編者按：
為切實促進(jìn)行政爭議實質(zhì)化解，充分發(fā)揮典型案例的宣傳教育和示范引領(lǐng)作用，最高人民法院分兩批發(fā)布人民法院實質(zhì)化解行政爭議典型案例。今日發(fā)布第二批，主要圍繞人民法院通過發(fā)送司法建議、示范性訴訟、一并解決民事爭議、與專業(yè)調(diào)解組織合力化解以及實體裁判等多種方式，實質(zhì)化解行政爭議，實現(xiàn)“三個效果”的有機統(tǒng)一。
人民法院實質(zhì)化解行政爭議典型案例
（第二批）
目錄
一、方某等訴某市公安局交警支隊不履行頒發(fā)摩托車牌照法定職責(zé)系列案
二、徐某磊訴某市自然資源和規(guī)劃局房屋所有權(quán)登記案
三、甲繡品廠訴某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳不履行法定職責(zé)案
四、甲五金制品公司訴某市行政機關(guān)征收補償系列案
五、甲食品公司訴某市市場監(jiān)督管理局、某市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案
一、方某等訴某市公安局交警支隊不履行頒發(fā)摩托車牌照法定職責(zé)系列案
【基本案情】
1998年，某市人民政府頒布《某市摩托車道路交通管理辦法》，明確該市內(nèi)五區(qū)不予辦理摩托車牌照。根據(jù)某市人民政府于2006年頒布的《某市城市道路車輛管理辦法》以及2018年頒布的《某市道路車輛管理辦法》，該市對摩托車在三環(huán)內(nèi)采取限行政策，但未就辦理摩托車登記作出明確限制。某市公安局交警支隊為控制城區(qū)內(nèi)摩托車總量，限制三環(huán)內(nèi)居民申請摩托車登記，導(dǎo)致該市三環(huán)內(nèi)居民在購買摩托車后無法直接辦理牌照，從而不斷提起訴訟，請求判令行政機關(guān)依法履行頒發(fā)摩托車牌照職責(zé)。
【處理結(jié)果】
一審法院認(rèn)為，某市公安局交警支隊對三環(huán)內(nèi)居民不開放摩托車注冊登記業(yè)務(wù)，缺乏法律依據(jù)。同時，該院在辦理案件時發(fā)現(xiàn)，近年來，當(dāng)?shù)匾虼祟惣m紛導(dǎo)致的行政訴訟案件數(shù)量增長迅猛，2021年為1700余件，2022年為3000余件，2023年第一季度已達(dá)1500余件。行政機關(guān)在當(dāng)事人起訴后，對符合頒發(fā)牌照條件的，采取由當(dāng)事人撤回起訴，再根據(jù)法院裁判文書辦理摩托車登記的“訴訟前置”做法，導(dǎo)致大量同類型行政案件持續(xù)增長，不但給當(dāng)事人造成訴累，而且浪費司法資源。針對上述系列案件的共性問題，某市兩級法院多次與某市公安局交警支隊、某市司法局召開專題研討會，采取發(fā)送《行政爭議先行處理告知書》、訴前與訴中協(xié)調(diào)等措施，積極推動從源頭上減少不必要的行政爭議。在此基礎(chǔ)上，某省高級人民法院還就涉案問題向某省人民政府發(fā)送《司法建議書》，指出該系列案中反映出的有關(guān)行政機關(guān)化解行政爭議意識不強、能力不足、害怕?lián)?zé)等問題，建議將行政機關(guān)自我糾錯作為解決行政爭議的第一道關(guān)口，將矛盾解決在訴前。收到司法建議后，某省人民政府高度重視并召開省政府常務(wù)會議暨黨組會議專題研究討論，部署改進(jìn)舉措，之后專門給某省高級人民法院復(fù)函反饋司法建議落實情況。在某省三級法院和相關(guān)政府部門合力推動下，某市公安局交警支隊依法履行法定職責(zé)，開通12處摩托車注冊登記便民服務(wù)點，對當(dāng)事人提出的摩托車登記申請均依法予以審查。截至2023年6月1日，當(dāng)?shù)胤ㄔ菏芾淼脑擃惏讣讶繉徑Y(jié)，其后無新增案件，有效避免了數(shù)以萬計的行政糾紛進(jìn)入司法程序，從源頭上實質(zhì)化解了此類行政爭議。
【典型意義】
習(xí)近平總書記指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。人民法院必須樹牢“抓前端、治未病”理念，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，做深做實行政爭議源頭預(yù)防，全力推動矛盾糾紛由碎片治理向集成治理，由被動治理向主動治理，由短期治理向長效治理轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)從源頭上減少訴訟增量的目標(biāo)。該系列案中，人民法院深入分析案件成因，找準(zhǔn)問題癥結(jié)所在，針對行政執(zhí)法中存在的普遍性問題，與相關(guān)部門深入溝通，及時發(fā)出司法建議，促推矛盾糾紛源頭預(yù)防、多元化解，將司法所追求的“公正”和“法治”理念植入社會治理過程中，取得了政府滿意、群眾高興、行政訴訟案件量下降，進(jìn)而厚植黨的執(zhí)政根基的良好效果。
二、徐某磊訴某市自然資源和規(guī)劃局房屋所有權(quán)登記案
【基本案情】
“新某港”項目為某地區(qū)大型商貿(mào)綜合體之一，已經(jīng)售出的近千間商鋪委托第三方公司運營，業(yè)主包括10個省（市）眾多群體。2018年下半年始，業(yè)主陸續(xù)向區(qū)、市、省信訪局和中央有關(guān)部委等反映商鋪虛擬分割、廣告虛假宣傳、未按約定兌付租金等問題。業(yè)主因第三方公司未按約支付租金，提起民事訴訟近百起。同時，因第三方公司無力支付生效民事判決確定的租金，多次引發(fā)群體性事件。2021年始，徐某磊等人分別以自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門為被告，就政府信息公開、行政許可、不動產(chǎn)登記等行政行為提起300余起行政訴訟。一審法院接到起訴狀后，經(jīng)與徐某磊溝通，選取其訴某市自然資源和規(guī)劃局房屋所有權(quán)登記一案作為示范性訴訟進(jìn)入程序。
【處理結(jié)果】
該案進(jìn)入訴訟程序后，人民法院多次組織雙方當(dāng)事人調(diào)解，但因爭議較大，雙方未能達(dá)成一致意見。一、二審法院以徐某磊的起訴沒有訴的利益為由，分別裁定駁回其起訴、上訴。此后，徐某磊申請再審。再審法院受理該案后，在與一、二審法院就案情進(jìn)行充分溝通的基礎(chǔ)上，與當(dāng)?shù)卣ㄎ跋嚓P(guān)部門多次協(xié)調(diào)，共同商定調(diào)解方案，整體把握并積極回應(yīng)當(dāng)事人實質(zhì)訴求，通過分析市場行情變化，打消業(yè)主過高預(yù)期，采取由當(dāng)?shù)卣丛徺I價打折回購商鋪，并附帶解決因第三方公司無力支付租金而產(chǎn)生的民事爭議的方式，最終促成“新某港”項目全部業(yè)主簽訂商鋪回購等一攬子化解協(xié)議，當(dāng)事人撤回所有在訴行政、民事案件的起訴。歷時5年多的重大群體性糾紛得到圓滿解決。
【典型意義】
行政示范性訴訟制度和行政一并解決民事爭議機制具有高效解決實質(zhì)爭議的功能，既節(jié)約了有限的司法資源，又實現(xiàn)了爭議的一次性解決。涉案“新某港”項目糾紛由來已久，引發(fā)多起民事、行政訴訟，引起多起群體性事件。為實現(xiàn)“三個效果”的有機統(tǒng)一，法院選取典型案件進(jìn)行示范性訴訟，堅持系統(tǒng)處理、全面解決，防止就案辦案，整體把握并積極回應(yīng)當(dāng)事人實質(zhì)訴求；充分發(fā)揮公法訴訟特有功能，堅持“監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督”理念，在取得當(dāng)?shù)攸h委政府充分理解、支持的前提下，在實質(zhì)化解行政爭議的同時，一并化解作為行政爭議產(chǎn)生根源的民事糾紛，實現(xiàn)了以最小的司法和社會成本，解決好群體性糾紛，有力服務(wù)保障了社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定，對類似爭議處理具有很好的示范作用。
三、甲繡品廠訴某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳不履行法定職責(zé)案
【基本案情】
甲繡品廠系某省原輕工業(yè)廳批準(zhǔn)設(shè)立的集體所有制企業(yè)。后某省原輕工業(yè)廳撤銷，其職能由某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳繼續(xù)行使。2023年，甲繡品廠擬增加經(jīng)營范圍，遂根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第十五條“集體企業(yè)的合并、分立、停業(yè)、遷移或者主要登記事項的變更，必須符合國家的有關(guān)規(guī)定，由企業(yè)提出申請，報經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)”的規(guī)定，向某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳提出變更經(jīng)營范圍的申請。某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳認(rèn)為，甲繡品廠系改制企業(yè)，已于2002年與乙實業(yè)公司簽訂《企業(yè)兼并協(xié)議書》，由乙實業(yè)公司以現(xiàn)金購并的方式全資兼并甲繡品廠，改制方案經(jīng)職工代表大會表決通過，并經(jīng)某省原輕工業(yè)廳同意，現(xiàn)該廳無權(quán)對甲繡品廠經(jīng)營范圍變更作出審批，故未對前述申請作出處理。甲繡品廠遂于2023年提起訴訟，請求判令某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳作出批準(zhǔn)其增加租賃業(yè)務(wù)經(jīng)營項目的行政行為。
【處理結(jié)果】
人民法院受理該案后認(rèn)為，涉案批準(zhǔn)行為是否應(yīng)當(dāng)作出，應(yīng)當(dāng)由主管部門而非法院根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況等因素進(jìn)行判斷。在此前提下，即便法院判令某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳在一定期限內(nèi)對甲繡品廠的申請作出處理，甲繡品廠對處理結(jié)果可能仍有異議，從而導(dǎo)致新的訴訟。為實質(zhì)化解行政爭議，避免程序空轉(zhuǎn)，人民法院對本案法律關(guān)系進(jìn)行了穿透式審查：一是全面梳理甲繡品廠的改制過程；二是充分了解甲繡品廠目前的經(jīng)營狀況及變更經(jīng)營范圍的目的；三是對某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳與某省原輕工業(yè)廳之間職能繼受關(guān)系進(jìn)行全面審查。在此基礎(chǔ)上，人民法院認(rèn)為，因涉案《企業(yè)兼并協(xié)議書》并未實際履行，且在乙實業(yè)公司于2022年被法院裁定宣告破產(chǎn)過程中，破產(chǎn)管理人向甲繡品廠發(fā)出解除兼并協(xié)議的通知，并將協(xié)議解除后該公司對甲繡品廠的債權(quán)出售給案外第三方公司，故某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳如不批準(zhǔn)甲繡品廠變更經(jīng)營范圍的申請，不利于該集體所有制企業(yè)的生存發(fā)展。為實質(zhì)高效化解糾紛，法院在開庭前，委托從事行政爭議化解的專業(yè)調(diào)解組織——某調(diào)解中心對該案進(jìn)行調(diào)解，指導(dǎo)其組織各方當(dāng)事人溝通協(xié)商，幫助各方當(dāng)事人分析案件走向，最終在法院和調(diào)解組織共同釋法明理的基礎(chǔ)上，某省經(jīng)濟(jì)和信息化廳向甲繡品廠開具了同意其增加經(jīng)營范圍的證明，甲繡品廠在開庭前自愿申請撤回起訴。
【典型意義】
該案系某省首例人民法院和專業(yè)調(diào)解組織合力成功化解的行政案件，具有較強的典型意義。一是充分實現(xiàn)了行政訴訟實質(zhì)化解爭議的訴訟目的。辦案人員沒有就案辦案，一判了之，而是從糾紛形成的歷史原因、糾紛對當(dāng)事人及案外人的影響、糾紛背后的法律關(guān)系等多方面考察，在查明事實、分清是非的基礎(chǔ)上，幫助各方當(dāng)事人尋求糾紛解決的最佳路徑，最終實現(xiàn)糾紛一次性化解。二是充分運用了多元化糾紛解決手段。該案在開庭前由專業(yè)調(diào)解組織在法官指導(dǎo)下與各方當(dāng)事人溝通協(xié)商，搭建了良好的溝通平臺，既節(jié)約了司法資源，又能從不同角度聽取當(dāng)事人意見，最終在人民法院和專業(yè)調(diào)解組織的合力推動下，調(diào)解取得良好效果。
四、甲五金制品公司訴某市行政機關(guān)征收補償系列案
【基本案情】
甲五金制品公司使用的乙經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社28.56畝集體土地被納入某市“工改工”項目拆遷范圍，雙方因征收補償問題多次協(xié)商未能達(dá)成一致，均向法院提起民事訴訟。甲五金制品公司同時分別就涉案地塊的強拆行為、征地批復(fù)、征地補償向省、市兩級政府申請行政復(fù)議，又針對涉案地塊的掛牌出讓公告、征收補償標(biāo)準(zhǔn)、信息公開、履行法定職責(zé)等分別提起多起行政訴訟。涉案地塊征收補償問題，短時間內(nèi)先后引發(fā)行政復(fù)議及民事、行政訴訟案件達(dá)10宗之多，且企業(yè)與所在村社矛盾尖銳，影響了某市最大連片“工改工”項目土地整備工作的順利推進(jìn)。
【處理結(jié)果】
某市兩級法院在審理甲五金制品公司相關(guān)行政案件初期，曾嘗試做協(xié)調(diào)和解工作，但該公司拒絕接受調(diào)解方案。之后，某省人民政府行政復(fù)議辦公室在審理行政復(fù)議案件過程中了解到關(guān)聯(lián)案件情況和協(xié)調(diào)和解存在的障礙，函請某省高級人民法院啟動省級聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，共同指導(dǎo)下級單位推動協(xié)調(diào)和解，力爭促成民事、行政糾紛一攬子解決。在某省高級人民法院、某省人民政府行政復(fù)議辦公室的指導(dǎo)下，某市兩級法院與當(dāng)?shù)厮痉ň值葐挝唤y(tǒng)一調(diào)解思路和調(diào)解方向，委托評估機構(gòu)對涉案地塊土地使用權(quán)、建筑物等進(jìn)行評估，為各方達(dá)成和解做好基礎(chǔ)工作；向?qū)俚劓?zhèn)政府提示行政案件訴訟風(fēng)險，解釋相關(guān)法律規(guī)定，建議在合法范圍內(nèi)提高部分補償項目金額；同時，向甲五金制品公司出示類案司法裁判，打消其不合理預(yù)期。2024年，經(jīng)法院與復(fù)議機關(guān)多次組織調(diào)解，甲五金制品公司最終同意由乙經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社向其支付8327460.08元補償款及評估費用的和解方案，民事案件得以調(diào)解結(jié)案。以此為基礎(chǔ)，甲五金制品公司自愿撤回全部復(fù)議申請和行政訴訟案件的起訴。至此，10宗因土地征收補償糾紛引發(fā)的行政復(fù)議、訴訟和民事案件得到整體性、實質(zhì)性化解。
【典型意義】
該案是某省人民法院與行政復(fù)議機關(guān)合力推動糾紛實質(zhì)化解的典型案例，體現(xiàn)了司法為民、高效解紛的司法理念。在案件的處理過程中，人民法院與行政復(fù)議機關(guān)堅持系統(tǒng)、全面解決糾紛的理念，防止就案辦案，實質(zhì)把握當(dāng)事人訴求，以行政訴訟案件和復(fù)議案件審理為主導(dǎo)，與當(dāng)?shù)鼗鶎诱?、村委會等單位積極溝通聯(lián)動，凝聚多方力量，通過整合調(diào)解資源，提高糾紛處理的效率和公正性，共同推動爭議實質(zhì)化解，實現(xiàn)了行政訴訟、民事訴訟、行政復(fù)議等多案糾紛的一攬子解決，切實維護(hù)了企業(yè)的合法權(quán)益，取得了案結(jié)事了的良好效果。
五、甲食品公司訴某市市場監(jiān)督管理局、某市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案
【基本案情】
某市市場監(jiān)督管理局在對甲食品公司生產(chǎn)的山楂糕進(jìn)行食品安全監(jiān)督抽檢時，發(fā)現(xiàn)該公司所生產(chǎn)的山楂糕中山梨酸及其鉀鹽（以山梨酸計）項目均超過0.5g/kg。涉案食品數(shù)量22件，銷售15件，召回7件，每件24盒，每盒零售價8元。甲食品公司對檢驗檢測報告和安全抽樣檢驗結(jié)果未提出異議。某市市場監(jiān)督管理局經(jīng)立案調(diào)查后，作出行政處罰決定，認(rèn)定甲食品公司生產(chǎn)的三個批次山楂糕為不合格產(chǎn)品，決定處罰：1.沒收違法所得360元；2.罰款75000元。甲食品公司不服，申請行政復(fù)議，某市人民政府經(jīng)審查后作出復(fù)議決定，對處罰決定予以維持。甲食品公司不服，提起行政訴訟。
【裁判結(jié)果】
一審法院認(rèn)為，某市市場監(jiān)督管理局對甲食品公司作出的行政處罰不符合過罰相當(dāng)原則，據(jù)此判決將處罰決定中對甲食品公司的罰款由75000元變更為50000元，并撤銷某市人民政府所作復(fù)議決定。二審法院認(rèn)為，某市市場監(jiān)督管理局認(rèn)定甲食品公司生產(chǎn)的山楂糕為不合格產(chǎn)品并無不當(dāng)，但甲食品公司對該行為不存在主觀故意，涉案食品貨值金額不足10000元，明顯偏低，違法所得僅為360元，且現(xiàn)場檢查過程中未發(fā)現(xiàn)該公司還有同類不達(dá)標(biāo)產(chǎn)品，符合《中華人民共和國行政處罰法》（2018年1月1日施行）第二十七條第一款第四項規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰的情形。一審法院雖考慮相關(guān)因素降低了處罰金額，但未考慮該案具備減輕處罰的情形，對涉案行政處罰中沒收違法所得的處理亦未回應(yīng)，屬于遺漏訴訟請求。二審法院遂判決撤銷一審判決，變更罰款75000元為罰款20000元，同時駁回甲食品公司的其他訴訟請求。
【典型意義】
行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，既要保證行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一并不意味著不考慮個案因素。本案中，一審法院雖考慮相關(guān)因素降低了處罰金額，但未考慮案件具備減輕處罰的情形；二審法院綜合考量案情后，依法行使司法變更權(quán)作出變更判決，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)、精準(zhǔn)裁判的原則。該案通過判前的溝通協(xié)調(diào)和判后的釋法說理，獲得了當(dāng)事人各方對判決結(jié)果和人民法院工作的認(rèn)可，涉案行政爭議得到實質(zhì)化解，實現(xiàn)了案結(jié)事了，最終取得“三個效果”的有機統(tǒng)一。
