作者簡介:王建學(xué)，男，河北承德人，天津大學(xué)講席教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，教育部“長江學(xué)者獎勵計(jì)劃”青年學(xué)者，國家社科基金重大項(xiàng)目首席專家，研究方向：憲法學(xué)、立法學(xué)和監(jiān)察法學(xué)；秦月巖，男，山東東營人，天津大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：憲法學(xué)和監(jiān)察法學(xué)。
摘要:2024年《監(jiān)察法》第12條新增監(jiān)察再派出制度，為進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)察組織體系提供了規(guī)范依據(jù)，其可以推動監(jiān)察全覆蓋的深化、監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化和監(jiān)察內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化。從功能上看，監(jiān)察再派出制度消除了監(jiān)察全覆蓋的部分盲點(diǎn)，在繼續(xù)延長監(jiān)察觸手的同時(shí)也理順了監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系。不過，再派出制度本身在組織結(jié)構(gòu)上可能產(chǎn)生內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長、監(jiān)察信息傳遞不暢以及國家監(jiān)委監(jiān)督不足等問題。因此，在監(jiān)察再派出制度的實(shí)施過程中，要回歸憲法規(guī)定的國家縱向治理體系，一方面要強(qiáng)化對再派出機(jī)構(gòu)的必要性控制和對再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；另一方面要強(qiáng)化人大監(jiān)督等外部監(jiān)督形態(tài)，督促再派出機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法履職與準(zhǔn)確傳遞監(jiān)察信息。
關(guān)鍵詞:監(jiān)察法治；監(jiān)察派駐；監(jiān)察再派出；國家治理
一、問題的提出
2024年12月，全國人大常委會最新修改《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱新《監(jiān)察法》），其中第12條在原監(jiān)察派駐制度框架中增設(shè)監(jiān)察再派出制度。該條包括兩款規(guī)定，第1款規(guī)定垂直管理單位再派出：“經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，國家監(jiān)察委員會派駐本級實(shí)行垂直管理或者雙重領(lǐng)導(dǎo)并以上級單位領(lǐng)導(dǎo)為主的單位、國有企業(yè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，可以向駐在單位的下一級單位再派出。”第2款規(guī)定高校和國企再派出：“經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，國家監(jiān)察委員會派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，可以向駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的普通高等學(xué)校再派出；國家監(jiān)察委員會派駐國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以向駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的國有企業(yè)再派出。”盡管學(xué)界對傳統(tǒng)監(jiān)察派駐制度的運(yùn)行機(jī)理及實(shí)踐效能已形成較為系統(tǒng)的研究成果，但由于新的監(jiān)察再派出制度實(shí)施不久，其最新規(guī)范如何與監(jiān)察組織實(shí)踐相互調(diào)適還有待觀察，法學(xué)界亟需系統(tǒng)探討從監(jiān)察派駐到監(jiān)察再派出制度的變化。
作為監(jiān)察制度改革的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新，監(jiān)察再派出制度通過監(jiān)察權(quán)縱向穿透機(jī)制的設(shè)計(jì)，關(guān)注垂直管理單位、中管企業(yè)、國資委下屬委管企業(yè)以及教育部等中央單位所屬高校的監(jiān)察權(quán)覆蓋問題，填補(bǔ)2018年《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的監(jiān)察派駐制度中未涉及的非“本級”單位與非“所管轄”單位的監(jiān)察空白，是深化監(jiān)察體制改革的重要措施。然而，在監(jiān)察再派出制度設(shè)計(jì)的“國家監(jiān)委—國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)—再派出機(jī)構(gòu)”三級組織架構(gòu)中，再派出機(jī)構(gòu)位于組織末端，將面臨兩重治理挑戰(zhàn)：其一是信息傳導(dǎo)阻滯的風(fēng)險(xiǎn)。三級組織架構(gòu)在監(jiān)察權(quán)力從上到下傳導(dǎo)以及監(jiān)察信息從下到上聚集的過程中，會產(chǎn)生監(jiān)察權(quán)威遞減以及監(jiān)察信息失真的層級過濾風(fēng)險(xiǎn)。其二是監(jiān)督效能遞減的風(fēng)險(xiǎn)。“派出監(jiān)督是自中央到地方的垂直監(jiān)督”，層級疊加使國家監(jiān)委的邊際監(jiān)督成本上升，產(chǎn)生“選擇性監(jiān)督”風(fēng)險(xiǎn)。
國家縱向治理關(guān)注權(quán)力從中央到地方、從集中到分散的延伸和互動，監(jiān)察再派出的制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上是該治理邏輯在監(jiān)督權(quán)維度上的具體映射，二者共同聚焦“權(quán)力縱向配置結(jié)構(gòu)化調(diào)試”的關(guān)鍵命題。同時(shí)，國家縱向治理現(xiàn)代化以組織架構(gòu)扁平化與權(quán)力配置優(yōu)化為導(dǎo)向，其內(nèi)核在于通過優(yōu)化傳統(tǒng)科層制下權(quán)力的線性傳遞機(jī)制，有效化解因多層級體制引發(fā)的執(zhí)行偏差與治理效能衰減等系統(tǒng)性治理難題，這正是優(yōu)化再派出制度本身具有的組織架構(gòu)問題所需要的。由此，應(yīng)在國家縱向治理現(xiàn)代化的視角下規(guī)約再派出制度可能衍生出的問題。在具體結(jié)構(gòu)上，本文首先闡明監(jiān)察再派出制度的內(nèi)在邏輯和功能定位，其次分析再派出制度本身在組織架構(gòu)上可能產(chǎn)生的問題，最后回歸《憲法》規(guī)定的國家縱向治理體系，在加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上探討如何更好地發(fā)揮監(jiān)察再派出制度的應(yīng)有作用。
二、監(jiān)察再派出制度的內(nèi)在邏輯
理解監(jiān)察再派出制度首先需要理順其內(nèi)在邏輯。黨的十九大報(bào)告提出：“實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”是深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)。在原監(jiān)察派駐制度的基礎(chǔ)上，監(jiān)察再派出制度不僅能夠推動監(jiān)察全覆蓋的進(jìn)一步深化，還能促進(jìn)監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化和監(jiān)察內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化。
（一）監(jiān)察全覆蓋的進(jìn)一步深化
新《監(jiān)察法》第12條增加三種類型的監(jiān)察再派出制度，其規(guī)范要件互有異同，具體如表1所示。
從表1看，監(jiān)察再派出制度可以深化監(jiān)察全覆蓋，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為再派出主體內(nèi)含明確監(jiān)察派駐范圍的規(guī)范要求，應(yīng)確保再派出主體范圍能夠被監(jiān)察派駐對象范圍完整涵括，這就需要重新審視原監(jiān)察派駐范圍的規(guī)范表達(dá)。從具體變化上看，新《監(jiān)察法》第12條第1款在原監(jiān)察派駐范圍上增加本級“中國人民政治協(xié)商會議委員會機(jī)關(guān)”作為各級監(jiān)委會派駐對象，明確回應(yīng)“從嚴(yán)格意義上講，人民政協(xié)不是國家機(jī)關(guān)”以及是否可以派駐的疑問。另外，“轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域”替換了“所管轄的行政區(qū)域”，是即：這是考慮到國家級開發(fā)區(qū)等區(qū)域的特殊情況，有學(xué)者將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系總結(jié)為三類，“重疊”關(guān)系下“開發(fā)區(qū)管理權(quán)限上移至共同上級政府”，并不是本級監(jiān)委會“所管轄”的區(qū)域，因其駐在本行政區(qū)域內(nèi)，使用“轄區(qū)內(nèi)”更為合適。簡言之，再派出主體的規(guī)范要求潛在推動原監(jiān)察派駐范圍的擴(kuò)大與更新。
第二，三類再派出對象可以擴(kuò)大原監(jiān)察派駐制度下的監(jiān)察權(quán)覆蓋范圍。具體來看，類型一的監(jiān)察再派出對象可擴(kuò)展監(jiān)察權(quán)覆蓋的層級。以垂直管理單位為例，國家監(jiān)委只能在中央級垂直管理單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，通過監(jiān)察再派出可將監(jiān)察權(quán)延伸至“駐在單位的下一級單位”，使得國家監(jiān)委的監(jiān)察權(quán)力可以向二級垂直管理單位嵌入。同時(shí)，類型二與類型三的監(jiān)察再派出對象可突破監(jiān)察權(quán)覆蓋的界限，使得國家監(jiān)委監(jiān)察權(quán)半徑的極限繼續(xù)擴(kuò)大。以教育部直屬高校為例，國家監(jiān)委的派駐范圍僅局限在“教育部”，通過監(jiān)察再派出可將監(jiān)察權(quán)延伸至“駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的普通高等學(xué)校”，使得監(jiān)察權(quán)覆蓋至國家監(jiān)委派駐對象的直屬機(jī)構(gòu)?？傊瑢τ趪冶O(jiān)委而言，三類再派出對象不僅橫向延展了監(jiān)察權(quán)覆蓋的寬度，也縱向增加了監(jiān)察權(quán)覆蓋的長度。
（二）監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化
監(jiān)察再派出可以突破原監(jiān)察派駐制度的層級限制和覆蓋范圍，同時(shí)，其制度設(shè)計(jì)蘊(yùn)含監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化邏輯。第一，橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化。原監(jiān)察派駐制度下，國家監(jiān)委派駐對象的范圍受限于“本級”與“轄區(qū)內(nèi)”所設(shè)置的規(guī)范邊界，前置要件的設(shè)置考慮充分發(fā)揮“派”的權(quán)威，應(yīng)“站穩(wěn)立場，緊緊依靠派出機(jī)關(guān)開展監(jiān)督”。派駐機(jī)構(gòu)有“依靠”的來源之一便是它能夠及時(shí)獲得層級內(nèi)監(jiān)委會的權(quán)威支持。不過，某些單位需要監(jiān)察派駐，但并不具備派駐監(jiān)督的層級優(yōu)勢，例如教育部直屬高校屬于國家級事業(yè)單位，依照《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12條第1款理應(yīng)由國家監(jiān)委派駐，但其公職人員數(shù)量多，通常駐在地方且地域分散，在具體實(shí)踐中由國家監(jiān)委派駐難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，正如有學(xué)者從“大范圍派駐的集約化效益還有待觀察”出發(fā)，提出原監(jiān)察派駐制度只能“例外性地嵌入高校監(jiān)察體系”。在此背景下，增設(shè)監(jiān)察再派出制度完成監(jiān)察權(quán)力的橫向延伸，優(yōu)化監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。
第二，縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化。監(jiān)察派駐對象以“轄區(qū)內(nèi)”為前置條件，存在區(qū)域與單位兩種類型，有學(xué)者指出之所以存在監(jiān)察機(jī)關(guān)向區(qū)域派駐，“是因?yàn)檫@些區(qū)域沒有同級人大，無法產(chǎn)生一級監(jiān)察委，只能通過上級派出的方式來避免違反人民代表大會制度”。但是，這種從上到下的監(jiān)察權(quán)延伸對國家監(jiān)委而言存在問題，它的“轄區(qū)內(nèi)”區(qū)域和單位均能由省級或者設(shè)區(qū)的市級監(jiān)委會作為直接上級予以監(jiān)察權(quán)派駐，其作為更上級的監(jiān)察機(jī)關(guān)并無相應(yīng)區(qū)域與之對應(yīng)。不過，這并不意味著國家監(jiān)委沒有縱向延伸監(jiān)察權(quán)的需要，例如有學(xué)者提出“實(shí)踐中絕大多數(shù)直管單位公職人員職務(wù)犯罪問題出現(xiàn)管轄斷檔”。部分垂直管理單位縱貫中央與地方，最合適的監(jiān)察覆蓋方式為國家監(jiān)察權(quán)的向下延伸，但缺乏權(quán)力延伸的規(guī)范依據(jù)，監(jiān)察再派出制度的出現(xiàn)可以填補(bǔ)這一規(guī)范空缺。
總體來看，在監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)縱向分層、逐級延伸的整體格局下，監(jiān)察再派出制度在原監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行軌道盡頭又搭建了雙行道。一方面，國家監(jiān)委可以通過監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的再派出，突破傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)，使得原監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行軌道橫向延伸更長，監(jiān)察權(quán)力合法有效地傳導(dǎo)至“本級”單位的駐地方直屬機(jī)構(gòu)。另一方面，國家監(jiān)委依托中央垂直管理單位派駐機(jī)構(gòu)的再派出，突破監(jiān)察權(quán)力覆蓋的層級限制，使得原監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行軌道縱向下延更深，監(jiān)察權(quán)力合法傳導(dǎo)至駐地方的二級垂直管理單位。同時(shí)，再派出制度建立完整的權(quán)力傳導(dǎo)路徑，使得對再派出對象和派駐對象的監(jiān)察權(quán)力在法律屬性上保持同質(zhì)性。總之，再派出制度可以在不改變整體監(jiān)察格局的情況下對監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，在規(guī)范立場上可以使國家監(jiān)察權(quán)得以覆蓋更多應(yīng)當(dāng)受其監(jiān)督的行使公權(quán)力的公職人員，增強(qiáng)監(jiān)察全覆蓋的有效性。
（三）監(jiān)察內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化
監(jiān)察再派出制度在監(jiān)察對象中設(shè)立再派出機(jī)構(gòu)，也有強(qiáng)化監(jiān)察內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)的考量。原監(jiān)察派駐制度下，國家、省、市、縣四級監(jiān)委會分別是各層級對應(yīng)的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)則以橫向延伸方式逐層覆蓋，“保證監(jiān)察委員會能夠經(jīng)常、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解分散在不同機(jī)關(guān)、組織和單位等的監(jiān)察對象情況”。在職能上，各級監(jiān)委會是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使監(jiān)察法賦予的全部監(jiān)察職權(quán)，根據(jù)新《監(jiān)察法》第13條，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)依據(jù)授權(quán)，最多可以享有監(jiān)督、建議、調(diào)查和處置四項(xiàng)具體職權(quán)?？偟膩砜?，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)著層級內(nèi)常態(tài)化監(jiān)察的主要職責(zé)，但在地方存在例如中央垂直管理部門，中央管理高校這類特殊權(quán)能配置的組織時(shí)，其職能覆蓋存在張力，無法充分發(fā)揮其監(jiān)察主責(zé)。需要注意的是，地方監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職權(quán)覆蓋范圍應(yīng)包括省屬高校與企業(yè)，第二十屆中央紀(jì)委三次全會上的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進(jìn)省級紀(jì)委監(jiān)委向省屬高校和國有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組試點(diǎn)”，在此指導(dǎo)下，“各地開展向省屬高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組試點(diǎn)”。因此，未來省屬高校及企業(yè)的監(jiān)察形式仍是監(jiān)察派駐。
以教育部直屬高校為切入點(diǎn)，學(xué)界圍繞強(qiáng)化派駐監(jiān)督效能主要形成兩種思路。其一是解釋論路徑，有學(xué)者指出“將包含高校在內(nèi)的事業(yè)單位一詞解釋到國家監(jiān)察派駐對象的范圍中來”；其二是聚焦機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的建制論路徑，有學(xué)者已預(yù)見性討論，如果向高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，“由本級監(jiān)察委員會直接向高校派駐，還是由……駐高校主管部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)間接向高校派駐”。監(jiān)察再派出制度顯然選擇的是后者，其制度優(yōu)勢有二：第一，可以強(qiáng)化再派出機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。兩者雖然都屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成部分，但在管轄范圍上，派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)“本級”和“轄區(qū)內(nèi)”區(qū)域及單位的監(jiān)察工作，再派出機(jī)構(gòu)只是專項(xiàng)負(fù)責(zé)部分派駐機(jī)構(gòu)駐在部門的下一級單位以及管理領(lǐng)導(dǎo)班子的單位。同時(shí)，派駐之后方能再派出，派駐機(jī)構(gòu)仍然是主要監(jiān)察機(jī)構(gòu)，特定情況下需要再派出機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)更為“精準(zhǔn)”的監(jiān)察。第二，可以強(qiáng)化再派出機(jī)構(gòu)與監(jiān)察對象內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。以教育部直屬高校為例，再派出機(jī)構(gòu)設(shè)立后形成三層監(jiān)督架構(gòu)，分別是國家監(jiān)察權(quán)、行業(yè)監(jiān)督權(quán)與高校自治權(quán)，后兩者的承載主體本文稱為內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)。在防止權(quán)力濫用方面，內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)與再派出機(jī)構(gòu)如同一根線，區(qū)分點(diǎn)在于兩者監(jiān)督職能的重點(diǎn)不同，對再派出機(jī)構(gòu)來說，“所有派駐機(jī)構(gòu)都要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗主業(yè)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”，而對內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，更強(qiáng)調(diào)一種自律自糾性，例如有學(xué)者指出“高校學(xué)術(shù)懲戒制度以其學(xué)術(shù)自律的制度定位，發(fā)揮著其他監(jiān)督制度難以替代的制度功能”?？傊?，再派出機(jī)構(gòu)與再派出對象的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)互相配合，這種內(nèi)外聯(lián)動的監(jiān)督模式充分體現(xiàn)新時(shí)代監(jiān)察工作的全面性特征。
三、監(jiān)察再派出制度的功能定位
監(jiān)察再派出制度蘊(yùn)含監(jiān)察全覆蓋的深化、監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化及監(jiān)察內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化三重制度邏輯，在此基礎(chǔ)上，不能將再派出制度簡單理解為原有監(jiān)察派駐制度的一部分，其制度創(chuàng)新體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)力的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)展及監(jiān)察組織體系的重構(gòu)，需要從監(jiān)察范圍和組織架構(gòu)兩方面理解監(jiān)察再派出制度的獨(dú)特功能。
（一）消除監(jiān)察權(quán)的盲點(diǎn)
在增設(shè)再派出制度之前，監(jiān)察權(quán)的覆蓋范圍即2018年《監(jiān)察法》第12條第1款規(guī)定的兩類監(jiān)察派駐對象，其一是“本級”四類單位，是指與監(jiān)察委員會具有組織層級對等性的“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議委員會機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位”。前三類均是分層設(shè)置的公權(quán)力單位，它們構(gòu)成層級內(nèi)監(jiān)察對象的主要部分；第四類單位可以看作是層級內(nèi)公權(quán)力行使的延伸，依照法定程序事實(shí)上獲得行使部分公權(quán)力的權(quán)力，它們本身可能是非公權(quán)力機(jī)關(guān)，但必須符合“本級”的要求。其二是“所管轄的”兩類單位和特定區(qū)域，結(jié)合《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12條，兩類單位是指國有企業(yè)和事業(yè)單位，它們通常不能與縱向治理層級掛鉤，因管理體制的原因其本體駐在特定行政區(qū)域，主管部門并非各級人民政府，而是上級主管部門。特定區(qū)域是指無對應(yīng)層級人大產(chǎn)生監(jiān)委會的地區(qū)、盟、開發(fā)區(qū)等區(qū)域以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域，它們作為派駐對象主要是因?yàn)?/span>“監(jiān)察機(jī)關(guān)無法由人大產(chǎn)生，而是需要借助派駐或者派出的形式產(chǎn)生”。
監(jiān)察派駐對象的分布秉持中央和地方“條塊關(guān)系”下，縱向到底、橫向到邊的矩陣式格局，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“塊”中監(jiān)委會的絕對權(quán)威，其以派駐方式常態(tài)化監(jiān)督層級內(nèi)所有行使公權(quán)力的單位和區(qū)域。如此做法對于主要受地方政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的單位而言，層級內(nèi)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位對其威懾力巨大，以行政區(qū)劃為準(zhǔn)劃分監(jiān)察對象也能做到“本級”公權(quán)力機(jī)關(guān)全覆蓋，但對于“一竿子插到底”的中央垂直管理單位以及主要受上級對口部門領(lǐng)導(dǎo)的單位而言，卻存在監(jiān)察盲點(diǎn)。第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)盲點(diǎn)：國家級以下的垂直管理單位缺乏監(jiān)察權(quán)覆蓋。以海關(guān)系統(tǒng)為例，海關(guān)總署是國家級行政機(jī)關(guān)，可以由國家監(jiān)委派駐，但45個(gè)直屬海關(guān)分散駐在各地方，既不能被評價(jià)為“本級”國家機(jī)關(guān)，也不能被評價(jià)為“轄區(qū)內(nèi)”的國有企業(yè)或事業(yè)單位，各級監(jiān)委會均無法向其派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)。第二，監(jiān)察人員盲點(diǎn)：“轄區(qū)內(nèi)”國有企業(yè)和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏監(jiān)察。從規(guī)范文本上看，“本級”與“轄區(qū)內(nèi)”表達(dá)了監(jiān)察派駐制度是以同級監(jiān)察或上級監(jiān)察為旨趣的，但部分派駐對象因其特殊位置無法完全做到。以教育部直屬高校為例，如果駐在省轄區(qū)內(nèi)，依法應(yīng)當(dāng)由省級監(jiān)委會派駐，但部分高校的校長與黨委書記為副部級，監(jiān)察權(quán)無法予以覆蓋，且他們也可能不在其他單位的監(jiān)察范圍中，形成人員監(jiān)察真空。
應(yīng)當(dāng)注意的是，之所以稱為“監(jiān)察盲點(diǎn)”，是因?yàn)樵诒O(jiān)察再派出制度之前，這些單位和人員缺乏國家監(jiān)察權(quán)的外部覆蓋，只存在內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，為此，實(shí)踐中不斷進(jìn)行消除盲點(diǎn)的探索。例如2019年《關(guān)于深化垂直管理單位紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的意見（試行）》以先期試點(diǎn)的方式，總結(jié)了“推動垂管單位各級黨組（黨委）履行主體責(zé)任”“強(qiáng)化條塊協(xié)作、組地聯(lián)動”等監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)；再如“31所中管高校紀(jì)委書記的提名、考察、任命，改由中央紀(jì)委國家監(jiān)委會同主管部門黨組進(jìn)行”；此外在《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》的指導(dǎo)下，“中管企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組履行黨的紀(jì)律檢查職責(zé)時(shí)，雖然是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但在具體實(shí)踐中以中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；依法履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)，受國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)”。消除監(jiān)察權(quán)盲點(diǎn)的上述探索均是在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范下進(jìn)行，以國家監(jiān)察體制改革為契機(jī)，“黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定在實(shí)踐中被證實(shí)有效可行后，國家法律再來引用和運(yùn)用”。新《監(jiān)察法》總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，“保持基本監(jiān)察制度頂層設(shè)計(jì)的連續(xù)性”，增設(shè)監(jiān)察再派出制度，在規(guī)范層面消除了上述監(jiān)察盲點(diǎn)。
（二）理順監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系
監(jiān)察再派出制度消除監(jiān)察權(quán)的覆蓋盲點(diǎn)，使國家監(jiān)委常態(tài)化監(jiān)督的觸角延伸得更遠(yuǎn)，同時(shí)，也理順了監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系，使監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行保持穩(wěn)定性和規(guī)范性。具體來看，第一，理順產(chǎn)生關(guān)系。再派出機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于國家監(jiān)委，并非國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)。根據(jù)新《監(jiān)察法》第12條，經(jīng)國家監(jiān)委批準(zhǔn)，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)可以向特定對象再派出。在文義解釋下，再派出機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)，在組織上應(yīng)被認(rèn)為是國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)的組成部分。但是，這在體系解釋上說不通，因?yàn)榕神v機(jī)構(gòu)在組織上也是國家監(jiān)委的組成部分，有學(xué)者將其稱為“第二性機(jī)關(guān)”，它具有非獨(dú)立性，這首先“表現(xiàn)在‘組織形成與人員任命’來自派出它的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”，其次它的行為“在法律效果上最終對創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)或第一性機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。從法理上看，不能認(rèn)為隸屬于國家監(jiān)委的組成部分能夠獨(dú)立產(chǎn)生其他組織，再派出機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置、人員構(gòu)成、財(cái)政支出等組織架構(gòu)要素應(yīng)直接來自國家監(jiān)委，也是國家監(jiān)委的組成部分。簡言之，再派出機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)具有同等的組織地位，如此一來，國家監(jiān)委作為組織上獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)地位也不會被動搖。
第二，理順職權(quán)關(guān)系。再派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)來自國家監(jiān)委，并非國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)。新《監(jiān)察法》第13條規(guī)定再派出機(jī)構(gòu)“根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”。從規(guī)范表達(dá)以及“派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)權(quán)限，則需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)來確定”的具體解釋中可以看出，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職權(quán)來源是各級監(jiān)察委員會的具體授權(quán)，并非《監(jiān)察法》的普遍授權(quán)。具體授權(quán)意味著各級監(jiān)察委員有更多的自主選擇權(quán)，可以根據(jù)派駐對象的不同情況設(shè)置不同的授權(quán)權(quán)限。再派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源也應(yīng)當(dāng)是國家監(jiān)委的具體授權(quán)，假設(shè)再派出機(jī)構(gòu)的權(quán)限來自國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)，那么它的權(quán)限來源將限制在國家監(jiān)委根據(jù)派駐對象具體情況設(shè)置的授權(quán)權(quán)限中，無法根據(jù)再派出對象的層級或者其他情況再作出有側(cè)重的授權(quán)，這不僅不利于具體問題的高效處理，也會使得權(quán)力逐漸分散失去控制。同時(shí)，在立法領(lǐng)域也有禁止“轉(zhuǎn)授權(quán)”的規(guī)定，“只有全國人大擁有的立法權(quán)才能派生其他立法權(quán)，由其派生出的立法權(quán)本身便屬于附屬性權(quán)力，自然不能進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)”。由此，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的還是國家監(jiān)委，派駐機(jī)構(gòu)和再派出機(jī)構(gòu)只在其授權(quán)范圍內(nèi)享有監(jiān)察權(quán)。
第三，理順監(jiān)督關(guān)系。再派出機(jī)構(gòu)受國家監(jiān)委與其派駐機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督。無論是從產(chǎn)生關(guān)系還是授權(quán)關(guān)系來說，國家監(jiān)委監(jiān)督再派出機(jī)構(gòu)都是無可置疑的，同時(shí)，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也是存在的。首先在現(xiàn)有監(jiān)察規(guī)范體系中，《憲法》第125條第2款下半句規(guī)定“上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作”，各級監(jiān)委會除了依法履行自己的職責(zé)外，“還應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)下級監(jiān)察委員會的工作實(shí)行監(jiān)督和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第322條將各級監(jiān)委會派駐機(jī)構(gòu)也定位為“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，從這個(gè)角度說，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)可以作為再派出機(jī)構(gòu)的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，從組織層級看，整個(gè)監(jiān)察法中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察對象，同級監(jiān)察是常態(tài)，少數(shù)監(jiān)察對象比監(jiān)察機(jī)構(gòu)層級低。再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對象完全是國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象的下一級或者是附屬部分，這基本上能定位兩者的上下級關(guān)系?？傊?，再派出機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用所授予的監(jiān)察權(quán)限獨(dú)立辦案，不僅應(yīng)當(dāng)受到國家監(jiān)委作為產(chǎn)生機(jī)關(guān)與授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)受到國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為上級監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作業(yè)務(wù)上的監(jiān)督，如此既不會打亂監(jiān)察體系的核心秩序，也避免國家監(jiān)委承擔(dān)過多監(jiān)察業(yè)務(wù)上的壓力。
四、監(jiān)察再派出制度的可能問題
再派出機(jī)構(gòu)的組織基礎(chǔ)與法定職權(quán)均源于國家監(jiān)委的授權(quán)，這種制度安排既不會動搖其依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的地位，也能通過規(guī)范設(shè)計(jì)消除監(jiān)察權(quán)的覆蓋盲點(diǎn)。但在組織架構(gòu)層面，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為國家監(jiān)委與再派出機(jī)構(gòu)的中間環(huán)節(jié)，可能產(chǎn)生內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長、信息傳遞不暢與監(jiān)督不足導(dǎo)致權(quán)力失范等問題。
（一）內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長
依照新《監(jiān)察法》第12條第4款，再派出機(jī)構(gòu)要對派出它的國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)或者國家監(jiān)委負(fù)責(zé)，從規(guī)范語境上推導(dǎo)，對誰負(fù)責(zé)，往往意味著應(yīng)受誰監(jiān)督。從監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系看，再派出機(jī)構(gòu)既要受到國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，也要受到國家監(jiān)委的全面監(jiān)督。具體來看，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)與再派出機(jī)構(gòu)并非產(chǎn)生或授權(quán)關(guān)系，它的監(jiān)督范圍聚焦于再派出機(jī)構(gòu)日常履職合法性監(jiān)督，例如國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為直接上級可以批準(zhǔn)再派出機(jī)構(gòu)提出的從寬處罰建議、采取留置措施、延長留置時(shí)間以及復(fù)核審查決定等申請。相對國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督而言，國家監(jiān)委不僅可以對再派出機(jī)構(gòu)的工作業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，還有基于產(chǎn)生關(guān)系的監(jiān)督以及基于授權(quán)關(guān)系的監(jiān)督，前者是指對再派出機(jī)構(gòu)組織設(shè)置、人員安排以及財(cái)政費(fèi)用的監(jiān)督；后者是指對再派出機(jī)構(gòu)是否在授權(quán)范圍內(nèi)行權(quán)的監(jiān)督。
如此安排監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督會出現(xiàn)一種有趣的現(xiàn)象：同為國家監(jiān)委的組成部分，國家監(jiān)委對再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督鏈條要比對派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督鏈條長，這主要體現(xiàn)在國家監(jiān)委及其派駐機(jī)構(gòu)對再派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督上。具體來看，國家監(jiān)委作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)是“保證全國監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作步調(diào)、統(tǒng)一依法履職”，強(qiáng)調(diào)宏觀保障與秩序維護(hù)；而國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)是“監(jiān)督下級監(jiān)察委員會嚴(yán)格依法辦事、公正履職”，強(qiáng)調(diào)微觀把控和即時(shí)監(jiān)督。顯然，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為直接上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督更為注重具體監(jiān)察事務(wù)的合法性。假設(shè)再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)察業(yè)務(wù)違法，且派駐機(jī)構(gòu)作為直接上級已經(jīng)批準(zhǔn)，那么，可能只有在國家監(jiān)委作為直接上級監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)行為不合法時(shí)，才會糾正再派出機(jī)構(gòu)的具體違法行為。但是，派駐機(jī)構(gòu)欲進(jìn)行相同業(yè)務(wù)之時(shí)，作為上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家監(jiān)委在批準(zhǔn)過程中便可直接對其具體監(jiān)察業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。
不同長度的監(jiān)察監(jiān)督鏈條既有制度效能，也存在組織張力。再派出機(jī)構(gòu)的布點(diǎn)密度明顯高于派駐機(jī)構(gòu)，就近監(jiān)督不僅可以提高監(jiān)察工作效率，降低管理成本，也可以減輕國家監(jiān)委的日常事務(wù)負(fù)荷。同時(shí)，國家監(jiān)委直接控制再派出機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和授權(quán)環(huán)節(jié)，也能在組織法意義上維護(hù)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性。但不可否認(rèn)的是，這種監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)需要在控權(quán)需要和工作效率之間找到平衡點(diǎn)，一方面，應(yīng)避免過于復(fù)雜的監(jiān)督程序影響監(jiān)察工作的及時(shí)性和效率性。雙重業(yè)務(wù)監(jiān)督下，容易出現(xiàn)諸如監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管力度不協(xié)調(diào)等問題。另一方面，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)既需要收集多個(gè)再派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息用以監(jiān)督，也要將這些信息完整地交給國家監(jiān)委。在這個(gè)過程中，派駐機(jī)構(gòu)有著監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙重角色，其可能產(chǎn)生利用信息優(yōu)勢的合謀尋租行為，最終產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部信息不對稱的結(jié)果。
（二）監(jiān)察信息傳遞不暢
如果將監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長理解為監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間掌握信息差異化的組織關(guān)系問題，那么監(jiān)察信息傳遞不暢則表達(dá)一種組織內(nèi)部阻塞信息傳遞路徑的問題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中，“信息阻塞是一個(gè)主要由于不確定性和機(jī)會主義而產(chǎn)生的衍生條件”。也就是說，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長可能產(chǎn)生一種信息不對稱的結(jié)果，在探求原因時(shí)，需要重視監(jiān)督者與被監(jiān)督者獲得監(jiān)察信息過程的諸多因素。各級監(jiān)委會是縱向?qū)蛹墐?nèi)的唯一依法享有監(jiān)察權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，面對監(jiān)察對象零散分布的情況，將產(chǎn)生如何有效監(jiān)察的問題，有學(xué)者提出“集權(quán)會導(dǎo)致信息收集和處理的高昂成本，上級部門不得不將執(zhí)行的實(shí)際權(quán)威下放到基層機(jī)構(gòu)”，派駐機(jī)構(gòu)和再派出機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生遵循這種思路，它們是承載實(shí)際監(jiān)察權(quán)威的“基層機(jī)構(gòu)”，能夠就近收集監(jiān)察對象信息并作出處理。
那么，兩類監(jiān)察機(jī)構(gòu)能否有效收集其駐在部門的行權(quán)信息用以監(jiān)察？在監(jiān)察派駐制度的實(shí)證研究中，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)基層派駐機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中“不得不扮演超越其職責(zé)定位的角色”“在履行職責(zé)時(shí)注意力分散，獲取的信息容易碎片化”“經(jīng)常陷入執(zhí)行偏差，難以精準(zhǔn)、到位地履行職責(zé)”；監(jiān)察機(jī)關(guān)也“難以對所有類型公權(quán)力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)覆蓋”；也有學(xué)者直接提出“派駐制度的信息優(yōu)勢并沒有那么大，也就是眾多知情者中的一個(gè)部分”“派駐制度的公開性，以及被監(jiān)督者的規(guī)避行為選擇，會使該制度原本的信息優(yōu)勢打上折扣”。具體來看，被監(jiān)察者作為公權(quán)力的行使主體，會掌握更深層次的行權(quán)信息，監(jiān)察者被動獲取對等信息需要更高的成本，且從不越位的行權(quán)限制和問責(zé)的職能考慮，其在該過程中被選擇性披露和歪曲數(shù)據(jù)的可能性很大，也會產(chǎn)生默許監(jiān)察工作懈怠的可能性。再派出機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)都是監(jiān)察者的角色，上述問題同樣不可避免。
不過，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)關(guān)直接是國家監(jiān)委，它的監(jiān)督和權(quán)威能最大程度地彌補(bǔ)因派駐機(jī)構(gòu)無法充分獲取監(jiān)察信息而作出差強(qiáng)人意監(jiān)察決策的不足之處，這也是監(jiān)察信息在“派駐機(jī)構(gòu)—國家監(jiān)委”二級組織架構(gòu)中傳導(dǎo)的優(yōu)勢。但是，再派出機(jī)構(gòu)監(jiān)察工作的監(jiān)督中，監(jiān)察信息需要在“再派出機(jī)構(gòu)—國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)—國家監(jiān)委”三級組織架構(gòu)中傳導(dǎo)，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)顯然是作為中間的信息處理層級，阻滯監(jiān)察信息傳遞的同時(shí)，相關(guān)信息在其權(quán)責(zé)影響下，其一會使監(jiān)督效率降低，增加多個(gè)監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)成本；其二使得監(jiān)督效果打折，傳遞信息面臨碎片化、模糊化風(fēng)險(xiǎn)；其三也會增加問責(zé)難度，層級過多很難界定各自責(zé)任。總而言之，盡管國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)作為再派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)有獨(dú)特考量并得到規(guī)范承認(rèn)，但對于其產(chǎn)生的監(jiān)察信息傳遞不暢的問題應(yīng)設(shè)法予以淡化。
（三）國家監(jiān)委監(jiān)督不足
內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長與監(jiān)察信息傳遞不暢問題將會使監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生額外成本，這些成本源于再派出制度帶來的三級組織架構(gòu)變更。監(jiān)察信息在多個(gè)層級之間傳遞，其一會增加信息協(xié)調(diào)成本，用于理解和確保監(jiān)察信息傳遞的準(zhǔn)確性；其二會增加管理成本，應(yīng)確保每個(gè)層級的監(jiān)督職責(zé)得到有效履行；其三會增加信息損失成本，遺漏、誤解或者延遲會導(dǎo)致監(jiān)察決策的不準(zhǔn)確、不及時(shí)。簡言之，再派出機(jī)構(gòu)的增設(shè)使得監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的工作難度大大提升，理應(yīng)有新的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)去完善組織架構(gòu)變更下的派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作。新《監(jiān)察法》增設(shè)再派出制度后，第12條第4款變?yōu)?/span>“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會或者監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員負(fù)責(zé)”，對照2018年《監(jiān)察法》第12條第2款以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12條第3款，這里應(yīng)是強(qiáng)調(diào)再派出機(jī)構(gòu)開展監(jiān)察工作，需要對它的派出主體負(fù)責(zé)。
從規(guī)范文本上分析，應(yīng)認(rèn)為新《監(jiān)察法》第12條第4款除了強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)“具備開展工作的獨(dú)立地位”之外，也是在構(gòu)建一種監(jiān)察機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督體系，正如有學(xué)者指出“責(zé)任與監(jiān)督的聯(lián)系最為緊密，具有較高的邏輯一致性”。從規(guī)范表達(dá)看，再派出機(jī)構(gòu)的派出主體是國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)，那么，再派出機(jī)構(gòu)開展工作，受派出它的國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督；國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)開展工作，受派出它的國家監(jiān)委監(jiān)督。如此一來，國家監(jiān)委必須通過其派駐機(jī)構(gòu)才能展開對再派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)看到，新《監(jiān)察法》以一種科層制形式，完成了單線的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，對再派出機(jī)構(gòu)帶來的三級組織架構(gòu)作出了規(guī)范應(yīng)對。不過，這種監(jiān)督方式對監(jiān)督效能考慮稍顯不足，再派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)來自國家監(jiān)委授予，根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”的一般理論，對授權(quán)的監(jiān)督應(yīng)由作為授權(quán)主體的國家監(jiān)委直接進(jìn)行，派駐機(jī)構(gòu)即使只進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督，也不免會涉及職權(quán)問題，它并不具有足夠的監(jiān)督動力和監(jiān)督權(quán)限。
再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系并非有意設(shè)計(jì)成單線程，而是源于再派出對象在國家機(jī)構(gòu)體系中的特殊地位。中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)增設(shè)再派出制度的目的在于“破解垂管系統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督的瓶頸問題”以及“在監(jiān)察權(quán)運(yùn)用的全覆蓋方面存在與垂管單位相同的問題”。從國家治理效果看，垂直管理單位雖然“賦予中央在央地關(guān)系運(yùn)作中的靈活性”，但也帶來“條塊矛盾的頻發(fā)”“權(quán)威的碎片化狀態(tài)”問題，地方政府與垂直管理單位的關(guān)系可以是前者對后者“負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任”，也可以是“工作上的伙伴關(guān)系”，但絕不是管理者與被管理者的狀態(tài)。同樣，在垂直管理單位監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)方面，也不會橫向讓渡給縱向?qū)蛹墑澐值母骷壉O(jiān)委，只能是國家監(jiān)委監(jiān)督權(quán)的向下延伸，這必然使其面對一種跨層級監(jiān)督的效能難題。目前，國家監(jiān)委對再派出機(jī)構(gòu)單線程監(jiān)督的效能尚有不足，接下來應(yīng)當(dāng)考慮如何使國家監(jiān)委監(jiān)督更具直接性，減小因監(jiān)督不足導(dǎo)致再派出機(jī)構(gòu)權(quán)力失范的風(fēng)險(xiǎn)。
五、監(jiān)察再派出制度的調(diào)適策略
監(jiān)察再派出制度在組織架構(gòu)上可能存在的三項(xiàng)問題，折射出監(jiān)察權(quán)力從中央到地方、從集中到分散的內(nèi)在張力，因此，再派出制度的調(diào)適要在憲法規(guī)定的國家縱向治理體系中進(jìn)行。一方面，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部對再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；另一方面，也要強(qiáng)化人大等外部機(jī)構(gòu)對再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
（一）強(qiáng)化對再派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督
盡管再派出制度是實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋的有效制度設(shè)計(jì)，但仍不可忽視其可能產(chǎn)生的諸多問題，從監(jiān)察體系的整體優(yōu)化出發(fā)，應(yīng)確保每一個(gè)再派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立都是必要的，使其既能維護(hù)監(jiān)察權(quán)力的集中統(tǒng)一，又能充分發(fā)揮其作為常態(tài)化監(jiān)督主體的信息優(yōu)勢。根據(jù)新《監(jiān)察法》第12條，“可以向”與“經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準(zhǔn)”是再派出機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)范基礎(chǔ)。第一，“可以向”表達(dá)一種選擇性再派出的規(guī)范意涵，但選擇標(biāo)準(zhǔn)并未明確。從規(guī)范演化中來看，2018年《監(jiān)察法（草案）》的第9條曾有規(guī)定“各級監(jiān)察委員會根據(jù)工作需要……派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”，后續(xù)修改雖然刪除“根據(jù)工作需要”，但并不意味著這不是必要規(guī)范要件，正如有學(xué)者指出“根據(jù)工作需要，這是……再派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員設(shè)置的原則”。第二，即使國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)判斷可以設(shè)立再派出機(jī)構(gòu)，仍需“經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準(zhǔn)”才能正式設(shè)立。國家監(jiān)委批準(zhǔn)至少要考慮兩種情況，其一是國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要的判斷是否合理，減小“可以向”的選擇性帶來的不平等對待風(fēng)險(xiǎn)；其二是對再派出機(jī)構(gòu)設(shè)立必要性的二次考量，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)的必要性考量重點(diǎn)是在特定單位或者區(qū)域內(nèi)高效率地收集監(jiān)察對象的信息，而國家監(jiān)委考量的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是減少權(quán)力分散帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，最終在維護(hù)集中統(tǒng)一監(jiān)察權(quán)威和有效收集監(jiān)察信息的權(quán)衡下作出批準(zhǔn)確認(rèn)。
再派出機(jī)構(gòu)必要設(shè)立的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其有效獲得監(jiān)察信息，也應(yīng)當(dāng)維護(hù)監(jiān)察信息的傳遞通道暢通。第一，為了使再派出機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有信息優(yōu)勢，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)建設(shè)“監(jiān)察效能評估矩陣”。根據(jù)再派出機(jī)構(gòu)被授予權(quán)限，監(jiān)察機(jī)關(guān)最多可以設(shè)置監(jiān)督、建議、調(diào)查與處置四項(xiàng)核心監(jiān)督指標(biāo)，子項(xiàng)指標(biāo)則各有不同，監(jiān)督指標(biāo)下可以設(shè)置日常性、專項(xiàng)性、有效性等；建議指標(biāo)下可以設(shè)置適時(shí)性、針對性、可操作性等；調(diào)查指標(biāo)下可以設(shè)置深入性、準(zhǔn)確性、透明性等；處置指標(biāo)下可以設(shè)置適當(dāng)性、公正性、可追溯性等，對再派出機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督考核。另外，子項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定需要根據(jù)再派出機(jī)構(gòu)的職能定位、行業(yè)特點(diǎn)等進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，建立動態(tài)評估指標(biāo)，使其既具有普遍性又具有針對性。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)獎勵表彰或督促整改，確保再派出機(jī)構(gòu)監(jiān)察效能的穩(wěn)步提升。第二，從暢通監(jiān)察信息傳遞通道看，其一，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察對象之間，應(yīng)秉持“一口鍋里吃飯不是劣勢是優(yōu)勢”的基本理念，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，既不越權(quán)干預(yù)，也不受壓妥協(xié)，發(fā)現(xiàn)刻意規(guī)避或者扭曲行權(quán)信息的行為，嚴(yán)格按照職務(wù)違法或犯罪的“問題線索”處置。其二，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間，對必要的工作業(yè)務(wù)監(jiān)督，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)可以處理再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)察信息，除此之外，其作為監(jiān)察信息傳遞的中間機(jī)構(gòu)不應(yīng)具有信息截留功能，只能進(jìn)行信息轉(zhuǎn)送。
再派出機(jī)構(gòu)有效獲得與傳遞監(jiān)察信息后，應(yīng)強(qiáng)化國家監(jiān)委監(jiān)督的直接性，可以建構(gòu)“數(shù)字穿透式監(jiān)督平臺”，縱向壓縮再派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督鏈條。具體來看，第一，優(yōu)化數(shù)字支撐體系。監(jiān)督平臺應(yīng)覆蓋國家監(jiān)察系統(tǒng)，打造監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的信息通道，國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)不再成為監(jiān)察信息傳送的必要中間環(huán)節(jié)，只是監(jiān)察信息傳導(dǎo)過程中的一部分。第二，壓縮監(jiān)督層級空間。監(jiān)督平臺搭建再派出機(jī)構(gòu)的跨層級報(bào)告機(jī)制，部分業(yè)務(wù)雖然是先由國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)處理，但國家監(jiān)委同樣能收到跨層級傳送的相同業(yè)務(wù)信息作為監(jiān)督備案，減少國家監(jiān)委監(jiān)督依賴派駐機(jī)構(gòu)傳遞信息的碎片化問題。第三，強(qiáng)化縱向監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制。針對國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者的問題，在明確各自監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)上，國家監(jiān)委可以實(shí)時(shí)了解派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督進(jìn)展。同時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)涉及多個(gè)再派出機(jī)構(gòu)的問題時(shí)，確保國家監(jiān)委可以及時(shí)介入，提高監(jiān)督工作的整體效率。總之，“數(shù)字穿透式監(jiān)督平臺”以數(shù)字賦能方式，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的直接聯(lián)系，降低中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)。
（二）強(qiáng)化對再派出機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督
監(jiān)察委員會是雙向負(fù)責(zé)制的國家機(jī)關(guān)，既受上級監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督，也受本級人大及其常委會的外部監(jiān)督。再派出機(jī)構(gòu)屬于國家監(jiān)委的組成部分，理應(yīng)受全國人大及其常委會的監(jiān)督，但再派出機(jī)構(gòu)通常駐在各地方，全國人大及其常委會在監(jiān)督過程中不僅會面臨獲取信息失真的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督措施也會存在亡羊補(bǔ)牢的不足。因此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化再派出對象所在地的人大及其常委會的監(jiān)督。目前，地方人大及其常委會可以對三類再派出對象進(jìn)行間接監(jiān)督，例如監(jiān)督其對法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行情況以及其在公共事務(wù)中與地方政府的協(xié)作情況。同時(shí)，如果地方監(jiān)委會掌握問題線索，根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第52條，也可以與駐在主管部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)商確定管轄，“實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員與地方監(jiān)察委員會之間需要依法依規(guī)加強(qiáng)溝通協(xié)作，及時(shí)通報(bào)問題線索和重要情況”。如此一來，地方人大及其常委會可以知曉再派出對象的部分職權(quán)行為，也可以通過地方監(jiān)委會間接知曉再派出機(jī)構(gòu)是否作出監(jiān)察措施，理論上可以在一定程度上承擔(dān)起監(jiān)督再派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)。
不過，這種思路下的地方人大及其常委會對再派出機(jī)構(gòu)展開監(jiān)督不僅缺乏法定權(quán)限，也缺乏監(jiān)督有效性，在實(shí)踐中很難發(fā)揮作用。因此，要想充分發(fā)揮地方人大及其常委會的外部監(jiān)督作用，至少應(yīng)解決監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督措施的難題。首先在監(jiān)督權(quán)限上，可以將地方人大及其常委會的監(jiān)督納入到新《監(jiān)察法》第61條規(guī)定的“民主監(jiān)督”中。在官方釋義中，“民主監(jiān)督一般是指人民政協(xié)或者各民主黨派等主體對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督”，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)這是“非黨政機(jī)關(guān)為主體展開的監(jiān)督”“對人大監(jiān)督的有效補(bǔ)充”。2018年《監(jiān)察法》規(guī)定地方僅存在監(jiān)委會及其派駐機(jī)構(gòu)時(shí)，這種觀點(diǎn)沒有問題，除了地方人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督外，唯有人民政協(xié)及各民主黨派等主體能夠發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。但當(dāng)新《監(jiān)察法》增設(shè)再派出機(jī)構(gòu)時(shí)，“民主監(jiān)督”的范圍應(yīng)有所擴(kuò)大，再派出機(jī)構(gòu)駐在部門所在地方的人大及其常委會依其職能同樣能承擔(dān)《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》第4條要求的民主監(jiān)督任務(wù)。同時(shí)，民主監(jiān)督是“程序性的、非實(shí)體性權(quán)力的柔性監(jiān)督”，駐在部門所在地人大及其常委會只是監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行程序，并不干預(yù)實(shí)體內(nèi)容。因此，從“非權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)為主體展開的監(jiān)督”理解，應(yīng)當(dāng)接受其作為民主監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。
其次在監(jiān)督措施方面，應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)監(jiān)督體系并強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督的銜接。其一是完善監(jiān)督信息采集機(jī)制，地方人大及其常委會作為再派出機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)建立政社協(xié)同的監(jiān)督信息平臺，突破單純依賴監(jiān)察機(jī)關(guān)向社會公開信息的被動監(jiān)督模式，充分發(fā)揮社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督的優(yōu)勢。具體來看，需要設(shè)立專門渠道歸集以下兩類信息源：公民、法人及其他社會組織通過信訪、網(wǎng)絡(luò)等渠道反映的監(jiān)督信息；各類媒體披露的監(jiān)察工作問題線索。其二是在監(jiān)督處置上建立雙向反饋機(jī)制，發(fā)現(xiàn)再派出機(jī)構(gòu)存在行權(quán)偏差時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)通過批評或者建議的方式反饋給再派出機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其協(xié)助并推進(jìn)國家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、提高效率的民主監(jiān)督功能；另一方面，應(yīng)通過自下到上的貫通式通報(bào)機(jī)制，直接鏈接國家監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和全國人大常委會專責(zé)部門，將監(jiān)督信息傳遞至權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)備案，督促再派出機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法履職與準(zhǔn)確傳遞監(jiān)察信息。如此設(shè)計(jì)維護(hù)中央對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，幫助實(shí)現(xiàn)“自上而下”監(jiān)督與“自下而上”反饋的有機(jī)結(jié)合。
結(jié)語
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)”。在國家縱向治理現(xiàn)代化的核心命題下，監(jiān)察再派出制度通過延展監(jiān)察權(quán)覆蓋層級與范圍和理順監(jiān)察機(jī)構(gòu)縱橫關(guān)系，有效破解了垂直管理系統(tǒng)與部分特殊單位的監(jiān)察難題，標(biāo)志著監(jiān)察法治體系的進(jìn)一步完善。但是，這一制度也衍生出內(nèi)部監(jiān)督鏈條過長、監(jiān)察信息傳遞不暢等組織架構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。對此，應(yīng)遵循國家縱向治理現(xiàn)代化的扁平化與非線性化邏輯，強(qiáng)化對再派出機(jī)構(gòu)的必要性審查與動態(tài)效能評估。同時(shí)，引入再派出機(jī)構(gòu)駐在地人大及其常委會的民主監(jiān)督，并銜接社會監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督體系，既可緩解單一內(nèi)部監(jiān)督的效能壓力，亦能督促再派出機(jī)構(gòu)在履職中準(zhǔn)確反饋監(jiān)察信息。
監(jiān)察全覆蓋是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要持續(xù)發(fā)力、久久為功。未來，監(jiān)察再派出制度需要進(jìn)一步探索與現(xiàn)行法律框架、國家機(jī)構(gòu)職能的深度適配機(jī)制，既要防范因權(quán)力延伸導(dǎo)致的層級管理風(fēng)險(xiǎn)，又要避免因監(jiān)督力度不足產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)威耗散，真正做到在維護(hù)國家監(jiān)察權(quán)的集中統(tǒng)一屬性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力下沉。同時(shí)，國家縱向治理現(xiàn)代化是一場深刻的制度革命，其本質(zhì)在于通過對權(quán)力縱向配置的結(jié)構(gòu)性調(diào)試，構(gòu)建更為科學(xué)、系統(tǒng)、高效的國家治理體系。在該背景下，監(jiān)察再派出制度既要成為法律技術(shù)層面的機(jī)制補(bǔ)丁，更要體現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制治理邏輯的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。唯有如此，監(jiān)察再派出制度才能成為國家縱向治理現(xiàn)代化背景下監(jiān)察體制改革的功能性支點(diǎn)，持續(xù)推動公權(quán)力監(jiān)督體系的系統(tǒng)性完善。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：王建學(xué)、秦月巖：《國家縱向治理現(xiàn)代化視角下的監(jiān)察再派出制度研究》，載《河北法學(xué)》2025年第10期，第2頁-18頁。
