作者簡介:梁君瑜，男，廣西貴港人，武漢大學法學院副教授，最高人民檢察院行政檢察研究基地·武漢大學行政檢察研究中心研究員，法學博士，研究方向：行政訴訟法學。
摘要:行政訴訟跨區(qū)域管轄是在地方法院的人、財、物尚未實現(xiàn)省級以下統(tǒng)管的大背景下，有限分離司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的改革機制。此項改革緣起于行政審判的司法地方化之困，經(jīng)由地方先行的異地交叉管轄與相對集中管轄早期探索后，借助中央部署、立法授權與司法助推而得以繼續(xù)深化。在既有跨區(qū)域管轄的主要模式中，除自管型普通法院集中管轄模式、選擇管轄模式可能出現(xiàn)特例外，行政訴訟案件的被告地與集中管轄地均出現(xiàn)分離。因兩地檢察院之間缺乏有效協(xié)作機制，以致行政檢察監(jiān)督面臨集中管轄地檢察院的辦案成本增加與辦案壓力增大、被告地檢察院的辦案難度增大、非集中管轄地檢察院的行政訴訟監(jiān)督職能弱化等挑戰(zhàn)。有必要以行政檢察一體化作為理論指引，以構建兩地檢察院之間的協(xié)作機制、充分運用上級檢察院統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案的機制作為因應之策。
關鍵詞:行政訴訟跨區(qū)域管轄；司法地方化；行政檢察監(jiān)督；檢察一體化；異地用檢
一、研究背景與問題提出
2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，其中提到“深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革”。應當說，這蘊含了對我國二十多年來行政訴訟管轄改革經(jīng)驗的肯定以及對未來的展望。在深化行政案件管轄改革的同時，行政檢察監(jiān)督工作的開展也面臨新挑戰(zhàn)。如何實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督與深化行政案件管轄改革的有效銜接，是當下亟需解決的問題。無論是級別管轄改革中由最高人民法院循序推進的提級管轄實踐，還是地方先行試點的相對集中管轄、異地交叉管轄等跨區(qū)域管轄經(jīng)驗，都呈現(xiàn)出有限分離司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的努力。本質上，這些努力并不觸及行政審判體制的變革問題，而是在地方法院之人、財、物尚未實現(xiàn)省級以下統(tǒng)管的大背景下所作出的“階段性、過渡性的選擇”。亦即借由被告所在地法院的上級法院或異地同級法院管轄行政案件，以期消解或至少弱化地方黨政機關對行政審判的干預，鉗制司法地方化的蔓延之勢。
在1989年《行政訴訟法》第13、14條的規(guī)范架構下，省級政府作被告的案件由中級法院管轄，而“縣級政府、設區(qū)的市（或自治州）一級政府”（以下簡稱“縣級與地市級政府”）作被告的案件由基層法院管轄，但若屬于“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”，則由中級法院管轄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，已廢止）第8條將被告為縣級以上政府且基層法院“不適宜審理”的案件納入“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”，然因“不適宜審理”存在較大的解釋余地，故縣級與地市級政府作被告的案件僅被例外提級至中級法院管轄。相比而言，《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（法釋〔2008〕1號，以下簡稱《行訴管轄規(guī)定》，已廢止）第1條指出，“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”包含被告為縣級以上政府的案件，但以縣級政府名義辦理不動產(chǎn)物權登記的案件，則可除外。這意味著將縣級與地市級政府作被告的案件提級至中級法院管轄已成為原則，即便出現(xiàn)例外情形，也只是“可以除外”。2014年修改后的《行政訴訟法》將管轄改革的實踐經(jīng)驗上升至法律層面。該法第15條將縣級與地市級政府作被告的案件全面提級至中級法院管轄，并在第18條授權地方法院開展行政訴訟跨區(qū)域管轄的實踐。
就提級管轄改革而言，中級法院面臨的行政訴訟監(jiān)督、縣級與地市級政府面臨的行政違法行為監(jiān)督均不受影響，前者仍由法院所在地的同級檢察院負責；后者原則上仍由政府“對應的”同級檢察院承擔，若上一級檢察院更適宜的，亦可由其承擔。但是，就跨區(qū)域管轄改革而言，無論采相對集中管轄、異地交叉管轄抑或其他模式，管轄法院都不是被告所在地的法院，鑒于負責行政訴訟監(jiān)督的檢察院與管轄法院處在同一區(qū)域，故檢察院與被告自然不在同一區(qū)域。這一方面對面向法院的行政訴訟監(jiān)督產(chǎn)生影響。例如，對行政生效裁判的監(jiān)督須建立在查清案件事實的基礎上，檢察院調查核實的成本將隨異地開展工作而增加。另一方面，被告所面臨的行政違法行為監(jiān)督也將受到影響。例如，管轄法院所在地的檢察院更容易在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的線索；而被告所在地的檢察院更便于協(xié)調當?shù)攸h委、政府等部門，共同推進行政違法行為的糾錯以及行政爭議的實質性化解。以上兩地的檢察院該如何協(xié)作，仍待制度層面的細化。
綜上所述，鑒于提級管轄改革未對行政檢察監(jiān)督造成實質影響，行政檢察監(jiān)督與深化行政案件管轄改革的銜接問題也就主要聚焦在集中管轄、異地管轄改革之上，后兩者都具備跨區(qū)域管轄的特征。本文擬在回顧并梳理我國行政訴訟跨區(qū)域管轄改革之歷程與類型的基礎上，重點對實踐中的異地交叉管轄、相對集中管轄等不同模式下行政檢察監(jiān)督可能遭遇的挑戰(zhàn)予以反思，并嘗試在制度層面提出因應之策。
二、行政訴訟跨區(qū)域管轄改革的歷程回顧
無論是異地交叉管轄、相對集中管轄抑或跨行政區(qū)劃法院管轄，基本上都符合異地審理的特征。除部分試點地區(qū)的集中管轄法院也審理本轄區(qū)的行政案件較為特殊外，集中管轄法院對其他轄區(qū)行政案件的審理便屬“異地審理”?？缧姓^(qū)劃法院在設置之初就與具體區(qū)域脫鉤，不存在對應的“地方黨政機關”，即便不是地理上的“異地”法院，也在功能上起到異地審理的效果。異地審理意味著跨越被告所在的區(qū)域實施管轄，管轄法院既可能是普通法院、專門法院，也可能是跨行政區(qū)劃法院。
（一）改革緣起：行政審判的司法地方化之困
1989年《行政訴訟法》在管轄原則上參考了民事訴訟中“原告就被告”的做法?；谠摲ǖ?/span>17條之設計，絕大多數(shù)行政案件的地域管轄權被交予最初作出行政行為的行政機關所在地法院。依當時的代表性觀點，之所以如此設計，是因為這“便于被訴的行政機關出庭應訴；便于人民法院調取證據(jù)，正確及時地審理案件；當人民法院判決行政機關敗訴，需由行政機關履行義務、賠償損失時，便于判決的執(zhí)行”。然而，上述理由都值得商榷。其一，行政訴訟有別于平等主體之間的民事訴訟，后者要求原告到被告所在地的法院起訴，是為了減輕被動應訴方的負擔。而我國行政訴訟的被告是行政主體，其在經(jīng)濟實力、應訴能力上都比原告更具優(yōu)勢。與減輕被告的應訴負擔相比，方便原告行使訴權更有必要。其二，行政訴訟最核心的問題在于被訴行政行為是否實質合法，而該問題的舉證責任由被告承擔。因被告作為公權力主體具備較強的舉證能力，故法院調取證據(jù)的用武之地較小，所謂“便于法院取證”遠不如民事訴訟中迫切。其三，有關被告敗訴時便于判決執(zhí)行的說辭，反過來也可作為動搖“原告就被告”管轄原則的理由，因為原告敗訴時同樣涉及判決的執(zhí)行。
另外，“原告就被告”的管轄原則已導致行政審判陷入司法地方化的泥潭。因地方法院的人事任免和財政供給分別受同級權力機關和行政機關的控制，在實質性權力關系上還受地方黨委領導，故法院及法官在行政審判中極易受到實質干預。更何況，“不論個案中來自被告的行政權干預是否實際發(fā)生，事實上，法官因長期受體制環(huán)境、內部司法政策與考核機制的影響，也會自覺尋求政治正確的答案”。其結果是，在面對被訴行政行為違法的情形時，法院不會輕易判決被告敗訴，而傾向于以協(xié)調的手段動員原告撤訴。
（二）地方先行：異地交叉管轄與相對集中管轄的早期探索
面對司法地方化的問題，自2001年起，部分法院開啟了行政訴訟異地交叉管轄的改革試點。例如，山東省濟寧市中級法院自2001年起，針對原告在本轄區(qū)內訴權受限、本轄區(qū)內有較大影響或有管轄權的法院認為不能正常開展審判工作的案件，根據(jù)原告申請或基層法院建議，由中級法院指定其他基層法院審理。又如，浙江省臺州市中級法院自2002年起，針對一部分在當時本由被告所在地基層法院管轄的案件，改由原告向中級法院起訴，中級法院再將其認為符合起訴條件的案件指定給被告所在地以外的基層法院管轄。為了方便原告且盡量減少被告借助受案法院所在地的政府對該院施加之干擾，中級法院在指定異地法院時多采就近原則和隨機原則。在當時，異地交叉管轄依托指定管轄的方式實現(xiàn)，具有“逐案指定”的特征。被指定的異地法院在案發(fā)前并不確定，但這恰恰可避免因異地法院的固化而與被告形成新的利益勾連，也與最高人民法院秉持的指定的異地法院與原管轄法院不宜固定對應之立場相一致。異地交叉管轄的經(jīng)驗被2008年出臺的《行訴管轄規(guī)定》所吸收。
除異地交叉管轄外，浙江省麗水市中級法院率先實施的相對集中管轄改革試點，對司法地方化的緩和同樣產(chǎn)生深遠影響。該院在2007年9月17日發(fā)布《關于試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度的意見》，將本市內的兩家基層法院確定為集中管轄法院。當事人在起訴時提出指定管轄申請或受案法院認為其不適宜管轄的，由中級法院從上述兩家集中管轄法院中指定一家管轄。2010年2月10日，麗水市中級法院發(fā)布《關于完善行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見》，將集中管轄法院增至3家，并對3家法院出于方便群眾訴訟，以巡回審判方式審理的行政案件量的最低比例作出限定。在麗水試點的相對集中管轄采逐案指定管轄的方式，但與異地交叉管轄不同，被指定的集中管轄法院已相對固定，這在降低管轄法院之不確定性的同時，卻增加了被告與管轄法院在長期接觸中形成利益勾連的風險。
（三）中央部署、立法授權與司法助推：跨區(qū)域管轄的發(fā)展動向
除增加當事人與管轄法院的訴訟成本這一共性問題外，異地交叉管轄還面臨顛倒法定管轄與裁定管轄的主次關系、在個案中指定異地法院將產(chǎn)生高度不確定性、被告仍可通過異地黨委及政府間接干預行政審判等質疑。相對集中管轄則還遭受下列詬?。悍羌泄茌牱ㄔ簾o行政訴訟案件可審，集中管轄法院卻承受巨大辦案壓力；相對固化的管轄法院可能與被告形成新的利益勾連，進而面臨新的行政干預；被告所在地的黨政機關對管轄法院的行政干預成本雖有所增加，但也只是多轉幾道手續(xù)而已。
2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理、探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。在總結地方經(jīng)驗后，最高人民法院發(fā)布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（法〔2013〕3號，以下簡稱《集中管轄試點通知》），對集中管轄的開展方式、集中管轄法院能否管轄本地行政機關為被告的案件、非集中管轄法院的行政審判庭是否保留等問題予以明確。相對集中管轄自此改采“統(tǒng)一指定”的方式。傳統(tǒng)的“逐案指定”借助行政裁定來完成，統(tǒng)一指定則仰賴制定試點方案和發(fā)布通知來實現(xiàn)。針對被告為集中管轄法院當?shù)匦姓C關且該院不宜審理的情形，若存在兩家以上集中管轄法院，則可彼此實行異地交叉管轄。2014年10月16日，最高人民法院下發(fā)《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》（法〔2014〕257號），確定部分省市依托鐵路運輸法院開展相對集中管轄改革試點。因鐵路運輸法院的設立、運行不以行政區(qū)劃為參考，故具備跨區(qū)域管轄案件的特征。
2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。2014年修改后的《行政訴訟法》第18條授權地方開展行政訴訟跨區(qū)域管轄。同年12月2日，中央全面深化改革領導小組通過《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，其中對探索設立跨行政區(qū)劃法院寄予厚望，認為此舉將“有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。就在當月，上海市第三中級法院、北京市第四中級法院（以下簡稱“上海三中院”“北京四中院”）作為我國首批試點的兩家跨行政區(qū)劃法院，分別依托上海鐵路運輸中級法院、北京鐵路運輸中級法院掛牌成立。
為了配合中央部署和立法授權的跨區(qū)域管轄改革，最高人民法院通過系列司法文件助推此項改革向縱深發(fā)展。首先，根據(jù)該院發(fā)布的《關于北京、上海跨行政區(qū)劃人民法院組建工作指導意見》（法發(fā)〔2014〕307號），跨行政區(qū)劃法院所在地的高級法院將以司法文件的形式，指定管轄“跨地區(qū)的行政訴訟案件”等案件。其次，在《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（法發(fā)〔2015〕3號）中，最高人民法院提出，“將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院”，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、易受地方因素影響的案件等。最后，《最高人民法院關于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導意見》（法發(fā)〔2015〕8號）提倡將行政案件集中管轄改革的試點法院由普通法院擴大至其他法院。
三、行政訴訟跨區(qū)域管轄模式的類型梳理
自2013年《集中管轄試點通知》發(fā)布以來，全國多數(shù)地方采取普通法院集中管轄模式；采取鐵路運輸法院集中管轄模式的地方則存在動態(tài)調整；而采取跨行政區(qū)劃法院集中管轄模式的地方只有北京和上海。此外，全國還涌現(xiàn)出不少其他類型的跨區(qū)域管轄模式。
（一）普通法院集中管轄模式
該模式是將原管轄法院的行政案件，通過上級法院統(tǒng)一指定的方式，交由與原管轄法院同級的某法院集中管轄。針對集中管轄法院本轄區(qū)的行政案件（即以該院所在地的行政機關為被告、依法本由該院管轄的行政案件），因改革后的管轄法院不同，又分為三種子類型。
1.交叉型：集中管轄法院本轄區(qū)案件由其他集中管轄法院管轄
當前，關于集中管轄法院本轄區(qū)的行政案件，全國多數(shù)地方采取將以上案件交由其他集中管轄法院審理的做法。亦即集中管轄法院之間實行異地交叉管轄，而“異地交叉”的類型包含相互結對、部分結對、閉環(huán)輪轉、部分輪轉等。其一，相互結對是指集中管轄法院恰好兩兩結成一對，相互管轄對方轄區(qū)的行政案件，即A轄區(qū)案件由B法院管轄，B轄區(qū)案件由A法院管轄。其二，部分結對是指除結對的集中管轄法院外，還有未結對的其他集中管轄法院，后者轄區(qū)的行政案件由結對法院中的某一家管轄，即A轄區(qū)案件由B法院管轄，B轄區(qū)案件由A法院管轄，C轄區(qū)案件也由A法院管轄。其三，閉環(huán)輪轉是指當?shù)厮屑泄茌牱ㄔ簝蓛芍g的管轄關系形成首尾相連的閉環(huán)，即C轄區(qū)案件由B法院管轄，B轄區(qū)案件由A法院管轄，A轄區(qū)案件由C法院管轄。其四，部分輪轉是指當?shù)貎H一部分集中管轄法院兩兩之間的管轄關系將形成首尾相連的閉環(huán)，即C轄區(qū)案件由B法院管轄，B轄區(qū)案件由A法院管轄，A轄區(qū)案件由C法院管轄，而D轄區(qū)案件也由B法院管轄。
2.自管型：集中管轄法院本轄區(qū)案件仍由該院管轄
實踐中，仍有部分地方的集中管轄法院負責審理本轄區(qū)的行政案件。例如，黑龍江省雙鴨山市中級法院下轄8家基層法院，其中的尖山區(qū)、寶清縣法院為集中管轄法院，前者管轄尖山區(qū)等5區(qū)（縣）法院轄區(qū)的行政案件，后者管轄寶清縣等3縣法院轄區(qū)的行政案件。然而，由集中管轄法院審理本轄區(qū)的行政案件，因地方法院的人、財、物仍受制于地方黨政機關，故可能難逃司法地方化的命運。
3.提級型：集中管轄法院本轄區(qū)案件被提級至中級法院管轄
部分地方將負責集中管轄的基層法院本轄區(qū)的行政案件提級至中級法院管轄。例如，江蘇省宿遷市中級法院下轄5家基層法院，原由沭陽縣等4縣（區(qū)）法院管轄的一審行政案件和非訴行政執(zhí)行案件，統(tǒng)一集中到宿城區(qū)法院管轄。原由宿城區(qū)法院管轄的一審行政案件和非訴行政執(zhí)行案件，原則上由宿遷市中級法院提級管轄。又如，廣東省江門市中級法院下轄7家基層法院，第一階段改革將原由7家法院管轄的行政案件集中到蓬江區(qū)、新會區(qū)、開平市法院管轄，第二階段改革又將這3家法院集中管轄的案件，進一步集中到江海區(qū)法院管轄，而原由江海區(qū)法院管轄的行政案件提級至江門市中級法院管轄。
（二）鐵路運輸法院集中管轄模式
該模式是利用鐵路運輸基層法院集中管轄一審行政案件，或鐵路運輸兩級法院集中管轄一、二審行政案件。鐵路運輸法院具備跨區(qū)域屬性，并不對應某一行政區(qū)劃設置。并非每個省級行政區(qū)劃均設鐵路運輸法院，也不要求各鐵路運輸中級法院下轄的鐵路運輸基層法院在數(shù)量上一致。2012年改制后，全國各鐵路運輸法院已被移交地方管理，自然存在物理意義上的“本地”黨政機關。但因現(xiàn)行管理體制已實現(xiàn)鐵路運輸法院之人、財、物的省級以下統(tǒng)管，故由此類法院管轄以本地行政機關為被告的行政案件，也不會重蹈司法地方化的覆轍。
1.鐵路運輸基層法院集中管轄
這是指原由普通基層法院管轄的一審行政案件，改由鐵路運輸基層法院審理，對應的二審環(huán)節(jié)則由當?shù)仄胀ㄖ屑壏ㄔ贺撠?。例如，原南京鐵路運輸法院曾自2016年4月1日起集中管轄原由南京市各基層法院審理的全部一審行政案件。對南京鐵路運輸法院一審行政裁判不服的，可上訴至南京市中級法院。又如，杭州鐵路運輸法院、徐州鐵路運輸法院在改制歸地方管理后，均無省內對應的鐵路運輸中級法院。前者曾在2016年1月1日至2019年4月30日期間，集中管轄杭州市、區(qū)（縣、縣級市）兩級政府作為復議機關作共同被告的原由其他基層法院管轄的一審行政案件；后者自2016年4月1日起集中管轄徐州市原由各基層法院審理的一審行政案件。對兩院一審行政裁判不服的，可分別上訴至杭州市中級法院、徐州市中級法院。
2.鐵路運輸兩級法院集中管轄
這是指鐵路運輸兩級法院分別集中管轄原由普通兩級法院管轄的一審行政案件，對鐵路運輸基層法院一審行政裁判不服的，可上訴至鐵路運輸中級法院。例如，廣東省高級法院確定自2016年1月1日起，由廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ杭泄茌爮V州市一審行政案件和非訴行政案件；由廣州鐵路運輸中級法院集中管轄該市二審行政案件、依法應由中級法院管轄的該市一審行政案件和非訴行政案件。又如，自2016年1月15日起，西安鐵路運輸法院、安康鐵路運輸法院分別集中管轄原由西安、安康市內各基層法院管轄的一審行政案件；西安鐵路運輸中級法院集中管轄原由以上兩市中級法院管轄的一審行政案件，對西安鐵路運輸法院、安康鐵路運輸法院一審行政裁判提起上訴的案件等。
（三）跨行政區(qū)劃法院集中管轄模式
上海三中院、北京四中院是我國現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃法院，二者均依托鐵路運輸中級法院掛牌成立。除上級法院指定管轄的其他行政案件外，上海三中院集中管轄以上海市政府為被告的一審行政案件和以市級行政機關為上訴人或被上訴人的二審行政案件（但不包括知識產(chǎn)權行政案件）。另外，自2016年7月1日起，上海市高級法院確定上海鐵路運輸法院集中管轄原由靜安區(qū)、虹口區(qū)、普陀區(qū)、長寧區(qū)法院審理的一審行政案件，當事人對一審行政裁判不服的，可上訴至上海三中院。據(jù)此，以上述4區(qū)的區(qū)級行政機關為上訴人或被上訴人的二審行政案件，也由上海三中院集中管轄。相比而言，北京四中院集中管轄以北京市區(qū)（縣）政府為被告的一審行政案件，但不包括以各區(qū)（縣）政府名義辦理不動產(chǎn)物權登記的行政案件。另外，自2017年10月26日起，北京四中院受最高人民法院指定，管轄由天津鐵路運輸法院審理的環(huán)境保護行政案件的上訴案件。
（四）其他典型模式
除依托不同類型法院的集中管轄模式外，全國還涌現(xiàn)出多種跨區(qū)域管轄模式，且部分地方并不只推行一種模式。下面僅就三種典型模式加以闡述。
1.推磨（輪轉）型異地交叉管轄模式
該模式是在轄區(qū)內的所有法院（而非集中法院）之間實行異地管轄，兩兩之間的管轄關系形成首尾相連的閉環(huán)，即A法院的行政案件由B法院管轄，B法院的行政案件由C法院管轄，C法院的行政案件由A法院管轄。例如，河南曾在全省范圍內對部分案件實施上述模式。2014年5月27日，河南省高級法院出臺《關于行政案件異地管轄問題的規(guī)定（試行）》，以“結對”和“推磨”兩種方式推進三類行政案件的異地管轄。當事人既可向原管轄法院起訴，由該院向對應的異地法院移送管轄，也可到對應的異地法院起訴。2015年4月7日，河南省高級法院出臺《行政案件異地管轄補充規(guī)定》，對全省中級法院的異地管轄分工作出調整，即18家中級法院被分為6組，每組3家，全部實行“推磨”方式且每兩年調整一次。但在2019年8月13日，推磨（輪轉）型異地交叉管轄模式被喊停。
2.選擇管轄模式
該模式賦予原告選擇被告所在地法院或異地法院起訴的權利。例如，在浙江省寧波市中級法院下轄的11家基層法院中，寧波市內每個縣、市、區(qū)分別對應上述11家法院中的兩家異地法院，原告既可選擇向被告所在地法院起訴，也可選擇向對應的兩家異地法院中的一家起訴。所對應的異地法院由寧波市中級法院不定期調整。又如，在江蘇省無錫市中級法院下轄的7家基層法院中，原由梁溪區(qū)等5區(qū)法院管轄的一審行政案件由梁溪區(qū)、濱湖區(qū)法院集中管轄；而宜興縣、江陰縣法院保留一審行政案件的管轄權，就本轄區(qū)的行政案件，原告可選擇其中一家法院管轄。
3.片區(qū)制下的異地審理或選擇管轄模式
片區(qū)制的實質是將試點的地域范圍切割為更小單位，在每個更小單位內開展跨區(qū)域管轄改革。實踐中，部分地方實行片區(qū)內的相對集中管轄。例如，根據(jù)《安徽省法院關于行政案件集中管轄制度的改革方案》，全省被分為皖中、皖南、皖北三個片區(qū)，在每個片區(qū)選定1家中級法院及1家基層法院，集中管轄本片區(qū)的一審行政案件及上訴行政案件。被選定的法院不審理所在地市及下轄區(qū)縣的行政案件，這些案件由其他片區(qū)的選定法院管轄。部分地方實行片區(qū)內的異地交叉管轄。例如，自2020年1月1日起，福建將全省9個設區(qū)的市劃分為閩東北、閩西南兩個司法片區(qū)，除信息公開案件和指定福州鐵路運輸法院受理的部分行政案件外，原各中級法院管轄的以市、縣級政府為被告的其他一審行政案件，在所屬片區(qū)內，被指定由異地中級法院管轄。從指定方案來看，各片區(qū)內的中級法院之間呈“推磨”型交叉管轄關系。另外，還有部分地方推行片區(qū)內的選擇管轄模式。例如，自2016年4月1日起，山東省棗莊市中級法院將下轄范圍劃分為兩個片區(qū)，每個片區(qū)包括3家基層法院。當事人在片區(qū)內可選擇向其所在轄區(qū)的法院起訴，也可選擇向本片區(qū)內的其他法院起訴。
四、行政檢察監(jiān)督面對行政訴訟跨區(qū)域管轄之挑戰(zhàn)及其制度因應
行政檢察監(jiān)督的核心是行政訴訟監(jiān)督，包含對生效行政判決、裁定、調解書的監(jiān)督，對行政審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督，以及對行政案件執(zhí)行活動的監(jiān)督（即通常所稱的行政生效裁判監(jiān)督、行政審判活動監(jiān)督、行政執(zhí)行活動監(jiān)督）。行政訴訟跨區(qū)域管轄雖有助于扭轉訴訟“主客場”現(xiàn)象，但也對行政檢察監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)，亟待制度層面的因應。
（一）行政訴訟跨區(qū)域管轄背景下行政檢察監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)
隨著行政訴訟跨區(qū)域管轄改革的推進，行政檢察監(jiān)督既面臨辦案成本增加等共性挑戰(zhàn)，也在一些跨區(qū)域管轄模式中面臨非共性的特殊挑戰(zhàn)。
1.集中管轄地檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件的成本增加
根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕3號，以下簡稱《行訴監(jiān)督規(guī)則》）第28條、第29條第1款反映的同級對應監(jiān)督原則，行政訴訟監(jiān)督職責由集中管轄法院所在地的同級檢察院履行。在行政訴訟跨區(qū)域管轄改革后，除自管型普通法院集中管轄、選擇管轄這兩種模式可能出現(xiàn)的特例外，行政訴訟案件的被告地與集中管轄地均出現(xiàn)分離。集中管轄地檢察院負責行政訴訟監(jiān)督，其中便包含對行政生效裁判的監(jiān)督。為了查明行政生效裁判的結果是否有誤，檢察院不得不對上述裁判的事實認定、法律適用等問題進行核查。行政生效裁判是對所涉行政爭議的司法復審結果，無論是對發(fā)揮首次判斷作用的被訴行政行為作二次評價之行政判決，還是對不符合受理條件的行政起訴拒絕二次評價之行政裁定，在接受行政檢察監(jiān)督時，都離不開對被告及被訴行政行為的調查核實。因集中管轄地檢察院須往返本地與被告地開展工作，故時間、金錢等辦案成本難免增加。
再者，有實務部門的人員研究指出：“大量調查核實工作需跨行政區(qū)域開展，由于檢察人員不熟悉當?shù)厍闆r、行政人員不配合工作、雙方信任程度較低等不利因素，易使調查核實工作受阻。”筆者認為，上述論斷還可進一步延伸，即集中管轄地檢察院與被告地行政機關的溝通成本，以及依托被告地黨委、政府等部門開展協(xié)調工作、推動行政爭議實質性化解的時間成本也將增加。另外，由于行政機關實行屬地管轄，行政相對人的經(jīng)常居住地與行政機關所在地往往一致。行政相對人向集中管轄地檢察院申請行政訴訟監(jiān)督意味著前往異地，其申請成本自然增加。這在一些所涉利益不大的案件中，可能導致部分行政相對人放棄申請。相應地，集中管轄地檢察院依申請啟動行政訴訟監(jiān)督的案件量下降，而依職權啟動此類監(jiān)督需承擔更多的發(fā)現(xiàn)線索、調查核實等工作，故辦案成本也會增加。
2.集中管轄地檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件的壓力增大
隨著行政訴訟跨區(qū)域管轄改革的推進，集中管轄法院的行政訴訟案件量大增，對應的同級檢察院的行政訴訟監(jiān)督案件量亦然。非集中管轄地檢察院主要保留行政違法行為監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的職責。相比之下，集中管轄地檢察院須承擔行政生效裁判監(jiān)督、行政審判活動監(jiān)督、行政執(zhí)行活動監(jiān)督中的裁判執(zhí)行監(jiān)督等工作。一邊是機構、人員、經(jīng)費未獲得傾斜配置，另一邊是案件量高漲，集中管轄地檢察院的辦案壓力將直接影響其辦案質效。
尤其在現(xiàn)階段，我國基層檢察院承擔的行政訴訟監(jiān)督案件主要包含三類：（1）對基層法院行政審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督；（2）對基層法院所作行政生效裁判的執(zhí)行、行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督；（3）對基層法院所作行政生效裁判（即一審后未被上訴的裁判）的監(jiān)督。但基層檢察院一般不單設行政檢察部門，而是與民事檢察、公益訴訟檢察部門合設，即“二合一”或“三合一”模式。許多基層檢察院亦無專門配備的行政檢察人員，辦案人員的精力被分散至“四大檢察”職能下的多項工作中，行政訴訟跨區(qū)域管轄背景下行政檢察監(jiān)督的“捉襟見肘”境況可見一斑。
3.被告地檢察院辦理行政違法行為監(jiān)督案件的難度增大
行政違法行為監(jiān)督是檢察權直面行政權的監(jiān)督機制，無須依托訴訟活動進行。然而，《行政訴訟法》僅在第11條明確規(guī)定檢察院的行政訴訟監(jiān)督職能，除第25條第4款規(guī)定的行政公益訴訟之訴前程序具備行政違法行為監(jiān)督的特征外，未就一般情形的行政違法行為監(jiān)督作出安排。關于此類監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)，較早見于2014年10月23日通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，即“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。2021年6月15日出臺的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《新時代檢察工作意見》）將上述督促手段細化為“制發(fā)檢察建議等”。在最高人民檢察院隨后出臺的司法文件中，上述監(jiān)督職能被正式冠以“行政違法行為監(jiān)督”之名，且此項監(jiān)督職能被明確規(guī)定由行政機關對應的同級檢察院負責。
“對應的同級檢察院”即行政機關所在地的同級檢察院。行政違法行為監(jiān)督的案件線索往往源自法院在履行行政訴訟監(jiān)督職責中的審查發(fā)現(xiàn)，隨著行政訴訟跨區(qū)域管轄改革的推進，行政訴訟監(jiān)督由集中管轄地檢察院負責，行政違法行為監(jiān)督則由行政機關所在地（即被告地）檢察院負責。鑒于被告地檢察院并無行政訴訟監(jiān)督案件可辦，故難以主動發(fā)現(xiàn)行政違法行為，其負責的行政違法行為監(jiān)督之案件線索被動依托于集中管轄地檢察院的提供。
除案件線索受限外，被告地檢察院的辦案難度增大還體現(xiàn)為如下情況：集中管轄地檢察院在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時，已通過公開聽證、釋法說理等方式對爭議問題進行疏導、化解，對于未能實質性化解的部分，被告地檢察院在辦理行政違法行為監(jiān)督案件時繼續(xù)化解的，很可能因公開聽證、釋法說理等工作的“重演”而加劇行政相對人的對立情緒。
4.非集中管轄地檢察院的行政訴訟監(jiān)督職能弱化
對于未保留行政訴訟案件管轄權的“本地”法院而言，其無須面臨當?shù)赝墮z察院的行政訴訟監(jiān)督。該檢察院作為非集中管轄地檢察院，因無行政訴訟監(jiān)督案件可辦，故此項監(jiān)督職能將逐漸弱化。行政訴訟監(jiān)督又是發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索的主要渠道，隨著該監(jiān)督職能的弱化，非集中管轄地檢察院的行政違法行為監(jiān)督工作亦受影響。此外，《新時代檢察工作意見》強調檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。隨著行政訴訟監(jiān)督職能被剝離，非集中管轄地檢察院的行政爭議化解工作主要集中于訴前。緣于地方文化、經(jīng)濟差異的影響，若集中管轄地檢察院的訴中辦案標準與非集中管轄地檢察院的訴前辦案標準偏離較大，則易導致矛盾激化，行政爭議將更難獲得實質性化解。
當然，受影響的還不只是行政違法行為監(jiān)督、行政爭議實質性化解這兩項業(yè)務，有實務部門的人員坦言：“行政檢察的很多業(yè)務工作都依托于行政訴訟監(jiān)督……行政訴訟相對集中管轄后，必然會導致非管轄檢察機關行政訴訟監(jiān)督工作長期處于休眠狀態(tài)……勢必會影響該地區(qū)行政檢察業(yè)務的綜合平衡發(fā)展。”
5.非共性的特殊挑戰(zhàn)
以上四點是行政檢察監(jiān)督應對行政訴訟跨區(qū)域管轄改革所面臨的共性挑戰(zhàn)。而在一些跨區(qū)域管轄模式中，行政檢察監(jiān)督還面臨非共性的特殊挑戰(zhàn)。例如，在鐵路運輸法院集中管轄模式中，負責行政訴訟監(jiān)督的是集中管轄法院對應的同級鐵路運輸檢察院。根據(jù)《最高人民法院關于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2012〕10號）第1—3條，鐵路運輸法院的案件管轄范圍僅涉及刑事、民事案件。若非最高人民法院授權部分省市依托鐵路運輸法院開展相對集中管轄改革試點，并呼吁行政案件集中管轄改革可充分挖掘鐵路運輸法院等其他可利用的司法資源，則鐵路運輸法院本不承擔行政審判工作。相應地，鐵路運輸檢察院亦無行政訴訟監(jiān)督職責，自然也就缺乏專門的行政檢察部門和專業(yè)人員。隨著集中管轄的推進，鐵路運輸檢察院亟需組建行政檢察隊伍，同時面臨提升行政檢察業(yè)務能力的緊迫任務。否則，難以應對行政訴訟監(jiān)督案件量由零激增的挑戰(zhàn)。
類似挑戰(zhàn)也出現(xiàn)在跨行政區(qū)劃法院集中管轄模式中。上海三中院、北京四中院是我國的跨行政區(qū)劃法院。負責對以上兩院各自管轄的行政訴訟案件進行監(jiān)督者分別為上海市檢察院第三分院、北京市檢察院第四分院。鑒于這兩家檢察院分別依托上海市檢察院鐵路運輸分院、北京市檢察院鐵路運輸分院掛牌成立，故也面臨行政訴訟監(jiān)督案件量由零激增的挑戰(zhàn)。
（二）行政檢察監(jiān)督對行政訴訟跨區(qū)域管轄的制度因應
筆者認為，面對上述共性挑戰(zhàn)，基本可依托行政檢察一體化的理論指引與制度細化來應對。至于個性挑戰(zhàn)中提及的鐵路運輸檢察院之行政檢察業(yè)務能力問題，在集中管轄啟動初期較為凸顯，但在經(jīng)過一段時間的隊伍建設、專業(yè)培訓、辦案實踐后已獲改善。
1.作為理論指引的行政檢察一體化
行政檢察一體化是檢察一體化理論在行政檢察監(jiān)督工作中的具體投影。作為大陸法系檢察制度的基本法理之一，檢察一體化“是對近代大陸法系檢察制度內部組織構建以及權能運行的原理性概括和總結”，旨在強調在檢察系統(tǒng)內部，各級檢察機關保持縱向的上命下從關系與橫向的相互協(xié)作關系，構成統(tǒng)一的整體。
我國理論界對檢察一體化的關注可追溯至20世紀90年代。主流觀點認為，檢察一體化包含兩項基本要素：一是基于檢察長的指令權（也稱指揮監(jiān)督權），建立上命下從的組織關系和金字塔型檢察構造；二是基于指令權與檢察機關的整體性，檢察長被賦予職務收取權與職務轉移權，前者即有權處理下級檢察官的檢察事務，后者即有權將上述事務交由其他下級檢察官處理。其中，組織法上的“上命下從”往往由上、下級檢察機關之間為領導與被領導關系這一憲制安排所決定。這不僅要求下級檢察院服從上級檢察院，也要求檢察官服從所任職檢察院內的上級領導。而行為法上的“上命下從”是對領導與被領導關系的具象化，體現(xiàn)為檢察工作的統(tǒng)籌與協(xié)作。所謂統(tǒng)籌，即上級檢察院或院內上級領導可統(tǒng)一調度檢察資源，直接辦理下級檢察院管轄的案件、指令某主體將其辦理的案件移交其他有權主體辦理、要求若干主體協(xié)助另一主體辦理案件，相關主體有義務服從。協(xié)作則是指不同檢察機關之間、不同檢察官之間相互協(xié)調配合，實現(xiàn)檢察資源的優(yōu)化配置。
在大多數(shù)國家，檢察一體化是一種體制安排，而非明確的原則。我國立法文本未出現(xiàn)“檢察一體化”的術語或類似表達，但《憲法》《人民檢察院組織法》、最高人民檢察院出臺的相關司法解釋及文件隱含了檢察一體化的基本要素或制度安排。
首先，《憲法》第137條第2款規(guī)定，上級檢察機關對下級檢察機關是“領導”而非“監(jiān)督”關系。這有別于法院系統(tǒng)的內部權力架構，為檢察一體化提供了組織法上的基礎。在檢察系統(tǒng)內部，檢察機關須受上級檢察機關領導并對同級人大及其常委會負責，檢察官須受檢察長領導，似乎難言“獨立”。但《憲法》第136條強調的檢察院依法獨立行使檢察權，更多體現(xiàn)的是檢察系統(tǒng)整體獨立于外部組織和個人，無關檢察系統(tǒng)的內部關系，故與檢察一體化并不沖突。
其次，《人民檢察院組織法》第24條第1款將上級檢察院對下級檢察院行使的職權歸納為四項：（1）撤銷、變更或指令下級檢察院糾正錯誤決定；（2）對下級檢察院管轄的案件指定管轄；（3）辦理下級檢察院管轄的案件；（4）統(tǒng)一調用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。其中，第1、4項屬指令權，第2、3項分屬職務轉移權、職務收取權。它們共同為檢察工作的統(tǒng)籌與協(xié)作提供了規(guī)范依據(jù)，為檢察一體化提供了行為法上的基礎。
再次，《行訴監(jiān)督規(guī)則》包含體現(xiàn)檢察一體化的制度安排。例如，上級檢察院領導下級檢察院的行政訴訟監(jiān)督工作，對后者的決定具有指令糾正權、撤銷權、變更權，而后者有執(zhí)行上級檢察院決定的義務；上級檢察院可依法統(tǒng)一調用轄區(qū)的檢察人員辦理行政訴訟監(jiān)督案件、可將受理的此類案件交由下級檢察院辦理，亦可在必要時辦理后者受理的此類案件。
復次，《最高人民檢察院關于做好行政訴訟監(jiān)督與人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件銜接工作的意見》（高檢發(fā)辦字〔2021〕98號，以下簡稱《行訴監(jiān)督與集中管轄銜接意見》）強調“健全完善一體化辦案機制”，具體舉措包括：（1）完善交辦機制，即上級檢察院可將四類行政訴訟案件的監(jiān)督工作交下級檢察院辦理；集中管轄地檢察院對已受理但不適宜辦理的案件，可報告上一級檢察院，后者可交被告地或其他非集中管轄地檢察院辦理。（2）完善提辦機制，即集中管轄地檢察院對其辦理的涉及特定情形的案件，可報請上一級檢察院辦理；后者認為有前述特定情形之一、有必要由本院辦理的，應提級辦理。（3）完善行政爭議實質性化解工作機制，即上一級檢察院可將化解任務交被告地檢察院負責，集中管轄地檢察院予以協(xié)助。
最后，《最高人民檢察院關于上級人民檢察院統(tǒng)一調用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問題的規(guī)定》（高檢發(fā)辦字〔2023〕133號，以下簡稱《統(tǒng)一調用規(guī)定》）第2、3條分別對統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案的條件與方式予以細化。其中，調用條件涉及案件性質（須當事人人數(shù)眾多、案情特別重大復雜）與辦案力量（須受理檢察院確難承擔相關工作）兩方面。調用方式則包含調用本院檢察人員到轄區(qū)的下級檢察院辦案、調用后者的檢察人員到本院或到轄區(qū)的其他下級檢察院辦案。
2.基于行政檢察一體化的相關制度細化
在行政訴訟跨區(qū)域管轄背景下，行政檢察監(jiān)督面臨的核心問題是集中管轄地檢察院與被告地檢察院缺乏有效協(xié)作機制。這導致集中管轄地檢察院的辦案成本增加、辦案壓力增大，被告地檢察院的辦案難度增大，長此以往，非集中管轄地檢察院的行政訴訟監(jiān)督職能將弱化。以上問題皆可基于檢察一體化理論，通過構建集中管轄地與被告地檢察院之間的協(xié)作機制、充分運用上級檢察院統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案的機制來解決。
其一，集中管轄地檢察院可委托被告地檢察院審查行政訴訟監(jiān)督案件，協(xié)助調查核實、送達文書以及聯(lián)系被告地黨委、政府等部門參與協(xié)調工作。首先，被告地檢察院無行政訴訟監(jiān)督案件可辦，委托該院審查此類案件，可減輕集中管轄地檢察院的辦案壓力，亦可避免非集中管轄地檢察院的行政訴訟監(jiān)督職能弱化。作為配套機制，可利用檢察機關的內網(wǎng)辦公系統(tǒng)實現(xiàn)案件材料共享，具體可由集中管轄地檢察院在受理行政訴訟監(jiān)督案件申請、控告或依職權啟動此類案件后，將案件材料上傳內網(wǎng)，再由被告地檢察院負責審查。其次，委托被告地檢察院協(xié)助調查核實、送達文書，可降低集中管轄地檢察院前往異地開展工作、多次往返兩地的成本。最后，委托被告地檢察院聯(lián)系當?shù)攸h委、政府等部門參與協(xié)調工作，充分利用該院熟悉當?shù)厍闆r、便于與當?shù)夭块T溝通協(xié)調的優(yōu)勢，可避免集中管轄地檢察院因與被告地黨政機關缺乏常態(tài)化聯(lián)絡機制而增加溝通成本。行政訴訟跨區(qū)域管轄是為了避免被告地黨政機關干預當?shù)胤ㄔ簩徟校谛姓V訟監(jiān)督工作中，為了推動行政爭議的實質性化解，往往又離不開被告地黨政機關等多部門形成合力，故須仰賴被告地檢察院的橫向協(xié)作。
其二，為了拓寬被告地檢察院行政違法行為監(jiān)督案件之線索，可在該院與集中管轄地檢察院之間建立案件線索移送機制；為了保證集中管轄地檢察院受理依申請行政訴訟監(jiān)督案件的來源，可建立異地監(jiān)督便民服務機制或網(wǎng)上受案、遠程辦案機制。當前，被告地檢察院仍辦理行政違法行為監(jiān)督案件，然因案件線索的來源不足，辦案難度有所增加?？紤]到由集中管轄地檢察院辦理的行政訴訟監(jiān)督案件是發(fā)現(xiàn)行政違法行為的主要渠道，故由該院向被告地檢察院移送行政違法行為的線索，可彌補行政違法行為監(jiān)督案件線索來源之短板。又考慮到行政相對人向集中管轄地檢察院申請行政訴訟監(jiān)督意味著前往異地，申請成本的增加可能導致部分行政相對人望而卻步。其直接結果是行政訴訟監(jiān)督案源減少，而這又間接導致集中管轄地檢察院向被告地檢察院移送的行政違法行為線索減少等連鎖反應。通過建立異地監(jiān)督便民服務機制（如設立巡回檢察室）或網(wǎng)上受案、遠程辦案機制（如構建跨區(qū)域遠程公開聽證和矛盾化解平臺），可減輕行政相對人申請監(jiān)督的成本，從而避免上述連鎖反應。
其三，集中管轄地檢察院應加強與集中管轄法院以及被告地檢察院、黨委、政府等部門的交流。首先，實踐中的同案不同判、裁判與被告地行政機關普遍執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的現(xiàn)象，導致矛盾激化，檢察機關面臨更大的爭議化解難題。集中管轄地檢察院積極了解當?shù)胤ㄔ旱牟门袠藴逝c被告地行政機關的執(zhí)法尺度可能存在之差異，可更有針對性地開展公開聽證、釋法說理等工作。其次，被告地檢察院具有溝通協(xié)調當?shù)攸h委、政府等部門的便利優(yōu)勢。集中管轄地檢察院在與被告地黨政機關建立常態(tài)化聯(lián)絡機制前，亟需被告地檢察院的配合。從長遠來看，集中管轄地檢察院應“堅持在集中管轄和原管轄地黨委領導和人大監(jiān)督下，積極構建與政府及其職能部門協(xié)作配合，與公安、法院、司法行政機關既各司其職又積極聯(lián)動的多元化工作格局”，積極向黨委及其政法委、人大報告，向政府通報行政訴訟監(jiān)督與跨行政區(qū)域集中管轄行政案件銜接工作情況，從而爭取重視與支持。
其四，建立健全行政檢察力量統(tǒng)籌調配機制。首先，省級檢察院應在機構、人員、經(jīng)費方面給予集中管轄地檢察院（尤其基層檢察院）傾斜保障。在具體操作上，可依托《行訴監(jiān)督與集中管轄銜接意見》第9點提供的機構設置標準與人員配備方式進行。關于機構設置，可根據(jù)基層檢察院受理行政檢察案件量的多寡，區(qū)分以下兩種情形：（1）案件量特別大的，可在內設機構數(shù)量限額內合理調整機構職能整合模式，設立專門的行政檢察機構；（2）案件量較大的，原則上應設置專門檢察官辦案組，確實無法設置該辦案組的，也應有獨任檢察官負責行政檢察業(yè)務。關于人員配備，省級檢察院應采取借用、臨時借調、正式調入、交流相結合等方式，增強基層檢察院的行政檢察專業(yè)力量。其次，上級檢察院應充分運用統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案的權力。針對集中管轄地檢察院案件過多的問題，《行訴監(jiān)督與集中管轄銜接意見》第7點規(guī)定，上級檢察院可抽調轄區(qū)內檢察院的檢察人員組成臨時辦案組織，參與辦案；相鄰的基層檢察院也可在報請共同的上級檢察院同意后，整合各自所屬的行政檢察人員組成臨時辦案組織，共同辦理各自受理的行政檢察案件。
3.“異地用檢”的引申問題及其回應
當前，行政檢察資源與行政訴訟監(jiān)督案源存在錯位：集中管轄地檢察院“案多人少”，非集中管轄地檢察院卻“無案可辦”。上級檢察院統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案，可有效緩解該局面。根據(jù)《檢察官法》第2條，檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員均屬檢察官序列。而要成為檢察官，除須具備《檢察官法》規(guī)定的任職資格外，還須經(jīng)歷法定的任職程序。根據(jù)《人民檢察院組織法》第38條第1款，地方各級檢察院的檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員則由檢察長提請本級人大常委會任免。據(jù)此，在檢察長、副檢察長一般不被調用的制度安排下，檢察人員須經(jīng)本地同級人大常委會任命，方可具備在當?shù)匾詸z察官身份辦案的資格。那么，在調用轄區(qū)檢察人員到其他檢察院辦案（俗稱“異地用檢”）前，被調用的檢察官是否須經(jīng)過調入地檢察院的同級人大常委會重新任命？
在《統(tǒng)一調用規(guī)定》出臺前，學界曾就上述問題展開激烈爭論，并形成旗幟鮮明的兩種立場。持肯定立場的學者認為，“檢察機關異地調用檢察官制度應當遵循現(xiàn)行檢察官任命方式”；未經(jīng)調入地人大常委會任命手續(xù)的“異地用檢”違反人民代表大會制度，對于被調用的檢察官，在其正式履職前，應由原任命機關予以免職并由調入地人大常委會重新任命。持否定立場的學者主要從以下方面展開論證。其一，“異地用檢”是個案臨時調用檢察官，未打破檢察官原有的“地域依附性”——調用結束即回原機關，不存在虛化人民代表大會制度的問題；且檢察官兼有產(chǎn)生程序上的地域性和職權內容上的超地域性，不能認為調出地人大常委會任命的檢察官無權在外地辦案。其二，對于被調用的檢察官，無需報請調入地人大常委會任命，因為一旦實施任命就必須先由調出地人大常委會完成免職手續(xù)，且在調用結束后還需調入地、調出地人大常委會依次免職和任命，這樣的程序過于繁瑣。其三，調出地人大常委會任命的檢察官在調入地同樣具備檢察官的任職資格，且“異地用檢”不涉及檢察官職務的變動，自然不該由調出地人大常委會作出免職處理，相應地，也就無需由調入地人大常委會再次任命。其四，各級人大常委會依法對檢察官作出的任命在全國范圍內有效，若要求被調用的檢察官還須經(jīng)過調入地人大常委會重新任命，則意味著原來由調出地人大常委會對該檢察官的任命是無效的。
面對上述學理爭論，全國人大常委會法制工作委員會的立場是，被調用檢察人員代表辦理案件的檢察院履行出庭支持公訴等檢察職責，須經(jīng)本級人大常委會作出相關任職決定。為了進一步規(guī)范提請人大常委會任命的程序，最高人民檢察院在深入調研后出臺《統(tǒng)一調用規(guī)定》。此規(guī)定第7條明確采取被調用的檢察官須經(jīng)調入地人大常委會任命之肯定立場。同時，此規(guī)定第8條容許例外情形的存在。但除第8條的情形外，是否須先由調出地人大常委會免職，則未明確。
筆者認為，持否定立場者的四點理由均無法成立。其一，“異地用檢”雖未打破檢察官原有的“地域依附性”，但在未獲調入地人大常委會任命的情況下，亦未創(chuàng)造檢察官新的“地域依附性”，故其無法在調入地履行檢察官職責。其二，任命程序的繁瑣可通過簡化方式處理，即調出地人大常委會無須先予免職。理由是“異地用檢”不涉及被調用檢察官在原單位的崗位或職務變動，調出地人大常委會沒必要以免職方式介入，且一旦免職，待調用結束后還要對回到原單位的檢察官重新任命，純屬出爾反爾的多此一舉。其三，具備檢察官的任職資格不等于可直接在某地檢察院擔任檢察官，各級人大常委會對檢察官的任命僅允許后者以檢察官身份在所屬檢察院履職。除非將來實行由全國人大常委會統(tǒng)一任命全國檢察官的制度，否則，不能以“司法權屬中央事權”“檢察官系共和國檢察官而非地方官員”等理想、期待以偏概全，無視既有檢察官產(chǎn)生程序的地方性。其四，各級人大常委會對檢察官的任命是有效的，但這種有效性并非籠統(tǒng)承認檢察官身份，而是基于履職的地域范圍。鑒于調出地、調入地人大常委會各自的任命均以地域范圍為限，故二者的任命并行不悖。
結語
行政訴訟跨區(qū)域管轄的直接目的是鉗制司法地方化的蔓延之勢、扭轉訴訟“主客場”現(xiàn)象。借助司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離，為人、財、物尚未實現(xiàn)省級以下統(tǒng)管的地方法院創(chuàng)造依法獨立行使行政審判權的實然空間。相比于“在最高人民法院之下建立一套接受該院監(jiān)督指導的專門行政法院系統(tǒng)”，跨區(qū)域管轄的改革成本更??；而相比于提級管轄，跨區(qū)域管轄可緩和高級法院、最高人民法院直面二審、再審案件的壓力。但任何改革都不是風平浪靜的，隨著行政訴訟跨區(qū)域管轄改革的深化，行政檢察監(jiān)督也面臨如何與上述改革相銜接的問題。無論負責行政訴訟監(jiān)督的集中管轄地檢察院還是負責行政違法行為監(jiān)督的被告地檢察院，二者都面臨自身難以完成而對方更具優(yōu)勢的工作內容。構建集中管轄地與被告地檢察院之間的協(xié)作機制、充分運用上級檢察院統(tǒng)一調用轄區(qū)檢察人員辦案的機制，是行政訴訟跨區(qū)域管轄背景下行政檢察監(jiān)督可采的制度因應之策。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。
引注：梁君瑜，《行政訴訟跨區(qū)域管轄背景下行政檢察監(jiān)督的制度因應》，載《河北法學》2025年第10期，第92頁-115頁。
