協(xié)調(diào)，又分為兩類協(xié)調(diào)：一是組織協(xié)調(diào)，即“機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)”，是指國家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部（如全國人大與常委會、常委會與專門委員會、專門委員會與法工委等）的工作協(xié)調(diào)。以上主體在立法中各自職責(zé)范圍、參與程度和參與時(shí)間等有所不同，為避免因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ而造成立法沖突或程序混亂的情況，由此加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、相互通報(bào)信息、及時(shí)溝通反饋。這種立法機(jī)關(guān)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)的法律依據(jù)如：《全國人民代表大會組織法》第25條對全國人大常委會的委員長會議指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門委員會的日常工作的規(guī)定；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱為《地方組織法》）第54條規(guī)定的主任會議指導(dǎo)和協(xié)調(diào)專門委員會的日常工作等。二是規(guī)范協(xié)調(diào)，是指為實(shí)現(xiàn)立法用語規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精確化而進(jìn)行的體系融貫、部類歸屬、法律名稱、法律結(jié)構(gòu)、條文表述、語詞標(biāo)點(diǎn)等方面的協(xié)調(diào)，大體相當(dāng)于全國人大法工委立法語言規(guī)范化專家咨詢委員會的工作職責(zé)或《立法技術(shù)規(guī)范》所涉及的范圍，系最表層和形式化的立法協(xié)調(diào)。
廣義的立法協(xié)調(diào)。是指各類立法參與主體就立法項(xiàng)目及相關(guān)問題，同國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、區(qū)域、個(gè)人進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、會商、指導(dǎo)，達(dá)成共識并作出決定的活動。
廣義的立法協(xié)調(diào)就是在狹義的立法協(xié)調(diào)之外，又包括以下四類協(xié)調(diào)活動：一是行政機(jī)關(guān)在立法中的協(xié)調(diào)。依照《立法法》規(guī)定，國務(wù)院與省級政府、設(shè)區(qū)的市政府，分別有權(quán)制定行政法規(guī)和地方政府規(guī)章，有權(quán)依法向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出立法議案。政府尤其是其法制工作機(jī)構(gòu)所開展的與立法相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作，屬于其職責(zé)范圍。從某種意義上說，這些工作與人大主導(dǎo)立法并不矛盾，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府的組織協(xié)調(diào)也是人大立法協(xié)調(diào)的有機(jī)組成部分。二是部際協(xié)調(diào)。也即“機(jī)關(guān)外部協(xié)調(diào)”，是指黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)（黨中央、中央軍委、中央全面依法治國委員會、中宣部等）、國家機(jī)關(guān)（國務(wù)院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等）參與的立法協(xié)調(diào)。近年來，隨著各種立法需求和立法數(shù)量激增，全國人大及其常委會立法、政府立法和地方立法開展了越來越多的部際協(xié)調(diào)工作?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定了對基層政府、上下級政府的協(xié)調(diào)。根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年3月，中央全面依法治國委員會成立，其定位是“中共中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)全面依法治國頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。委員會下設(shè)包括立法協(xié)調(diào)等四個(gè)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)研究科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法方面的重大問題，通過頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃、檢查指導(dǎo)、宣傳教育、資源協(xié)調(diào)、考核問責(zé)等方式對中央和地方的依法治國工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，確保中央全面依法治國的決策部署在地方得到有效落實(shí)。充分體現(xiàn)了立法協(xié)調(diào)在我國法治建設(shè)中的重要地位和重大意義。三是區(qū)際協(xié)調(diào)，也即“區(qū)域性立法協(xié)調(diào)”，是指不同行政區(qū)域立法機(jī)關(guān)之間的立法協(xié)調(diào)。《立法法》和《地方組織法》均對區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定。實(shí)踐案例如2024年由滬蘇浙兩省一市人大常委會聯(lián)合頒布的《促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》（從以前的“分別立法、共同行動”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“共同立法、共同行動”）；2020年京津冀三地人大常委會采取“分別立法、共同行動”方式進(jìn)行的機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治立法協(xié)同等等。四是備案審查協(xié)調(diào)，即全國人大常委會及其法工委對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件中的合憲性、合法性、適當(dāng)性等問題開展的監(jiān)督審查活動和銜接聯(lián)動機(jī)制，其外延等同于規(guī)范性文件的備案審查工作。
上述廣狹差異的立法協(xié)調(diào)樣態(tài)，不可能像切蛋糕一樣被完全分開，實(shí)踐中的工作協(xié)調(diào)往往籠而統(tǒng)之，以期產(chǎn)生綜合效果。
二、人大立法的協(xié)調(diào)職能和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
按照《立法法》的規(guī)定，立法組織協(xié)調(diào)的主體是全國人大及其常委會。趙樂際委員長在十四屆全國人大三次會議第二次全體會議上作的全國人大常委會工作報(bào)告中指出：“發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。認(rèn)真做好確定項(xiàng)目、牽頭起草、組織協(xié)調(diào)、審議把關(guān)等立法各環(huán)節(jié)工作，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下與有關(guān)方面形成立法工作合力。”由此可見，組織協(xié)調(diào)是人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的總體性原則，也是概括性的方式。這其中，各級人大法工委又是人大立法協(xié)調(diào)的樞紐機(jī)關(guān)，專門委員會在2015年后也有了部分立法工作協(xié)調(diào)的職責(zé)。故有必要深入分析人大立法協(xié)調(diào)的職能演變、重點(diǎn)工作及現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，借以把握當(dāng)前我國立法協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀和問題。
（一）人大立法協(xié)調(diào)的職能演變
全國人大及其常委會特別是全國人大法工委和專門委員會的立法協(xié)調(diào)職能有一個(gè)發(fā)展變化的過程，大體以2015年《立法法》第一次修正為界，分為前后兩個(gè)階段。省和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會（含法工委和專門委員會）的立法協(xié)調(diào)亦可作參考。
《立法法》修改前，專門委員會的基本職能當(dāng)中沒有“協(xié)調(diào)”職責(zé)。1982年憲法規(guī)定全國人大增設(shè)專門委員會，在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬訂包括法律案在內(nèi)的有關(guān)議案，并且有權(quán)提出屬于全國人大或人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的議案。在全國人大會議期間，專門委員會主要管兩件事：一是管議案，對有關(guān)國家機(jī)關(guān)和代表聯(lián)名提出的議案進(jìn)行研究、審議，或者擬定有關(guān)的議案；二是管質(zhì)詢案，審議對國務(wù)院及各部、委員會和“兩高”提出的質(zhì)詢案。在全國人大會議閉會期間，專門委員會開展的經(jīng)常性工作，主要是研究、審議和擬定有關(guān)議案，協(xié)助人大常委會開展立法和監(jiān)督工作。專門委員會審定后，向大會主席團(tuán)或者人大常委會提出審議結(jié)果報(bào)告，由大會主席團(tuán)體提請審議決定或者由人大常委會審議決定。
《立法法》修改前，立法“協(xié)調(diào)”是官方確立的法工委五大職能之一，但主要限于人大機(jī)關(guān)內(nèi)部的“組織協(xié)調(diào)”。法工委是全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，沒有直接向全國人大或人大常委會提出法律案的權(quán)力，但它可以接受人大常委會安排的任務(wù)，進(jìn)行有關(guān)法律案的研究、擬訂工作，并在法律案的起草、審議過程中，同有關(guān)方面聯(lián)系協(xié)商。2007年2月，全國人大常委會召開的全國人大機(jī)關(guān)立法工作通報(bào)會，通報(bào)了立法工作體制調(diào)整的工作部署，正式確認(rèn)在職能和機(jī)構(gòu)部分調(diào)整后，法工委將負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法工作全過程，履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)等五項(xiàng)職能。其中，規(guī)劃是指負(fù)責(zé)擬定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃；組織是指負(fù)責(zé)整個(gè)立法工作的組織工作；協(xié)調(diào)是指負(fù)責(zé)立法工作部門之間的協(xié)調(diào)；指導(dǎo)是指要在統(tǒng)一國家法制、統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范上履行指導(dǎo)職責(zé)；服務(wù)是指為全國人大常委會、全國人大各專門委員會的立法工作提供服務(wù)。
《立法法（2015年修正）》在第51條增加了“全國人大及其常委會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”的規(guī)定。全國人大及其常委會的立法活動，從醞釀確定立法項(xiàng)目、起草法律草案、提出法律議案，到審議和表決，涉及全國人大及其常委會之外的提議案機(jī)關(guān)及其起草法律的部門，以及全國人大及其常委會內(nèi)部的專門委員會、工作機(jī)構(gòu)等組織，具體到法律草案的內(nèi)容，又涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，因此，加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)十分重要。2015年《立法法》的修改，顯著強(qiáng)化了人大法工委和專門委員會的相關(guān)職能，多數(shù)工作均需要通過協(xié)調(diào)來完成；《立法法（2015年修正）》在第52條為人大法工委獨(dú)自新增了職能：負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計(jì)劃，并按照全國人民代表大會常務(wù)委員會的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的落實(shí)。至此，“立法工作協(xié)調(diào)”已成為人大法工委開展立法工作的主要抓手。2023年《立法法》又對這一條進(jìn)行了修正，增加了“專項(xiàng)立法計(jì)劃”這一形式，細(xì)化了立法項(xiàng)目確定的依據(jù)，在原有基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的要求（《立法法（2023修正）》第56條）。
根據(jù)對現(xiàn)行《立法法（2023年修正）》的梳理，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都有的新職能包括：進(jìn)行立法調(diào)研（第19條）；提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作，組織起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案（第57條）；組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估，評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告（第67條）；對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查（第111條）；向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止（第112條）；將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開（113條）。
另外，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人還對立法工作者提出要求，希望他們在工作中“要發(fā)揮法學(xué)功底扎實(shí)、立法技術(shù)嫻熟的特長，充實(shí)各領(lǐng)域、各方面專業(yè)知識，認(rèn)真研究落實(shí)常委會組成人員、專門委員會組成人員的審議意見，做好調(diào)研、起草、協(xié)調(diào)、修改、核校等各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，提供高水平服務(wù)保障。”
（二）人大立法協(xié)調(diào)的重點(diǎn)工作
按照立法流程的時(shí)間軸梳理，人大的立法協(xié)調(diào)大致包括如下工作：
1.編制、落實(shí)立法規(guī)劃計(jì)劃和確定立法項(xiàng)目階段的工作協(xié)調(diào)
2015年修改后的《立法法》增加規(guī)定，全國人大常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。這是全國人大常委會從源頭上對立法實(shí)行主導(dǎo)的重要方式。通過立法規(guī)劃、立法計(jì)劃等方式主導(dǎo)立法，目的是從立法項(xiàng)目、立法進(jìn)度以及決策的科學(xué)性等方面主導(dǎo)立法進(jìn)程?！读⒎ǚǎ?/span>2023修正）》第56條規(guī)定的“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，按照加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的要求，確定立法項(xiàng)目”正是出于這方面的考慮。
2007年2月全國人大機(jī)關(guān)立法工作通報(bào)會正式確立了由人大法工委統(tǒng)籌立法規(guī)劃的原則。2015年《立法法》的修正，正式將人大法工委定為立法規(guī)劃、計(jì)劃編制落實(shí)的責(zé)任主體和實(shí)際執(zhí)行者。從前端工作看，人大法工委需依照法律規(guī)定和全國人大的具體議事規(guī)則，從形式和內(nèi)容兩方面對法律提案的合法性、合理性、可行性，特別是重要性、緊迫性進(jìn)行研斷（包括與各提案機(jī)關(guān)的反復(fù)溝通協(xié)調(diào)），最終區(qū)分出“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目”三類立法項(xiàng)目?！读⒎ǚǎ?/span>2023修正）》以此作為人大及其常委會推進(jìn)立法工作的基礎(chǔ)，立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長會議通過并向社會公布（第56條）。在這里，人大法工委實(shí)際充當(dāng)了立法資源配置的初始判斷者角色。從后端工作來看，人大法工委按照人大常委會的要求，須定期對立法規(guī)劃、計(jì)劃及立法項(xiàng)目落實(shí)情況進(jìn)行評估總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)、協(xié)調(diào)改進(jìn)工作，督促立法規(guī)劃計(jì)劃和立法項(xiàng)目有序展開。
2.立法調(diào)研、征求意見及法案評估階段的工作協(xié)調(diào)
立法調(diào)研是實(shí)現(xiàn)民主立法的重要途徑，也是征求人大代表和相關(guān)單位、公民意見的形式之一。人大法工委和專門委員會按照主題和具體事項(xiàng)開展有針對性的立法調(diào)研，協(xié)調(diào)把握立法時(shí)機(jī)、內(nèi)容和形式體例。關(guān)于法律案征求意見，《立法法（2023修正）》第二章第三節(jié)詳細(xì)規(guī)定了人大法工委、專門委員會通過多種形式聽取人大代表、常委以及有關(guān)部門、組織、專家意見的規(guī)范要求。而無論是“搭臺子”“支場子”調(diào)研討論，還是對收集到的意見建議的處理反饋等，必然涉及積極有效的工作協(xié)調(diào)，這其實(shí)也是人大法工委、專門委員會的工作常態(tài)。近年來，擬提請常務(wù)委員會會議審議通過的法律案，在憲法和法律委員會提出審議結(jié)果報(bào)告前，人大法工委可以進(jìn)行“立法前評估”，即《立法法（2023修正）》第42條規(guī)定的“對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評估。評估情況由憲法和法律委員會在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。”
3.提前參與和組織起草階段的工作協(xié)調(diào)
法案的起草狀況對正式通過的法律的質(zhì)量有著巨大影響，草案中體現(xiàn)出的利益博弈與協(xié)調(diào)的結(jié)果，為之后正式通過的草案文本奠定了基礎(chǔ)和方向。長期以來，通過立法保護(hù)和實(shí)現(xiàn)不當(dāng)部門利益是一直未能克服的問題?？朔⒎ㄖ械牟划?dāng)部門利益問題，需要從法律草案的起草開始。由于人大及其常委會是人民利益的代表機(jī)關(guān)，在立法活動中處于相對主導(dǎo)的地位，《立法法（2023修正）》第57條規(guī)定了全國人大有關(guān)的法工委和專門委員會應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面（國務(wù)院、國家監(jiān)察委員會、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等）的法律草案起草工作。提前參與法律草案的起草，不僅有利于克服不當(dāng)部門利益問題，也有利于了解法律草案所要解決的主要問題與存在的主要矛盾分歧，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，保證立法程序的順利銜接，從多方面發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。該條款規(guī)定“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案”可以由人大法工委和專門委員會組織起草。對于專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律，常常是與全體人民權(quán)利自由以及國家的整體性利益、全局性利益、長遠(yuǎn)性利益密切相關(guān)的重要基本法律，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定。由全國人大的法工委和專門委員會組織起草這些重要法律，有利于保證這些法律草案的內(nèi)容從開始就最大限度地反映人民意愿，體現(xiàn)國家的整體性、全局性、長遠(yuǎn)性利益，充分發(fā)揮人大在法律制定中的主導(dǎo)作用。誠然，在提前參與相關(guān)方面法案起草和組織起草重要法律的過程中，需要研究黨和國家的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)，研究國外做法，比較規(guī)范異同、協(xié)調(diào)各方利益，聽取利益相關(guān)方、社會公眾和專家的意見，人大法工委和專門委員會都必然要傾注大量心血，承擔(dān)巨大的組織協(xié)調(diào)成本。
4.立法后評估和普法階段的工作協(xié)調(diào)
《立法法（2023修正）》第67條規(guī)定了人大法工委和專門委員會可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行“立法后評估”。具體而言，需構(gòu)建立法后評估的動態(tài)機(jī)制，依托專題會議、專家咨詢、公眾聽證及意見征詢等多元化路徑，對立法實(shí)施后的社會影響、功能成效、規(guī)范漏洞等核心要素展開系統(tǒng)化評估與多維度解析。其目標(biāo)在于識別潛在問題、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、規(guī)范操作流程，最終實(shí)現(xiàn)立法體系的科學(xué)化與實(shí)效性，促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。在此過程中，需要聽取、接納和吸收公眾與專家的相關(guān)意見。立法實(shí)踐中，法工委還要深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見（第70條）；加強(qiáng)立法宣傳工作，通過多種形式發(fā)布立法信息、介紹情況、回應(yīng)關(guān)切（第71條）；研究法律問題；擬定法律清理的意見；聯(lián)合有關(guān)部委出臺規(guī)范性文件等等；這就需要大量開展協(xié)調(diào)各方、細(xì)致入微地溝通工作。
5.備案審查階段的工作協(xié)調(diào)
《立法法（2023修正）》中明確了法工委在法規(guī)備案審查中的重要地位和一定的自主性：由憲法和法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會議（第112條）；按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開（第113條）?？梢哉f，在備案審查活動中，法工委既要在待審查的法律文本上付出一定的精力，對內(nèi)與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合審查，又要承擔(dān)對外向各機(jī)關(guān)、組織和公眾進(jìn)行反饋等事宜。此外，各備案審查主體之間的相互協(xié)調(diào)溝通也非常重要。沈春耀主任自第十二屆全國人大（2017年）以來，每年都會向人大常委會報(bào)告當(dāng)年的備案審查工作情況，他提出要建立和完善“備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”，到2021年，對“備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”的要求已經(jīng)非常具體，該機(jī)制也成為備案審查的重要制度保障。
（三）立法協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
國家和地方的立法協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)不同，以下側(cè)重對地方立法協(xié)調(diào)中遭遇的問題加以分析：
第一，從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”立法工作格局角度看，雖然圍繞加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過黨內(nèi)法規(guī)、《立法法》等的修改與完善，已基本形成了較為完善的組織與制度體系；但在立法實(shí)踐中，有的地方仍存在黨委書記或者黨委常委就能決定制定、延緩或中止制定某件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的現(xiàn)象。而基于其特定身份和特殊地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部顯然會對立法工作的啟動和主旨方向產(chǎn)生重大影響。地方立法還存在對黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部、權(quán)威人士提出的意見比較重視，盡量采納，而對社會公眾的意見研究采納不夠認(rèn)真的情況。
第二，從立法選題、事項(xiàng)和法律規(guī)范內(nèi)容角度看，地方立法協(xié)調(diào)時(shí)將更大精力放在對標(biāo)對表上位法和黨的最新政策依據(jù)方面，全盤照抄上位法或同位法，而相對輕視把好法律規(guī)范內(nèi)容關(guān)，缺乏對現(xiàn)實(shí)存在的問題和難點(diǎn)的調(diào)研以及深度分析。同等條件下，地方立法不抵觸被視為高壓線，但“不重復(fù)、有特色、可操作”以及“高效益”則是可有可無、無傷大雅的。
第三，從立法過程的角度看，重協(xié)調(diào)過程，輕協(xié)調(diào)結(jié)果。有的立法事項(xiàng)從起草部門到政府，從政府到人大，從人大專門委員會到法制委員會等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面反復(fù)協(xié)調(diào)、重復(fù)協(xié)調(diào)，長期議而不決，造成高昂成本。又如立法聽證作為公眾立法參與的一種形式，其組織成本高，過于注重外在形式和新聞效果，但聽證意見的落實(shí)率低，事倍功半。對于爭議大、分歧多，實(shí)踐中又急需定位的事項(xiàng)，立法時(shí)容易避重就輕、回避矛盾、擱置問題。
第四，從立法公開的角度看，長期以來，我國人大、政府和地方立法工作都具有某種“鴨子鳧水”的特征，雖然內(nèi)部各項(xiàng)立法工作一直在進(jìn)行，但對外缺乏透明度，尤其是對本應(yīng)以適當(dāng)方式向社會公開的立法焦點(diǎn)問題，如果不公開的話，勢必會侵害公民的知情權(quán)，影響公眾的立法參與。
三、健全立法協(xié)調(diào)的理念原則
只有形成健全完善的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，才能有針對性地開展立法協(xié)調(diào)，進(jìn)而在法律規(guī)范、法律制度和法律體系層面呈現(xiàn)出系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，最終實(shí)現(xiàn)多元利益的平衡。沈春耀主任在第十三屆全國人大常委會第十七次會議的發(fā)言中提出要“建立立法修法協(xié)調(diào)機(jī)制”，確保對立法修法工作的順利進(jìn)行，及時(shí)了解相關(guān)立法任務(wù)推進(jìn)情況，研究解決立法中的問題和分歧等，實(shí)現(xiàn)法律條文之間、法律法規(guī)之間以及法律制度之間的協(xié)調(diào)。就其整體意思看，這個(gè)機(jī)制的建立和運(yùn)行不僅需要人大法制委（法工委）積極作為，也對政府立法部門在銜接、協(xié)調(diào)、組織、落實(shí)及審核等方面的工作提出了相關(guān)要求。
以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，立法協(xié)調(diào)應(yīng)遵循以下理念原則：
第一，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是健全立法協(xié)調(diào)的政治保證。核心就要加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的組織體系建設(shè)。一是加強(qiáng)黨組建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)。2019年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，規(guī)定縣級以上人大常委會一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組；省級以上人大的專門委員會，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立分黨組。因此，在全國人大常委會設(shè)立黨組，在全國人大各專門委員會設(shè)立分黨組，在立法中擔(dān)負(fù)“把方向、管大局、保落實(shí)”的重要職責(zé)。各級黨政主要負(fù)責(zé)人要對法治建設(shè)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，并在立法工作協(xié)調(diào)中貫徹落實(shí)之。二是以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式明確黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。2016年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，全面拓展了1991年《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)和范圍，即有立法權(quán)的地方黨委要領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作，從而為新時(shí)代更好地把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程和各方面提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和基本遵循。三是發(fā)揮中央全面依法治國委員會的作用，加強(qiáng)黨中央對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
第二，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”，是健全立法協(xié)調(diào)的重點(diǎn)任務(wù)。黨的十九屆四中全會決議提出構(gòu)建科學(xué)立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率，為我們扎實(shí)做好新時(shí)代立法工作提供了遵循。其一，要加強(qiáng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的制度體系建設(shè)，包括：（1）加強(qiáng)和完善黨對立法規(guī)劃和重大立法事項(xiàng)的審核、批準(zhǔn)制度；（2）加強(qiáng)和完善重要立法事項(xiàng)的請示匯報(bào)制度；（3）健全和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的黨內(nèi)規(guī)范制度；（4）加強(qiáng)黨對立法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和督導(dǎo)落實(shí)制度；（5）加強(qiáng)黨組建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)，黨組議事、決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定，重大決策應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策。這其中的多個(gè)環(huán)節(jié)都包含著協(xié)調(diào)工作。其二，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，應(yīng)從如下幾方面著手：（1）國家立法和人大監(jiān)督是人民代表大會制度這一根本政治制度的重要職能。明確全國人大作為最高立法機(jī)關(guān)的專屬立法權(quán)，充分發(fā)揮全國人民代表大會及其常委會的立法職能，健全法律位階監(jiān)督體系，確保憲法權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)下的規(guī)范層級秩序，保證國家法制統(tǒng)一；（2）明確不同立法主體的立法權(quán)力邊界，協(xié)調(diào)處理好人大立法和行政立法、監(jiān)察立法、地方立法之間的關(guān)系，以全國人大及其常委會為中心展開有效的憲法和法律監(jiān)督，保證行政立法、監(jiān)察立法和地方立法與憲法法律的統(tǒng)一，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止局部利益的法律化。其三，充分發(fā)揮人大專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在立法運(yùn)作程序中的地位和作用。其四，加強(qiáng)人大主導(dǎo)立法的平臺保障和人才隊(duì)伍建設(shè)?？傊?，要在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，正確處理立法工作和行政決策、監(jiān)察工作、司法工作等各方面的關(guān)系，促進(jìn)國家法律法規(guī)互聯(lián)互動，實(shí)現(xiàn)國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)，才能充分體現(xiàn)立法工作協(xié)調(diào)的績效。
第三，堅(jiān)持人民主體地位，從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，是健全立法協(xié)調(diào)的核心價(jià)值和現(xiàn)實(shí)依托。習(xí)近平總書記指出:“我國社會主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。”堅(jiān)持人民主體地位，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國全過程，使法律充分體現(xiàn)人民意志，應(yīng)該成為法工委和立法實(shí)務(wù)工作者的核心價(jià)值追求。習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào):“我們有我們的歷史文化，有我們的體制機(jī)制，有我們的國情，我們的國家治理有其他國家不可比擬的特殊性和復(fù)雜性，也有我們自己長期積累的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，不能妄自菲薄，也不能數(shù)典忘祖。”我們應(yīng)該從國情和實(shí)際出發(fā)，把握我國立法的歷史傳承和發(fā)展道路，把握立法的現(xiàn)實(shí)要求，推進(jìn)立法工作協(xié)調(diào)。比如，我國地域遼闊，河流眾多，對于“一河（湖）一法”的流域立法路徑，可以增加流域立法的協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至出臺一部綜合性流域立法，來適度統(tǒng)一流域立法的指導(dǎo)理念、基本原則、基本制度等。
第四，堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，總結(jié)立法規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是健全立法協(xié)調(diào)的方法特色。中國的立法都是改革背景下和改革進(jìn)程中的立法，這是當(dāng)代中國的立法同西方國家立法的一個(gè)重大區(qū)別。立法與改革天然具有內(nèi)在的張力。二者相輔相成、相伴而生，是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統(tǒng)一。
作為國家治理體系的重要組成部分，立法活動的本質(zhì)在于將具備穩(wěn)定性與定型化特征的社會關(guān)系納入規(guī)范框架，其制度功能體現(xiàn)為對既有秩序的確認(rèn)與固化；與之相對，改革的實(shí)踐導(dǎo)向則聚焦于突破既有的制度均衡，通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑中的結(jié)構(gòu)性要素實(shí)現(xiàn)制度迭代?？v觀人類政治文明演進(jìn)史，從商鞅變法到戊戌維新，歷次重大制度革新實(shí)踐均印證了立法賦權(quán)與改革破局之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。我國改革開放的實(shí)踐也表明，法治的實(shí)現(xiàn)離不開改革的推動，改革的深化也必然要求法治的保障。1998年，李鵬同志在九屆全國人大常委會第一次會議上說：“改革有一個(gè)不斷深化的過程，改革的難點(diǎn)也是立法的難點(diǎn)。這就要求在立法中把握好一個(gè)恰當(dāng)?shù)?/span>‘度’。”近年來我國的立法工作實(shí)踐，逐步形成五個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)做法：一是對于深化改革需要制定的法律法規(guī)，及時(shí)制定；二是對于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充分，需要先行先試、探索積累的事項(xiàng)，依法作出授權(quán)決定;三是對于不適應(yīng)改革發(fā)展要求的現(xiàn)行法律規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行修改完善或者依法予以廢止;四是對于相關(guān)改革決策已經(jīng)明確、需要多部法律作出相應(yīng)修改的事項(xiàng)，可以采取“打包”修法方式一并處理；五是對于需要分步推進(jìn)的制度創(chuàng)新舉措，可以采取“決定＋立法”“決定＋修法”等方式，先依法作出有關(guān)法律問題的決定，再及時(shí)部署和推進(jìn)相關(guān)立法修法工作。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，立法協(xié)調(diào)的最終目的是要作出選擇、形成共識、達(dá)成一致意見，因此在立法協(xié)調(diào)的工作中，必須堅(jiān)守“解決問題、達(dá)成共識”這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能重形式而輕實(shí)質(zhì)，不能只注重新聞效益而忽視了實(shí)際的落實(shí)；也不能“為協(xié)調(diào)而協(xié)調(diào)”，只協(xié)調(diào)表面的、容易協(xié)調(diào)的問題，對于相對困難的或影響更為長遠(yuǎn)的問題就長時(shí)間擱置。
四、健全立法協(xié)調(diào)的思路和途徑
基于前文對立法協(xié)調(diào)涵義的理論辨析、人大立法協(xié)調(diào)職能的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)剖析以及健全立法協(xié)調(diào)理念原則的系統(tǒng)論證，本部分將聚焦立法協(xié)調(diào)機(jī)制的具體完善路徑，從確立工作方針、優(yōu)化工作路徑、夯實(shí)內(nèi)容形式、拓寬參與渠道以及創(chuàng)新技術(shù)方法等維度展開。通過提出具有操作性的制度方案和系統(tǒng)性的機(jī)制創(chuàng)新解決立法實(shí)踐中的協(xié)調(diào)難題，強(qiáng)化法律供給的協(xié)同性與實(shí)效性，為構(gòu)建科學(xué)完備的中國特色社會主義法律體系提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐支撐。
第一，確立人大及其常委會總管立法、人大法工委主責(zé)協(xié)調(diào)的工作方針。人大法工委的工作職責(zé)經(jīng)歷了從簡到繁，由粗到細(xì)的轉(zhuǎn)變。1979年2月23日，第五屆全國人大常委會第六次會議決定設(shè)立法工委的目的是“協(xié)助常務(wù)委員會加強(qiáng)法制工作”，后來其職責(zé)任務(wù)逐漸增加，被表述為：在全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展有關(guān)法律案的起草、修改、研究及審議服務(wù)工作，全面承擔(dān)常委會立法工作的規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)職能，對報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋進(jìn)行合法性審查，承辦憲法實(shí)施監(jiān)督具體工作，為全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)提供服務(wù)保障、當(dāng)好參謀助手。具體職責(zé)多達(dá)13項(xiàng)。如前所述，法工委要制定立法規(guī)劃計(jì)劃，開展立法起草，承擔(dān)法規(guī)、司法解釋的備案審查工作，還要做好全國人大和常委會審議法律草案的服務(wù)工作，指導(dǎo)和處理省市人大與國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門的立法問詢，還要開展相關(guān)人大和立法理論研究，在2015年《立法法》修改后成為各級人大立法協(xié)調(diào)的樞紐機(jī)關(guān)和主責(zé)機(jī)關(guān)。事實(shí)上，面對著立法需求日益旺盛、利益協(xié)調(diào)日益復(fù)雜、各類立法供不應(yīng)求的挑戰(zhàn)，法工委的協(xié)調(diào)工作長期處于任務(wù)重、節(jié)奏快、超負(fù)荷、高強(qiáng)度的狀態(tài)中。
需要說明的是，法工委是立法協(xié)調(diào)的主責(zé)單位，并不意味著立法協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)只需完善和落實(shí)人大法工委的職能。立法機(jī)關(guān)自身的統(tǒng)籌固然重要，政府作為法律制度的主要執(zhí)行者、實(shí)施者，也是法律制度設(shè)計(jì)是否合適的重要檢驗(yàn)者、評價(jià)者，是銜接立法與執(zhí)法的重要一環(huán)，也是立法協(xié)調(diào)中的重要依托和保障。政府承擔(dān)著參與人大立法和依法制定行政法規(guī)與政府規(guī)章的職責(zé)任務(wù)。政府的各部門和機(jī)構(gòu)之間不應(yīng)該是孤立運(yùn)作的，而是應(yīng)該通過“整體性治理目標(biāo)”協(xié)調(diào)政府的各種職能，以更有效地處理公眾最關(guān)心的問題。人大與政府在立法中應(yīng)做好協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)雙方立法工作機(jī)構(gòu)之間、領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員之間的定期溝通交流，立法前對項(xiàng)目立項(xiàng)和相關(guān)重大問題的共同協(xié)商，以及立法后對成效的共同評估等等。要發(fā)揮政府的實(shí)踐理性，系統(tǒng)構(gòu)建政府參與立法的協(xié)同機(jī)制，通過強(qiáng)化政府在制度創(chuàng)新中的經(jīng)驗(yàn)提煉功能，提升立法的實(shí)證基礎(chǔ)；依托政府的信息中樞優(yōu)勢與資源整合功能，確保立法設(shè)計(jì)的科學(xué)性與可行性；依法行使法規(guī)草案起草權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法資源供給的專業(yè)化與規(guī)范化；建立執(zhí)法評估與制度調(diào)適銜接機(jī)制，通過法的實(shí)施效果反饋持續(xù)為優(yōu)化法律體系提供依據(jù)。
第二，科學(xué)研判立法協(xié)調(diào)的工作路徑、職責(zé)分工、注意事項(xiàng)，建立高效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制。法工委立法工作協(xié)調(diào)的要點(diǎn)在于：其一，按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限及受委員長會議委托，在創(chuàng)制、修改、廢止、解釋、編纂、清理法律文件及進(jìn)行備案審查時(shí)，負(fù)有平衡利益關(guān)系、解決具體問題、聽取和吸納企事業(yè)單位、社會組織、人民團(tuán)體、各領(lǐng)域?qū)＜壹肮娨庖姷膮f(xié)調(diào)責(zé)任。其二，按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限及受委員長會議委托，在起草法律案、編訂立法規(guī)劃計(jì)劃、開展立法調(diào)研時(shí)，負(fù)有溝通內(nèi)外關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目的的協(xié)調(diào)責(zé)任。其三，“統(tǒng)籌立改廢釋纂”等多種立法形式，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，負(fù)有完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的監(jiān)督責(zé)任。其四，圍繞“搭好平臺、促進(jìn)協(xié)調(diào)、搞好服務(wù)”的目標(biāo)，優(yōu)化下設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，使之更好承擔(dān)起立法協(xié)調(diào)工作；對列入立法規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制，由立法工作專班全程介入爭議調(diào)處，通過制度化的協(xié)商促進(jìn)利益衡平與價(jià)值共識；對經(jīng)充分論證仍存在重大分歧的事項(xiàng)，應(yīng)依法定程序提出立法決策意見，報(bào)黨委進(jìn)行立法決策，防止立法久拖不決。其五，形成立法工作協(xié)調(diào)路徑圖，對各國家機(jī)關(guān)、省市立法機(jī)關(guān)、全國人大及其常委會下設(shè)機(jī)關(guān)以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)、專家學(xué)者、社會公眾參與立法的時(shí)點(diǎn)、方式、預(yù)期效果進(jìn)行合理安排與評估。
第三，圍繞科學(xué)、民主、依法立法的原則，優(yōu)化夯實(shí)立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容與形式。中國作為實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)形式的社會主義國家，其治理場域兼具領(lǐng)土面積和人口總量上的超大規(guī)模性與經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域上的顯著區(qū)域異質(zhì)性。這種多維治理情境要求立法者在建構(gòu)法律規(guī)范體系時(shí)，要充分考量制度供給的層級適配性與彈性兼容機(jī)制，從國家整體利益出發(fā)，構(gòu)建多元主體參與的立法建議征集機(jī)制，推進(jìn)聽證程序的規(guī)范化與便民化改革，確保公眾意見征詢機(jī)制能運(yùn)行良好且切實(shí)有效。與此同時(shí)，優(yōu)化立法職權(quán)配置，“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。”“使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”“使每一項(xiàng)立法都符合憲法規(guī)定和精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”。
第四，建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，擴(kuò)大專家學(xué)者參與立法的有效途徑。主要途徑包括：一是參與立法計(jì)劃項(xiàng)目論證。立法機(jī)關(guān)圍繞立法計(jì)劃項(xiàng)目論證，邀請有關(guān)專家學(xué)者參加。其中涉及重大利益調(diào)整的立法計(jì)劃項(xiàng)目，可以建立委托機(jī)制，遴選高等院校及研究機(jī)構(gòu)專家組建跨學(xué)科評估委員會，針對特定立法事項(xiàng)開展系統(tǒng)性審查，對相關(guān)立法事實(shí)和可能涉及的法理問題展開論證，提出論證報(bào)告。二是參與法規(guī)起草、審議和修改工作。立法機(jī)關(guān)在起草法規(guī)草案、審議法規(guī)草案以及對法規(guī)草案進(jìn)行修改的過程中，可以邀請專家學(xué)者參加立法調(diào)研，通過書面征求意見、召開座談會、論證會等多種形式，征求專家學(xué)者的意見。對涉及專業(yè)性較強(qiáng)的問題，可以召開專家學(xué)者專題論證會，聽取有關(guān)專家學(xué)者意見；可以委托有關(guān)專家學(xué)者對相關(guān)問題進(jìn)行專題論證，提出專題論證報(bào)告。對法規(guī)草案有關(guān)問題存在重大分歧意見或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要集中聽取專家學(xué)者意見的，可以依照有關(guān)規(guī)定邀請專家學(xué)者參加聽證會聽取意見。三是參與立法評估活動。立法機(jī)關(guān)對準(zhǔn)備提請常委會表決通過的法規(guī)草案進(jìn)行評估時(shí)，要吸收有關(guān)專家學(xué)者參與，充分聽取專家學(xué)者的意見；對審議中存在重大分歧意見或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，還可以委托專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行獨(dú)立評估、提出評估報(bào)告。對法規(guī)進(jìn)行立法后評估時(shí)，對專業(yè)性較強(qiáng)的問題應(yīng)當(dāng)邀請?jiān)搶I(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與。另外，法工委和專門委員會可以委托大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)組織專家學(xué)者對特定地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評估，提出評估報(bào)告。四是以課題組形式參與立法工作。對綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的地方立法項(xiàng)目，可以邀請相關(guān)專家學(xué)者組成課題組，參與該項(xiàng)目的調(diào)研、起草、修改以及論證、評估等工作。專家課題組參與立法項(xiàng)目工作結(jié)束后，要提交立法報(bào)告。五是對立法課題進(jìn)行研究。立法機(jī)關(guān)可以同有關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體合作，利用學(xué)術(shù)團(tuán)體的科研平臺，廣泛吸引專家學(xué)者進(jìn)行立法的理論和實(shí)務(wù)研究。對立法有重要參考價(jià)值的，以專報(bào)等形式報(bào)送立法機(jī)關(guān)。六是法工委和專門委員會固定聯(lián)系專家學(xué)者，邀請其協(xié)助清理法規(guī)，參與立法調(diào)研、起草、審議、修改，參與專門委員會組織的有關(guān)監(jiān)督工作。只有實(shí)現(xiàn)專家學(xué)者與社會公眾在立法協(xié)調(diào)中的廣泛參與，才能使得智庫作用得到充分發(fā)揮。第三方評估制度的完善，評估報(bào)告及報(bào)告采納情況向社會的公開，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)、完善以及對公民意見的及時(shí)反饋等，都有利于調(diào)動社會公眾參與積極性，提高立法參與質(zhì)量。
第五，形成以立法協(xié)調(diào)為核心，面向法治調(diào)研的立法需求充分收集、立法意見精準(zhǔn)識別、立法規(guī)劃科學(xué)制定、立法資源合理配置的技術(shù)方法?；诜ń?jīng)濟(jì)學(xué)的研究，立法活動可以被視為一種積極的資源配置行為，包括憲法法律、立法主體及其行為、立法決策機(jī)制在內(nèi)的整個(gè)立法體制與社會公眾之間構(gòu)成了一個(gè)立法市場，國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定和生產(chǎn)法律的行為是法律供給，而社會公眾對法律的支付意愿與支付能力是法律需求，將它們連接在一起的是立法程序和監(jiān)督規(guī)則。通過法律的成本效益分析和高效的立法工作協(xié)調(diào)，把握立法時(shí)機(jī)和立法方式，因勢利導(dǎo)地順應(yīng)社會主體謀求最大利益的動機(jī)，促使其朝著有利于共同富裕和治理現(xiàn)代化的方向流動，可以優(yōu)化立法資源配置，降低立法成本，促進(jìn)立法目的高效益實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央政治局第九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“人工智能是引領(lǐng)這一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，具有溢出帶動性很強(qiáng)的‘頭雁’效應(yīng)。”針對當(dāng)前立法訴求多元分化與民意基礎(chǔ)異質(zhì)化的治理挑戰(zhàn)，應(yīng)通過系統(tǒng)化機(jī)制優(yōu)化立法規(guī)劃的科學(xué)性?？梢劳鞋F(xiàn)代信息技術(shù)對海量立法需求進(jìn)行數(shù)據(jù)甄別與可靠性驗(yàn)證，建立結(jié)構(gòu)化立法訴求數(shù)據(jù)庫。通過整合法學(xué)研究機(jī)構(gòu)與實(shí)務(wù)部門的專業(yè)智識，構(gòu)建涵蓋制度適應(yīng)性、社會效益成本、政策窗口契合度及實(shí)施條件成熟性等多維度的評估體系。在立法優(yōu)先級判定中，宜采用民意結(jié)構(gòu)化分析框架，結(jié)合專家論證機(jī)制對立法議程進(jìn)行動態(tài)調(diào)適，最終形成兼顧公共理性與專業(yè)判斷的立法規(guī)劃動態(tài)優(yōu)化模型。
余論
新時(shí)代立法，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想關(guān)于立法協(xié)調(diào)的重要論述，既要保證以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的系統(tǒng)性、整體性、融貫性，又要注重立法規(guī)劃計(jì)劃的前瞻性、全局性、集成性，還要增強(qiáng)人大立法、政府立法、監(jiān)察立法、地方立法的統(tǒng)一性、協(xié)同性、可行性，更要實(shí)現(xiàn)各級各類立法協(xié)調(diào)的銜接性、耦合性、時(shí)效性，確保優(yōu)質(zhì)高效立法。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：馮玉軍、李依明：《立法協(xié)調(diào)的理論探析及其機(jī)制完善》，載《河北法學(xué)》2025年第9期，第2頁-18頁。
