作者簡介:劉靈輝，男，河南伊川人，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向:公共政策、三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)融合。
摘要:“五保戶”是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展水平最差的群體之一，屬于農(nóng)村中絕對的弱勢群體，且“五保戶”未來大概率會走向消亡。故而，研究“五保戶”的承包地權(quán)益保護(hù)問題，對于保障農(nóng)村弱勢群體的權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村土地承包關(guān)系，具有較高的作用和價值。通過案例分析后發(fā)現(xiàn)，“五保戶”承包地的使用與處置失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：第一，“五保戶”生前處置承包地的行為效力不被重視或認(rèn)可；第二，“五保戶”消亡后其承包地歸近親屬或供養(yǎng)人耕種但存在著確權(quán)與否的差異；第三，“五保戶”消亡后其承包地被集體收回后再分配給其他主體誘發(fā)矛盾沖突；第四，“五保戶”消亡后供養(yǎng)人使用其承包地的年限存在差異；第五，“五保戶”結(jié)婚后夫妻一方死亡另一方繼承土地權(quán)益被否定。“五保戶”承包地問題的成因主要有三個方面：第一，相關(guān)法律制度的缺陷與不足；第二，“五保戶”身份的特殊性與復(fù)雜性；第三，農(nóng)村土地的集體公有與農(nóng)戶私權(quán)的雙重屬性。由此，針對性地提出了保障“五保戶”承包地權(quán)益的政策建議：第一，明確“五保戶”生前對承包地的各項處置權(quán)利；第二，賦予“五保戶”土地退出權(quán)；第三，依法厘清“五保戶”消亡后的承包地繼承問題；第四，保障“五保戶”中外嫁女的土地權(quán)益；第五，規(guī)范“五保戶”通過合戶以維護(hù)土地權(quán)益的行為。
關(guān)鍵詞:五保戶；承包地；土地承包經(jīng)營權(quán)；消亡戶；戶內(nèi)繼承
引言
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的根本特征就是在堅持農(nóng)村集體土地所有制不變的原則下將農(nóng)村集體土地按人頭平均發(fā)包到戶以實現(xiàn)“耕者有其田”“人人有份”的目標(biāo)。我國農(nóng)村土地發(fā)包是以農(nóng)戶為單位開展的，農(nóng)戶依據(jù)戶內(nèi)享有承包資格的人口數(shù)量多寡分得相應(yīng)數(shù)量、相應(yīng)塊數(shù)的承包地。農(nóng)民集體成員依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)使用集體土地進(jìn)行勞動生產(chǎn)，以土地產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品作為基本生活資料，保障戶內(nèi)成員的生存和發(fā)展。一般而言，農(nóng)戶是由2 個及以上家庭成員組成的。然而，在農(nóng)村地區(qū)，存在著少量戶內(nèi)只有1位孤寡老人且無兒無女的“五保戶”。根據(jù)家庭生命周期理論，“五保戶”已經(jīng)處于解體階段，且一般而言，這類農(nóng)戶在城鎮(zhèn)以及其他集體經(jīng)濟(jì)組織較少存在血緣或姻緣關(guān)系的近親屬，故而，這類農(nóng)戶可稱之為潛在“消亡戶”，在唯一一個家庭成員死亡后，他們就從潛在“消亡戶”演變成為了實際“消亡戶”。截至 2018年底，全國有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象534.1萬戶，共計556.3萬人，相較2015年增加6.35%。按照我國人均耕地面積1.37畝來測算，“五保戶”占有的耕地面積達(dá)762.13萬畝。在“五保戶”消亡前，國家對農(nóng)村最為貧弱的“五保戶”提供了兜底型的保障，且集體經(jīng)濟(jì)組織對“五保戶”也擔(dān)負(fù)起了供養(yǎng)義務(wù)和保障責(zé)任，那么，在“五保戶”消亡后，該農(nóng)戶的承包地該如何處置？就成為亟需關(guān)注的重要現(xiàn)實問題。農(nóng)村土地作為農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料與生活資料，對于農(nóng)民而言意義重大。“五保戶”屬于農(nóng)村中既貧困又弱勢的群體，如果不能妥善保障其土地權(quán)益，無疑將影響其風(fēng)險承受能力和可持續(xù)生計水平；同時，如果不能對 “五保戶”消亡后其戶內(nèi)的承包地進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌再配置，將可能誘發(fā)擁有權(quán)力或資本的強勢群體對“五保戶”這一弱勢主體土地權(quán)利的肆意搶奪，最終侵害社會公平正義，影響社會和諧與穩(wěn)定。
在學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者已經(jīng)對“五保戶”的土地權(quán)利問題展開了相關(guān)研究，筆者研究發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織在“五保戶”消亡后對其承包地的處置方式有較大差異，存在著集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地、交給供養(yǎng)人使用、交給集體內(nèi)其他農(nóng)戶使用、被鄰居撿走耕種等多種情形，故而，亟需對“五保戶”消亡后的承包地進(jìn)行規(guī)范化處置。張立冬和李丹認(rèn)為，“五保戶”死亡后，其承包地應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回。曾子祺和唐浩認(rèn)為，對于去世的“五保戶”，他們作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份已經(jīng)自然消失。因此，在農(nóng)村第二輪土地承包期屆滿后，其承包地應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。程渭山認(rèn)為，在二輪延包中，要妥善處理“五保戶”親屬繼承承包地等歷史遺留問題。王小映和王得坤認(rèn)為，在“五保戶”消亡后，其供養(yǎng)人（包括外村的）可以繼承其承包地。劉同山和孔祥智認(rèn)為，為保障沒有子孫的、在農(nóng)村屬于弱勢群體的“五保戶”的利益，應(yīng)提高農(nóng)村土地的可交易性，為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地提供制度安排。王兆林等認(rèn)為，對于戶主年齡較大、無力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“五保戶”等群體，他們更傾向于退出承包地，但不退出宅基地，以獲得政府補償以及較高層次的城鎮(zhèn)社會保障。綜上，學(xué)術(shù)界針對“五保戶”承包地方面的研究主要圍繞著承包地收回、承包地繼承、承包地權(quán)利處置等方面開展。然而，現(xiàn)有研究在觀點上仍存在著一些爭議或者不深入、不系統(tǒng)之處，具體體現(xiàn)在：第一，在“五保戶”消亡后，集體經(jīng)濟(jì)組織是應(yīng)及時收回承包地，還是在第二輪土地承包期屆滿后再收回承包地？抑或是在哪個時間節(jié)點收回承包地？目前在學(xué)術(shù)界尚未予以明確和細(xì)化。第二，在“五保戶”消亡后，其承包地是不是存在著繼承（法定繼承、遺囑繼承、戶內(nèi)繼承）問題？在學(xué)術(shù)界尚未深入系統(tǒng)研究。第三，“五保戶”在生前對承包地享有哪些權(quán)利？他們是不是可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓、退出等方式處置自己的承包地？他們處置自己的承包地是否存在著一些約束條件？上述問題都需要予以深入研究和妥善回應(yīng)。
一、“五保戶”承包地的使用與處置失范的現(xiàn)實表現(xiàn)
（一）“五保戶”生前處置承包地的行為效力不被重視或認(rèn)可
1.“五保戶”生前轉(zhuǎn)讓其承包地給供養(yǎng)人但遭到近親屬反對。劉某是RB村“五保戶”，其無兒無女并且無法定贍養(yǎng)義務(wù)人，平時由鄰居趙某照顧其生活起居。2021 年4月，劉某去世，在生前其曾口頭承諾將戶內(nèi)的3.8畝承包地轉(zhuǎn)讓給供養(yǎng)人趙某，且RB村的村規(guī)民約也認(rèn)定，“消亡戶”的承包地應(yīng)留給對老人生前盡贍養(yǎng)義務(wù)的人。然而，劉某的遠(yuǎn)房侄兒孫某卻找到RB村村委，稱自己對劉某在日常生活中也盡了贍養(yǎng)義務(wù)，劉某的承包地應(yīng)該由他繼承，RB村以其不屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由拒不將土地發(fā)包給孫某。與之同時，孫某以“消亡戶”的承包地應(yīng)由RB村收回為由，強烈反對RB村將劉某的承包地發(fā)包給趙某。
2.“五保戶”生前將承包地遺贈給供養(yǎng)人但法院判決不予支持。韋某是 H村白泥田組的“五保戶”，一生無兒無女，其生活及看病等費用全部由外村的親侄承擔(dān)，韋某在生前與親侄簽訂有遺贈撫養(yǎng)協(xié)議，該協(xié)議約定，在韋某去世后其名下坐落于H村白泥田組的房產(chǎn)、承包地等歸親侄享有。然而，在韋某去世后，其承包地被政府依法征收，征地補償款被街道辦事處以H村集體公戶名義留存，H村白泥田組可根據(jù)需要申請使用。于是韋某的親侄以遺贈撫養(yǎng)協(xié)議為依據(jù)向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，最終法院判定，韋某的房屋屬于私人財產(chǎn)，可以繼承，而承包地屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，韋某的親侄不屬于H村白泥田組的集體成員，不能享有該集體的土地承包經(jīng)營權(quán)，不能繼承韋某的征地補償款和青苗補償費。
2007年10月開始實施的《物權(quán)法》已明確確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，并在2021年1月實施的《民法典》中進(jìn)一步鞏固了這一權(quán)利屬性。故而，“五保戶”對其分配獲得的承包地，應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。“五保戶”在生前有權(quán)通過口頭承諾或者書面協(xié)議等方式將承包地轉(zhuǎn)讓或遺贈給供養(yǎng)人，然而，在農(nóng)村土地集體所有制下，若供養(yǎng)人與“五保戶”不在同一集體經(jīng)濟(jì)組織，是否意味著他們無法享受到土地轉(zhuǎn)讓或遺贈帶來的權(quán)益，從而導(dǎo)致“五保戶”生前對承包地的處置行為失效？此外，“五保戶”去世后，其生前對承包地的處置是否能夠?qū)辜w經(jīng)濟(jì)組織的土地收回權(quán)？集體經(jīng)濟(jì)組織能否以不知情或未進(jìn)行備案等理由，否認(rèn)“五保戶”的承包地處置行為？這些問題的回應(yīng)與解決深刻地影響著“五保戶”生前對承包地的處置效力問題。
（二）“五保戶”消亡后其承包地歸近親屬或供養(yǎng)人耕種但存在著確權(quán)與否的差異
1.“五保戶”消亡后，其承包地被近親屬實際耕種，但存在著部分確權(quán)而部分沒有確權(quán)。在寧遠(yuǎn)縣CA村有6戶“五保戶”，在其成為“消亡戶”后，他們戶內(nèi)的承包地均由其侄兒、侄孫、弟弟等近親屬耕種。其中，3戶“五保戶”的承包地在2016年開展土地確權(quán)登記時已經(jīng)確權(quán)到實際耕種人名下，另外3戶“五保戶”的承包地則沒有確權(quán)到實際耕種人名下。
2.“五保戶”消亡后，其承包地被供養(yǎng)人實際耕種但沒有確權(quán)。在容縣石寨鎮(zhèn)大兆村全村有20多戶的“五保戶”，其中，有4戶成為“消亡戶”。“消亡戶”的承包地由生前供養(yǎng)人繼續(xù)耕種，在土地確權(quán)登記時，“五保戶”的承包地沒有確權(quán)到供養(yǎng)人的名下，而是作為村里的機動地進(jìn)行管理。
3.“五保戶”消亡后，其承包地被供養(yǎng)人耕種并全部予以確權(quán)。在貴港市覃塘區(qū)五里鎮(zhèn)林村，村里沒有收回過“消亡戶”的承包地。按照慣例，村里喪失勞動力的“五保戶”，在生前其承包地由供養(yǎng)人使用，在去世后其承包地由供養(yǎng)人繼續(xù)使用，在土地確權(quán)登記時給予確權(quán)登記頒證。
土地確權(quán)是一種行政行為，即人民政府依法對土地的所有權(quán)和使用權(quán)予以認(rèn)定，并明確土地權(quán)屬的行政行為。土地確權(quán)使得農(nóng)戶與承包地之間的法律關(guān)系得到了政府的認(rèn)定，變得更加可信賴、有保障，真正實現(xiàn)“確鐵權(quán)、頒鐵證”，給農(nóng)民吃下一顆土地權(quán)利的“定心丸”。那么，在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，“五保戶”消亡后，其承包地由近親屬、供養(yǎng)人等實際耕種，政府對實際耕種人從“五保戶”處獲得的承包地是不是要予以確權(quán)？政府確權(quán)與否，是不是會產(chǎn)生不同的法律后果，進(jìn)而影響實際耕種人享有承包地的權(quán)利期限以及后續(xù)處置承包地的權(quán)利？這些問題是值得深入思考和探究的。
（三）“五保戶”消亡后其承包地被集體收回后再分配給其他主體誘發(fā)矛盾沖突
1.“五保戶”消亡后其承包地被集體收回后分給供養(yǎng)人實際耕種，但誘發(fā)無地少地農(nóng)戶的不滿。王某與妻子溫某系村里的“五保戶”，其戶內(nèi)有承包地3.96畝。2014年秋，溫某因病去世。鄰居曹某一家便將王某接到家中一起生活，并幫忙耕種王某戶內(nèi)的3.96畝承包地，種地收入主要用于王某的生活開支。2015年初，王某去世，曹某一家為其辦理了喪葬事宜。村委會同意將王某戶內(nèi)的承包地交給曹某一家耕種。然而，2015年4月，村民趙某以其孫子從出生至今未分到承包地為由，強行耕種王某和溫某兩位“五保戶”的承包地。雖村委會多次與趙某協(xié)商，可趙某依然沒有放棄耕種這一承包地。2016年2月，曹某將趙某告上法庭，要求退還3.96畝承包地，并賠償2015年的種地?fù)p失5200元（按每畝承包地約1300元計算）。曹某提供了村委會出具的、經(jīng)村民代表會同意其耕種的會議記錄，以及爭議承包地周邊土地每畝平均產(chǎn)糧1300斤、每斤糧食價格1元的證明等證據(jù)。法院最終支持了曹某的訴訟請求，判決趙某退還其耕種王某戶內(nèi)的3.96畝承包地，對曹某主張賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)損失，參照雙方認(rèn)可的同村土地承包費用（每畝500元至900元不等），由趙某一次性支付曹某賠償款3564元。
2.“五保戶”消亡后其承包地被集體收回后分給無地少地農(nóng)戶耕種，但誘發(fā)供養(yǎng)人的不滿。王某是泌陽縣泰山廟鎮(zhèn)陳力村委某村組的村民，其有一女兒孟某。1974年，為贍養(yǎng)照顧自己的母親王某，孟某從泰山廟鎮(zhèn)惠河村委某村組搬遷到王某所在村組。1981年，陳力村開展了土地承包，王某從該村組分得4畝承包地，并由孟某代為耕種。1992年，在村集體開展土地調(diào)整時，孟某全家搬回泰山廟鎮(zhèn)惠河村委某村組，并且在惠河村委某村組分配獲得了相應(yīng)的承包地。與此同時，王某被所在村組確定為“五保戶”，并在所在村組分得了4畝承包地，該4畝承包地繼續(xù)由孟某實際耕種，且不用繳納農(nóng)業(yè)稅及其他費用。1997年，王某去世，孟某為給王某看病治療以及料理喪葬等事宜共計花費37 000多元，并欠下一些債務(wù)。在1992年至2001年間，王某留下的4畝承包地由孟某的丈夫繼續(xù)耕種，用于償還欠債。2001年，泰山廟鎮(zhèn)陳力村委某村組收回了該4畝土地，并將該4畝土地發(fā)包給了姚某。于是，孟某不服，并將姚某告上了法院。
從上述兩個案例可以看出，在“五保戶”消亡后，其承包地是應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并發(fā)包給本集體內(nèi)的無地少地農(nóng)戶，還是應(yīng)由“五保戶”的供養(yǎng)人繼續(xù)耕種？在實踐中存在著矛盾和分歧。無地少地農(nóng)戶會以戶內(nèi)新增人口沒有分得土地，進(jìn)而影響其家庭可持續(xù)生計為由向集體經(jīng)濟(jì)組織施壓，以試圖達(dá)到在“五保戶”消亡后將其承包地向無地少地農(nóng)戶轉(zhuǎn)移并長期占有的目的。而“五保戶”的供養(yǎng)人，會以自己是“五保戶”的親屬并承擔(dān)了養(yǎng)老送終等義務(wù)為由，拒絕放棄土地權(quán)利，以達(dá)到長期占有和控制“五保戶”承包地的目的。故而，在“五保戶”的供養(yǎng)人、集體經(jīng)濟(jì)組織、無地少地農(nóng)戶等主體之間圍繞“五保戶”的承包地產(chǎn)生了微妙的博弈和沖突關(guān)系。這場博弈和沖突關(guān)系映射出了農(nóng)村土地承包制度與社會保障體系之間的銜接問題，以及不同利益主體之間權(quán)益分配的平衡難題。這需要集體經(jīng)濟(jì)組織、政府部門和社會各界共同參與，通過協(xié)商、調(diào)解等方式，尋求一個既能保障“五保戶”供養(yǎng)人的合法權(quán)益，又能滿足無地少地農(nóng)戶的要地訴求，還能維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)包秩序的解決方案。
（四）“五保戶”消亡后供養(yǎng)人使用其承包地的年限存在差異
1.“五保戶”消亡后其承包地由供養(yǎng)人實際耕種但沒明確年限。自1995年第二輪土地承包以來，常水社區(qū)有4戶“五保戶”消亡，他們的耕地由對“五保戶”生前進(jìn)行照料、扶養(yǎng)的親戚耕種。
2.“五保戶”消亡后其承包地由供養(yǎng)人在集體經(jīng)濟(jì)組織村民組自治決議的規(guī)定年限內(nèi)耕種。S某為X村的“五保戶”，在S某去世后，根據(jù)相關(guān)政策，X村認(rèn)定S某所在的農(nóng)戶為“消亡戶”。由于村民K某長期照顧S某，并在其死亡后料理后事，故而，經(jīng)X村集體經(jīng)濟(jì)組織研究決定，先將S某的3.5畝承包地收回，然后，再交給K某無償經(jīng)營10年。
3.“五保戶”消亡后其承包地先由供養(yǎng)人耕種一段時間，然后，集體經(jīng)濟(jì)組織基于村民組自治決議收回承包地。甲某為泌陽縣賒灣鄉(xiāng)桑盤村委前桑盤第四村民小組村民，屬于“五保戶”，其一人獨立生活。1992年，在集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地時，甲某分得耕地4.5畝。乙某是甲某的女兒，為泌陽縣賒灣鄉(xiāng)桑盤村委前桑盤第三村民小組村民，在1992年集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地時已出嫁，戶口遷出第四村民小組，且第四村民小組也沒有給其發(fā)包土地。甲某生前由乙某贍養(yǎng)，去世后由乙某負(fù)責(zé)安葬。乙某耕種甲某的4.5畝耕地至今。2014年11月9日，泌陽縣賒灣鄉(xiāng)桑盤村委第四村民小組召開村民會議，會議經(jīng)2/3村民代表同意，決定收回所有“五保戶”消亡后的承包地，并推舉本組村民丙和丁為村民代表進(jìn)行訴訟。2014年11月25日，原告第四村民小組以丙和丁為代表起訴乙某，請求法院判令被告乙某歸還侵占的4.5畝耕地，并賠償經(jīng)濟(jì)損失1.05萬元。最后法院判決：第一，乙某于本判決生效時當(dāng)季農(nóng)作物（小麥）收割完成后5日內(nèi)將其耕種甲某的4.5畝耕地返還給泌陽縣雙廟街鄉(xiāng)桑盤村委前桑盤第四村民小組；第二，駁回泌陽縣雙廟街鄉(xiāng)桑盤村委前桑盤第四村民小組的其他訴訟請求。
對比上述三個案例可以發(fā)現(xiàn)，在“五保戶”消亡后，供養(yǎng)人對其承包地的使用期限存在著三個不同的情況：第一，沒有明確具體的使用期限；第二，集體經(jīng)濟(jì)組織基于村民自治決議規(guī)定的使用期限；第三，“五保戶”消亡后到集體經(jīng)濟(jì)組織決議收回這兩個期限的中間時段。同時，在理論上還存在著至少兩種可能：第一，第二輪土地承包期剩余年限與二輪延包期在內(nèi)的使用期限；第二，土地承包關(guān)系“長久不變”法律政策背景下承包地的使用期限。那么，在土地使用期限不明確的情況下，“五保戶”消亡后的承包地在多長年限內(nèi)可由其供養(yǎng)人耕種？還是由集體經(jīng)濟(jì)組織適時收回？這成為當(dāng)前農(nóng)村土地承包中一個亟待解決的復(fù)雜問題。同時，供養(yǎng)人擁有“五保戶”的承包地在使用期限上的長短差異，對于其經(jīng)濟(jì)利益、處置土地的權(quán)利等方面都會產(chǎn)生影響，故而，這一現(xiàn)實問題需要針對不同情形予以區(qū)分明確。
（五）“五保戶”結(jié)婚后夫妻一方死亡另一方繼承土地權(quán)益被否定
“五保戶”作為孤寡老人，雖然經(jīng)濟(jì)較貧困、勞動能力也較差，但是法律法規(guī)并未限制其結(jié)婚，那么，在“五保戶”結(jié)婚后，若夫妻其中一方死亡，另外一方是否享有土地權(quán)益繼承權(quán)，是值得思考的問題。在興城市甲村，張某（女）是村里的“五保戶”，1982年，在第一輪土地發(fā)包時，張某在甲村分配獲得一份承包地；1997年，第二輪土地發(fā)包時，張某繼續(xù)經(jīng)營這份承包地。在1982年，張某與本鄉(xiāng)乙村的“五保戶”李某結(jié)婚，在2005年，張某將戶口遷到乙村，然而，張某在甲村的承包地一直保留沒有被收回，同時，乙村也沒有給張某分配承包地。2006年張某去世，甲村將張某列為“消亡戶”，并收回張某的承包地，然而，其丈夫李某要求到甲村享受張某的土地承包經(jīng)營權(quán)。該案例凸顯了一個重要問題：當(dāng)兩個不屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的“五保戶”結(jié)婚，若其中一方去世，另一方作為配偶是否有權(quán)通過繼承來繼續(xù)經(jīng)營承包地？與之相對應(yīng)，如果結(jié)婚的“五保戶”雙方屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織，承包地被集體經(jīng)濟(jì)組織收回的情況是否就不會發(fā)生？這種情況下，是否會導(dǎo)致即便是夫妻關(guān)系，由于存在是否屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的差異，進(jìn)而在配偶一方去世后另一配偶是否有權(quán)繼續(xù)承包經(jīng)營承包地這一問題上產(chǎn)生不同的法律后果，從而引發(fā)橫向?qū)Ρ?？這一議題值得深入探討和研究。
二、“五保戶”承包地問題的形成原因
（一）相關(guān)法律制度的局限與不足
《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正)、《土地管理法》（2019年修正）等法律法規(guī)對發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)、承包的原則和程序、承包期限、承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)與互換和轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，明確了農(nóng)戶是土地承包的基本單位，并依法維護(hù)農(nóng)戶的土地權(quán)益不受任何組織和個人的侵犯。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)，并沒有直接對農(nóng)戶消亡的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)戶消亡后其承包地的規(guī)范化處置方式等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，對于未來將大概率走向消亡的“五保戶”在生前對其承包地經(jīng)營管理和權(quán)利處置行為，以及“五保戶”消亡后其承包地的歸宿也沒有具體的操作細(xì)則。國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第11條規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有。”該條規(guī)定涉及“五保戶”的土地代耕行為，且干預(yù)了“五保戶”與其他主體之間代耕行為的收益歸屬，畢竟“五保戶”既可以免費將承包地交給他人代耕，也可以與代耕人之間約定代耕收益的分配比例。同時，“五保戶”出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓、退出、互換等承包地處置行為沒有在《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等法律法規(guī)中得到明確規(guī)定。在“五保戶”消亡后，雖然其承包地可以參照《民法典》第1160條規(guī)定處理，即“無人繼承又無人受遺贈的遺產(chǎn)，歸國家所有，用于公益事業(yè)；死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在集體所有制組織所有”。但是若“五保戶”在生前通過口頭承諾、簽訂遺贈扶養(yǎng)協(xié)議或立遺囑等方式，將承包地留給供養(yǎng)人或其他人，那么“五保戶”是否有權(quán)根據(jù)個人意愿將承包地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民、其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，甚至是外國人？關(guān)于“五保戶”處置承包地的權(quán)利內(nèi)容和承接主體范圍，目前的法律法規(guī)尚未給出明確的規(guī)定，這些問題尚待在法律層面上進(jìn)一步明確和規(guī)范。
（二）“五保戶”身份的特殊性與復(fù)雜性
“五保戶”作為供養(yǎng)對象具有身份特殊性。首先，在“五保戶”、低保戶與一般貧困戶之中，“五保戶”的可持續(xù)生計水平最差。因而，“五保戶”是農(nóng)村中最困難、最特殊的弱勢群體，需要政府部門、集體經(jīng)濟(jì)組織和社會組織等主體給予特殊的扶持和照顧。其次，由于經(jīng)濟(jì)貧困、勞動能力較差等緣故，“五保戶”一般沒有配偶、沒有子女后代，其所在農(nóng)戶很大概率面臨著消亡的最終結(jié)局。最后，農(nóng)村土地是以戶為單位承包的，農(nóng)戶的持續(xù)存在是承包土地的前提，在“五保戶”消亡后，其承包地將面臨著從農(nóng)戶重回集體的命運。同時，“五保戶”的類型也是復(fù)雜多樣的。第一，按照供養(yǎng)方式來劃分，“五保戶”分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，對于集中供養(yǎng)的“五保戶”，主要在特定的供養(yǎng)機構(gòu)（如敬老院）集中供養(yǎng)，“五保戶”入院自愿，出院自由，在集中供養(yǎng)下，“五保戶”的生活費用、醫(yī)療費用等開支通常由供養(yǎng)機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；對于分散供養(yǎng)的“五保戶”，他們選擇在家接受供養(yǎng)，由相關(guān)部門、村民委員會或者指定的村民提供必要的照料、幫助和醫(yī)療救助。第二，按照戶內(nèi)有沒有承包地來劃分，分為有承包地的“五保戶”和沒有承包地的“五保戶”，前者參加了土地發(fā)包，并分到了一定數(shù)量的承包地，或者經(jīng)營管理其長輩去世留下的承包地；后者是指“五保戶”由于沒有參與土地承包或者放棄土地承包資格等緣故，他們沒有從集體經(jīng)濟(jì)組織分到承包地。筆者在十堰市鄖陽區(qū)譚家灣鎮(zhèn)五道嶺（4組）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村民小組共有9戶“五保戶”，其中，4戶“五保戶”是有承包地的，共計3畝多，而另外5戶“五保戶”則沒有承包地。同時，對于集中供養(yǎng)的，雖一般不分配承包地，但也存在著部分“五保戶”在集體經(jīng)濟(jì)組織分配獲得了承包地后，再選擇集中供養(yǎng)。故而，“五保戶”身份的特殊性和復(fù)雜性，使得其承包地權(quán)益極易受到侵害，且“五保戶”消亡后其承包地的處置往往缺乏規(guī)范性，使得“五保戶”承包地問題成為一個備受社會關(guān)注的敏感話題。
（三）農(nóng)村土地的集體公有與農(nóng)戶私權(quán)的雙重屬性
在我國，土地不存在私有的情況，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織依法開展土地發(fā)包，將一定年限相應(yīng)數(shù)量的承包地分配給農(nóng)戶經(jīng)營。同時，在土地發(fā)包后，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者可以對農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。集體經(jīng)濟(jì)組織是某個村組（社區(qū)）范圍內(nèi)全體成員的集合體，是全部集體成員合法權(quán)益的代表者。為避免不同農(nóng)戶間人均承包地顯著失衡，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶間的土地分配基尼系數(shù)不斷攀高的情況愈演愈烈，集體經(jīng)濟(jì)組織先依法收回“消亡戶”的承包地，然后將收回的承包地再發(fā)包給無地少地農(nóng)戶的做法，就成為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮土地所有者職能的體現(xiàn)。與之同時，在“增人不增地，減人不減地”、土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位確立、農(nóng)村土地確權(quán)頒證、土地承包關(guān)系“長久不變”等一系列穩(wěn)定地權(quán)關(guān)系的改革措施的綜合作用下，農(nóng)戶對承包地享有的權(quán)利更加豐富、更加飽滿，這具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)戶對承包地享有的權(quán)利期限越來越長，從15年增加到30年，再演變?yōu)楝F(xiàn)今通過“土地承包期屆滿與自動無償延包”相結(jié)合的“長久不變”；第二，在“還權(quán)賦能”的改革邏輯下，農(nóng)戶對承包地享有的權(quán)利越來越多，對承包地的處置權(quán)能越來越得到強化。農(nóng)戶可以在保留土地承包權(quán)的前提下對承包地采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股，也可以采取土地退出、土地轉(zhuǎn)讓等方式完全讓渡承包地的權(quán)能，并一次性獲得較多的經(jīng)濟(jì)收益。故而，“五保戶”在生前也可以對承包地行使處置權(quán)：第一，通過訂立遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的方式，將承包地、宅基地等讓渡給生前照料人；第二，通過市場行為將承包地轉(zhuǎn)讓或退出給其他單位或個人。那么，在“五保戶”消亡后，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有者權(quán)利以公益目的收回或者處置“五保戶”的承包地時，就會使得“五保戶”對承包地處置權(quán)的效力大打折扣，進(jìn)而造成公權(quán)與私權(quán)之間的競爭與沖突。例如，在沒有經(jīng)過村委會變更或村委會不予辦理變更的情況下，若“五保戶”生前私下將承包地轉(zhuǎn)移給其他人員，在“五保戶”消亡后，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織收回其承包地并發(fā)包給無地少地農(nóng)戶時，將導(dǎo)致“五保戶”的承包地權(quán)利受讓人與無地少地農(nóng)戶之間產(chǎn)生矛盾糾紛，并出現(xiàn)無地少地農(nóng)戶即使辦理相關(guān)手續(xù)也不能正常經(jīng)營“五保戶”的承包地的現(xiàn)象。
三、保障“五保戶”承包地權(quán)益的政策建議
（一）明確“五保戶”生前對承包地的各項處置權(quán)利
“五保戶”作為集體經(jīng)濟(jì)組織的合法承包方，在生前享有土地承包經(jīng)營權(quán)，這一權(quán)利不因他們接受政府部門的優(yōu)待、救濟(jì)政策或集體經(jīng)濟(jì)組織的供養(yǎng)而受到影響。與之相對應(yīng)，需要清晰地界定“五保戶”對承包地的各項權(quán)利，維護(hù)其憑借承包地獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，充分發(fā)揮承包地對弱勢群體的社會保障功能。
1.委托代耕。委托代耕是指一些沒能力種地或者不愿意種地的農(nóng)戶將土地委托給其他農(nóng)戶或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由其代耕代種，雙方協(xié)商代耕所產(chǎn)生收益的分配問題。“五保戶”生前一般勞動能力差，自身耕種承包地比較困難，容易導(dǎo)致承包地的撂荒或低效利用。故而，“五保戶”可以將承包地委托給供養(yǎng)人或者親友鄰居耕種，委托代耕期間所獲得種地收益以及政府補貼等利益，以優(yōu)先保障“五保戶”的利益為原則，可以在集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督下由“五保戶”和代耕人之間協(xié)商分配比例。
2.出租。土地出租是指農(nóng)戶將一定年限的土地經(jīng)營權(quán)交給其他農(nóng)戶或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用，并按年度賺取土地租金的行為。故而，“五保戶”可以在保留土地承包權(quán)的前提下出租土地經(jīng)營權(quán)，這不僅可以幫助其穩(wěn)定地賺取租金收益以緩解家庭面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，還可以促進(jìn)缺乏勞動能力和種地意愿的“五保戶”的承包地在市場化機制作用下向資金與機械化程度等方面實力較強、種地積極性高的主體流動，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的高效利用。
3.入股。土地入股是農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股到專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)戶按照入股土地經(jīng)營權(quán)的價值量享有相應(yīng)的股份，并根據(jù)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的盈利情況、股份總量以及自身持有的股份數(shù)量等因素獲得分紅收益。同時，在實行土地股份制改革的村莊（社區(qū)），“五保戶”可以將承包地入股，按照其村所有農(nóng)戶平均擁有的集體資源股權(quán)份額計算年度分紅。
4.轉(zhuǎn)讓。經(jīng)濟(jì)困難且年老多病的“五保戶”，由于無配偶、無子女照料其生活起居，老人可能會在生前承諾將自己的承包地低價甚至無償轉(zhuǎn)讓給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的供養(yǎng)人作為“報答”，尤其當(dāng)“五保戶”的去世時間在第二輪土地承包期屆滿以后（例如2029年），他們屆時的土地轉(zhuǎn)讓行為，將使供養(yǎng)人作為土地受讓方獲得可能延續(xù)到本世紀(jì)中葉的土地承包經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，“五保戶”是擁有處置自己承包地的權(quán)利的，以避免他們喪失憑借土地來獲取自己生存保障的權(quán)利。對于在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過土地轉(zhuǎn)讓獲得“五保戶”土地的供養(yǎng)人，可以確權(quán)到土地受讓人的戶內(nèi)。然而，“五保戶”不能將承包地跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民或者其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利內(nèi)容是土地剩余承包年限的土地經(jīng)營權(quán)。
（二）賦予“五保戶”土地退出權(quán)
土地退出權(quán)是農(nóng)戶將其擁有的一定數(shù)量承包地的“權(quán)利束”一次性完全讓渡給其他主體，退地農(nóng)戶作為土地退出方和其他主體作為土地承接方協(xié)商確定退地補償價格與價款支付方式等重要合約內(nèi)容。農(nóng)村老年人群體，尤其是無兒無女的“五保戶”，他們雖然享受各級政府和集體經(jīng)濟(jì)組織等主體提供的保障，但是生活水平仍然比較低、抗風(fēng)險能力差。“五保戶”退出土地，不僅沒有子孫后代需要依靠土地獲得生存保障的后顧之憂，而且土地退出一次性獲得的較大數(shù)額補償金有利于他們安享晚年。在成都，“五保戶”被納入到土地退出的目標(biāo)群體范疇，在土地退出補償標(biāo)準(zhǔn)上，如果屬于結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的有償退出方式，“五保戶”退出承包地的補償標(biāo)準(zhǔn)為4.8萬元/畝；如果屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償退出方式，通過競拍方式確定最終補償價格為4.3萬元/畝。故而，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，探索建立“五保戶”、進(jìn)城農(nóng)戶等群體的承包地有償退出機制，明確退出的基本程序、補償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理模式，形成多樣化退出補償方式，可以滿足“五保戶”等主體的利益訴求。
（三）依法厘清“五保戶”消亡后的承包地繼承問題
“五保戶”在生前，可以采取訂立遺囑、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議等方式將承包地、宅基地及地上房屋等戶內(nèi)財產(chǎn)指定由某個近親屬或者供養(yǎng)人繼承。如果“五保戶”在生前沒有立遺囑、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議，他們的近親屬或者生前照料人也期望以繼承、遺贈的途徑合法獲得該“五保戶”的承包地等財產(chǎn)權(quán)益。一般而言，對于無兒無女或無贍養(yǎng)人的老年人，從鼓勵老年人家庭養(yǎng)老的原則出發(fā)，采取“五保戶扶養(yǎng)人繼承”的原則，誰扶養(yǎng)“五保戶”老年人，誰可以繼承老年人所承包的土地。劉宗志等研究發(fā)現(xiàn)，在第二輪土地承包期滿后，在“五保戶”消亡后，承擔(dān)了“五保戶”的生前贍養(yǎng)和養(yǎng)老送終義務(wù)的親戚子侄理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵碛?/span>“五保戶”承包地權(quán)利的“繼承權(quán)”，普遍不愿意交回承包地。然而，根據(jù)《民法典》規(guī)定，遺產(chǎn)是指公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括合法收入、房屋、儲蓄、生活用品等，而土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性和社會保障功能，不屬于農(nóng)戶的私有財產(chǎn)，并沒有被納入到遺產(chǎn)的范疇。故而，在“五保戶”消亡后，其對承包地享有的權(quán)利和義務(wù)也隨之消失，只有以當(dāng)季承包地的種植收益或土地流轉(zhuǎn)收益等為代表的承包利益才能按照《民法典》等法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行繼承。
在廣大農(nóng)村地區(qū)，按照“增人不增地，減人不減地”的原則，戶內(nèi)繼承是普遍存在且被默認(rèn)的，即農(nóng)戶內(nèi)一個成員死亡后，其承包地被禁止收回，并自然而然地沉淀在戶內(nèi)由剩余家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營。然而，“五保戶”的家庭成員往往只有一人，其消亡后意味著戶口簿上的家庭成員全部死亡，且“五保戶”的親戚子侄基本上隸屬于另一個農(nóng)戶，故而，也不會發(fā)生戶內(nèi)繼承。當(dāng)“五保戶”的親戚子侄是其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，適用“跨越社區(qū)禁止繼承”的條款?；诒疚恢髁x的邏輯，集體經(jīng)濟(jì)組織在“肥水不流外人田”的思維驅(qū)使下，基本不會允許“外人”通過繼承來獲得本集體的承包地，這樣也可以避免土地承包秩序的混亂，以及在土地統(tǒng)一管理、規(guī)劃和使用方面出現(xiàn)不利于農(nóng)田灌溉、道路整修等問題。然而，“五保戶”并非全部會轉(zhuǎn)化為實際“消亡戶”，法律政策并沒有禁止“五保戶”通過收養(yǎng)、過繼等方式延續(xù)農(nóng)戶持續(xù)存在的權(quán)利。故而，如果經(jīng)過了“申請—審查—辦證”這一合法的收養(yǎng)手續(xù)，“五保戶”過繼、收養(yǎng)了其他近親屬或集體成員的子女，那么在“五保戶”消亡后，其承包地可以通過戶內(nèi)繼承的方式留給其繼子女、養(yǎng)子女繼續(xù)承包經(jīng)營，這就需要明確戶內(nèi)繼承人的確定方式、戶內(nèi)繼承的啟動時點、戶內(nèi)繼承的遺產(chǎn)份額劃分等重要內(nèi)容。
（四）保障“五保戶”中外嫁女的土地權(quán)益
“五保戶”如若有女兒（婚生或者收養(yǎng)）且外嫁，當(dāng)該外嫁女在“娘家”未分得承包地的情況時，“五保戶”消亡后，其承包地是該全部由其女兒承包經(jīng)營，還是僅保留1人份額的承包地給其外嫁女承包經(jīng)營？當(dāng)“五保戶”中的外嫁女，在嫁入地已經(jīng)分得承包地，是不是就意味著“五保戶”消亡后就要收回其承包地，這可能會引發(fā)性別歧視的問題。同時，在農(nóng)村，還存在著一些外嫁女未將戶口遷往“婆家”的情形，那么，“五保戶”消亡后，其承包地是不是就可以名正言順地由其嫁出但未遷戶的女兒繼續(xù)承包經(jīng)營，這可能會引起已遷戶口與未遷戶口的外嫁女之間的強烈對比，甚至可能間接鼓勵外嫁女不遷移戶口。因此，本文認(rèn)為，保障“五保戶”中外嫁女的承包地權(quán)益，應(yīng)該區(qū)別不同的情況進(jìn)行具體分析：
第一，如果“五保戶”中的女兒已經(jīng)外嫁，且在“婆家”尚未實際分得承包地，為了避免農(nóng)村婦女土地權(quán)益“兩頭空”，根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）等法律法規(guī)，“五保戶”消亡后，在土地剩余承包期內(nèi)，其承包地應(yīng)當(dāng)依法留給其外嫁的女兒承包經(jīng)營，集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)當(dāng)收回。
第二，如果“五保戶”中的女兒已經(jīng)外嫁，同時將戶口遷往了“婆家”集體經(jīng)濟(jì)組織，且在婆家已經(jīng)實際分得承包地，為了避免農(nóng)村婦女土地權(quán)益“兩頭占”，此時，在“五保戶”消亡后，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回其戶內(nèi)承包地。
第三，如果“五保戶”中的女兒已經(jīng)外嫁，且在婆家已經(jīng)實際分得承包地，但是其女兒的戶口仍在原“五保戶”內(nèi)，此時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村婦女的意愿，由其自主選擇退出“娘家”或者“婆家”其中一邊的承包地，以避免出現(xiàn)“兩頭占”。
（五）規(guī)范“五保戶”通過合戶以維護(hù)土地權(quán)益的行為
農(nóng)村戶口合并，簡稱“合戶”，是指將兩個或者多個農(nóng)村戶口合并到同一戶口的行為。由于“五保戶”可能會有旁系血親或者其他遠(yuǎn)親居住在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，在“五保戶”消亡前，通過與這些親屬進(jìn)行合戶，就可以變相地延續(xù)農(nóng)戶的存在，此時，兩個農(nóng)戶分別享有的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)證就可以合并為一本權(quán)證，并重新簽署土地承包合同，進(jìn)而達(dá)到避免其承包地被集體經(jīng)濟(jì)組織收回的目的。本文認(rèn)為，由于農(nóng)村合戶涉及到承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)益問題，故而，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村的合戶、分戶制度，明確規(guī)定農(nóng)村合戶的條件和原則，即不在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶不能合戶，城市戶口與農(nóng)村戶口不能合戶，沒有直系血緣關(guān)系、姻緣關(guān)系或合法收養(yǎng)與過繼關(guān)系的不能合戶等。同時，農(nóng)村合戶需遵循相應(yīng)的法定程序，要以政府戶籍管理部門的登記為準(zhǔn)，未經(jīng)政府戶籍管理部門批準(zhǔn)，兩個及以上的農(nóng)戶私下進(jìn)行合并的，則合戶行為不成立。通過嚴(yán)格把握農(nóng)村合戶要求和程序，不僅能夠限制以逐利為目的的臨時合戶行為，而且可以有效避免“五保戶”的承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)益被供養(yǎng)人、債權(quán)人、村組干部等主體以合戶的名義兼并。同時，在辦理農(nóng)村合戶時，戶籍管理部門應(yīng)當(dāng)提醒當(dāng)事人，合戶的法律后果是與宅基地的相關(guān)權(quán)益相聯(lián)系的，由于農(nóng)村實行“一戶一宅”的政策，在合戶前，每個農(nóng)戶均各自分得了宅基地，那么，在合戶后，則會面臨著“一戶多宅”或者宅基地面積超占等問題。戶籍管理部門通過提醒合戶可能帶來的不利之處，引導(dǎo)一些農(nóng)戶放棄其逐利性的合戶行為。
結(jié)語
“五保戶”承包地問題的妥善解決，不僅關(guān)乎這一農(nóng)村特殊弱勢群體的基本權(quán)益保障，而且是農(nóng)村土地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容。通過對“五保戶”承包地問題的深入探討，筆者提出了系列政策建議，以期在法律制度、政策執(zhí)行和社會實踐中找到平衡點，確保“五保戶”能夠在承包地的承包、經(jīng)營、處置和繼承等方面得到公平對待，期望通過這些努力，構(gòu)建更加公平、有序的農(nóng)村土地承包關(guān)系，推動農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：劉靈輝：《農(nóng)村“五保戶”的承包地問題研究》，載《河北法學(xué)》2025年第10期，第19頁-34頁。
