作者簡介：白楊，男，河北張家口人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。
摘要：當(dāng)生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件同時符合民事檢察公益訴訟與行政檢察公益訴訟的適用條件時，檢察機關(guān)通常作出“單一行政型”程序選擇。由于行政檢察公益訴訟不能充分實現(xiàn)違法行為人對無法修復(fù)損害的賠償以及能夠修復(fù)損害的修復(fù)，“單一行政型”生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇難以全面維護(hù)公益。生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟陷入“行政單一型”程序選擇的原因，既包括檢察公益訴訟共性方面的原因，也包括生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟個性方面的原因。紓解生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇難以全面維護(hù)公益的困境，在理念角度需要以全面維護(hù)公益作為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇的指引，在機制角度需要圍繞同時適用兩種檢察公益訴訟程序構(gòu)建規(guī)則。
關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟；程序選擇；民事公益訴訟；行政公益訴訟；公共利益
生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟同時被《行政訴訟法》與《民事訴訟法》所規(guī)定。生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的公益發(fā)生損害，檢察機關(guān)需要根據(jù)行政和民事檢察公益訴訟的適用條件確定適用何種程序。由于我國在資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭袦?zhǔn)入制，由政府對其進(jìn)行管制，因此大多數(shù)侵害社會公共利益的違法行為都可能同時伴隨行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為。此時行政檢察公益訴訟和民事檢察公益訴訟的適用條件發(fā)生重合，檢察機關(guān)便需要進(jìn)行檢察公益訴訟的程序選擇。
理論上對這一問題的認(rèn)識主要包括“先行后民”與“先民后行”兩種觀點，但兩者之間呈現(xiàn)相互掣肘的狀態(tài)。如“先行后民”的觀點認(rèn)為行政檢察公益訴訟更符合效率的要求，而“先民后行”的觀點則認(rèn)為民事檢察公益訴訟更符合效率的要求；“先行后民”的觀點指責(zé)民事檢察公益訴訟沖擊當(dāng)事人平等原則，“先民后行”的觀點指責(zé)泛濫的行政檢察公益訴訟不利于維護(hù)國家機關(guān)的權(quán)威?？梢娝鼈兙鶡o法為選擇檢察公益訴訟程序提供充分的支撐。同時，作為維護(hù)公益的最后一道防線，在生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)機制中，生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“兜底性”作用，即確保對受損公益的維護(hù)無遺漏。但無論是“先行后民”還是“先民后行”的方案，均蘊含“以適用單一檢察公益訴訟程序為原則”的理念，基于該理念的程序選擇難以實現(xiàn)受損公益的全面維護(hù)，因而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的“兜底性”作用落空。
從類型化的角度來看，以案件中違法行為人的數(shù)量為依據(jù)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的檢察公益訴訟案件可以分為不存在違法行為人的案件、存在個別違法行為人的案件以及違法行為人數(shù)量眾多的案件。前者不屬于需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案件，因為其不存在違法行為人，檢察機關(guān)應(yīng)直接適用行政檢察公益訴訟程序；后兩者在原則上需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇。對于違法行為人數(shù)量眾多的案件，實踐基本形成選擇適用行政檢察公益訴訟程序的穩(wěn)定路徑。盡管這種穩(wěn)定路徑也面臨著未能全面維護(hù)受損公共利益的困境，但全面維護(hù)受損公共利益與檢察機關(guān)對眾多違法行為人適用民事檢察公益訴訟程序所需成本之間矛盾的調(diào)和，有賴于多維度研究的深入。鑒于此，筆者將研究范圍限定于存在個別違法行為人的案件。本文的基本思路為：從生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇的實踐情況入手，考察實踐中的程序選擇路徑能否確保對受損公益的維護(hù)無遺漏，當(dāng)答案為否時分析其難以全面維護(hù)公益的原因，在此基礎(chǔ)上為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟探索有利于實現(xiàn)全面維護(hù)公益的程序選擇路徑。
一、實踐審視：生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟以“單一行政型”程序選擇為主
有必要對實踐考察的素材進(jìn)行說明。筆者以最高人民檢察院發(fā)布的檢察公益訴訟典型案例為來源，共收集到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在個別違法行為人的案例164件。其中，有99件案例僅適用行政檢察公益訴訟程序，有57件案例僅適用民事檢察公益訴訟程序，有8件案例同時適用兩種檢察公益訴訟程序。同時適用兩種檢察公益訴訟程序的案例，其案情直接反映出案件同時符合兩種檢察公益訴訟程序的適用條件。僅適用行政檢察公益訴訟程序的案例，其案情直接反映出案件符合行政檢察公益訴訟程序的適用條件，但基于案例收集條件已經(jīng)確保該案件存在損害公共利益的違法行為，因此也可以間接地推斷這些案例同時符合兩種檢察公益訴訟程序的適用條件。對于僅適用民事檢察公益訴訟程序的案例而言，其案情直接反映出案件符合民事檢察公益訴訟程序的適用條件，但根據(jù)案例的表述無法直接確認(rèn)其是否符合行政檢察公益訴訟程序的適用條件，因此只能說這類案例具有同時符合兩種檢察公益程序適用條件的可能性。綜上，可以將案例分為兩組：一組為“確定需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案例”，案例數(shù)量為107件；另一組為“存在進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇可能性的案例”，案例數(shù)量為57件。
一方面，從適用程序的數(shù)量上看，在107件“確定需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案例”中，檢察機關(guān)僅在8件案例中適用了兩種檢察公益訴訟程序；如果將“存在進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇可能性的案例”也計算在內(nèi)，檢察機關(guān)適用兩種檢察公益訴訟的案例占比顯然會下降。由此可見，檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇中以選擇適用單一檢察公益訴訟程序為常態(tài)。
另一方面，從適用程序的類型上看，對于“確定需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案例”，檢察機關(guān)全都適用了行政檢察公益訴訟程序。這似乎可以得出“檢察機關(guān)在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇時必然選擇行政檢察公益訴訟程序”的結(jié)論。但需要注意的是，在案例整理的過程中，我們以案件結(jié)果反推案件情節(jié)，即以檢察機關(guān)適用了行政檢察公益訴訟程序作為案件符合行政檢察公益訴訟程序適用條件的依據(jù)。如果僅基于建立在反推過程之上的案例（“確定需要進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案例”）來論證檢察機關(guān)選擇檢察公益訴訟程序的傾向，顯然構(gòu)成“循環(huán)論證”。是故，有必要以164件案例整體作為分析范圍。
就數(shù)據(jù)而言，適用行政檢察公益訴訟程序的案例占比約65%。即使從“存在檢察公益訴訟程序選擇可能性的案例”中將不能同時適用兩種檢察公益訴訟程序的案例進(jìn)一步篩除，由于減少的僅是作為分母的164件案例，選擇行政檢察公益訴訟程序案例的占比顯然是增加的。
同時，在57件“存在進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇可能性的案例”中，有30件案例適用了刑事附帶民事檢察公益訴訟程序?！董h(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第16條規(guī)定，環(huán)保部門在向公安機關(guān)移送案件時未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)案件進(jìn)入刑事訴訟程序，檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的認(rèn)定將在一定程度上受到限制。由此可見，適用刑事附帶民事檢察公益訴訟程序的案件不符合行政檢察公益訴訟適用條件的可能性更高，作為分母組成的這一部分案例更容易發(fā)生減少。
二、問題展開：“單一行政型”程序選擇難以全面維護(hù)公益
在生態(tài)環(huán)境遭受損害的語境下，全面維護(hù)公益包括狹義與廣義兩種理解。狹義的全面維護(hù)公益即生態(tài)環(huán)境損害得到全面的救濟(jì)。廣義的全面維護(hù)公益還包括生態(tài)環(huán)境損害所導(dǎo)致社會秩序受到的破壞以及公眾情感受到的傷害得到修復(fù)。本文從狹義的全面維護(hù)公益入手，舉輕以明重：如果“單一行政型”的生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇尚且不能在狹義上實現(xiàn)全面維護(hù)公益，便更無法期待其能夠在廣義上實現(xiàn)全面維護(hù)公益。
狹義的全面維護(hù)公益依然包含兩種理解：全面救濟(jì)規(guī)范意義上的生態(tài)環(huán)境損害與全面救濟(jì)應(yīng)然意義上的生態(tài)環(huán)境損害。雖然兩者之間的差距隨著對生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)識的深化而逐漸縮小，但仍然存在。本文從全面救濟(jì)規(guī)范意義上的生態(tài)環(huán)境損害入手，再次舉輕以明重：如果“單一行政型”的生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇尚且不能全面救濟(jì)規(guī)范意義上的生態(tài)環(huán)境損害，便更無法期待其能夠全面救濟(jì)應(yīng)然意義上的生態(tài)環(huán)境損害。“生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律目標(biāo)的實現(xiàn)既可能通過公法規(guī)則，亦可能借道私法路徑”，依據(jù)這種理解，公法規(guī)范與私法規(guī)范追求的全面救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害效果應(yīng)當(dāng)是一致的，只需選擇一種規(guī)范進(jìn)行分析即可。相較于公法規(guī)范的分散化，私法規(guī)范的體系化相對明顯，是故在此以私法規(guī)范為基準(zhǔn)，來分析全面救濟(jì)私法規(guī)范意義上的生態(tài)環(huán)境損害的構(gòu)成。
救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的私法規(guī)范以環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的形式規(guī)定于《民法典》第1234條和第1235條。第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。”第1235條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用；（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。”結(jié)合這兩條規(guī)范，全面救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的實現(xiàn)由以下內(nèi)容構(gòu)成：第一，侵權(quán)人修復(fù)能夠修復(fù)的損害。具體包括侵權(quán)人直接修復(fù)損害（對應(yīng)第1234條第1句）以及侵權(quán)人負(fù)擔(dān)其他主體修復(fù)損害所需的費用（對應(yīng)第1234條第2句以及第1235條第4項“清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用”）。第二，侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害。具體包括第1235條第1項“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失”以及第2項“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”。第三，侵權(quán)人賠償其他主體支出的修復(fù)損害所需費用以外的其他費用。具體包括第1235條第3項“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用”以及第5項“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”。此外，從侵權(quán)人需要賠償其他主體“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”，可以推導(dǎo)出侵權(quán)人停止侵害、消除危險也應(yīng)當(dāng)屬于救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的要求。
（一）行政檢察公益訴訟難以充分實現(xiàn)侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害的要求
行政檢察公益訴訟對公共利益的維護(hù)是間接的，其運行機理在于檢察機關(guān)通過督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)維護(hù)公共利益。由此可見，生態(tài)環(huán)境行政檢察公益訴訟救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的限度取決于行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的限度。在行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的手段中，直接涉及要求違法行為人支付金錢的手段包括行政罰款、責(zé)令賠償損失、啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序以及要求違法行為人負(fù)擔(dān)行政代履行費用。其中，要求違法行為人負(fù)擔(dān)行政代履行費用對應(yīng)侵權(quán)人修復(fù)能夠修復(fù)的損害的要求。故在此分析其他三種手段對侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害的要求的實現(xiàn)情況。
首先，對于行政罰款而言，行政機關(guān)未對侵害生態(tài)環(huán)境的違法行為人作出行政處罰屬于行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的情形，檢察機關(guān)可以啟動行政檢察公益訴訟程序，向行政機關(guān)發(fā)送訴前檢察建議。盡管根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定，行政罰款按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定，但“行政罰款的基本立足點仍然是懲戒違法行為以恢復(fù)公共秩序，并不針對特定的利益損失”，由此可見，行政罰款指向廣義上的全面維護(hù)公益，而并非要求違法行為人以支付金錢的形式賠償生態(tài)服務(wù)期間功能損害和永久性生態(tài)功能損害。
其次，對于責(zé)令賠償損失而言，無論將其界定為行政命令還是行政處罰，行政機關(guān)怠于履行這項職責(zé)都屬于違法行使職權(quán)或不作為的情形，檢察機關(guān)可以通過行政檢察公益訴訟督促行政機關(guān)依法履職。但一方面，“責(zé)令賠償損失”條款正在逐步被立法者淘汰，2024年立法機關(guān)對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修改時以“責(zé)令停止違法行為”替代“責(zé)令賠償損失”便是很好的例證。從目前的規(guī)范來看，行政機關(guān)責(zé)令違法行為人賠償損失僅在個別法律中有規(guī)定，適用空間極為有限。在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，除了上文提及的《礦產(chǎn)資源法》，只有符合《漁業(yè)法》第35條“進(jìn)行水下爆破、勘探、施工作業(yè)，造成漁業(yè)資源損失”的情形，行政機關(guān)才能責(zé)令賠償。另一方面，有學(xué)者指出，生態(tài)服務(wù)期間功能損害和永久性生態(tài)功能損害，是一個純粹的賠償問題，需要一個公開、公正、雙方協(xié)商或者質(zhì)證的程序來確定賠償數(shù)額，而不應(yīng)采用單方性的行政命令。
最后，對于啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序而言，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。其與《民法典》規(guī)定的侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害的要求一致，可見行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序能夠?qū)崿F(xiàn)侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害的要求。但一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍被限定在“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”情形，大量的生態(tài)環(huán)境損害案件并不能適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。另一方面，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第96條，在“社會公共利益仍然處于受損害狀態(tài)”的前提下，對于“生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者經(jīng)過磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人又不提起訴訟”的情形，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。依據(jù)《辦案規(guī)則》的界定，賠償權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序不屬于行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的情形。盡管實踐中存在行政機關(guān)在收到（以建議該行政機關(guān)依法履職為內(nèi)容的）訴前檢察建議后主動啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的情形（如“山東省青島市黃島區(qū)人民檢察院督促整治污泥污染環(huán)境行政公益訴訟案”），但檢察機關(guān)無法以行政機關(guān)未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序為依據(jù)啟動行政檢察公益訴訟。從這個意義上來說，啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序雖然能夠要求侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害，但其與行政檢察公益訴訟并不存在穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)。
除直接涉及要求違法行為人支付金錢的手段外，行政機關(guān)的其他環(huán)境行政執(zhí)法手段也可能蘊含違法行為人支付金錢的要求。如有觀點認(rèn)為，責(zé)令改正包含責(zé)令賠償損失。但一方面，正如上文所述，法定協(xié)商或?qū)钩绦蚴墙鉀Q賠償問題更為適宜的路徑，且立法的變化也反映出立法者正在逐漸放棄責(zé)令賠償損失。另一方面，使用“責(zé)令賠償損失”或者“責(zé)令賠償”等表述的《礦產(chǎn)資源法》和《漁業(yè)法》同時使用了“責(zé)令改正”的表述，這表明兩者應(yīng)當(dāng)是并列的環(huán)境行政執(zhí)法手段，而非包含關(guān)系。
綜上所述，啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序之外的行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的手段均不能要求違法行為人全面地賠償無法修復(fù)的損害，而行政檢察公益訴訟也不能直接督促行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。是故，可以認(rèn)為行政檢察公益訴訟難以充分實現(xiàn)侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害的要求。
（二）行政檢察公益訴訟難以全面落實侵權(quán)人修復(fù)能夠修復(fù)的損害的要求
行政機關(guān)通過責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境、責(zé)令恢復(fù)原狀等環(huán)境行政執(zhí)法手段要求違法行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，違法行為人拒絕修復(fù)的，行政機關(guān)可以通過行政代履行的方式修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害，費用由違法行為人負(fù)擔(dān)。上述環(huán)境行政執(zhí)法手段屬于行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)的范圍，行政機關(guān)未履行時，檢察機關(guān)可以通過行政檢察公益訴訟督促行政機關(guān)履行。如果對“侵權(quán)人修復(fù)能夠修復(fù)的損害”要求進(jìn)行拆分，其可以分為“能夠修復(fù)的損害被修復(fù)”和“修復(fù)是由侵權(quán)人實施（負(fù)擔(dān)）的”兩個部分。由于行政代履行方式的存在，行政檢察公益訴訟可以實現(xiàn)“能夠修復(fù)的損害被修復(fù)”部分。但對于其能否實現(xiàn)“修復(fù)是由侵權(quán)人實施（負(fù)擔(dān)）的”部分，則有必要進(jìn)一步分析。
有觀點指出，行政代履行從實質(zhì)上來看并非完整的強制執(zhí)行手段，代履行產(chǎn)生的費用要實現(xiàn)執(zhí)行的意義，最終還是依賴于當(dāng)事人的自動履行，如果其仍然拒絕支付，還是要依靠法院強制執(zhí)行。由此可見，行政檢察公益訴訟能否實現(xiàn)“修復(fù)是由侵權(quán)人實施（負(fù)擔(dān)）的”部分，取決于行政檢察公益訴訟是否督促行政機關(guān)追償代履行費用。
一方面，從規(guī)范的角度來看，行政代履行規(guī)則的表述通常呈現(xiàn)為“違法行為人逾期不履行義務(wù)+（明確的）行政機關(guān)職責(zé)+‘所需費用由違法者承擔(dān)’”的形式。（如《草原法》第71條第2款：“……逾期不恢復(fù)的，由縣級以上地方人民政府草原行政主管部門代為恢復(fù)，所需費用由違法者承擔(dān)。”《野生動物保護(hù)法》第59條：“……逾期不捕回的，由有關(guān)野生動物保護(hù)主管部門代為捕回或者采取降低影響的措施，所需費用由被責(zé)令限期捕回者承擔(dān)……”）根據(jù)該表述形式，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范并未明確向違法行為人追償行政代履行費用屬于行政機關(guān)的職責(zé)，繼而檢察機關(guān)據(jù)此啟動行政檢察公益訴訟缺乏法律支撐。換言之，規(guī)范無法支持行政檢察公益訴訟實現(xiàn)“修復(fù)是由侵權(quán)人實施（負(fù)擔(dān)）的”部分。另一方面，從實踐的角度來看，實踐中既存在以行政機關(guān)采取代履行方式修復(fù)損害作為行政機關(guān)依法全面履職標(biāo)準(zhǔn)的情形（如“衡陽鐵路運輸檢察院督促整治湖南省臨武縣錳渣場污染環(huán)境行政公益訴訟案”），也存在以行政機關(guān)追償行政代履行費用作為行政機關(guān)依法全面履職標(biāo)準(zhǔn)的情形（如“內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院錫林郭勒盟檢察分院督促治理草原礦山地質(zhì)環(huán)境行政公益訴訟案”）。實踐中的分歧，已經(jīng)可以說明行政檢察公益訴訟有時未能實現(xiàn)“修復(fù)是由侵權(quán)人實施（負(fù)擔(dān)）的”部分。
三、制度分析：生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟陷入“單一行政型”程序選擇的原因
不僅是生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的檢察公益訴訟也呈現(xiàn)“重行政，輕民事”的程序選擇傾向。生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟陷入“單一行政型”程序選擇既有檢察公益訴訟共性方面的原因，也有生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟個性方面的原因。
（一）檢察公益訴訟共性方面的原因
“單一行政型”的程序選擇并非僅由一個因素導(dǎo)致，需要將其進(jìn)行拆分：導(dǎo)致檢察機關(guān)傾向于選擇單一檢察公益訴訟的因素與導(dǎo)致檢察機關(guān)傾向于選擇行政檢察公益訴訟的因素。
1.規(guī)范缺失與機制缺陷導(dǎo)致檢察機關(guān)傾向于選擇單一檢察公益訴訟
（1）行政、民事檢察公益訴訟適用關(guān)系規(guī)范缺失
無論是《行政訴訟法》和《民事訴訟法》，還是《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）和《辦案規(guī)則》，都沒有明確行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟適用之間的關(guān)系。這便導(dǎo)致檢察機關(guān)同時適用兩種檢察公益訴訟程序缺乏規(guī)范方面的直接支持。最高人民檢察院官方教材對此的觀點為：“從行政公益訴訟與民事公益訴訟的關(guān)系看，民事公益訴訟具有補充性、兜底性。所以，對于侵害公益的線索，首先應(yīng)該考慮作為行政公益訴訟案件立案，優(yōu)先督促行政機關(guān)履行職責(zé)，只有行政機關(guān)履行職責(zé)無法有效保護(hù)公益的情況下，再考慮民事公益訴訟立案。”依據(jù)這種觀點，檢察機關(guān)以民事檢察公益訴訟立案的前提為“行政機關(guān)履行職責(zé)無法有效保護(hù)公益”。但“行政機關(guān)履行職責(zé)無法有效保護(hù)公益”究竟是檢察機關(guān)對案件線索進(jìn)行評估后的判斷，還是檢察機關(guān)適用行政檢察公益訴訟后的效果，構(gòu)成該觀點的模糊之處。
（2）檢察公益訴訟程序選擇機制缺陷
檢察機關(guān)適用檢察公益訴訟程序的規(guī)范主要集中于《辦案規(guī)則》。檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，先后需要經(jīng)歷“發(fā)現(xiàn)案件線索”“評估案件線索”“立案”“調(diào)查”“啟動訴前程序”“提起訴訟”這6個階段。通過分析《辦案規(guī)則》涉及檢察公益訴訟程序選擇的相關(guān)條文，可以發(fā)現(xiàn)“一般規(guī)定”章節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇時點（即在哪一個階段選擇檢察公益訴訟程序）的規(guī)定與“行政公益訴訟”章節(jié)、“民事公益訴訟”章節(jié)的規(guī)定并不一致。
《辦案規(guī)則》中“一般規(guī)定”章節(jié)對于檢察公益訴訟程序選擇時點的規(guī)定位于第27條與第29條。第27條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)對公益訴訟案件線索的真實性、可查性等進(jìn)行評估，必要時可以進(jìn)行初步調(diào)查，并形成《初步調(diào)查報告》。”根據(jù)最高人民檢察院官方教材的解讀，初步調(diào)查的事項應(yīng)當(dāng)包括案件屬于行政檢察公益訴訟案件還是民事檢察公益訴訟案件。即檢察公益訴訟的程序選擇原則上應(yīng)當(dāng)在“評估案件線索”階段進(jìn)行。第29條規(guī)定：“對于國家利益或者社會公共利益受到嚴(yán)重侵害，人民檢察院經(jīng)初步調(diào)查仍難以確定不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)或者違法行為人的，也可以立案調(diào)查。”這一條規(guī)定是檢察公益訴訟程序選擇時點的例外情形，即在“立案”階段進(jìn)行檢察公益訴訟的程序選擇。但例外情形的適用條件也相對苛刻：對于同時符合行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟適用條件的案件（經(jīng)初步調(diào)查確認(rèn)），只要檢察機關(guān)在初步調(diào)查中確定了一種檢察公益訴訟的被告，便可以在“評估案件線索”階段選擇對應(yīng)的檢察公益訴訟程序。只有依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)和違法行為人經(jīng)初步調(diào)查均無法確定時，檢察機關(guān)才需要在“調(diào)查”階段進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇。
《辦案規(guī)則》中“行政公益訴訟”與“民事公益訴訟”章節(jié)關(guān)于檢察公益訴訟程序選擇時點的規(guī)定分別位于第67條與第85條。第67條規(guī)定，檢察機關(guān)經(jīng)過對行政公益訴訟案件線索進(jìn)行評估，認(rèn)為符合適用行政檢察公益訴訟程序情形的，應(yīng)當(dāng)立案。第85條規(guī)定，檢察機關(guān)經(jīng)過對民事公益訴訟案件線索進(jìn)行評估，認(rèn)為符合適用民事檢察公益訴訟程序情形的，應(yīng)當(dāng)立案。根據(jù)以上兩條規(guī)則的表述，檢察機關(guān)在對案件線索進(jìn)行評估之前已經(jīng)對案件屬于行政檢察公益訴訟案件還是民事檢察公益訴訟案件進(jìn)行了判斷。由此可見，依據(jù)“行政公益訴訟”與“民事公益訴訟”章節(jié)的規(guī)定，檢察機關(guān)進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的時點位于“評估案件線索”階段之前的“發(fā)現(xiàn)案件線索”階段。
但無論是依據(jù)“一般規(guī)定”章節(jié)的規(guī)定還是“行政公益訴訟”和“民事公益訴訟”章節(jié)的規(guī)定，檢察機關(guān)進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的時點原則上都位于“調(diào)查”階段之前。根據(jù)《辦案規(guī)則》第71條和第86條的規(guī)定，確定公益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費用等內(nèi)容屬于“調(diào)查”階段的任務(wù)。檢察機關(guān)進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇時（通過初步調(diào)查）掌握的信息相對有限。一方面，相對有限的信息可能僅指向未依法履職的行政機關(guān)或侵害公益的違法行為人，繼而引導(dǎo)檢察機關(guān)作出案件只符合一種檢察公益訴訟適用條件的認(rèn)定。另一方面，相對有限的信息反映的公益受損情況可能有限，繼而引導(dǎo)檢察機關(guān)作出僅適用一種檢察公益訴訟便能全面維護(hù)公益的判斷。
2.檢察機關(guān)的定位與職權(quán)導(dǎo)致其傾向于選擇行政檢察公益訴訟
檢察機關(guān)的憲法定位是國家法律監(jiān)督機關(guān)。黨的十八大以來，法律監(jiān)督體系開始聚焦于公權(quán)力監(jiān)督。以權(quán)力制約權(quán)力作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理論邏輯，貫穿于刑事檢察、民事檢察、行政檢察以及公益訴訟檢察這“四大檢察”之中。對于公益訴訟檢察而言，相較于民事檢察公益訴訟，行政檢察公益訴訟的監(jiān)督對象為行政機關(guān)，體現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督，更貼近法律監(jiān)督聚焦的方向。
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”的要求，相當(dāng)于賦予了檢察機關(guān)對違法行政行為的行政檢察監(jiān)督職能。檢察機關(guān)不僅需要通過監(jiān)督行政訴訟以實現(xiàn)對行政違法行為的監(jiān)督，也需要在訴訟外直接對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第11條的規(guī)定，檢察機關(guān)在訴訟外監(jiān)督行政違法行為的職能只能通過制定法律的方式進(jìn)行授權(quán)，《行政訴訟法》第25條規(guī)定的行政檢察公益訴訟是目前檢察機關(guān)在訴訟外直接監(jiān)督行政違法行為的唯一法定渠道。因此，監(jiān)督行政違法行為的職權(quán)，也會使檢察機關(guān)在選擇檢察公益訴訟程序時更傾向于行政檢察公益訴訟。
3.立案管轄與審判管轄的錯位使檢察機關(guān)不愿選擇民事檢察公益訴訟
根據(jù)《辦案規(guī)則》第13條和第14條的規(guī)定，基層人民檢察院擁有對行政檢察公益訴訟案件和民事檢察公益訴訟案件的立案管轄權(quán)。但《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第283條規(guī)定，除法律和司法解釋另有規(guī)定外，中級人民法院擁有對民事公益訴訟的審判管轄權(quán)。民事檢察公益訴訟的立案管轄和審判管轄顯然出現(xiàn)對應(yīng)上的錯位。盡管根據(jù)《辦案規(guī)則》第16條的規(guī)定，基層人民檢察院對民事檢察公益訴訟案件立案后，應(yīng)當(dāng)將案件移送上一級人民檢察院以向相應(yīng)法院提起訴訟。但如此的司法實踐安排卻會引發(fā)上下級檢察機關(guān)之間的沖突與矛盾，繼而導(dǎo)致基層檢察機關(guān)對選擇民事檢察公益訴訟產(chǎn)生抵觸心理：基層檢察機關(guān)需要進(jìn)行大量工作以完成民事檢察公益訴訟案件的事實調(diào)查與證據(jù)收集，而工作業(yè)績統(tǒng)計或者年終考核指標(biāo)的計算都屬于提起民事檢察公益訴訟上級檢察機關(guān)。就此而言，基層檢察機關(guān)更傾向于適用能夠為自身所控制的刑事附帶民事檢察公益訴訟與行政檢察公益訴訟。對檢察機關(guān)適用刑事附帶民事檢察公益訴訟可以有兩種理解：第一，檢察機關(guān)對于在辦理刑事案件的過程中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的程序選擇思路，即適用刑事附帶民事檢察公益訴訟。第二，在辦理刑事案件的過程中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索并非檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的常態(tài)，因此需要將檢察機關(guān)適用刑事附帶民事檢察公益訴訟作為檢察公益訴訟的特殊情況。采取上述哪一種理解，均不會影響檢察公益訴訟陷入“單一行政型”程序選擇的界定。
（二）生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟個性方面的原因
相較于整體意義上的檢察公益訴訟，生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟具有以下兩個方面特征：第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟共同發(fā)揮維護(hù)公益的作用；第二，生態(tài)環(huán)境行政檢察公益訴訟能夠督促行政機關(guān)采取的環(huán)境行政執(zhí)法手段豐富。
1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度引發(fā)民事檢察公益訴訟使用量減小
（1）兩者之間的規(guī)則沖突打擊檢察機關(guān)適用民事檢察公益訴訟的積極性
根據(jù)《辦案規(guī)則》第91條和第96條的規(guī)定，檢察機關(guān)在履行民事檢察公益訴訟的訴前公告程序時，對于符合啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序條件的案件，應(yīng)當(dāng)告知賠償權(quán)利人啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。只有在“生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者經(jīng)過磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人又不提起訴訟”且“社會公共利益仍然處于受損害狀態(tài)”的情形下，檢察機關(guān)才能提起民事檢察公益訴訟。但《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第17條規(guī)定：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。”就上述規(guī)定而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具有絕對優(yōu)先的效力：即使行政機關(guān)在民事檢察公益訴訟的訴前公告期內(nèi)未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，也并不意味著其放棄了生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)，該項權(quán)利依然能夠被隨時行使。對于檢察機關(guān)而言，一方面，法院于訴前公告期屆滿后受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，將使檢察機關(guān)為提起民事檢察公益訴訟付出的時間成本喪失意義；另一方面，法院中止正在審理的民事檢察公益訴訟，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)為民事檢察公益訴訟案件所進(jìn)行的努力付諸東流。是故，檢察機關(guān)適用民事檢察公益訴訟的積極性無疑受到打擊。
最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》（以下簡稱《銜接意見》）也可以從側(cè)面反映生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與民事檢察公益訴訟的規(guī)則沖突。根據(jù)《銜接意見》，檢察機關(guān)受理生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件線索后，發(fā)現(xiàn)符合生態(tài)環(huán)境損害賠償條件的，可以在公告時通報同級生態(tài)環(huán)境部門，生態(tài)環(huán)境部門未在檢察機關(guān)公告期內(nèi)函告的，視為不立案啟動索賠程序，檢察機關(guān)可以依法提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。一方面，《銜接意見》為行政機關(guān)設(shè)置了在檢察機關(guān)公告期內(nèi)進(jìn)行函告的義務(wù)，旨在為檢察機關(guān)是否提起民事檢察公益訴訟提供及時的反饋；另一方面，《銜接意見》明確了行政機關(guān)未在檢察機關(guān)公告期內(nèi)函告的法律效果，即視為不立案啟動索賠程序，從而確保檢察機關(guān)提起民事檢察公益訴訟后的程序連貫性。
（2）兩者索賠情形的模糊重疊致使檢察機關(guān)審慎選擇民事檢察公益訴訟
《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害索賠限定于“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”這三類情形。民事檢察公益訴訟中請求賠償損失的適用情形則無明確限定。但有觀點指出，“那種認(rèn)為有‘環(huán)境侵害’就有‘環(huán)境損害’，就得修復(fù)、賠償?shù)恼J(rèn)識，既不正確，也不現(xiàn)實。”在此基礎(chǔ)上，該觀點認(rèn)為不符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度索賠情形的案件同樣不符合民事檢察公益訴訟請求賠償損失的適用情形，即民事檢察公益訴訟中的索賠可以由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面替代，民事檢察公益訴訟的補充性體現(xiàn)于請求賠償損失之外的其他方式。盡管未有跡象表明檢察機關(guān)在進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇時受到這種觀點的影響，但該觀點本身卻體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害制度和民事檢察公益訴訟的索賠情形處于一種模糊重疊的狀態(tài)。對于行政機關(guān)未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的案件，檢察機關(guān)對賠償損失訴訟請求適用空間的考慮會更加審慎。
2.豐富的環(huán)境行政執(zhí)法手段掩蓋行政檢察公益訴訟維護(hù)公益的局限性
正如上文所述，由生態(tài)環(huán)境損害賠償、行政罰款、責(zé)令賠償、責(zé)令恢復(fù)原狀等環(huán)境行政執(zhí)法手段組成的生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)體系看似能夠全面維護(hù)公益，但這些手段因與行政檢察公益訴訟缺乏穩(wěn)定的聯(lián)系抑或遺漏部分公益的維護(hù)，從而產(chǎn)生行政檢察公益訴訟維護(hù)公益的局限性。但也有某些手段被法律賦予補充遺漏部分公益的功能，由此使行政檢察公益訴訟產(chǎn)生突破局限性的可能。
責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境是行政機關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法的重要手段之一，也是行政檢察公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)的效果之一。修復(fù)生態(tài)環(huán)境分為直接修復(fù)與替代性修復(fù)，替代性修復(fù)適用于無法直接修復(fù)的情形。生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失能否通過替代性修復(fù)彌補，是行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟保持相同效果（即充分實現(xiàn)侵權(quán)人賠償無法修復(fù)的損害要求）的關(guān)鍵?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第9條第3款規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費用，或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。”根據(jù)這一條規(guī)定，賠償損失與替代性修復(fù)是“或者”的關(guān)系，即替代性修復(fù)能夠彌補生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，繼而作為替代性修復(fù)“推動力”之一的行政檢察公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)與民事檢察公益訴訟相同的效果。
但以替代性修復(fù)代替對生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成損失的賠償有違全面維護(hù)公益的理念。一方面，面對物種滅絕等極端的永久性損害，替代性修復(fù)在功能上無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目的，滅絕物種的存在價值無法通過替代物種予以彌補。另一方面，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》，永久損害是指“受損生態(tài)環(huán)境及其功能難以恢復(fù)，其向人類或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力完全喪失”。而替代性修復(fù)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，是因為“異地”的生態(tài)環(huán)境具有“向人類或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力”的潛在可能。無論是否進(jìn)行替代性修復(fù)，“異地” 生態(tài)環(huán)境具有的“向人類或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力”始終存在潛在可能，而受侵害地生態(tài)環(huán)境不再具有“向人類或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力”的潛在可能。是故，對生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成損失進(jìn)行賠償，指向的應(yīng)當(dāng)是具有“向人類或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的能力”潛在可能的生態(tài)環(huán)境面積總量的減小。
綜上所述，替代性修復(fù)不應(yīng)也無法代替對生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成損失的賠償。但《管理規(guī)定》對替代性修復(fù)的功能作出不合理的評估，使行政檢察公益訴訟的局限性被掩蓋，繼而導(dǎo)致檢察機關(guān)認(rèn)為適用單一行政檢察公益訴訟已足以維護(hù)公益。
四、困境紓解：生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇的優(yōu)化路徑
使生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟擺脫“單一行政型”的程序選擇，需要系統(tǒng)地進(jìn)行推進(jìn)。具體應(yīng)當(dāng)包括理念性完善與機制性完善兩個維度。
（一）理念性完善：以全面維護(hù)公益作為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇的指引
既然生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇的困境在于難以全面維護(hù)公益，便需要在理念上進(jìn)行強調(diào)，將其作為檢察機關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇時的指引。但目前作為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇指引的主要理念為督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，如何協(xié)調(diào)其與全面維護(hù)公共利益之間的關(guān)系是對生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇進(jìn)行理念性完善必須回應(yīng)的問題。筆者認(rèn)為，無論是將一方的地位優(yōu)先于另一方，還是將兩方地位并列，在實質(zhì)上并不會影響生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟全面維護(hù)公益的效果：第一，當(dāng)全面維護(hù)公益的理念優(yōu)先或者等位于督促行政機關(guān)依法履職的理念，檢察機關(guān)將全面維護(hù)公益置于第一（或者同時第一）考慮，固然能夠?qū)崿F(xiàn)檢察公益訴訟對公益的全面維護(hù)。第二，當(dāng)督促行政機關(guān)依法履職的理念優(yōu)先于全面維護(hù)公益理念，盡管檢察機關(guān)在思維上會優(yōu)先考慮適用行政檢察公益訴訟，但全面維護(hù)公益理念的存在也要求檢察機關(guān)在實際作出的程序選擇之前比較行政檢察公益訴訟維護(hù)的公益范圍與受損公益范圍之間的差異，從而同時適用民事檢察公益訴訟實現(xiàn)全面維護(hù)公益。由此可見，確保檢察機關(guān)作出的生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇能夠全面維護(hù)公益的關(guān)鍵，在于實現(xiàn)全面維護(hù)公益理念的“從無到有”。
對照上文分析的“單一行政型”生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟程序選擇難以全面維護(hù)公益的具體表現(xiàn)，全面維護(hù)公益理念的具體內(nèi)容呈現(xiàn)為兩個方面：一方面，無法修復(fù)的損害由損害生態(tài)環(huán)境的違法行為人賠償。這一方面的重點在于“完全賠償”，檢察機關(guān)需要特別關(guān)注是否存在不可被替代性修復(fù)填補的生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。另一方面，能夠修復(fù)的損害由損害生態(tài)環(huán)境的違法行為人修復(fù)（或負(fù)擔(dān)修復(fù)費用）。這一方面的重點在于“由違法行為人負(fù)擔(dān)修復(fù)費用”，檢察機關(guān)需要特別關(guān)注對代履行費用的追繳情況。生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成損失的賠償與對代履行費用的追繳均需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度或民事檢察公益訴訟實現(xiàn)，在行政檢察公益訴訟未與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度形成穩(wěn)定聯(lián)系的情況下，檢察機關(guān)在程序選擇中踐行全面維護(hù)公益理念的方式，便體現(xiàn)為更頻繁地適用民事檢察公益訴訟。
（二）機制性完善：圍繞同時適用兩種檢察公益訴訟程序構(gòu)建規(guī)則
1.增加行、民檢察公益訴訟適用關(guān)系規(guī)則
根據(jù)當(dāng)前的規(guī)則，行政檢察公益訴訟的適用與民事檢察公益訴訟的適用實質(zhì)上處于割裂的狀態(tài)。是故，規(guī)則構(gòu)建的首要任務(wù)就是在行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟的適用之間建立聯(lián)系，即增加檢察機關(guān)可以同時適用行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟的規(guī)則。就《辦案規(guī)則》而言，可以在“行政公益訴訟”章節(jié)末尾，增加“人民檢察院認(rèn)為通過行政公益訴訟不足以全面維護(hù)社會公共利益的，可以同時啟動民事公益訴訟程序”的規(guī)定；在“民事公益訴訟”章節(jié)末尾，增加“人民檢察院認(rèn)為通過民事公益訴訟不足以全面維護(hù)社會公共利益的，可以同時啟動行政公益訴訟程序”的規(guī)定。行政檢察公益訴訟與民事檢察公益訴訟適用關(guān)系規(guī)則的意義，一方面在于對檢察機關(guān)在進(jìn)行程序選擇時同時適用兩種檢察公益訴訟程序的明確授權(quán)，另一方面也是對全面維護(hù)公益理念的“規(guī)則化”。
2.重構(gòu)檢察公益訴訟程序選擇時點規(guī)則
在目前的規(guī)則中，檢察機關(guān)原則上于“案件線索發(fā)現(xiàn)”階段或“案件線索評估”階段進(jìn)行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇。過早的檢察公益訴訟程序選擇時點導(dǎo)致檢察機關(guān)很容易“管中窺豹”，依據(jù)相對有限的信息作出未能全面維護(hù)公益的程序選擇。對此，有必要將檢察公益訴訟程序選擇的時點設(shè)置于“立案”階段后的“調(diào)查”階段。具體包括以下要點：首先，在“發(fā)現(xiàn)案件線索”階段，檢察機關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，不進(jìn)行民事檢察公益訴訟案件線索與行政檢察公益訴訟案件線索的區(qū)分。其次，在“評估案件線索”階段，檢察機關(guān)重點圍繞公益受到侵害的事實本身（即以驗證線索的真實性和可查性為目的）進(jìn)行評估與初步調(diào)查，而不應(yīng)聚焦于造成公益損害的違法行為人或負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)。再次，在“立案”階段，檢察機關(guān)以檢察公益訴訟案件立案，不再區(qū)分行政、民事檢察公益訴訟案件立案。從次，在“調(diào)查”階段，檢察機關(guān)首先需要確認(rèn)無需進(jìn)行檢察公益訴訟程序選擇的案件：僅符合行政檢察公益訴訟適用條件或僅符合民事檢察公益訴訟適用條件的案件以及雖然同時符合兩種檢察公益訴訟適用條件但能夠確定無需同時適用兩種檢察公益訴訟程序的案件（如本文限定范圍之外的違法行為人數(shù)量眾多的案件）。最后，在查明公益損害范圍的基礎(chǔ)上，依據(jù)兩種檢察公益訴訟對公益維護(hù)的不同效果進(jìn)行程序選擇。
3.設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟的關(guān)系規(guī)則
“單一行政型”生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇難以實現(xiàn)公益的全面維護(hù)，其主要原因之一為行政檢察公益訴訟督促行政機關(guān)依法履職與行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序之間缺乏穩(wěn)定的聯(lián)系。對此進(jìn)行完善的思路包括以下兩種：第一，將行政機關(guān)不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序納入行政機關(guān)不依法履行監(jiān)管職責(zé)的范圍，即明確行政檢察公益訴訟督促行政機關(guān)的內(nèi)容包括啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。第二，強化民事檢察公益訴訟對行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的督促效果，同時規(guī)定檢察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為存在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序空間的必須適用民事檢察公益訴訟。相較而言，筆者認(rèn)為第二種思路更為適宜：首先，《銜接意見》設(shè)置行政機關(guān)在檢察機關(guān)公告期內(nèi)進(jìn)行函告的義務(wù)，明顯便是遵循強化民事檢察公益訴訟對行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序督促效果的思路?？梢姷诙N思路與規(guī)范完善的方向一致。其次，民事檢察公益訴訟能夠?qū)娴木S護(hù)發(fā)揮“兜底性”作用，即公益的全面維護(hù)并不以行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序為必經(jīng)路徑，檢察機關(guān)將行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的爭議提交司法判斷，實質(zhì)上構(gòu)成程序空轉(zhuǎn)。最后，實踐中行政機關(guān)執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的能力參差不齊，行政機關(guān)請求檢察機關(guān)提起民事檢察公益訴訟的情況也時有發(fā)生，以民事檢察公益訴訟督促行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的思路顯然更有利于節(jié)約檢察機關(guān)與行政機關(guān)的溝通成本。
同時，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事檢察公益訴訟的審理沖突而言，《銜接意見》中雖蘊含“行政機關(guān)未在檢察機關(guān)公告期內(nèi)函告即放棄索賠權(quán)”的意思，但仍有必要進(jìn)一步明確。對于行政機關(guān)在公告期屆滿后向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，如果法院已經(jīng)受理檢察機關(guān)提起的民事檢察公益訴訟，其應(yīng)當(dāng)組織行政機關(guān)與檢察機關(guān)進(jìn)行協(xié)商，而非單方面裁定中止民事檢察公益訴訟。
4.調(diào)整民事檢察公益訴訟的審判級別管轄規(guī)則
如前所述，民事檢察公益訴訟立案管轄與審判管轄的錯位，打擊了基層檢察機關(guān)適用民事檢察公益訴訟的積極性。為了實現(xiàn)民事檢察公益訴訟立案級別管轄與審判級別管轄的對應(yīng)，具體方法為賦予基層人民法院民事檢察公益訴訟案件的審判管轄權(quán)。在實踐中，絕大多數(shù)刑事附帶民事公益訴訟案件由基層檢察機關(guān)起訴、基層人民法院審理，相當(dāng)部分單獨起訴的民事公益訴訟案件，起訴到中級人民法院后，法院又裁定交由基層人民法院審理。一方面，基層人民法院實際已經(jīng)審理大量民事檢察公益訴訟案件，反映其具有審理民事檢察公益訴訟案件的能力；另一方面，中級人民法院裁定將民事檢察公益訴訟案件交由基層人民法院審理司法操作的普遍存在，也表明由中級人民法院管轄民事檢察公益訴訟的規(guī)定已經(jīng)對檢察公益訴訟的整體流程產(chǎn)生了一定程度的負(fù)面影響。由此可見，由基層人民法院行使民事檢察公益訴訟案件的審判管轄權(quán)具有可行性與正當(dāng)性?；鶎訖z察機關(guān)適用民事檢察公益訴訟，經(jīng)履行訴前公告程序確認(rèn)無其他主體提起民事公益訴訟后，可直接向?qū)?yīng)的基層人民法院提起民事檢察公益訴訟。
結(jié)語
基于行政檢察公益訴訟在實現(xiàn)違法行為人賠償不能修復(fù)的損失以及修復(fù)能夠修復(fù)的損失方面的局限性，“單一行政型”生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇確實難以全面維護(hù)公益。實現(xiàn)檢察機關(guān)以全面維護(hù)公益作為程序選擇指引的“從無到有”，是對生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇進(jìn)行理念性完善的關(guān)鍵。對生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇進(jìn)行機制性完善，需要圍繞兩種檢察公益訴訟的同時適用進(jìn)行規(guī)則構(gòu)建，從“行政、民事檢察公益訴訟適用關(guān)系規(guī)則”“檢察公益訴訟程序選擇時點規(guī)則”“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟的關(guān)系規(guī)則”以及“民事檢察公益訴訟的審判級別管轄規(guī)則”入手。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻(xiàn)。
引注：白楊：《論生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的程序選擇 ——以存在個別違法行為人的案件為限定》，載《河北法學(xué)》2025年第10期，第181頁-200頁。
