作者簡介:宋才發(fā)，男，湖北武穴人，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長、二級教授，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，博士生導(dǎo)師，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)特聘教授，研究方向：法學(xué)。
摘要:黨內(nèi)法規(guī)體系是以《中國共產(chǎn)黨章程》為根本的一套全新的法理論體系。黨內(nèi)法規(guī)體系是由不同領(lǐng)域和層級的黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)成的有機統(tǒng)一整體，是黨務(wù)領(lǐng)域最權(quán)威的調(diào)整規(guī)范，是整體優(yōu)化的制度體系。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法，黨內(nèi)法規(guī)體系具有“法”的屬性、特征和功能。黨規(guī)黨法之治的核心是制度之治，黨的二十大提出要“增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”，執(zhí)政黨運用黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)的百年歷程，積累了豐富的、極為寶貴的歷史經(jīng)驗。要始終保持黨強大的執(zhí)政能力和干事創(chuàng)業(yè)的精神狀態(tài)，時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定，以鐵的紀律保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的落實，以標(biāo)準化規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，推動黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)邁向法典化。合憲性審查是中國特色憲法監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，憲法監(jiān)督是確保黨和國家權(quán)力人民性的保障，實施憲法監(jiān)督的關(guān)鍵是推進合憲性審查，必須把黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件統(tǒng)統(tǒng)納入合憲性審查范圍。
關(guān)鍵詞:黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)政能力；黨規(guī)法典化；憲法監(jiān)督；合憲性審查
黨的十一屆三中全會提出要“健全黨規(guī)黨法”。為回應(yīng)和引領(lǐng)依規(guī)治黨的實踐進程，1990年7月中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），首次就中央立規(guī)規(guī)劃工作提出具體任務(wù)和要求。2012年5月黨中央組織力量修訂《暫行條例》，隨后發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在總結(jié)吸收黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理、適用、解釋等問題作出規(guī)定，并且列出中央黨內(nèi)法規(guī)制定的時間表和路線圖。黨的十八大后，黨中央先后出臺了三部“中央立規(guī)規(guī)劃”，從頂層設(shè)計上推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，以體現(xiàn)依規(guī)治黨最新的發(fā)展需要，帶有鮮明的實踐品格。黨規(guī)黨法之治的核心是“制度之治”，就是把諸多單個的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則經(jīng)過系統(tǒng)的整合，從整體上形成結(jié)構(gòu)化的制度安排，為提高立規(guī)質(zhì)量和效率發(fā)揮重要作用。黨的二十大明確提出要“增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”，并且將“健全黨內(nèi)法規(guī)體系”寫進了黨的章程。
一、黨內(nèi)法規(guī)體系的基本內(nèi)涵
（一）黨內(nèi)法規(guī)體系是全新的“法”理論體系
黨內(nèi)法規(guī)體系是以《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）為根本的一套全新的法理論體系。中國共產(chǎn)黨秉持“憲法法律至上”的立場，遵循黨必須在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和法律允許的范圍內(nèi)活動的原則。在梳理和討論黨內(nèi)法規(guī)體系之前，有必要把黨內(nèi)法規(guī)的屬性問題弄清楚，即黨內(nèi)法規(guī)是否具有“法”的基本性質(zhì)？“本質(zhì)主義”和“功能主義”，是當(dāng)今世界上兩大最主要的法認識論。自人類進入現(xiàn)代社會以來，“國家法”成為“本質(zhì)主義”的認識標(biāo)本，并由此推演出“法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)”的結(jié)論。其實“法”并非只是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，而且是社會各種利益關(guān)系的綜合反映，這是馬克思主義關(guān)于“法”的本質(zhì)的最基本的看法。法律作為現(xiàn)代社會治理的主要工具，其功能遠非單一地體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，實際上還具有維護社會秩序、保障公民權(quán)利、促進社會發(fā)展的多重功能。這些功能的實現(xiàn)需要法律在制定和執(zhí)行的過程中，充分考慮到社會各方的利益和需求。研究中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，自然離不開黨的“法”認識論。在法律淵源上，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民代表大會制定的法律，基本上都是以“法”命名的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、支持司法并保證執(zhí)法，認定黨內(nèi)法規(guī)體系具有“法”的屬性是實至名歸的。中國共產(chǎn)黨對“法”的認識的一個重大突破，就是把“法”視為一個完整的體系。從黨的十五大提出構(gòu)想目標(biāo)到2011年，中國特色社會主義法律體系基本形成。黨的十八屆四中全會認為，黨內(nèi)法規(guī)體系是管黨治黨的依據(jù)和法治國家建設(shè)的保障。
黨內(nèi)法規(guī)體系的保障力體現(xiàn)在對憲法法律的政治引領(lǐng)力和對法治建設(shè)的執(zhí)行力上面。從執(zhí)政黨提出“依法治國”到建設(shè)“法治國家”，中國共產(chǎn)黨對“法”的地位、功能、淵源、形式等內(nèi)容的認識不斷拓展深化，法治功能從“方略”上升為“思想”體系，對“法”的地位的認識不斷躍升，為國家治理從理論形態(tài)轉(zhuǎn)化為實踐效能提供了明確指引。百年大黨取得的輝煌成就，也極易滋生驕傲自滿和忘乎所以的情緒。譬如，時不時出現(xiàn)黨員干部違反法律規(guī)定行使權(quán)力的現(xiàn)象，這既給法治建設(shè)造成了許多困局和損失，也影響了中國共產(chǎn)黨的政治形象，亟需通過全面推進法治建設(shè)規(guī)范權(quán)力運行。當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要作用是重構(gòu)政治生態(tài)，健全執(zhí)政黨的組織體系，規(guī)范黨員的言行，建立黨內(nèi)具體工作機制，通過從嚴治黨帶動依法治國，引導(dǎo)社會主義法治體系的發(fā)展方向。我國正在不斷加強社會主義法治體系建設(shè)，國家政權(quán)機關(guān)功能發(fā)揮有國家法律作保障，群團組織有團體章程維系正常秩序，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨也有黨內(nèi)法規(guī)體系支撐其領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。中國共產(chǎn)黨之所以賦予法律至高無上的權(quán)威地位，目的是要發(fā)揮社會主義法律體系的穩(wěn)定性價值，建立和鞏固具有根本性、全局性和長遠性的制度體系，以保障黨的長期執(zhí)政、國家的長治久安和社會的有序發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)是一個實踐先行、理論提煉在后的概念，自始至終貫穿著“系統(tǒng)集成、相互關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的發(fā)展邏輯，是黨務(wù)領(lǐng)域最權(quán)威的調(diào)整規(guī)范，也是我國一種獨創(chuàng)性的法律規(guī)范。任何一個現(xiàn)實的系統(tǒng)都有一定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)的功能性是與系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性相對應(yīng)的范疇。黨內(nèi)法規(guī)制度體系也是如此，由于內(nèi)部結(jié)構(gòu)中各個板塊的分工不同，因此在整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的作用方式、組織秩序及時空表現(xiàn)形式也各不相同。盡管比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成，但是從“比較完善”到最終“完善”之間，還存在著諸多不容忽視的缺陷和差距。在整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性和開放性等方面，還存在一些現(xiàn)實的問題和困境。未來需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的實踐與理論，在提煉出更加精準的法理論體系的同時，進一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)樣態(tài)，提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
（二）黨內(nèi)法規(guī)體系是整體優(yōu)化的制度體系
構(gòu)建高效協(xié)同的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的優(yōu)化樣態(tài)。法規(guī)制度在黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)中，發(fā)揮著根本性、全局性和長期性的作用，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。按照黨的二十屆三中全會要求，黨內(nèi)法規(guī)體系必須是整體優(yōu)化的制度體系。站在新的歷史起點上，要用系統(tǒng)化思維、系統(tǒng)集成理念不斷完善、創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)體系。制度權(quán)威是以制度為載體的一種權(quán)威形式，制度的權(quán)威性是制度理論與權(quán)威理論相結(jié)合、相融合的結(jié)果，也包含著人們對制度的深刻認同以及對制度的自覺服從。制度總是由人來制定和實施的，體現(xiàn)著人們在社會實踐過程中形成的思想認識。黨內(nèi)法規(guī)制度體系涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)方方面面，需要加強對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的整體性思考。既要兼顧主客體雙方的目標(biāo)和利益，又要堅持科學(xué)性與人的主觀能動性相統(tǒng)一，以增強制度體系的公信力，推動制度體系的貫徹執(zhí)行。所以，2019年8月30日修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在“規(guī)劃與計劃”部分強調(diào)，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)突出重點、整體推進，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
整體優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一項系統(tǒng)工程。它需要多方發(fā)力共同推進：一是要落實《憲法》規(guī)定的“社會主義現(xiàn)代化強國”建設(shè)任務(wù)，及時修改、清理滯后于實踐發(fā)展的部分黨內(nèi)法規(guī)制度，解決不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題；二是要完整、準確、全面地把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵外延，弄清楚與其相關(guān)聯(lián)概念的不同內(nèi)涵，彰顯黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為系統(tǒng)的質(zhì)的規(guī)定性；三是要科學(xué)區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)制度體系與全面從嚴治黨、治國理政、黨的自我革命制度體系之間的相互關(guān)系，深化對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體性認識；四是要搞好黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計，在盡快補齊“制度短板”的同時，推進黨內(nèi)法規(guī)制度的立、改、廢、釋工作，實現(xiàn)從整體上優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨的自身建設(shè)法規(guī)制度占據(jù)重要地位，它是指主要用來規(guī)范和加強以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的黨的各方面建設(shè)活動的黨內(nèi)法規(guī)。黨規(guī)和國法都屬于對組織和個人的行為規(guī)范，“黨內(nèi)法規(guī)”嚴于“國家法律”。因為“國家法律”是面對所有人民群眾的，具有極大的普遍性、廣泛性和適應(yīng)性；而“黨內(nèi)法規(guī)”是面對黨員干部的，中國共產(chǎn)黨是“無產(chǎn)階級的先鋒隊”是“中國人民和中華民族的先鋒隊”，對黨員干部的政治要求自然要比對普通民眾高得多。在社會治理實踐中，常有把黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相替換的情況，《黨章》無疑是其中最為核心的規(guī)范形式?！饵h章》的根本性地位和權(quán)威性，集中體現(xiàn)為黨的性質(zhì)、宗旨、主張以及黨的理論和路線方針政策，始終是與憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神保持一致的。由于《憲法》是國家法律體系、《黨章》是黨內(nèi)法規(guī)體系的根本性規(guī)范，因而統(tǒng)一于現(xiàn)代化建設(shè)實踐的“依法治國”與“依規(guī)治黨”，兩者確實具有發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)的一致性。以《黨章》為統(tǒng)領(lǐng)構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)體系，既要保障黨的建設(shè)又要保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進黨的組織領(lǐng)域、黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域、黨的自身建設(shè)領(lǐng)域、黨的監(jiān)督保障領(lǐng)域等各方面黨內(nèi)法規(guī)制定工作。優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要任務(wù)，是構(gòu)建層級分明、銜接有序的黨內(nèi)法規(guī)框架結(jié)構(gòu)，注重配套性法規(guī)的制定、補充與完善。在提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部融貫性和完整性的同時，促使整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系橫向結(jié)構(gòu)保持相對穩(wěn)定、相互適應(yīng)的狀態(tài)，進而為強化黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力提供優(yōu)化思路。
（三）黨內(nèi)法規(guī)體系的歷史演進與基本經(jīng)驗
運用黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)的實踐貫穿黨的百年歷史。在新民主主義革命時期，黨中央通過“黨規(guī)黨法”約束黨的基層組織和全體黨員，迅速在黨內(nèi)形成了遵守紀律、服從組織的優(yōu)良傳統(tǒng)。1945年黨的七大通過的《黨章》，是黨由不成熟走向成熟的一個重要標(biāo)志。它為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的豐富和完善，尤其是為黨迎接新中國的誕生奠定了黨內(nèi)根本大法的制度基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會在黨的歷史上的偉大功績，主要體現(xiàn)在果斷地結(jié)束了“文化大革命”，提出并恢復(fù)了“解放思想、實事求是”的黨的思想路線，實現(xiàn)了新中國成立以來具有深遠歷史意義的偉大轉(zhuǎn)折，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期。1978年12月鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上指出，“國要有國法, 黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法, 國法就很難保障”，由此奠定了《黨章》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的根本地位。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把“全面從嚴治黨”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，要求制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)總體布局方方面面。黨的十九大報告提出“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一” “加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。新時代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不斷提升，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，呈現(xiàn)出全面推進的特征。執(zhí)政黨運用黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)的百年歷程，積累了豐富的、極為寶貴的歷史經(jīng)驗。概括地說，就是堅持以《黨章》為根本遵循，協(xié)同推進依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨，是黨的制度建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)體系達到更高水平的必由之路。
二、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵舉措
（一）時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定
要始終保持黨強大的執(zhí)政能力和干事創(chuàng)業(yè)的精神狀態(tài)。對于中國共產(chǎn)黨這樣一個有著百年輝煌歷史的大黨而言，一些黨員干部往往易于產(chǎn)生驕傲自滿情緒，養(yǎng)成高高在上、脫離群眾的官僚習(xí)性。誠如習(xí)近平同志在黨的二十大報告中所指出：“一些黨員、干部缺乏擔(dān)當(dāng)精神，斗爭本領(lǐng)不強，實干精神不足，形式主義、官僚主義現(xiàn)象仍較突出”。新時代破解大黨獨有難題，本質(zhì)就在于保持黨的先進性、純潔性。習(xí)近平同志在黨的二十屆中央紀委二次全會上，用“如何始終具備強大的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”等“六個如何始終”，剖析并總結(jié)“大黨獨有難題”，告誡全黨要永葆黨的青春活力，就必須擁有憂患意識。“全過程人民民主”作為社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，為進一步發(fā)展中國新型政黨制度提供目標(biāo)追求與現(xiàn)實基礎(chǔ)，既是進一步落實人民當(dāng)家作主的必由路徑，也是執(zhí)政黨“跳出歷史周期率”第一個答案在新時代的新發(fā)展。“全過程人民民主”與黨的“自我革命”結(jié)合在一起，是中國共產(chǎn)黨保持長期執(zhí)政地位的內(nèi)外兼修，也是回答“跳出歷史周期率”和破解“大黨獨有難題”的雙重路徑。黨員干部如何在實踐中始終保持積極進取的精神狀態(tài)，黨組織始終具備強大的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，這是新時代新征程對執(zhí)政黨的新考驗。中國共產(chǎn)黨擁有9600多萬名黨員和490多萬個基層黨組織，要“鞏固長期執(zhí)政地位，必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定”。習(xí)近平同志這兩段話體現(xiàn)了執(zhí)政黨對管黨治黨規(guī)律的深刻把握，彰顯了從嚴管黨治黨、勇于自我革命的堅定決心。始終保持風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決黨自身的問題，這是黨在新時代新征程上必須邁過的一道坎。勇于“自我革命”是中國共產(chǎn)黨最鮮明的品格和最大的優(yōu)勢，也是“確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味”，始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的關(guān)鍵所在。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨開展一切活動的行為準則，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系是完善黨的自我革命制度規(guī)范的首要任務(wù)，必須以權(quán)責(zé)明確的責(zé)任體系從嚴落實政治責(zé)任，以黨內(nèi)法規(guī)體系制度化、規(guī)范化建設(shè)，保證黨的自我革命的長期性與穩(wěn)定性。
（二）以鐵的紀律保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的落實
再好的法律規(guī)范如果長期得不到有效執(zhí)行也就等于零。盡管習(xí)近平同志在黨的二十大報告中強調(diào)，要“增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”，但是“有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、違規(guī)不究”的問題，仍然是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的一塊致命短板。為此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，正式確立了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重心由“立規(guī)”轉(zhuǎn)向“執(zhí)規(guī)”。以黨性和鐵的紀律保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的落實，是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重大舉措之一。只有不斷增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，以黨內(nèi)法規(guī)的剛性推進新時代全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，才能把法規(guī)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)，要“完善黨內(nèi)法規(guī)，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”。只有從制度層面解決“有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、違規(guī)不究”的問題，才能打通黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從“制度制定”到“制度執(zhí)行”的“中阻梗”；只有實現(xiàn)由“政策治國”到“依法治國”的轉(zhuǎn)變，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家治理以及國家各方面工作都納入法治化軌道，才能為依規(guī)治黨、建設(shè)黨內(nèi)法治新局面奠定堅實基礎(chǔ)。盡管黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系屬于兩種不同的規(guī)范體系，各自都有自己內(nèi)在規(guī)定的內(nèi)容和具體的調(diào)整對象，但是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的特殊地位和執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在根本目標(biāo)、價值取向、規(guī)范效力、實施執(zhí)行等諸多方面具有一致性，應(yīng)當(dāng)在遵循國家法律融通黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律原則的基礎(chǔ)上，通過健全立法立規(guī)銜接和協(xié)調(diào)機制，健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律備案審查銜接聯(lián)動機制，厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的適用邊界，健全黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化機制等途徑，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。
（三）以標(biāo)準化規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)的制定程序
制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)不放。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量優(yōu)劣的實際狀況，直接關(guān)系到執(zhí)政黨長期執(zhí)政和國家長治久安，影響到新時代黨的建設(shè)的實際成效。標(biāo)準是標(biāo)準化的根，標(biāo)準化是標(biāo)準關(guān)系的普遍化。標(biāo)準化原理是揭示標(biāo)準化狀態(tài)實現(xiàn)的方法和規(guī)律，具備規(guī)范性、科學(xué)性和準確性特征，制定高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)體系須臾離不開高標(biāo)準。只有始終堅持立規(guī)的高標(biāo)準，才能確保立規(guī)的高質(zhì)量。標(biāo)準化是完整實踐過程的最佳結(jié)果形式，主要包括黨內(nèi)法規(guī)制定標(biāo)準、實施標(biāo)準、修訂標(biāo)準。標(biāo)準化通常依賴于一定的規(guī)范，規(guī)范化是秩序整合的目的，標(biāo)準化則是實現(xiàn)規(guī)范化的手段。這就需要以標(biāo)準化規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)制定程序，如克服規(guī)劃（計劃）、起草、審批與發(fā)布階段的程序缺陷，注重引導(dǎo)黨員參與、善于運用立規(guī)技術(shù)、規(guī)范立規(guī)語言、提高法規(guī)備案審查水平，注重在立規(guī)實踐中提煉評估黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的標(biāo)準。規(guī)范化、體系化和高質(zhì)量發(fā)展，是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)方向，標(biāo)準化為黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升提供了方法論依據(jù)。評估標(biāo)準的確立是提高法規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵，要善于運用質(zhì)量評估標(biāo)準檢驗立規(guī)的實際效果。任何標(biāo)準都具有一定的強制性，如果沒有一定的強制性，就不稱其為“標(biāo)準”，事實上也無法付諸實施。標(biāo)準獲得強制性的路徑和形式，主要有法律引用標(biāo)準、強制性引用標(biāo)準和強制性認證。黨內(nèi)法規(guī)的制定與國家立法共同構(gòu)成社會主義法治的基礎(chǔ)性工程，特定的思維方式總是體現(xiàn)著特定的思想內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)標(biāo)準強制性的立規(guī)表達，是其義務(wù)性規(guī)范與法律責(zé)任。強制性立規(guī)標(biāo)準的實施，是黨內(nèi)法規(guī)標(biāo)準化的最終目的，標(biāo)準只有經(jīng)過實施才能發(fā)揮作用，如果標(biāo)準制定出來被束之高閣并不執(zhí)行，那么標(biāo)準制定得再好也等于零。
（四）推動黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)邁向法典化
黨內(nèi)法規(guī)體系是獨立于國家法律自成一體的成文規(guī)范體系。站在新時代新征程新的歷史起點上，為實現(xiàn)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)，執(zhí)政黨提出黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的構(gòu)想。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第39條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的編纂、匯編、出版等事宜，由制定機關(guān)所屬法規(guī)工作機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定辦理。”這是執(zhí)政黨首次以法規(guī)形式提出編纂黨內(nèi)法規(guī)文件的指示，對黨內(nèi)法規(guī)進行編纂是增強制度的集成性需要。既然黨內(nèi)法規(guī)法典化問題已經(jīng)被提出來，就需要加強理論研究以尋求共識。黨內(nèi)法規(guī)并不是國家法律規(guī)范，為什么要進行法典化？這是因為黨內(nèi)法規(guī)也是“法”，黨內(nèi)法規(guī)具有權(quán)威性、抽象性、普遍性、反復(fù)適用性等法律規(guī)范的特質(zhì)，這是黨內(nèi)法規(guī)體系法典化的立論根基。國家法律法典化規(guī)律為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了重要啟示，《中華人民共和國民法典》就是當(dāng)代中國法律法典化的一座豐碑，因為法典化不只是人類法治文明最重要的成果，而且是現(xiàn)代國家走向法治之路的最佳選擇。據(jù)統(tǒng)計，黨中央已經(jīng)制定實施3700多部黨內(nèi)法規(guī)、18 000多份規(guī)范性文件，開展更高程度和更高水平的體系化工作實屬必然。習(xí)近平同志在中央全面依法治國工作會議上指出，“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”。盡管黨內(nèi)法規(guī)法典化需要滿足一定的條件，如該領(lǐng)域黨內(nèi)關(guān)系比較穩(wěn)定、法規(guī)制度比較成熟，等等，然而對于那些變動性太大、變化太快的法規(guī)，也不宜凝練為法典。因而有專家建議“選擇黨的組織法規(guī)法典化為突破口，啟動黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作”。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法典化構(gòu)成，可考慮由“總論”和“分論”兩大板塊組成。然而對于國家法領(lǐng)域的法典化做法和形式，能否適用于黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域？目前尚有不同的看法。最主要的就是認為黨內(nèi)法規(guī)法典化既缺乏法理基礎(chǔ)，也缺乏充足的實踐依據(jù)，“黨內(nèi)法規(guī)體系化不宜在部門法紛紛追求法典化的吁求中迷失自我”。
三、推進黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查
（一）憲法監(jiān)督是確保黨和國家權(quán)力人民性的保障
中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)的權(quán)力來源于《憲法》?！稇椃ā返?/span>2條規(guī)定，中華人民共和國的“一切權(quán)力屬于人民”。只有通過憲法監(jiān)督，對國家機構(gòu)的權(quán)力進行規(guī)范與制約，才能確保國家機構(gòu)和國家權(quán)力既能高效運轉(zhuǎn)，又不至于損害人民群眾的權(quán)利。為此，2018年“修憲”專門在《憲法》第三章“國家機構(gòu)”部分，增設(shè)了“監(jiān)察委員會”作為第七節(jié)。《憲法》規(guī)定國家機關(guān)的一切權(quán)力來自于人民，人民既是組成國家權(quán)力行使的主體，又是命運共同體國家權(quán)力的監(jiān)督主體。監(jiān)督國家機關(guān)一切權(quán)力在法律的軌道上運行，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利和鑄牢中華民族共同體的重要體現(xiàn)。堅持憲法統(tǒng)領(lǐng)和監(jiān)督作用，就要以維護“中華民族共同體”“中華人民共和國”整體利益為前提，以保障全體人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。我國憲法實施和監(jiān)督制度，歷經(jīng)從“憲法實施監(jiān)督”到“憲法全面實施”，從“健全機制和程序”“健全體制機制”到“健全制度體系”的全鏈條發(fā)展實踐，實現(xiàn)了從無到有、從零散到系統(tǒng)化的全鏈條發(fā)展，使得以“制度體系建設(shè)”為總抓手的憲法實施和監(jiān)督進入新的歷史階段，形成了富有中國原創(chuàng)性、獨創(chuàng)性的憲法實施監(jiān)督體系。中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，要求“加強憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切”。“法治中國建設(shè)的總體目標(biāo)”是到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，基本形成中國特色社會主義法治體系。腐敗是黨長期執(zhí)政的最大威脅，國內(nèi)外發(fā)展的歷史證明，任何絕對不受制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然產(chǎn)生絕對的腐敗。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和國家法律體系建設(shè)不斷加強，為反腐倡廉建設(shè)提供了重要的規(guī)范依據(jù)與制度保障。中國共產(chǎn)黨走出了一條具有鮮明中國特色的反腐倡廉道路，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。只有堅持治標(biāo)與治本的同步推進，講政治與講法治有機統(tǒng)一，才能取得黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新勝利。反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在法治的軌道上運行。我國《憲法》規(guī)定公、檢、法之間相互配合、相互制約的原則，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）規(guī)定人民代表大會對行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)實施監(jiān)督，已經(jīng)形成了以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、其他監(jiān)督相配合的監(jiān)督合力。
（二）實施憲法監(jiān)督的關(guān)鍵是推進合憲性審查
合憲性審查是中國特色憲法監(jiān)督制度的重要內(nèi)容?！稇椃ā肥欠ㄖ误w系的根基和一切法度的根源，是推進中國式現(xiàn)代化的根本法律依據(jù)，一切國家權(quán)力機關(guān)必須以《憲法》為根本活動準則，從各方面保證憲法法律的有效實施。合憲性審查是監(jiān)督《憲法》實施的重要制度設(shè)計，合憲性審查的前提是對《憲法》規(guī)范含義進行精準解釋。合憲性審查是指特定權(quán)力機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定和法定程序，對人大系統(tǒng)、黨委系統(tǒng)和政府機關(guān)，基于憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神制定的法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)和政府規(guī)范性文件，以及上述機關(guān)工作人員履行憲法職權(quán)職責(zé)的行為，是否符合《憲法》規(guī)定進行判斷并做出相應(yīng)處置的制度。合憲性審查制度是備案審查制度的核心組成部分。依法對所有規(guī)范性文件進行備案審查，須臾離不開發(fā)揮合憲性審查制度的功能作用。在我國當(dāng)下備案審查和合憲性審查實踐中，國家權(quán)力機關(guān)出臺的法律規(guī)范和黨委系統(tǒng)發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，是最普遍、最重要、最主要的審查對象。合憲性審查的規(guī)范依據(jù)包括憲法性規(guī)范和黨章性規(guī)范，合憲性審查機制由國家的“國法系統(tǒng)”合憲性審查和“黨規(guī)系統(tǒng)”的合憲性審查共同構(gòu)成。開展備案審查和合憲性審查的基本目的，是為了推進憲法的有效實施和有效監(jiān)督，以保護國家和人民的根本利益不受侵犯。憲法實施的關(guān)鍵在于推進合憲性審查，合憲性審查程序由《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）確認和規(guī)定?！读⒎ǚā返谖逭聦m用備案審查與合憲性審查的相關(guān)問題作出明確規(guī)定。全國人大常委會也做出決定，明確“憲法和法律委員會”的職責(zé)是協(xié)助全國人大及其常委會進行合憲性審查。需要特別指出的是2023年修訂的《立法法》，新增設(shè)備案審查工作的“銜接聯(lián)動機制”，即第115條規(guī)定的“建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，對應(yīng)當(dāng)由其他機關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關(guān)機關(guān)處理” ，這是健全完善體系化合憲性審查制度的重要舉措。未來有必要對合憲性審查制度做出精細化建構(gòu)，以更好地發(fā)揮其功能作用。尤其是在啟動程序上，要構(gòu)建合憲性審查要求權(quán)主體與合憲性審查工作機構(gòu)的協(xié)商機制，解決審查方式實踐中的制度壁壘與法律文化障礙。
要把憲法實施貫徹落實到黨治國理政的各方面和全過程。人們通常所說的黨法關(guān)系，即是指政黨和憲法法律的關(guān)系?？梢园腰h法關(guān)系分解為政黨與國家機關(guān)、政黨政策與國家法律、政黨規(guī)章與國家法律三組具體關(guān)系。其中，“政黨與國家機關(guān)”關(guān)系的規(guī)范，包括外部領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部執(zhí)政、黨政機構(gòu)融合的關(guān)系；“政黨政策與國家法律”關(guān)系的規(guī)范，包括互相作用、互相轉(zhuǎn)化、互相補充的關(guān)系；“政黨規(guī)章與國家法律”關(guān)系的規(guī)范，包括合理分工、銜接協(xié)調(diào)、相輔相成的關(guān)系。執(zhí)政黨與國家權(quán)力機構(gòu)之間，從來就不是相互分離的關(guān)系。黨對“全面依法治國”實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了黨與國家機構(gòu)高度融合的特征。由此規(guī)制執(zhí)政黨及其成員之行為的黨內(nèi)法規(guī)，隨著政黨執(zhí)掌國家政權(quán)而滲透到國家治理的方方面面。習(xí)近平同志指出，“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映”“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”，這個論述揭示了黨法關(guān)系基本原理的實質(zhì)。習(xí)近平同志在紀念現(xiàn)行《憲法》公布施行40周年署名文章中強調(diào)，“要把貫徹憲法法律落實到各級黨委決策施策全過程，堅持依法決策、依法施策，守住不與憲法法律相抵觸的底線”。有些科學(xué)探討由于問題的復(fù)雜性確實難以驗證，有些民主話題往往存在相當(dāng)大的爭議，唯有符合憲法法律和黨章黨規(guī)的規(guī)定，才是能夠被絕大多數(shù)人接受的普遍而明確的標(biāo)準，決策規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的重要內(nèi)容就是依法決策。憲法法律事實上內(nèi)蘊了黨委決策是政府決策的依據(jù)，“依法治國”本質(zhì)要求執(zhí)政黨要依憲治國、依法執(zhí)政、依法決策。如果沒有各級黨委的依法執(zhí)政和依法決策，建成“法治政府”“法治社會”的目標(biāo)就無法實現(xiàn)。
（三）把黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件統(tǒng)統(tǒng)納入合憲性審查范圍
要依法規(guī)范和完善黨內(nèi)法規(guī)制定和審查制度體系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”這個《決定》對于完善黨內(nèi)法規(guī)制定、審查制度體系，提供了強有力的制度支撐和遵循。黨的二十大以來，黨中央已經(jīng)把黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系一體建設(shè)。因而未來“黨規(guī)系統(tǒng)”的備案審查，必須始終與《憲法》保持一致，并且要主動接受“合憲性審查”。從一定意義上說，黨內(nèi)法規(guī)體系的立規(guī)目標(biāo)和價值追求，與國家法律價值追求在本質(zhì)上是一致的，因為中國特色社會主義法治體系內(nèi)含黨內(nèi)法規(guī)體系?！饵h章》不僅是最核心、最權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)，而且與《憲法》一起構(gòu)成中國共產(chǎn)黨治國理政的總章程。依法規(guī)制合憲性審查標(biāo)準，是合憲性審查主體在進行合憲性審查的過程中必須始終堅持的原則和依據(jù)。“國法系統(tǒng)”的合憲性審查標(biāo)準與“黨規(guī)系統(tǒng)”的合憲性審查標(biāo)準事實上存在著一定的差異性。譬如，國法系統(tǒng)進行合憲性審查所依據(jù)的標(biāo)準，包括“合憲性標(biāo)準”“政治性標(biāo)準”兩個方面的標(biāo)準。其中，“合憲性標(biāo)準”是首要的、關(guān)鍵的標(biāo)準；“政治性標(biāo)準”是合憲性標(biāo)準的最高標(biāo)準。“黨規(guī)系統(tǒng)”合憲性審查的標(biāo)準，主要包括“合憲性標(biāo)準”“合章性標(biāo)準”“政治性標(biāo)準”三個方面的內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11條指出，凡屬立法機關(guān)報備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，符合備案審查和合憲性審查要求的，黨內(nèi)備案審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以登記、存檔，應(yīng)當(dāng)進行合憲性、合法性和合規(guī)性審查?！饵h政機關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定，“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。”這條法規(guī)對同級黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)聯(lián)合發(fā)文問題，作出了明確而具體的規(guī)定。對于黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，一般采取由黨委處理的解決方式。這是因為黨政聯(lián)合發(fā)布的文件涉及黨委的決策、體現(xiàn)黨委的意志，不屬于人大常委會的監(jiān)督范圍。黨內(nèi)備案審查機關(guān)負有實施《憲法》的職責(zé)和義務(wù)，根據(jù)其承擔(dān)備案審查業(yè)務(wù)的工作性質(zhì)，實施《憲法》的方式主要是在黨內(nèi)法規(guī)審查工作中開展合憲性審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)不與《憲法》相抵觸。
實施黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國家法律規(guī)范性文件歸國家審查的雙軌制。為貫徹落實黨的二十大提出的“完善和加強備案審查制度”的要求，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》），首次以有關(guān)法律問題的決定的立法形式，專門對備案審查制度作出系統(tǒng)全面的規(guī)定?！秱浒笇彶闆Q定》要求未來的備案審查工作，要切實做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，把所有規(guī)范性文件統(tǒng)統(tǒng)納入備案審查范圍。但是由于目前對規(guī)范性文件缺乏統(tǒng)一定義，導(dǎo)致實踐中對哪些文件屬于規(guī)范性文件理解不一，從而事實上影響了“有件必備”的開展?！秱浒笇彶闆Q定》規(guī)定由全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳統(tǒng)一歸口負責(zé)法規(guī)、司法解釋的備案工作，對各級國家立法機關(guān)和地方立法機關(guān)報送的備案文件依法逐一進行“形式審查”。在“形式審查”的基礎(chǔ)上，對符合備案要求的法規(guī)及有關(guān)決議、決定予以登記、存檔，并且根據(jù)法定職責(zé)分工的原則，將其分送全國人民代表大會有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行“實質(zhì)性審查”。對不符合備案要求的法規(guī)及有關(guān)決議、決定，依法采取退回、要求補充或者更正后重新報送等方式予以處理。2024年11月全國人大常委會對《監(jiān)督法》作重要修改，集中體現(xiàn)了完善和加強備案審查制度方面的內(nèi)容。鑒于我國“合憲性審查制度”的特殊性，對現(xiàn)階段合憲性審查確立了兩個基本原則：一是明確對國家“基本法律”不予審查的原則；二是明確對“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”不予審查的原則。根據(jù)2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的要求，凡屬對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行備案式合憲性審查的，一律歸屬于中共中央辦公廳統(tǒng)一承辦，所涉及的備案審查登記、存檔等具體事務(wù)，由中共中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)統(tǒng)一辦理。我國現(xiàn)行合憲性審查體制機制運行的基本模式，是采取“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國家法律規(guī)范性文件歸國家審查”的政黨和國家分別審查的制度模式。黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制是黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的重要組成部分，是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量與合法性，推進法治中國建設(shè)的重要制度安排。當(dāng)下和未來要依據(jù)《備案審查決定》的規(guī)定，進一步完善備案審查的銜接聯(lián)動機制。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第32條第1款第2項規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)一旦出現(xiàn)“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的情形，由“黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷”。未來推進備案審查和合憲性審查工作的重點任務(wù)，就是要推進合憲性審查工作規(guī)范化、程序化和常態(tài)化建設(shè)，在強化法律草案合憲性審查工作的同時，落實憲法解釋程序機制，對憲法規(guī)定、原則和精神作出權(quán)威解釋和說明。
因篇幅限制，已省略注釋及參考文獻。
引注：宋才發(fā)，《黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵及合憲性審查研究》，載《河北法學(xué)》2025年第11期，第2頁-16頁。
