最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例
加強(qiáng)協(xié)作配合暢通違法建（構(gòu)）筑物處置“出口”
日前，最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例。
記者采訪了解到，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)，土地執(zhí)法查處領(lǐng)域目前仍面臨違法建筑物處置“出口”不暢難題。實(shí)踐中，因涉及當(dāng)事人切身利益，導(dǎo)致違法建筑物沒收難、移交難、處置難，有的甚至仍由違法行為人繼續(xù)占用、使用和獲取收益。
最高檢行政檢察廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，為此，需進(jìn)一步強(qiáng)化主體責(zé)任，明確和規(guī)范接收與處置程序，在做好是否符合有關(guān)規(guī)定和具有可利用價(jià)值等評估的基礎(chǔ)上，對不符合條件的及時實(shí)施拆除，不宜拆除的依法予以沒收，對符合條件的，有關(guān)部門按職責(zé)、分工分類進(jìn)行處置，確保職權(quán)到位、責(zé)任到位、執(zhí)法到位。
為深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，以“長牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，最高檢、自然資源部在2023年聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的基礎(chǔ)上，再次選編4件土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，進(jìn)一步推動行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制落地見效。
這4件典型案例分別是：四川省某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案，廣西某市某區(qū)某投資公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案，河北省某市自然資源和規(guī)劃局某分局申請強(qiáng)制執(zhí)行張某退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案，黑龍江省某市某縣非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案。
記者還了解到，2022年3月，最高檢、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制的意見》，共同推進(jìn)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域協(xié)作配合。下一步，兩部門將持續(xù)推動建立健全線索移送、信息共享、案情通報(bào)等常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制，完善制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，共同推動土地違法問題更好解決，切實(shí)守住耕地紅線和糧食安全。
最高人民檢察院 自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院、自然資源局：
2022年3月，最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制的意見》以來，全國檢察機(jī)關(guān)和自然資源主管機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實(shí)黨的二十大部署，共同加強(qiáng)和推進(jìn)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域協(xié)作配合，有力維護(hù)了國家糧食安全。
為堅(jiān)決落實(shí)黨中央重大決策部署，以“長牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，進(jìn)一步加強(qiáng)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政檢察與行政執(zhí)法銜接工作，充分發(fā)揮典型案例示范、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，最高人民檢察院、自然資源部共同選編了四件土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，現(xiàn)印發(fā)你們，供參考借鑒。各級人民檢察院和自然資源主管部門要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對典型案例的培訓(xùn)和宣傳，推動行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制落地見效，切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線。
最高人民檢察院 自然資源部
2024年7月2日
案例一 四川省某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 非法占地 沒收違法建（構(gòu)）筑物 紙面沒收 規(guī)范處置
【基本案情】
2019年，四川省某市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱市自然資源局）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱某農(nóng)業(yè)公司）未取得相關(guān)用地審批手續(xù)，擅自占用某市某鎮(zhèn)某村86.23畝土地，修建餐飲服務(wù)和戶外拓展場地。依據(jù)《四川省人民政府辦公廳關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《某市機(jī)構(gòu)改革方案》，某市成立綜合行政執(zhí)法局，集中行使自然資源等多個部門的行政處罰權(quán)。2019年9月，某市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱市綜合執(zhí)法局）作出行政處罰決定：1. 責(zé)令某農(nóng)業(yè)公司退還非法占用的土地86.23畝；2. 沒收符合土地利用總體規(guī)劃的86.23畝土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；3. 按非法占地每平方米15元的標(biāo)準(zhǔn)處罰款共計(jì)862300.5元。某農(nóng)業(yè)公司收到行政處罰決定書后，未主動履行行政處罰決定，也未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。2020年4月，市綜合執(zhí)法局經(jīng)催告后，向某市法院申請強(qiáng)制執(zhí)行罰款和加處罰款共計(jì)1724601元，市法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。2020年9月，市法院執(zhí)行某農(nóng)業(yè)公司12371.75元后，因該公司無其他可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。對責(zé)令某農(nóng)業(yè)公司退還土地及沒收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定，市綜合執(zhí)法局未申請市法院強(qiáng)制執(zhí)行。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。2021年6月，某市檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中，查閱了市法院行政非訴執(zhí)行案卷以及市綜合執(zhí)法局行政處罰案件臺賬，發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。
調(diào)查核實(shí)。市檢察院調(diào)閱市法院、自然資源局、綜合執(zhí)法局案件卷宗，對非法占地現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，詢問某農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人、村民小組負(fù)責(zé)人及其他相關(guān)人員。查明：某農(nóng)業(yè)公司與某市某鎮(zhèn)某村簽訂集體所有土地租賃協(xié)議，租賃村集體土地修建訓(xùn)練基地對外經(jīng)營，但沒有辦理相關(guān)用地審批手續(xù)。某農(nóng)業(yè)公司非法占用的土地符合土地利用總體規(guī)劃，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施應(yīng)當(dāng)沒收。市綜合執(zhí)法局作出行政處罰決定后，某農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營困難，無力繳納罰款，應(yīng)當(dāng)沒收的違法建筑物和其他設(shè)施仍由該公司占有和使用。因相關(guān)部門對違法建筑物和其他設(shè)施沒收處罰后是否需要申請強(qiáng)制執(zhí)行，沒收后的處置主體、處置程序不明確等，市綜合執(zhí)法局多次與市財(cái)政局（市國資金融局）等部門溝通，但未能達(dá)成共識，導(dǎo)致沒收違法建筑物和其他設(shè)施未能得到實(shí)際執(zhí)行。
監(jiān)督意見。市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《自然資源行政處罰辦法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，市綜合執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行沒收違法建筑物和其他設(shè)施、責(zé)令退還非法占用的土地。市綜合執(zhí)法局沒有申請執(zhí)行，確有不當(dāng)。市檢察院向市綜合執(zhí)法局制發(fā)檢察建議，建議嚴(yán)格履行土地執(zhí)法查處法定職責(zé)，確保行政處罰決定悉數(shù)執(zhí)行，切實(shí)保護(hù)珍貴的土地資源。
監(jiān)督結(jié)果。市綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，積極與市財(cái)政局（市國資金融局）溝通，并向市政府專題匯報(bào)。經(jīng)市政府專門工作會議研究，市綜合執(zhí)法局將沒收的違法建筑物和其他設(shè)施統(tǒng)一交由屬地鎮(zhèn)政府，按國有資產(chǎn)予以處置，案涉其余土地退回村集體。
長效治理。為推動解決違法建筑物和其他設(shè)施沒收處置問題，市檢察院開展類案監(jiān)督，梳理市綜合執(zhí)法局移交的案件臺賬，還發(fā)現(xiàn)某環(huán)?？萍加邢薰镜?0余家單位和個人非法占地修建廠房、住宅，市綜合執(zhí)法局作出的沒收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定未實(shí)際執(zhí)行。市檢察院依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條之規(guī)定，依法能動履職，組織市綜合執(zhí)法、自然資源、財(cái)政、法院等部門召開聯(lián)席會，共同會商研判。市檢察院認(rèn)真分析違法建筑物和其他設(shè)施沒收執(zhí)行中存在的問題、原因，從明確接收主體、強(qiáng)制執(zhí)行主體、移交主體、后續(xù)處置主體職責(zé)及權(quán)限等方面向市委專題報(bào)告，并提出具體的對策建議。市委主要領(lǐng)導(dǎo)對專題報(bào)告高度重視，責(zé)成相關(guān)部門制定整改方案。2021年9月，市政府召集市綜合執(zhí)法、自然資源、財(cái)政等部門共同研究，以會議紀(jì)要形式明確，市綜合執(zhí)法局作出沒收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定后，違法行為人不主動履行的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，并交由違法建筑物屬地鎮(zhèn)政府、街道辦事處或市財(cái)政局（市國資金融局）等單位按國有資產(chǎn)予以處置。
【典型意義】
行政處罰決定作出后，行政機(jī)關(guān)對多項(xiàng)處罰內(nèi)容選擇性申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)沒收的違法建筑物和其他設(shè)施仍由違法行為人占有和使用，沒有實(shí)際執(zhí)行到位，存在“紙面沒收”現(xiàn)象。一是此類案件強(qiáng)制執(zhí)行難，行政機(jī)關(guān)未主動申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；二是自然資源部《自然資源行政處罰辦法》（自然資源部令第6號）和財(cái)政部《罰沒財(cái)物管理辦法》（財(cái)稅〔2020〕54號）對罰沒違法建筑物和其他設(shè)施的處置主體規(guī)定不一致，執(zhí)行中存在分歧；三是行政主管部門接收違法建筑物和其他設(shè)施后的利用、處置，涉及自然資源、規(guī)劃、消防等多部門和多環(huán)節(jié)，缺乏規(guī)范的處置流程。檢察機(jī)關(guān)針對個案辦理中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，開展類案監(jiān)督。為凝聚共識形成合力，檢察機(jī)關(guān)牽頭相關(guān)部門召開聯(lián)席會，并對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的共性問題進(jìn)行深入分析，提出對策建議，形成專題報(bào)告呈報(bào)市委，推動市政府專題研究非法占地修建的建筑物和其他設(shè)施沒收處置程序，為本市同類案件的規(guī)范處置提供樣本，以精準(zhǔn)監(jiān)督助推依法行政，以能動履職促進(jìn)社會治理。
案例二 廣西某市某區(qū)某投資公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 沒收違法建（構(gòu)）筑物 檢察建議 長效治理
【基本案情】
2012年，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于同意調(diào)整某市城市管理綜合行政執(zhí)法范圍的批復(fù)，某市政府發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)范圍的通知》，將對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得用地審批手續(xù)非法占用土地的行政處罰權(quán)納入城市管理綜合行政執(zhí)法范圍，由某市和城區(qū)兩級城市管理綜合行政執(zhí)法局行使。2016年9月起，某投資公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用該市某區(qū)某路延長線西側(cè)的2512.87平方米農(nóng)用地用于建設(shè)臨時停車場。2017年6月，某區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱區(qū)綜合執(zhí)法局）對某投資公司作出行政處罰決定：1. 責(zé)令退還非法占用的2512.87平方米土地；2. 沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；3. 并處罰款37693.05元。該處罰決定于同月送達(dá)后，某投資公司僅履行了繳納罰款的義務(wù)，對行政處罰決定書的其他處罰內(nèi)容，既沒有主動履行，又沒有在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。2018年1月，區(qū)綜合執(zhí)法局對某投資公司進(jìn)行催告，但該公司仍不履行義務(wù)。3月，區(qū)綜合執(zhí)法局向區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。4月，區(qū)法院作出裁定，對區(qū)綜合執(zhí)法局作出的“責(zé)令退還非法占用的2512.87平方米土地”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”等處罰決定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由區(qū)政府組織實(shí)施，但區(qū)政府未及時組織對涉案違法建筑物和其他設(shè)施的沒收。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。2022年8月，某區(qū)檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中發(fā)現(xiàn)該案線索，依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。
調(diào)查核實(shí)。區(qū)檢察院通過調(diào)閱卷宗、詢問相關(guān)人員、實(shí)地勘查發(fā)現(xiàn)，區(qū)法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定后，將裁定書送達(dá)區(qū)綜合執(zhí)法局，未送達(dá)區(qū)政府。區(qū)綜合執(zhí)法局收到裁定后向區(qū)政府報(bào)告，區(qū)政府指令區(qū)綜合執(zhí)法局組織實(shí)施沒收工作，但區(qū)綜合執(zhí)法局一直未移交同級財(cái)政部門處理或擬定處置方案報(bào)同級人民政府，導(dǎo)致該案一直處于“裁而不執(zhí)”的狀態(tài)。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來區(qū)法院裁定由區(qū)政府組織實(shí)施沒收違法建（構(gòu)）筑物的非法占地案件，均經(jīng)區(qū)政府指令，由區(qū)綜合執(zhí)法局組織實(shí)施沒收。區(qū)檢察院依托與區(qū)綜合執(zhí)法局、自然資源局建立的土地執(zhí)法查處工作銜接機(jī)制，獲取2021年以來的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)據(jù)和已執(zhí)行數(shù)據(jù)，全面篩查發(fā)現(xiàn)，另有陳某非法占地案等四起案件也存在法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后未及時辦理移交手續(xù)或擬制處置方案的情況，被非法占用的農(nóng)用地達(dá)27125.7平方米（約41畝），遂決定依職權(quán)監(jiān)督。
監(jiān)督意見。區(qū)檢察院認(rèn)為，區(qū)綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)組織實(shí)施沒收，但未及時辦理違法建筑物和其他設(shè)施的移交處置手續(xù)，消除其違法狀態(tài)，確有不當(dāng)。2022年9月，區(qū)檢察院向區(qū)綜合執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，建議其及時組織實(shí)施沒收，妥善處置沒收的違法建筑物和其他設(shè)施。
監(jiān)督結(jié)果。區(qū)綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，高度重視，安排人員分析梳理某投資公司非法占地案等五起案件的違法建筑物和其他設(shè)施的具體情況，進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)核，勸說違法行為人搬離，同時擬定處置方案報(bào)區(qū)政府審定，推進(jìn)沒收工作。目前，經(jīng)區(qū)政府同意，區(qū)綜合執(zhí)法局已對某投資公司非法占地案、陳某非法占地案的涉案建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行處置。
長效治理。區(qū)檢察院與區(qū)綜合執(zhí)法局召開座談會，對土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件沒收工作存在的困難和問題進(jìn)行調(diào)研，了解到區(qū)綜合執(zhí)法局曾將部分案件的違法建筑物和其他設(shè)施移交區(qū)財(cái)政部門處置，但被區(qū)財(cái)政部門以不具備可操作性為由退回，此后未再移交。沒收執(zhí)行程序尚無操作性規(guī)定，是該局未能及時移交違法建筑物和其他設(shè)施的主要原因。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，區(qū)法院辦理的“裁執(zhí)分離”案件普遍存在未將準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書送達(dá)區(qū)政府的問題。為此，區(qū)檢察院就該案的處理及調(diào)研情況向某市檢察院匯報(bào)，積極推動區(qū)綜合執(zhí)法局根據(jù)本地工作實(shí)際制定《關(guān)于處置違法用地上建筑物的內(nèi)部工作規(guī)程》，規(guī)定對沒收違法建筑物和其他設(shè)施予以“拆除”和“保留”的具體情形，明確轄區(qū)違法用地案件中沒收建筑物和其他設(shè)施的移交、處置工作流程。同時，區(qū)檢察院向區(qū)法院制發(fā)檢察建議，督促該院改進(jìn)“裁執(zhí)分離”案件的送達(dá)工作，將準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書送達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，確保執(zhí)行機(jī)關(guān)及時掌握執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行內(nèi)容，提升執(zhí)行效率。
【典型意義】
十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。我國一直堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，但土地執(zhí)法查處領(lǐng)域存在沒收的違法建筑物和其他設(shè)施不及時移交、處置的問題，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)能動履職，對法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，負(fù)責(zé)組織實(shí)施的行政機(jī)關(guān)不及時移交、處置沒收的違法建筑物和其他設(shè)施的行為，依法予以監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)積極履行主體責(zé)任，采取有效措施進(jìn)行處置。同時，檢察機(jī)關(guān)以個案為切入點(diǎn)，深入挖掘行政非訴執(zhí)行案件中源頭性、普遍性問題，通過制發(fā)檢察建議，督促審判機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，助推行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)行效率，并聚焦沒收違法建筑物和其他設(shè)施的移交和處置尚無具體規(guī)定的問題，積極研判、充分溝通，集各方力量推動行政機(jī)關(guān)健全工作制度，規(guī)范工作程序，為當(dāng)?shù)亟窈笳_組織實(shí)施同類案件的沒收工作提供制度保障，有效維護(hù)執(zhí)法權(quán)威，保護(hù)國家土地資源。
案例三 河北省某市自然資源和規(guī)劃局某分局申請強(qiáng)制執(zhí)行張某退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 違法占地 沒收程序 受理審查
【基本案情】
河北省某市某區(qū)張某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用某鄉(xiāng)某村集體土地1051.75平方米（合1.58畝）建房。2020年9月，某市自然資源和規(guī)劃局某分局（以下簡稱區(qū)自然資源局）對張某作出行政處罰決定：1. 責(zé)令退還土地；2. 沒收地上建筑物和其他設(shè)施；3. 罰款10567.5元。張某既不履行處罰決定又未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，區(qū)自然資源局催告無效后向區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。區(qū)法院受理后作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行處罰決定書中的退還土地和罰款，其中退還土地由區(qū)自然資源局報(bào)請區(qū)政府組織實(shí)施，罰款由區(qū)法院執(zhí)行局執(zhí)行；但對沒收處罰不予受理，理由是根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條規(guī)定，沒收處罰由自然資源部門直接移交財(cái)政部門，無需經(jīng)過人民法院審查。
區(qū)自然資源局對區(qū)法院的裁定有異議，認(rèn)為本部門無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒收處罰若不經(jīng)過人民法院的受理和審查，本部門無權(quán)對違法建筑物強(qiáng)制沒收。關(guān)于沒收的法律規(guī)定不細(xì)致、部門銜接不順暢，區(qū)財(cái)政局對接收存在畏難情緒，區(qū)自然資源局自身也無力、無權(quán)獨(dú)自移交違法建筑。沒收處罰如不能執(zhí)行，退還土地處罰也無法執(zhí)行，故一直未對涉案違法建筑物予以處置，導(dǎo)致該宗土地仍由違法行為人違法占用。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。2021年5月，某市某區(qū)檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中，與區(qū)自然資源局召開聯(lián)席會，建立土地執(zhí)法行政檢察與行政執(zhí)法工作銜接機(jī)制。區(qū)自然資源局主動向檢察機(jī)關(guān)移送該案線索，區(qū)檢察院決定依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。
監(jiān)督意見。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，人民法院對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰非訴執(zhí)行申請予以受理并審查是強(qiáng)制執(zhí)行的第一步，沒收違法建筑物和其他設(shè)施的處罰決定也不例外?！蹲匀毁Y源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條的規(guī)定應(yīng)僅限于違法行為人自愿履行、主動上繳違法建（構(gòu)）筑物情形，此時自然資源部門可從違法行為人手中獲取鑰匙、建筑物相關(guān)文件等，實(shí)現(xiàn)對建（構(gòu)）筑物的和平、合法控制。若經(jīng)多方溝通、釋法說理、催告等，違法行為人不同意履行，自然資源部門還應(yīng)當(dāng)按《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后才能進(jìn)行下一步?jīng)]收移交工作。2020年9月，該市中級法院、市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)的《強(qiáng)化“府院聯(lián)動”推進(jìn)“裁執(zhí)分離”切實(shí)整治違法用地、違法建設(shè)行為的實(shí)施意見》規(guī)定：“對涉及自然資源行政處罰類非訴執(zhí)行案件，積極推進(jìn)由縣（市、區(qū)）人民法院負(fù)責(zé)合法性審查、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的‘裁執(zhí)分離’工作模式；對沒收、限期拆除違法建筑物和其他設(shè)施等行政處罰決定，人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，由縣（市、區(qū)）人民政府組織實(shí)施或接收及后續(xù)管理工作?！痹撘?guī)定明確，對于沒收處罰的強(qiáng)制執(zhí)行與退還土地、拆除違法建筑一樣，實(shí)施“裁執(zhí)分離”模式，且必須先由人民法院“裁”，才能由政府部門“執(zhí)”，裁是執(zhí)的前提；若無人民法院針對處罰決定合法與否的“裁”，行政機(jī)關(guān)則缺乏“執(zhí)”的基礎(chǔ)與底氣。該案中的沒收處罰，區(qū)自然資源局在行為人不配合的情況下申請區(qū)法院強(qiáng)制執(zhí)行合法合理，而區(qū)法院不予受理、審查，不符合法律規(guī)定。同時查明，類似案件還有四件，區(qū)法院均裁定不予受理。
監(jiān)督結(jié)果。2022年5月，區(qū)檢察院向區(qū)法院提出檢察建議，建議對沒收處罰非訴執(zhí)行申請不予受理的違法行為予以糾正，并以此為鑒，完善合法性審查程序，避免此類錯誤再次發(fā)生。區(qū)法院高度重視，經(jīng)審委會專題討論研究，采納檢察建議并重新作出裁定，確定退還土地和沒收地上違法建（構(gòu)）筑物由區(qū)自然資源局報(bào)請區(qū)政府組織實(shí)施。
長效治理。為確保沒收處罰執(zhí)行到位，經(jīng)區(qū)政府決定，區(qū)檢察院、法院、自然資源局、財(cái)政局以及違法建筑物所在地鄉(xiāng)政府多次座談研究，最終確定將涉案違法建筑物交由屬地鄉(xiāng)政府接管。法檢干警和行政執(zhí)法人員多次對張某面對面釋法說理，促使張某消除抵觸情緒，主動退還土地、上繳違法建筑物使用權(quán)。區(qū)自然資源局、財(cái)政局及時總結(jié)該案經(jīng)驗(yàn)，以區(qū)政府名義起草了做好違法建（構(gòu)）筑物罰沒執(zhí)行和處置工作的實(shí)施意見，對全區(qū)非法占地違法建筑物和其他設(shè)施的罰沒程序予以細(xì)化，明確了文書送達(dá)、移交手續(xù)、登記造冊、評估分類、納入國有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位，推動建立“法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施、法院到場監(jiān)督”的違法建（構(gòu)）筑物處置機(jī)制，落實(shí)土地管理責(zé)任。
【典型意義】
違法用地上的建筑物和其他設(shè)施沒收執(zhí)行難是土地執(zhí)法查處領(lǐng)域長期存在的問題。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法履職、能動履職，對土地非訴執(zhí)行的受理審查、執(zhí)行實(shí)施開展全鏈條監(jiān)督，強(qiáng)化法律監(jiān)督和協(xié)作配合，共同破解土地執(zhí)法查處難題。本案中，檢察機(jī)關(guān)既督促法院糾正對沒收處罰不予受理和審查的違法行為，理順土地執(zhí)法裁執(zhí)關(guān)系，為后續(xù)違法建（構(gòu)）筑物和其他設(shè)施移交處置工作的順利進(jìn)行打下良好基礎(chǔ)，又協(xié)助行政機(jī)關(guān)落實(shí)沒收裁定，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同向發(fā)力，切實(shí)解決土地執(zhí)法查處執(zhí)行“最后一公里”問題，同時推動建章立制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)違法建筑物和其他設(shè)施沒收工作規(guī)范化，提升土地保護(hù)力度。
案例四 黑龍江省某市某縣非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 公共活動場所 和解協(xié)議
【基本案情】
2018年5月，黑龍江省某市某縣某鎮(zhèn)某村村民委員會未取得用地審批手續(xù)，占用有林地等農(nóng)用地建設(shè)村委會辦公室、文體中心、活動中心廣場及場地硬化項(xiàng)目。同年8月，原某縣國土資源局發(fā)現(xiàn)后，對該村委會下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書，并根據(jù)《黑龍江省國土資源行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》，對非法占用的4.04畝農(nóng)用地，處以罰款13460.8元。該村委會在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)縣自然資源局依法催告后，仍未履行處罰決定書確定的義務(wù)。
2019年3月，縣自然資源局因某村委會行政處罰一案向縣法院申請強(qiáng)制執(zhí)行?？h法院審查認(rèn)為，縣自然資源局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2020年12月，縣自然資源局與該村委會雙方達(dá)成和解，同意長期履行，縣法院以暫未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，申請執(zhí)行人亦未提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)線索，雙方達(dá)成和解為由，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源?？h檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中發(fā)現(xiàn)，縣法院未依法向縣自然資源局送達(dá)執(zhí)行裁定書?？h檢察院依托黑龍江省檢察院與省自然資源廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作的意見（試行）》，與縣自然資源局進(jìn)行溝通，并開展調(diào)查核實(shí)。另發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七章關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，不存在單獨(dú)處以罰款的情形，而本案僅對某村委會處以罰款。經(jīng)全面檢索中國裁判文書網(wǎng)上公布的土地執(zhí)法領(lǐng)域行政裁判和執(zhí)行文書，對本案進(jìn)行對比梳理后，發(fā)現(xiàn)在未辦理用地審批手續(xù)情況下，建設(shè)村委會辦公場所的情況較多，且多以和解方式結(jié)案，和解協(xié)議未實(shí)際履行到位?？h檢察院依職權(quán)受理該案。
調(diào)查核實(shí)。通過調(diào)閱審查縣法院執(zhí)行案卷和縣自然資源局的行政執(zhí)法案卷；向原縣國土資源局人員了解本案行政處罰、申請強(qiáng)制執(zhí)行以及未實(shí)際履行的原因；對涉案土地進(jìn)行實(shí)地查看，了解涉案土地目前的使用情況；與鎮(zhèn)政府進(jìn)行座談，了解上級部門要求建設(shè)村委會的相關(guān)政策；到涉案村委會進(jìn)行走訪，了解未執(zhí)行和解協(xié)議的主要原因及存在的顧慮?？h檢察院發(fā)現(xiàn)：2018年5月，因村級組織辦公、活動場所老舊狹小，某村委會按照上級要求對辦公場所進(jìn)行了重新建設(shè)。辦公場所包括村委會辦公室、文體中心、活動中心等。項(xiàng)目一直沒有辦理用地審批手續(xù)。由于某村委會沒有資金，原縣國土資源局在作出處罰、申請強(qiáng)制執(zhí)行后，與某村委會達(dá)成了和解協(xié)議。在和解協(xié)議履行過程中，某村委會認(rèn)為，建設(shè)村委會辦公場所系按照相關(guān)部門要求啟動，且繳納罰款后仍然不能解決非法占地的問題，至縣檢察院調(diào)查時仍未履行和解協(xié)議?？h自然資源局認(rèn)為，案涉土地仍為集體所有，但地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒收后歸國家所有，不符合“房地一體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還給集體無實(shí)際意義，保留使用的建（構(gòu)）筑物可作為村集體公共活動場所，故僅對某村委會的違法行為作出罰款的行政處罰。
監(jiān)督結(jié)果。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，縣檢察院認(rèn)為：縣自然資源局僅對某村委會的違法行為進(jìn)行罰款，未對消除建（構(gòu)）筑物違法狀態(tài)進(jìn)行處理?？h自然資源局對此類問題進(jìn)行了全面清理，防止類似錯誤再次發(fā)生?？h檢察院對縣法院文書送達(dá)違法情形制發(fā)檢察建議，督促糾正。與某村委會、村民代表等各方開展座談交流，并對某村委會進(jìn)行了釋法說理，促使某村委會消除抵觸情緒，及時繳納了罰款，利用荒地補(bǔ)林，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡?？h檢察院與縣自然資源局開展同堂培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)土地執(zhí)法查處過程中法律適用、黑龍江省相關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、農(nóng)用地上違法建（構(gòu)）筑物處置等相關(guān)規(guī)定，為精準(zhǔn)執(zhí)法打下了良好基礎(chǔ)，召開聯(lián)席會議共同商議如何破除土地違法案件查處中“沒收難”“移交難”“處置難”等問題。縣檢察院與縣自然資源局聯(lián)合屬地鎮(zhèn)政府、縣財(cái)政局就案涉建（構(gòu)）筑物辦理用地審批手續(xù)后是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價(jià)值進(jìn)行研判。經(jīng)上述部門研究后認(rèn)為，案涉建（構(gòu)）筑物符合總體城鄉(xiāng)規(guī)劃，地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒收后歸國家所有，但案涉土地仍為集體所有，不符合“房地一體”處置原則，案涉建（構(gòu)）筑物處置難題仍未解決。如能夠補(bǔ)辦規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)，就能保留案涉建（構(gòu)）筑物繼續(xù)作為養(yǎng)老設(shè)施、村集體公共活動場所等公益用途。最終，協(xié)調(diào)相關(guān)部門為村委會辦公場所辦理了規(guī)劃、行政審批手續(xù)。
【典型意義】
土地執(zhí)法查處實(shí)踐中，因沒收的違法建（構(gòu)）筑物涉及違法行為人切身利益，存在阻力大、無合法產(chǎn)權(quán)難“變現(xiàn)”“房地一體”違法部分無法分割等問題，導(dǎo)致沒收的違法建（構(gòu)）筑物“移交難”“處置難”，加之沒收建（構(gòu)）筑物的處置法律制度不健全，導(dǎo)致處置“出口”不暢等問題。本案中，縣檢察院和縣自然資源局通過加強(qiáng)協(xié)作配合，聯(lián)合相關(guān)部門對沒收建（構(gòu)）筑物是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價(jià)值等進(jìn)行研判，對符合完善行政審批手續(xù)條件，且具有利用價(jià)值的違法建（構(gòu)）筑物，協(xié)助辦理規(guī)劃、用地等手續(xù)，將保留使用的建（構(gòu)）筑物用作村集體公共活動場所等公益用途。通過各部門的協(xié)調(diào)配合、擔(dān)當(dāng)作為，解決處置難題，打通土地執(zhí)法查處“最后一公里”，探索形成了自然資源主管部門與檢察機(jī)關(guān)依法依規(guī)推動提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的好做法。
