作者簡介：郭一君，男，河北邯鄲人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院講師，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)地方法治建設(shè)研究中心兼職研究員，法學(xué)博士，研究方向：行政協(xié)議、政府規(guī)制。
摘要：通行觀點(diǎn)以“因公共利益需要”作為行政協(xié)議中單方變更解除權(quán)力的行使條件，但僅對其作文義解釋將存在違反法律明確性的理論瑕疵，以及無法避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)實(shí)漏洞，故有必要在文義解釋的基礎(chǔ)上構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則?；谛姓f(xié)議具有授益行政行為的特征，應(yīng)當(dāng)借以“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形，構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則，且透過最高人民法院的審判實(shí)踐亦可發(fā)現(xiàn)如此痕跡?；谛姓f(xié)議契約性特征，尚需參照民事合同規(guī)則對上述規(guī)則進(jìn)行修正。另外，面對民事合同規(guī)則與“因公共利益需要”的競合，基于控權(quán)論的立場和確保行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“因公共利益需要”。
關(guān)鍵詞：行政協(xié)議；變更解除；公共利益；信賴保護(hù)；公私法競合
一、問題的提出：如何理解適用“因公共利益需要”
所謂“單方變更解除權(quán)力”是指，在行政協(xié)議履行過程中行政機(jī)關(guān)以公法上單方意思表示變更、解除協(xié)議的權(quán)力。例如《浙江省行政程序辦法》第81條第3款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)“因國家利益、公共利益需要”有權(quán)變更或者解除行政協(xié)議。雖然我國尚未制定并頒布《行政程序法》授予行政機(jī)關(guān)“單方變更解除權(quán)力”，但在審判實(shí)踐中已然認(rèn)可其構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的固有職權(quán)。例如在“向世松訴銅仁市碧江區(qū)人民政府等再審案”中，碧江區(qū)人民政府單方變更征補(bǔ)協(xié)議欠缺授權(quán)規(guī)范，而最高人民法院對變更行為的合法性作出了肯定性裁判。學(xué)界亦較為普遍地認(rèn)為，基于行政協(xié)議以實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)為目標(biāo)，有必要賦予行政機(jī)關(guān)超越一般私法規(guī)則的權(quán)力，以主動引導(dǎo)行政協(xié)議的履行向著其所期望的方向發(fā)展。需要注意的是，“單方變更解除權(quán)力”的行使勢必將對行政協(xié)議的合意性產(chǎn)生較大挑戰(zhàn)，若不嚴(yán)格限制此項(xiàng)職權(quán)的行使條件，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)可據(jù)此恣意擺脫行政協(xié)議的拘束，在學(xué)理上亦將觸動行政協(xié)議的制度功能及其作為行政行為形式的存在價(jià)值。
回顧學(xué)界關(guān)于“單方變更解除權(quán)力”之行使條件的探討，可知“因公共利益需要”為目前的通行觀點(diǎn)。而且實(shí)定法亦多采用“因公共利益需要”或者類似表述，例如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第39條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以“根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)”。包括最高人民法院前后兩次發(fā)布的司法解釋，似乎也是提供如此指引。實(shí)際上，學(xué)界早已關(guān)注到對“因公共利益需要”作文義解釋，將為行政機(jī)關(guān)預(yù)留較大的裁量空間。只是在早期的研究中，多將其視為運(yùn)用不確定法律概念之立法技術(shù)的固有問題。而近期的研究方才提及對“因公共利益需要”的適用，應(yīng)當(dāng)在文義解釋的基礎(chǔ)上設(shè)定必要的判定規(guī)則。但學(xué)界目前尚未就該判定規(guī)則達(dá)成共識，且筆者認(rèn)為既有主張?jiān)诤侠硇耘c實(shí)效性上亦值得商榷。有鑒于此，本文將首先剖析對“因公共利益需要”作文義解釋的不適，并分析學(xué)界既已構(gòu)建之判定規(guī)則可能存在的瑕疵。其次觀察作為司法解釋制定者的最高人民法院，在審判實(shí)踐中如何理解、適用“因公共利益需要”，并據(jù)此嘗試重新構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則。
二、作文義解釋的不適及其他學(xué)理主張的瑕疵
（一）對“因公共利益需要”作文義解釋的不適
對“因公共利益需要”作文義解釋，能否有效約束“單方變更解除權(quán)力”的啟用，取決于對公共利益這一不確定法律概念的厘定?；仡檶W(xué)界關(guān)于公共利益概念的探討可知，學(xué)者曾就其內(nèi)涵與外延展開過持續(xù)、深入的研究。但由于公共利益語義結(jié)構(gòu)的開放性、模糊性，至今尚未能從客觀層面對其予以清晰的界定，而多處于一種主觀層面的價(jià)值判斷，如“符合社會進(jìn)步需要的利益”等表述。既然公共利益的概念解釋存在如此學(xué)理現(xiàn)狀，其在行政實(shí)務(wù)中適用的任意性自不待言。故而對“因公共利益需要”作文義解釋，并非僅為行政機(jī)關(guān)預(yù)留較大的裁量空間，而是致使“單方變更解除權(quán)力”的啟用在事實(shí)層面脫逸于行政實(shí)體法的約束。因?yàn)樽鳛楣娲砣说男姓C(jī)關(guān)，總能為其啟用“單方變更解除權(quán)力”冠以追求公益的“帽子”。例如地方政府為獲取高價(jià)土地出讓金單方解除國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議時(shí)，可輕易尋得實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等公益外觀。
從學(xué)理上來看，既然關(guān)于公共利益的認(rèn)知更多是一種價(jià)值判斷，則對“因公共利益需要”作文義解釋，本質(zhì)上是在限定“單方變更解除權(quán)力”的啟用目的。而且對“因公共利益”作文義解釋，實(shí)為“公益原則”在行政協(xié)議制度中的體現(xiàn)，故上述判斷亦可經(jīng)由“公益原則”與“行政目的”之間的關(guān)系導(dǎo)出。所謂“行政目的”在形式上是指行政主體根據(jù)自身需求，借助意識、觀念之中介作用預(yù)先設(shè)想的行為目標(biāo)和結(jié)果。但“行政目的”在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是經(jīng)過民主正當(dāng)化的程序、衡量各種利害關(guān)系后所追求的利益，否則僅為名目上的行政目的而已。換言之，“行政目的”是一種純化后的價(jià)值，而“公益原則”正是由形式意義醞釀成實(shí)質(zhì)意義之“行政目的”，所必經(jīng)的公正、合理、利益權(quán)衡等過程性控制。據(jù)此，“公益原則”和“行政目的”互為表里，對“因公共利益需要”作文義解釋時(shí)，只能表明“單方變更解除權(quán)力”的啟用具有正當(dāng)目的。但目的之正當(dāng)不必然證明權(quán)力啟用之正當(dāng)，其尚需接受其他行政法原則的規(guī)范以補(bǔ)強(qiáng)適法性。
對“因公共利益需要”作文義解釋，并作為“單方變更解除權(quán)力”的行使條件，具有違反法律明確性的嫌疑。具言之，法律明確性為依法治國原則的基本要求，即法規(guī)范中的構(gòu)成要件和法律效果需充分明確，確保實(shí)現(xiàn)法律的預(yù)先告知功能使得受規(guī)范者能夠預(yù)見其行為的法律效果。雖然提倡嚴(yán)格限制裁量權(quán)、預(yù)設(shè)唯一正解的絕對明確性已受到質(zhì)疑，運(yùn)用不確定法律概念的立法技術(shù)被普遍認(rèn)可，即以相對明確性替代絕對明確性，但是相對明確性仍然存在一個(gè)合理程度的問題。相對明確性的審查標(biāo)準(zhǔn)通常采用“一般人標(biāo)準(zhǔn)”，即法規(guī)范的內(nèi)容和適用范圍，依據(jù)日常生活和語言經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槭芤?guī)范者所理解，唯有針對專業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)范方可采用“專業(yè)人士標(biāo)準(zhǔn)”。就公共利益概念而言，行政法學(xué)者尚未能對此作出明確界定，對于協(xié)議相對人而言顯然更為困難。如此，對“因公共利益需要”作文義解釋，協(xié)議相對人無法準(zhǔn)確預(yù)見行政機(jī)關(guān)究竟在何種情形下可以啟用“單方變更解除權(quán)力”，其已突破相對明確性所要求的“一般人標(biāo)準(zhǔn)”。
（二）學(xué)界既已構(gòu)建之判定規(guī)則可能存在的瑕疵
如前所述，目前學(xué)界既已關(guān)注到僅對“因公共利益需要”作文義解釋的不適，并嘗試在文義解釋的基礎(chǔ)上構(gòu)建其他判定規(guī)則，大致可區(qū)分為以下兩種路徑：
第一種路徑是通過限定“因公共利益需要”之“公共利益”，以明確“單方變更解除權(quán)力”的行使條件。例如有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)將公共利益區(qū)分為“行政法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)的利益”以及“事實(shí)上的公共利益”，且只有前者才屬于此處之“公共利益”。誠如該學(xué)者于個(gè)案分析中指出涉案機(jī)關(guān)欲實(shí)現(xiàn)的利益為《文物保護(hù)法》規(guī)定的“促進(jìn)科學(xué)研究工作”，故可判定其符合“因公共利益需要”。而依筆者之見，如此未能有效實(shí)現(xiàn)對此處之“公共利益”的限縮。一方面基于行政法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)利益的寬泛性，似乎不存在學(xué)者描述之“事實(shí)上的公共利益”。另一方面學(xué)者所指稱的“事實(shí)上”主要強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的利益判斷過程缺少規(guī)范適用，但如此作出的判斷結(jié)果不必然差異于行政法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)的利益。換言之，學(xué)者對此處之“公共利益”的認(rèn)定與排除存在邏輯上的沖突。也有學(xué)者關(guān)注到正向限定此處之“公共利益”的困境，故主張建立負(fù)面清單，如排除政府財(cái)政利益。對此筆者亦持有疑惑，例如學(xué)者提及之財(cái)政利益是否必然需要予以排除。若因協(xié)議相對人的欺詐導(dǎo)致財(cái)政支出增加時(shí)，似乎不應(yīng)否定行政機(jī)關(guān)啟用“單方變更解除權(quán)力”的適法性。實(shí)際上筆者并不認(rèn)同上述路徑，很難想象如何在公共利益中劃分出必然（必然不）優(yōu)于協(xié)議相對人利益的類型。
第二種路徑是在文義解釋的基礎(chǔ)上附加適用其他原則或規(guī)則，以限定“單方變更解除權(quán)力”的行使條件。例如有學(xué)者主張引入“比例原則”作為“因公共利益需要”的判定規(guī)則，即“行政機(jī)關(guān)在變更、解除行政協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)依循比例原則，確保變更、解除協(xié)議確實(shí)能夠有助于公共利益，對締約相對人不構(gòu)成不必要的損害，并且不得為了分量較小的公共利益而犧牲分量較大的相對人利益”。筆者認(rèn)為此路徑或許構(gòu)成一種有效方案，正如前文既已提出僅對“因公共利益需要”作文義解釋，只是在限定“單方變更解除權(quán)力”的啟用目的，其尚須接受其他行政法原則或規(guī)則的規(guī)范。但適用“比例原則”作為“因公共利益需要”的判定規(guī)則，或存在不適。具言之，“比例原則”的規(guī)范價(jià)值主要在于確保單方變更、解除行為內(nèi)容的合理性，即行政機(jī)關(guān)欲實(shí)現(xiàn)之利益與被犧牲之個(gè)人利益間是否合乎比例。而“單方變更解除權(quán)力”之行使條件旨在調(diào)控此項(xiàng)職權(quán)的啟用情形，在此階段行政機(jī)關(guān)究竟是解除協(xié)議抑或變更協(xié)議以及如何變更等尚未確定，故進(jìn)行利益衡量的前提條件尚未成就。另外，適用比例原則將導(dǎo)致在公共利益概念未得以明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入其他具有主觀判斷的要素，更無法滿足法律明確性原則的要求。
綜上，學(xué)理探討中既已提出之“因公共利益需要”的判定規(guī)則，在合理性與實(shí)效性上均存在一定的局限，亟待探尋其他方案以構(gòu)建相應(yīng)的判定規(guī)則。
三、最高人民法院審判實(shí)踐中適用方式的觀察
通過觀察最高人民法院的審判實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，裁判文書所記載的內(nèi)容較少能夠直接呈現(xiàn)出如何適用“因公共利益需要”的司法態(tài)度，而更多是基于案件事實(shí)直接作出是否有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的審查結(jié)論。據(jù)此，本文將對審判實(shí)踐中有權(quán)/無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的案件事實(shí)進(jìn)行類型化，嘗試從中發(fā)掘最高人民法院適用“因公共利益需要”的線索。換言之，下述裁判情形只是說明在某種案件事實(shí)中，最高人民法院作出過有權(quán)/無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的判斷，而非表明其已構(gòu)成最高人民法院在審判實(shí)踐中適用的裁判規(guī)則。
（一）有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的裁判情形
在筆者梳理的判例中，法院判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的情形，可以區(qū)分為以下五種類型：
“情形一”：當(dāng)行政機(jī)關(guān)具有行政法律規(guī)范的明確授權(quán)時(shí)，法院判定其有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。所謂“明確授權(quán)”是指，行政法律規(guī)范明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在何種情形下可以單方變更、解除行政協(xié)議，而非以“因公共利益需要”等類似表述作出概括授權(quán)。例如在“壽光中石油昆侖燃?xì)夤驹V壽光市人民政府等解除特許經(jīng)營協(xié)議案”（以下簡稱“昆侖案”）中，法院認(rèn)為壽光中石油昆侖燃?xì)夤鹃L期不能完成經(jīng)營區(qū)域內(nèi)燃?xì)忭?xiàng)目的建設(shè)足以影響社會公共利益，其已構(gòu)成《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第18條規(guī)定之應(yīng)當(dāng)終止特許經(jīng)營協(xié)議的情形，故壽光市人民政府有權(quán)單方解除涉案特許經(jīng)營協(xié)議。
“情形二”：在行政協(xié)議履行過程中因行政法律規(guī)范的制定或修改，導(dǎo)致協(xié)議履行不能時(shí)，即繼續(xù)履行協(xié)議將構(gòu)成違法行為，法院判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“甘肅興國水電開發(fā)有限責(zé)任公司訴甘肅省夏河縣人民政府行政協(xié)議案”（以下簡稱“興國案”）中，法院認(rèn)為涉案協(xié)議履行過程中，《甘肅省甘南藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》頒布實(shí)行，而涉案協(xié)議約定的王格爾塘水電站屬于該條例規(guī)定之禁止開發(fā)建設(shè)的水電項(xiàng)目，因此夏河縣人民政府單方解除涉案協(xié)議，屬于為履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的合法行為。
“情形三”：在行政協(xié)議履行過程中因規(guī)范性文件的制定導(dǎo)致協(xié)議履行受挫時(shí)，即協(xié)議約定內(nèi)容與規(guī)范性文件的內(nèi)容相抵觸，法院判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“何勝貴訴貴州銅仁市碧江區(qū)人民政府等行政協(xié)議案”（以下簡稱“何勝貴案”）中，法院認(rèn)為涉案協(xié)議履行過程中，銅仁市人民政府重新制定城市規(guī)劃并向所轄區(qū)縣人民政府下發(fā)文件，要求在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)停止審批私人建房的申報(bào)，因拆遷補(bǔ)償需要安置由區(qū)縣人民政府統(tǒng)一規(guī)劃并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)，而涉案協(xié)議約定的安置宅基地位于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，因此碧江區(qū)人民政府的變更行為系基于公益需要的合法行為。
“情形四”：在行政協(xié)議履行過程中因其他合法行政行為導(dǎo)致協(xié)議無法繼續(xù)履行時(shí)，法院判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“龐正權(quán)與貴州省盤州市人民政府行政協(xié)議案”（以下簡稱“龐正權(quán)案”）中，法院認(rèn)為在涉案協(xié)議履行過程中，因協(xié)議約定劃定宅基地的土地被征收為國有，而國有土地上依法不能劃定宅基地進(jìn)行建設(shè)，確已導(dǎo)致該項(xiàng)約定內(nèi)容不能繼續(xù)履行。土地征收工作關(guān)乎國家或某個(gè)地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，涉案土地規(guī)劃實(shí)施的首黔項(xiàng)目屬于工業(yè)開發(fā)項(xiàng)目亦涉及公共利益，因此盤州市人民政府的變更行為合法。
“情形五”：當(dāng)行政協(xié)議的訂立存在違法性，且協(xié)議相對人對于違法事實(shí)的出現(xiàn)具有過錯時(shí)，法院判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“王小伏等訴鄭州市金水區(qū)人民政府行政協(xié)議案”（以下簡稱“王小伏案”）中，法院指出依法行政原則要求行政協(xié)議保持合法的狀態(tài)，若協(xié)議相對人通過惡意欺詐、脅迫或?qū)χ匾獑栴}不正確、不完整陳述而促成行政協(xié)議的訂立，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議。本案中王小伏刻意隱瞞了與他人合作建房的事實(shí)，此協(xié)議的履行必將損害其他二十二戶居民的合法權(quán)益，故金水區(qū)人民政府單方解除涉案協(xié)議具有實(shí)體合法性。
（二）無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的裁判情形
在筆者梳理的判例中，法院判定行政機(jī)關(guān)無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的情形，可以區(qū)分為以下三種類型：
“情形A”：當(dāng)行政協(xié)議的訂立存在違法性，且協(xié)議相對人對違法事實(shí)的發(fā)生不存在任何過錯時(shí)，法院判定行政機(jī)關(guān)無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“唐仕國訴貴州省關(guān)嶺布依族自治縣人民政府行政協(xié)議案”（以下簡稱“唐仕國案”）中，法院認(rèn)為涉案協(xié)議因事實(shí)認(rèn)定錯誤而具有違法性，但該違法性歸因于政府工作人員的失誤，且無證據(jù)證明協(xié)議相對人對于事實(shí)認(rèn)定錯誤存在主觀上的故意或過失，是故作為善意的協(xié)議相對人在本案中有值得保護(hù)的信賴?yán)?，僅以多支出一部分補(bǔ)償款就認(rèn)定關(guān)嶺縣政府有權(quán)變更涉案協(xié)議，對協(xié)議相對人不公平。
“情形B”：當(dāng)行政機(jī)關(guān)主張協(xié)議約定的金錢給付不當(dāng)，且此不當(dāng)未導(dǎo)致行政協(xié)議的訂立存在違法性時(shí)，法院判定行政機(jī)關(guān)無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司訴安丘市人民政府行政協(xié)議案”（以下簡稱“訊馳案”）中，安丘市人民政府主張涉案協(xié)議約定的稅收優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)以長安路道路建設(shè)成本為限。但法院認(rèn)為涉案協(xié)議約定的稅費(fèi)優(yōu)惠條款合法有效，安丘市人民政府的主張對協(xié)議條款作出了限縮解釋，減損了協(xié)議相對人應(yīng)獲得的利益，屬于不當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)。安丘市人民政府也未能提供充分的證據(jù)證明，稅收優(yōu)惠超出道路建設(shè)成本會導(dǎo)致公共利益受到損害。
“情形C”：雖然行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議明顯具有維護(hù)公共利益之目的及功能，但當(dāng)其符合民事合同規(guī)則中“約定解除權(quán)”和“法定解除權(quán)”的適用情形時(shí)，法院判定行政機(jī)關(guān)無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。例如在“湖北草本工房飲料有限公司訴湖北省荊州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會等行政協(xié)議案”（以下簡稱“草本案”）中，法院明確提出行政協(xié)議履行過程中，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照合同法規(guī)定及合同約定行使合同權(quán)利，而草本工房公司的行為已符合涉案協(xié)議約定的解除條件，再以行政優(yōu)益權(quán)肯認(rèn)荊州開發(fā)區(qū)管委會作出的單方解除行為，既無必要，也一定程度上存在對行政優(yōu)益權(quán)的不當(dāng)理解。
（三）審判實(shí)踐中“因公共利益需要”的適用方式
梳理最高人民法院的審判實(shí)踐，尚未能發(fā)現(xiàn)其有意限定“因公共利益需要”之“公共利益”。具言之，觀察法院判定有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的判例，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議主張實(shí)現(xiàn)的利益，除可寬泛地界定為公共利益外，欠缺其他共同特征。如果一定要描述行政機(jī)關(guān)主張之利益間的共性，只能借用學(xué)者既已提出的表述，即“行政法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)的利益”。例如“昆侖案”為《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》創(chuàng)設(shè)的利益、“興國案”為《甘肅省甘南藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》創(chuàng)設(shè)的利益，等等。但因其未對公共利益外延予以有效限定，故此描述不具有實(shí)際意義。觀察法院判定無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的判例，最高人民法院似乎是將政府主張的財(cái)政利益予以排除。例如“唐仕國案”中的增加補(bǔ)償金額、“訊馳案”中的減少政府稅收，均被視為未損害此處之“公共利益”。但在“王小伏”案的裁判理由中，最高人民法院明確指出，因協(xié)議相對人的過錯致使財(cái)政支出增加時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議。據(jù)此，可對上述推論予以否定。概言之，最高人民法院對此處之“公共利益”的界定較為寬泛。而該司法態(tài)度亦能夠在一定程度上印證本文提及之主張，即限定此處之“公共利益”并非構(gòu)建“因公共利益需要”判定規(guī)則的有效路徑。也正因如此，本文并未以行政機(jī)關(guān)主張的利益特征為標(biāo)準(zhǔn)，對最高人民法院的審判實(shí)踐進(jìn)行類型化。
雖然最高人民法院未限定“因公共利益需要”之“公共利益”，但并非意味著其是在文義層面理解、適用“因公共利益需要”。根據(jù)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的“情形五”和無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的“情形A”可知，當(dāng)涉案協(xié)議存在違法性時(shí)，協(xié)議相對人是否存在值得保護(hù)的信賴?yán)?，似乎?gòu)成最高人民法院判定是否符合“因公共利益需要”的考量因素。具言之，在“王小伏案”與“唐仕國案”中，涉案協(xié)議的訂立均存在一定的違法性，即征收補(bǔ)償對象發(fā)生錯誤和征收補(bǔ)償標(biāo)的認(rèn)定錯誤。但由于前案違法事實(shí)是因協(xié)議相對人故意隱瞞與他人共建房屋所產(chǎn)生，而后案違法事實(shí)是因行政機(jī)關(guān)自身過失所導(dǎo)致，故而法院針對是否有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”作出了差異化判定。另外，將觀察視野從個(gè)案裁判轉(zhuǎn)移至所有判定有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的裁判情形時(shí)，便可發(fā)現(xiàn)其與信賴保護(hù)原則下“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形具有一定的吻合度。具言之，“情形五”屬于對違法行政協(xié)議的變更、解除，“情形一”“情形二”“情形三”“情形四”均屬于對合法行政協(xié)議的變更、解除。其中“情形一”是法規(guī)范容許下的變更、解除；“情形二”是因法規(guī)范修改作出的變更、解除；“情形三”和“情形四”則是基于客觀事實(shí)變化作出的變更、解除。
當(dāng)然，由于判定有權(quán)/無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的裁判情形是筆者整理所得，且在涉案協(xié)議不具有違法性的個(gè)案中均未提及信賴?yán)娴膯栴}。據(jù)此，或不足以說明最高人民法院是在對“因公共利益需要”作文義解釋的基礎(chǔ)上，適用“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形以構(gòu)建判定規(guī)則。但此司法現(xiàn)象或者稱之為“巧合”不免使筆者推測，法官在判斷行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”時(shí)，在一定程度上受到信賴保護(hù)原則的影響。另外，從學(xué)理上來看，行政協(xié)議作為一種典型的雙務(wù)契約，在內(nèi)容上雖然表現(xiàn)為“授益行為”與“負(fù)擔(dān)行為”的復(fù)合，但根據(jù)協(xié)議相對人的締約動機(jī)，其整體上應(yīng)當(dāng)具有授益行政行為的特征。如此，能夠?yàn)檫m用“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形構(gòu)建其他判定規(guī)則提供一定的理論基礎(chǔ)。而且基于行政協(xié)議的合意性，其較之傳統(tǒng)的單方行為理應(yīng)更具有拘束力，故在“舉輕以明重”的邏輯下，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議至少應(yīng)當(dāng)符合“撤銷和廢止行政行為”的許可情形。有鑒于此，最高人民法院的審判實(shí)踐能夠?yàn)闃?gòu)建“因公共利益需要”的其他判定規(guī)則提供一種全新的思路，且其符合本文既已提及之另一主張，即對“因公共利益需要”作文義理解的基礎(chǔ)上，適用其他原則和規(guī)則以構(gòu)建其他判定規(guī)則。
另外，觀察最高人民法院的審判實(shí)踐可知，其已然關(guān)注到民事合同規(guī)則對行政協(xié)議規(guī)范體系的補(bǔ)充功能，只是主要呈現(xiàn)為將符合單方變更、解除民事合同的法定情形排除于“因公共利益需要”的范疇，即無權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”的“情形C”。但此并非審判實(shí)踐中普遍適用的裁判規(guī)則，例如“昆侖案”中協(xié)議相對人的行為既觸發(fā)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的解除情形，也符合《民法典》規(guī)定的“法定解除權(quán)”行使條件，而法院仍然判定行政機(jī)關(guān)有權(quán)啟用“單方變更解除權(quán)力”。另外，個(gè)別判例也能夠反映出最高人民法院的一種模糊態(tài)度，例如在“濟(jì)南瀚洋固廢處置有限公司訴山東省濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局行政協(xié)議案”中，法院同時(shí)指出依據(jù)合同法律規(guī)范和《山東省行政程序規(guī)定》，濟(jì)南市環(huán)保局有權(quán)單方解除涉案協(xié)議，但未進(jìn)一步明確解除行為的權(quán)利基礎(chǔ)。上述問題實(shí)為對相關(guān)公私法律競合的處理，亦為構(gòu)建“因公共利益需要”判定規(guī)則不可回避的問題，因?yàn)槿绻麅?yōu)先適用民事合同規(guī)則，則需要將相應(yīng)的情形從“因公共利益需要”中排除。對此，筆者主張優(yōu)先適用“因公共利益需要”，具體理由將于文末闡述。而上述司法現(xiàn)象至少為構(gòu)建“因公共利益需要”判定規(guī)則提供了另一種指引，即需立足于行政協(xié)議的契約性特征，根據(jù)民事合同規(guī)則修正從行政性出發(fā)所構(gòu)建的判定規(guī)則。
四、“因公共利益需要”判定規(guī)則的學(xué)理重構(gòu)
（一）基于行政協(xié)議行政性特征的構(gòu)建
如前所述，基于行政協(xié)議的行政性特征，有必要適用“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形以構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則。如此，判斷行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議是否符合“因公共利益需要”，首先需要考量協(xié)議相對人是否具有信賴?yán)?，即是否滿足“信賴基礎(chǔ)”“信賴表現(xiàn)”和“信賴值得保護(hù)”。在行政協(xié)議履行過程中，協(xié)議相對人通常具有“信賴基礎(chǔ)”和“信賴表現(xiàn)”。具言之，只要行政協(xié)議的訂立非因重大且明顯的瑕疵致使無效，協(xié)議相對人則具有“信賴基礎(chǔ)”。雖然在單方行政行為中，行政相對人的“信賴表現(xiàn)”需要其實(shí)施具體的處分行為，但在行政協(xié)議中無需作此判斷，因?yàn)閰f(xié)議相對人在訂立階段作出的“承諾”已構(gòu)成處分行為。據(jù)此，協(xié)議相對人是否具有信賴?yán)娴年P(guān)鍵，在于其是否滿足“信賴值得保護(hù)”，即對行政協(xié)議的訂立是否屬于善意、無過失。若為否定性答案，即可判定符合“因公共利益需要”。反之，則需要根據(jù)“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形，判斷行政機(jī)關(guān)啟用“單方變更解除權(quán)力”的客觀事實(shí)，是否滿足對此信賴?yán)娌挥璐胬m(xù)保護(hù)的要求。若為肯定性答案，即可判定符合“因公共利益需要”。反之，則應(yīng)當(dāng)判定不符合“因公共利益需要”。
在我國目前的法制實(shí)踐中，由于尚未制定并頒布《行政程序法》，故缺乏關(guān)于“撤銷和廢止授益行政行為”的規(guī)定。雖然《行政許可法》第8條通常被視為信賴保護(hù)原則在實(shí)定法上的表達(dá)，但此條款的內(nèi)容也僅限于對合法行政許可之廢止的規(guī)范。另外，從既有的學(xué)理探討來看，我國學(xué)界對此問題的研究主要是在德國法制與學(xué)說的基礎(chǔ)上展開。故而，在構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則時(shí)，可嘗試借鑒德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條、第49條的規(guī)定。在德國法中，針對違法授益行政行為的信賴保護(hù)主要采用財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方式，至于存續(xù)保護(hù)僅適用于違法的金錢給付類行為，即僅有國家的財(cái)政利益可能需要退讓于行政相對人的信賴?yán)妗６槍戏ㄊ谝嫘姓袨榈男刨嚤Ｗo(hù)，則預(yù)設(shè)了可以實(shí)施廢止的條件，其主要包括：（1）法規(guī)范容許或行政行為保留廢止；（2）行政行為附負(fù)擔(dān)，且受益人未履行該負(fù)擔(dān)；（3）如基于法規(guī)范的修改，具有不作出該行政行為的正當(dāng)性，但限于相對人未受領(lǐng)該給付的情況，且不廢止該行政行為會危害公益；（4）如基于事后發(fā)生的事實(shí)，有不作出該行政行為的正當(dāng)性，且不廢止該行政行為會危害公益。
綜上，立足于行政協(xié)議的行政性，協(xié)議相對人滿足“信賴值得保護(hù)”時(shí)，判定“因公共利益需要”應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（1）若行政協(xié)議的訂立存在違法性，且違法后果非僅對財(cái)政利益導(dǎo)致?lián)p害，除非行政協(xié)議約定的金錢給付內(nèi)容畸高或畸低。（2）若行政協(xié)議的訂立合法有效，則應(yīng)當(dāng)滿足以下情形之一：a.具有行政法律規(guī)范的明確授權(quán)；b.行政協(xié)議中包含相應(yīng)的約定條款；c.協(xié)議相對人不履行義務(wù)或未按照約定履行義務(wù)；d.因法規(guī)范修改導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)必然不會簽訂相同內(nèi)容的協(xié)議；e.基于客觀事實(shí)變化行政機(jī)關(guān)必然不會簽訂相同內(nèi)容的協(xié)議，且協(xié)議尚未進(jìn)入實(shí)際履行階段或變更、解除對象是尚未實(shí)際履行的內(nèi)容。需要說明的是，針對上述條件“d”和“e”，筆者并未完全借鑒德國法中廢止授益行政行為的條件，就前者而言是基于對《行政許可法》第8條第2款的考量，即允許法律修改對授益行為的溯及既往，即使行政相對人已受領(lǐng)給付；對后者來說是因?yàn)樵谖覈姓f(xié)議制度實(shí)踐中，客觀事實(shí)變化通常表現(xiàn)為規(guī)范性文件的制定，基于法安定性的要求無法承認(rèn)規(guī)范性文件可以產(chǎn)生溯及既往的效果，若客觀事實(shí)變化為其他合法行政行為的作出則自不待言。
（二）基于行政協(xié)議契約性特征的更正
如前所述，基于行政協(xié)議的契約性特征，有必要根據(jù)相關(guān)的民事合同規(guī)則對“因公共利益需要”的判定規(guī)則進(jìn)行更正，具體如下：
根據(jù)《民法典》第148條、第150條、第151條的規(guī)定，一方當(dāng)事人在合同訂立中實(shí)施欺詐、脅迫、趁人之危等行為，另一方當(dāng)事人有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以撤銷。在行政協(xié)議訂立過程中，上述意思表示的瑕疵主要體現(xiàn)為協(xié)議相對人存在欺詐、隱瞞重要事實(shí)等情形。由此，針對協(xié)議相對人不滿足“信賴值得保護(hù)”的情形判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。根據(jù)《民法典》第147條的規(guī)定，基于重大誤解訂立合同，行為人有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以撤銷。如此，行政協(xié)議的違法訂立僅對財(cái)政利益產(chǎn)生損害時(shí)，要求金錢給付滿足畸高或畸低方可判定符合“因公共利益需要”，亦未突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。然而行政協(xié)議的違法訂立非僅對財(cái)政利益產(chǎn)生損害時(shí)判定符合“因公共利益需要”，似乎已經(jīng)突破合同法規(guī)則中作為法定事由的“重大誤解”。具言之，基于行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、法律適用方面的專業(yè)性，若未導(dǎo)致第三人利益損害或財(cái)政利益重大損失，而只是打破客觀法秩序不宜視為“對行為性質(zhì)、內(nèi)容和主體等方面的錯誤認(rèn)識”，亦即不應(yīng)判定符合“因公共利益需要”。
根據(jù)《民法典》第562條第2款的規(guī)定，當(dāng)事人可以約定一方解除合同的事由。解除合同的事由發(fā)生時(shí)，解除權(quán)人可以解除合同。由此，啟用“單方變更解除權(quán)力”具有行政法律規(guī)范的明確授權(quán)、行政協(xié)議中包含相應(yīng)的約定條款判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。需要說明的是，“單方變更解除權(quán)力”的明確授權(quán)規(guī)范，實(shí)為特定類型行政協(xié)議的“隱形條款”，其與雙方約定的變更、解除條件均可視為合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。根據(jù)《民法典》第563條第1款第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)的規(guī)定，一方當(dāng)事人明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)、遲延履行主要債務(wù)且經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行、遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，另一方當(dāng)事人可以解除合同。如此，協(xié)議相對人不履行義務(wù)或未按照約定履行義務(wù)判定符合“因公共利益需要”，并未完全突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由，但基于“嚴(yán)守契約”原則宜采用民事合同規(guī)則的表述替代“協(xié)議相對人不履行義務(wù)或未按照約定履行義務(wù)”。
根據(jù)《民法典》第563條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人可以解除合同。如此，將因法規(guī)范修改導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)必然不會簽訂相同內(nèi)容的協(xié)議，視為符合“因公共利益需要”的情形，亦未突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。根據(jù)《民法典》第533條第1款的規(guī)定，合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，受不利影響的當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。由此，基于客觀事實(shí)變化行政機(jī)關(guān)必然不會簽訂相同內(nèi)容的協(xié)議，且協(xié)議尚未進(jìn)入實(shí)際履行階段或變更、解除對象是尚未實(shí)際履行的內(nèi)容時(shí)判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法規(guī)則中干預(yù)合同繼續(xù)履行的法定事由。但需要注意的是，在上述判斷過程中應(yīng)當(dāng)參照民事合同規(guī)則中“情勢變更”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具言之，“行政機(jī)關(guān)必然不會簽訂相同內(nèi)容的協(xié)議”實(shí)際上已包含對“受不利影響”的表達(dá)。但除此之外，還應(yīng)當(dāng)考量行政機(jī)關(guān)對于“客觀事實(shí)變化”是否滿足“不可預(yù)見”和“不可歸責(zé)”。
所謂“不可預(yù)見”強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議訂立時(shí)無法預(yù)知“客觀事實(shí)變化”，例如在訂立國有土地使用權(quán)出證和轉(zhuǎn)證協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)已獲知相關(guān)規(guī)劃可能發(fā)生調(diào)整并會導(dǎo)致協(xié)議履行受挫，則違反“不可預(yù)見”。所謂“不可歸責(zé)”強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對于“客觀事實(shí)變化”不具有推動作用，例如作為行政協(xié)議當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)與導(dǎo)致協(xié)議履行受挫之規(guī)范性文件的制定主體具有同一性，則明顯違反“不可歸責(zé)”。從行政協(xié)議的制度實(shí)踐來看，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)“假借公益之名、行違約之實(shí)”的癥結(jié)，即在于忽略對行政機(jī)關(guān)是否滿足“不可歸責(zé)”的考量。正因如此，本文對“龐正權(quán)案”的裁判結(jié)果持有異議，盤州市人民政府在與龐正權(quán)簽訂征補(bǔ)協(xié)議后，自行針對涉案土地實(shí)施國有化征收并導(dǎo)致涉案協(xié)議無法繼續(xù)履行，已明顯違反“不可歸責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。無獨(dú)有偶，在“新疆新望房地產(chǎn)有限公司與呼圖壁縣人民政府行政協(xié)議糾紛再審案”中，呼圖壁縣人民政府在涉案協(xié)議履行過程中，自行調(diào)整涉案土地規(guī)劃并單方變更協(xié)議約定的商住比例、容積率，而最高人民法院判定呼圖壁縣政府有權(quán)變更涉案協(xié)議。
（三）與《民法典》合同編的競合處理
從既有的學(xué)理探討來看，雖然實(shí)定法和司法解釋在選擇以“因公共利益需要”作為“單方變更解除權(quán)力”的行使條件，并確立民事法律規(guī)范構(gòu)成行政協(xié)議法制體系的補(bǔ)充性規(guī)范時(shí)，既已產(chǎn)生“因公共利益需要”與民事合同規(guī)則中“約定解除權(quán)”“法定解除權(quán)”之適用情形的競合。但直到最高人民法院在“草本案”作出再審裁定后，方才真正將如何構(gòu)建公私法競合的處理規(guī)則引入學(xué)理探討的視野。并且最高人民法院在此案中提出的主張，即在行政協(xié)議履行過程中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用民事法律規(guī)范實(shí)施“自我救濟(jì)”，亦即民事合同規(guī)則較之“因公共利益需要”具有適用上的優(yōu)先性，已在一定程度上得到了學(xué)界的支持。且學(xué)界對“草本案”裁定的支持，同最高人民法院的裁判邏輯基本保持一致，即通過將雙方“拉入”一種平等的契約關(guān)系以實(shí)現(xiàn)對協(xié)議相對人的保護(hù)?；谛姓C(jī)關(guān)在事實(shí)上的優(yōu)勢地位，筆者認(rèn)同行政協(xié)議制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對協(xié)議相對人的保護(hù)機(jī)制。但這是否意味著應(yīng)當(dāng)致力于限縮行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議履行過程中的權(quán)力范圍，值得行政法學(xué)者反思。若忽視限縮權(quán)力范圍所產(chǎn)生的事實(shí)效果，反而可能會因權(quán)力向權(quán)利的轉(zhuǎn)變?nèi)趸瘜f(xié)議相對人的保護(hù)。
根據(jù)最高人民法院在“草本案”的裁判理由來看，其提出之主張正是基于對協(xié)議相對人權(quán)利保護(hù)的考量。例如此案裁判理由中說明，“……締結(jié)協(xié)議后，切實(shí)避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動”。但是此案裁判所產(chǎn)生的實(shí)際效果，是否真正實(shí)現(xiàn)了對協(xié)議相對人權(quán)益的最大保護(hù)，是值得懷疑的。因?yàn)槊袷潞贤?guī)則中的“法定解除權(quán)”屬于一種形成權(quán)，即滿足法定條件時(shí)即可行使并產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果。雖然實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人通常選擇以訴訟方式解除合同，但其僅是對行使“法定解除權(quán)”之法律效果的司法確認(rèn)。如此，將此案中行政機(jī)關(guān)的單方解除行為界定為權(quán)利行為，并不會解決裁判理由所提及之擔(dān)憂，即“行政機(jī)關(guān)以單方行為徑令協(xié)議相對人無條件接受權(quán)利義務(wù)變動”，反而使行政機(jī)關(guān)的單方解除行為擺脫行政法上的程序性約束。換言之，此案裁判雖然突顯了行政協(xié)議的契約屬性，即強(qiáng)調(diào)協(xié)議雙方均需要遵守民事合同規(guī)則的約束，但實(shí)際上是對行政機(jī)關(guān)的“松綁”，而非對協(xié)議相對人的有利保護(hù)。綜上，若基于“控權(quán)論”的基本立場，應(yīng)當(dāng)確立“因公共利益需要”優(yōu)先適用的規(guī)則。
除此之外，基于對確保行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的考量，針對“因公共利益需要”與民事合同規(guī)則的競合問題，似乎亦應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“因公共利益需要”，即將行政機(jī)關(guān)的單方解除行為界定為權(quán)力行為。具言之，行政協(xié)議本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的一種行為方式，當(dāng)協(xié)議相對人違約致使協(xié)議目的無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有主動解除行政協(xié)議的職責(zé)，以保證行政管理目標(biāo)或公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同理，當(dāng)行政協(xié)議約定的解除條件成就時(shí)，則必然是出現(xiàn)了阻礙實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的之情形，故行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)當(dāng)積極解除行政協(xié)議，反之則具有行政不作為之嫌疑?；跈?quán)利的可處分性，優(yōu)先適用民事合同規(guī)則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)借用契約的行為形式，減免自身所需承擔(dān)的法定職責(zé)。另外，從行政協(xié)議制度實(shí)踐來看，雙方約定的解除條件存在“授權(quán)規(guī)范契約化”的情形，即將單方解除權(quán)力的授權(quán)規(guī)范寫入?yún)f(xié)議文本，若優(yōu)先適用民事合同規(guī)則將其視為“約定解除權(quán)”的適用情形，行政機(jī)關(guān)可借此規(guī)避依法行政原則的約束。綜上，協(xié)議相對人違約致使協(xié)議目的無法實(shí)現(xiàn)，以及雙方約定的解除條件成就，不僅應(yīng)當(dāng)歸屬于“因公共利益需要”的范疇，更是行政機(jī)關(guān)實(shí)施羈束行為（解除協(xié)議）的情形。
余論
觀察公私法學(xué)科之間的對話可知，民法學(xué)界針對以“因公共利益需要”作為“單方變更解除權(quán)力”之行使條件提出了較大的質(zhì)疑，甚至因此尚未給予行政協(xié)議制度充分的認(rèn)可。例如有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)限縮行政協(xié)議的外延，因?yàn)橐?/span>“因公共利益需要”作為權(quán)力行使條件意味著，行政機(jī)關(guān)天然地享有單方變更解除權(quán)力，無須以法律條文明確授權(quán)，其將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議所受約束少而松，增強(qiáng)了侵害市場主體民事權(quán)益的概率。而當(dāng)行政法學(xué)者發(fā)現(xiàn)無法通過限定“因公共利益需要”之“公共利益”，有效約束行政機(jī)關(guān)啟用“單方變更解除權(quán)力”的裁量空間時(shí)，或許是迎合民法學(xué)界以期為行政協(xié)議正名，行政法學(xué)界逐漸對“單方變更解除權(quán)力”的適法性產(chǎn)生懷疑，甚至是予以徹底的否定。
但本文在研究的過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)適用“撤銷和廢止授益行政行為”的許可情形，構(gòu)建“因公共利益需要”的判定規(guī)則，并依據(jù)民事合同規(guī)則進(jìn)行必要的修正時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以啟用“單方變更解除權(quán)力”的情形，與民事合同規(guī)則中當(dāng)事人可以干預(yù)合同履行的法定事由，具有較高程度的相似性。換言之，“單方變更解除權(quán)力”對民事合同規(guī)則產(chǎn)生的沖擊僅限于部分形成訴權(quán)向形成權(quán)的轉(zhuǎn)化。如此，是否觸動契約關(guān)系之根本是值得思考的。依本文之見，導(dǎo)致公私法學(xué)科存在沖突認(rèn)識的癥結(jié)在于兩個(gè)方面：（1）“單方變更解除權(quán)力”之行使條件的構(gòu)建有待完善，而非止步于從文義層面理解、適用“因公共利益需要”；（2）“單方變更解除權(quán)力”享有一個(gè)不妥當(dāng)?shù)拿Q即“行政優(yōu)益權(quán)”，這似乎表明行政機(jī)關(guān)干預(yù)協(xié)議履行完全是因?yàn)楣怖鎯?yōu)于私人權(quán)益，進(jìn)而導(dǎo)致忽略其并未徹底突破合同法規(guī)則的基本原理。
綜上，需要在打破固有認(rèn)知的基礎(chǔ)上重新思考“單方變更解除權(quán)力”的制度功能，其當(dāng)然具有確保實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和公共服務(wù)目標(biāo)的取向，但其是否同樣具有相應(yīng)的“控權(quán)”功能，即將行政機(jī)關(guān)的單方變更、解除行為納入公私法體系共同管轄的領(lǐng)域。或許這一問題正是為行政協(xié)議制度正名，以獲得民法學(xué)界充分認(rèn)可的關(guān)鍵。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：郭一君：《論行政協(xié)議中單方變更解除權(quán)力的行使條件——基于最高人民法院的審判實(shí)踐展開》，載《河北法學(xué)》2025年第10期，第164頁-180頁。
