最高人民法院關(guān)于人民法院行政審判工作情況的報(bào)告
——2024年11月5日在第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上
最高人民法院院長 張 軍
全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
根據(jù)本次會(huì)議安排，我代表最高人民法院報(bào)告人民法院行政審判工作情況，請(qǐng)審議。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治，推動(dòng)我國社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，人民法院始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，忠實(shí)履行憲法法律賦予的職責(zé)，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，堅(jiān)持嚴(yán)格公正司法，不斷提升審判質(zhì)效和司法公信力，做深做實(shí)為大局服務(wù)、為人民司法，切實(shí)以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。
習(xí)近平總書記深刻指出，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，“公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”。行政審判一頭連著行政機(jī)關(guān)，一頭連著人民群眾，直接關(guān)系人民群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)社會(huì)主義法治的信心。新時(shí)代行政審判工作始終堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法一系列重要論述為指引，貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政訴訟法》，公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，支持依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，為一體建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。
一、2016年以來行政審判工作情況及成效
現(xiàn)行行政訴訟法制定于1989年，后經(jīng)2014年、2017年兩次修改。2015年11月，最高人民法院就2010年至2015年行政審判工作情況向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作專項(xiàng)報(bào)告。2016年至2024年9月，各級(jí)人民法院共審理一審行政案件242.1萬件，辦理行政非訴執(zhí)行案件184.1萬件。已結(jié)一審案件中占比較高的案由為罰款、行政拘留等“行政處罰”類，社保資格或工傷認(rèn)定等“行政確認(rèn)”類，自然資源權(quán)屬確權(quán)等“行政裁決”類，訴請(qǐng)判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的“不履行職責(zé)”類等。最高人民法院制定關(guān)于適用行政訴訟法的解釋、關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定等司法解釋8件，發(fā)布行政審判指導(dǎo)性案例23件。2024年4月，最高人民法院黨組首次向黨中央專題書面報(bào)告人民法院行政審判工作情況，黨中央高度重視、提出明確要求，為新征程上做好行政審判工作提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治引領(lǐng)和政治保障，必將有力推動(dòng)行政審判工作向更高水平發(fā)展。
一是堅(jiān)持為大局服務(wù)，以公正司法助推高質(zhì)量發(fā)展。聚焦高質(zhì)量發(fā)展首要任務(wù)，找準(zhǔn)把握行政審判工作的結(jié)合點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，更好服務(wù)和融入新發(fā)展格局。依法促進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)。發(fā)布服務(wù)保障全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)行政訴訟典型案例，依法審理與經(jīng)營主體密切相關(guān)的行政許可、行政協(xié)議、行政允諾、行政處罰等一審行政案件31.6萬件，年均增長23.3%，監(jiān)督、糾正侵害各類經(jīng)營主體合法權(quán)益的違法行政行為，有力支持行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)、維護(hù)市場(chǎng)秩序。某地甲、乙兩公司是區(qū)域內(nèi)僅有的混凝土生產(chǎn)企業(yè)，就議定商品價(jià)格、分割銷售市場(chǎng)、共享高額利潤達(dá)成協(xié)議。市場(chǎng)監(jiān)管部門認(rèn)定該兩公司行為構(gòu)成壟斷并對(duì)甲公司罰款1214萬余元（乙公司另案處理），甲公司不服提起行政訴訟。法院審理認(rèn)為，兩公司行為明顯具有排除、限制價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容和效果，故依法支持行政處罰決定，執(zhí)法司法協(xié)同維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。依法審理了一批涉及鹽業(yè)批發(fā)許可、光伏項(xiàng)目備案申請(qǐng)、公用事業(yè)特許經(jīng)營行政協(xié)議等案件，促進(jìn)解決案涉行政機(jī)關(guān)該許可未許可、拔高備案標(biāo)準(zhǔn)、特許經(jīng)營協(xié)議締約不規(guī)范、行政協(xié)議履約不夠及時(shí)到位等問題，推動(dòng)破除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。依法服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。堅(jiān)持保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度，審理涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)一審行政案件13.8萬件，年均增長20.3%，有力服務(wù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)。會(huì)同國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局出臺(tái)關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)同保護(hù)的意見，推動(dòng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政授權(quán)確權(quán)和司法審判信息共享、業(yè)務(wù)交流、聯(lián)合培訓(xùn)等機(jī)制；定期與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家反壟斷局等開展工作會(huì)商，圍繞種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等，共研依法治理，合力提升執(zhí)法司法保護(hù)力度。王某某以“套牌”方式銷售黃豆種子12噸，被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒收違法所得5.52萬元并罰款55.2萬元，王某某不服提起行政訴訟。法院審理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依據(jù)種子法有關(guān)規(guī)定、對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營假冒種子的行為處以貨值金額10倍罰款的處罰決定并無不當(dāng)，依法駁回王某某的訴訟請(qǐng)求，支持行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊銷售假冒偽劣種子的違法行為，保障糧食安全“國之大者”。依法妥善化解重點(diǎn)領(lǐng)域行政爭(zhēng)議。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，審理涉環(huán)境資源保護(hù)一審行政案件11.8萬件，年均增長14.9%，促進(jìn)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。積極參與農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治等工作，研究制定非法占用耕地案件司法解釋。支持行政機(jī)關(guān)依法開展城中村、棚戶區(qū)改造，審理涉房屋、土地征收拆遷等一審行政案件42.5萬件，年均增長8.8%，有效統(tǒng)籌維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和城市更新發(fā)展。依法妥善處理涉國家重大項(xiàng)目建設(shè)的行政強(qiáng)制、行政補(bǔ)償、行政賠償、政府信息公開等行政爭(zhēng)議。白鶴灘水電站建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)征收集體土地，涉及四川省兩縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5萬多群眾，四川法院受理系列行政案件3000余件，堅(jiān)持調(diào)判結(jié)合，強(qiáng)化釋法說理，推動(dòng)相關(guān)行政爭(zhēng)議穩(wěn)妥實(shí)質(zhì)化解，取得良好政治效果、社會(huì)效果、法律效果。北京法院針對(duì)北京中軸線申遺保護(hù)涉及的行政征收問題，通過開展依法行政專題培訓(xùn)、典型案例宣傳等，推動(dòng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)申遺相關(guān)征收項(xiàng)目住戶依法自愿騰退“零訴訟”。
二是堅(jiān)持為人民司法，以公正司法保障民生福祉。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，始終把促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為行政審判工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)人民群眾訴訟權(quán)利保障。鞏固深化立案登記制改革成果，準(zhǔn)確理解把握行政案件起訴條件，支持和保障人民群眾依法表達(dá)訴求，2016年以來一審行政案件年均增長5.3%。優(yōu)化申請(qǐng)?jiān)賹徯姓讣k理機(jī)制，加大行政申請(qǐng)?jiān)賹弻徢盎鉅?zhēng)議工作力度。江蘇法院會(huì)同司法行政部門探索開展行政訴訟法律援助試點(diǎn)工作，引導(dǎo)符合條件的行政爭(zhēng)議當(dāng)事人依法按程序維護(hù)自身合法權(quán)益。著力解決人民群眾急難愁盼問題。支持行政機(jī)關(guān)依法懲處危害食品藥品安全、破壞生態(tài)環(huán)境、拖欠農(nóng)民工工資等違法行為，讓違法失德付出應(yīng)有代價(jià)，為嚴(yán)格執(zhí)法提供司法保障。某公司以健康講座的名義，對(duì)以老年人為主的消費(fèi)群體進(jìn)行保健品虛假宣傳、誘導(dǎo)，被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款25萬元后提起行政訴訟。法院審理認(rèn)定，該公司以老年人為對(duì)象實(shí)施欺詐經(jīng)營，對(duì)其提出的撤銷行政處罰決定訴求不予支持，釋放了從嚴(yán)整治特定群體消費(fèi)市場(chǎng)亂象的強(qiáng)烈信號(hào)。同時(shí)，對(duì)個(gè)別行政執(zhí)法案件涉及的“小過重罰”問題，注重源頭治理，執(zhí)法司法銜接，促推把處罰法定、公正公開、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等要求落到實(shí)處。某公司在其網(wǎng)站廣告宣傳中使用“最佳”用語，因違反廣告法被市場(chǎng)監(jiān)管部門罰款20萬元，后提起行政訴訟。法院審理認(rèn)為，該公司屬初次違法，且案涉廣告發(fā)布兩個(gè)月后相關(guān)產(chǎn)品即下架，持續(xù)時(shí)間較短、危害后果輕微，根據(jù)行政處罰法“過罰相當(dāng)”、“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”等規(guī)定，判決撤銷該行政處罰決定。本案審理后，該地市場(chǎng)監(jiān)管部門根據(jù)法院建議下發(fā)了對(duì)輕微違法行為依法免于處罰的相關(guān)規(guī)定及免罰清單，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、規(guī)范一片”。過與罰相當(dāng)、法理情統(tǒng)一，執(zhí)法司法更顯力度和溫度。努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政通人和。針對(duì)部分行政案件“依法結(jié)案”易、矛盾化解難、影響老百姓司法公正獲得感的問題，將實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議貫穿行政審判全過程，確保案件辦理最佳效果。一審行政案件調(diào)解、撤訴率保持較高水平，2023年達(dá)21.7%。孫氏三兄弟因社會(huì)保障問題先后提起137件行政訴訟并申請(qǐng)?jiān)賹?，常年信訪。最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為其訴求基本合理，根據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保障制度可以解決，原審以超過起訴期限為由裁定駁回起訴雖無不當(dāng)，但矛盾糾紛還在，甚至可能激化，遂組織開展調(diào)解，會(huì)同行政機(jī)關(guān)依法、依政策化解當(dāng)事人訴求，一攬子解決案涉三兄弟137件糾紛，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。促推行政爭(zhēng)議多元化解。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在各地黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持下，推動(dòng)建立1966家行政爭(zhēng)議化解中心，積極發(fā)揮司法在多元化解中的參與和指導(dǎo)作用，助力提升行政爭(zhēng)議預(yù)防化解法治化水平，切實(shí)把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層，合力化解行政爭(zhēng)議18.2萬件。2015年劉某因房屋被強(qiáng)制拆遷提起行政訴訟，法院依法判決該強(qiáng)制拆遷行為違法，劉某據(jù)此向征地拆遷機(jī)關(guān)申請(qǐng)國家賠償，近10年來就賠償數(shù)額問題反復(fù)訴訟、信訪。針對(duì)行政機(jī)關(guān)依法作出的賠償決定和當(dāng)事人訴求分歧較大的情況，法院依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)同當(dāng)?shù)卣?、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和當(dāng)事人多次協(xié)商，全面厘清拆遷、開發(fā)過程中涉及的各方責(zé)任，深入釋法說理，最終當(dāng)事人放棄不合理訴求，與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)達(dá)成實(shí)物安置及金錢補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。
三是堅(jiān)持執(zhí)法司法有機(jī)銜接，共同維護(hù)法治權(quán)威。嚴(yán)格落實(shí)“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的法定職責(zé)，堅(jiān)持監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督，把監(jiān)督、糾正違法行政行為和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政有機(jī)統(tǒng)一起來，一體提升嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法水平。依法糾正違法行政行為。堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)違法行政行為依法予以糾正。落實(shí)規(guī)范性文件附帶審查制度規(guī)定，依法對(duì)案件中涉及的2664件規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，對(duì)審查認(rèn)為不合法的及時(shí)向文件制定機(jī)關(guān)提出處理建議，防止同類行政爭(zhēng)議反復(fù)發(fā)生。某公司租賃房屋后投入2000余萬元擬開設(shè)賓館，行政主管機(jī)關(guān)以房屋產(chǎn)權(quán)證書標(biāo)明用途為“辦公”、不符合該機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”規(guī)定的許可條件為由，拒絕核發(fā)行政許可。法院審理中就該機(jī)關(guān)文件合法性進(jìn)行研究論證，推動(dòng)該機(jī)關(guān)主動(dòng)變更與上位法不一致的“紅頭文件”規(guī)定，該公司的“爛尾”項(xiàng)目獲得新生。依法審查行政非訴執(zhí)行案件。在保證合法行政行為得到有力執(zhí)行的前提下，對(duì)不符合法定條件的行政行為依法不予執(zhí)行。以裁定不予執(zhí)行、不予受理等方式處理行政非訴執(zhí)行案件36.8萬件，占行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行總數(shù)的20%，依法維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。助力提升行政執(zhí)法法治化規(guī)范化水平。最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部等建立“3+N”工作機(jī)制，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域類案多發(fā)問題開展分析會(huì)商、研提對(duì)策措施，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，減少、防止行政爭(zhēng)議多發(fā)高發(fā)。北京8家法院設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政教育培訓(xùn)實(shí)踐基地，開展庭審觀摩、以案講法。吉林、江蘇、山東、海南、甘肅等地法院與行政機(jī)關(guān)建立常態(tài)會(huì)商機(jī)制，通過行政審判工作情況通報(bào)、行政行為合法性論證和違法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方式，執(zhí)法司法一體強(qiáng)化法治思維、提升法治能力。積極發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作用，領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下帶動(dòng)提升依法行政水平，一審行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率逐年穩(wěn)步提升。促進(jìn)行政復(fù)議更好發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。審理經(jīng)行政復(fù)議的一審案件10.2萬件。行政復(fù)議法修訂實(shí)施后，最高人民法院與司法部聯(lián)合舉辦兩屆全國行政審判行政復(fù)議培訓(xùn)，統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)違法行政行為通過行政復(fù)議程序及時(shí)糾正，促進(jìn)行政爭(zhēng)議在前端得到有效化解，更利提升執(zhí)法公信力。今年以來，行政復(fù)議機(jī)關(guān)新收行政復(fù)議案件數(shù)量已超過行政訴訟一審案件數(shù)量，行政復(fù)議作用明顯、效果良好。
四是堅(jiān)持深化司法改革，促進(jìn)行政審判提質(zhì)增效。習(xí)近平總書記深刻指出，“當(dāng)前，法治領(lǐng)域存在的一些突出矛盾和問題，原因在于改革還沒有完全到位。”人民法院深刻領(lǐng)悟、對(duì)標(biāo)對(duì)表，在全面深化改革中促進(jìn)健全完善行政訴訟體制機(jī)制，以科學(xué)管理促推相關(guān)改革落實(shí)落細(xì)，持續(xù)提升行政審判工作質(zhì)效。全面落實(shí)行政訴訟體制機(jī)制改革部署。貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于司法管轄制度改革部署和行政訴訟法有關(guān)跨行政區(qū)域管轄改革規(guī)定，確定北京四中院、上海三中院受理跨行政區(qū)劃行政案件。認(rèn)真落實(shí)行政訴訟法關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，制定實(shí)施行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革意見，推進(jìn)行政案件繁簡(jiǎn)分流、快慢分道，更好優(yōu)化行政審判資源配置。各級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徑Y(jié)一審行政案件14.9萬件，平均審理天數(shù)28.8天，較普通程序少88.3天。指導(dǎo)解放軍軍事法院全面開展軍事行政訴訟工作，為強(qiáng)軍興軍提供有力司法保障。軍隊(duì)某部特招隊(duì)員呂某退役移交糾紛案中，案涉爭(zhēng)議已過起訴期限，北京軍事法院積極開展訴前調(diào)解，會(huì)同行政機(jī)關(guān)推動(dòng)解決呂某補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)、辦理相關(guān)手續(xù)等問題，使呂某退役回到地方的保障無憂。強(qiáng)化審判監(jiān)督指導(dǎo)。依法審理二審行政案件120.9萬件，改判、發(fā)回重審率7.2%；認(rèn)真辦理各類申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?2.7萬件，依法審理檢察機(jī)關(guān)抗訴案件1604件。對(duì)改判、發(fā)回重審、再審案件分析問題所在，通報(bào)典型錯(cuò)案，強(qiáng)化規(guī)范指導(dǎo)，防止同類案件“一錯(cuò)再錯(cuò)”。最高人民法院圍繞耕地保護(hù)、征收拆遷等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)布典型案例126件，規(guī)范引領(lǐng)類案裁判。充分發(fā)揮法答網(wǎng)、人民法院案例庫等平臺(tái)指導(dǎo)作用，不斷豐富對(duì)下監(jiān)督指導(dǎo)的“工具箱”。專項(xiàng)整治行政案件上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢邌栴}。引導(dǎo)各級(jí)人民法院增強(qiáng)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的意識(shí)，防止“一案結(jié)、多案生”。將司法程序空轉(zhuǎn)、徒增群眾訟累問題納入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育專項(xiàng)整改范圍，持續(xù)推動(dòng)切實(shí)解決。加強(qiáng)民事爭(zhēng)議一并審理工作，審理行政附帶民事訴訟一審案件9.6萬件，促進(jìn)矛盾糾紛一攬子化解。堅(jiān)持事實(shí)之爭(zhēng)、法理之辯庭上見，2024年1至9月二審案件開庭率46%，更好發(fā)揮庭審在準(zhǔn)確查明事實(shí)、有效彌合分歧、實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議方面的作用。同時(shí)，促推探索、解決涉及法律、司法解釋理解與適用中的一些深層次問題。2024年1至9月行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛瘦^2023年同期分別下降1.2和0.7個(gè)百分點(diǎn)，人民群眾對(duì)司法公正的獲得感不斷增強(qiáng)。
實(shí)踐表明，我國行政審判制度具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性。新時(shí)代新征程行政審判工作取得新成績(jī)、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展，根本在于習(xí)近平總書記領(lǐng)航掌舵，在于習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想科學(xué)指引，是習(xí)近平法治思想在行政審判工作中的生動(dòng)實(shí)踐。全國人大及其常委會(huì)一直以來對(duì)人民法院行政審判工作高度重視，與時(shí)俱進(jìn)修訂行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法等，為做好行政審判工作提供有力法律保障，作出授權(quán)決定支持行政案件管轄制度等方面改革試點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)行政審判工作的監(jiān)督，有力促進(jìn)了行政審判工作發(fā)展，促進(jìn)了嚴(yán)格公正司法。在此，我代表最高人民法院表示衷心的感謝！
二、當(dāng)前行政審判工作面臨的問題和困難
我們清醒認(rèn)識(shí)到，與黨和人民要求相比，與推動(dòng)在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的任務(wù)相比，當(dāng)前行政審判工作還有不小差距。
一是服務(wù)法治政府建設(shè)的作用有待進(jìn)一步增強(qiáng)。一些行政管理領(lǐng)域類案多發(fā)高發(fā)，既存在與人民群眾工作生活密切相關(guān)、利益糾紛較為集中等客觀原因，也反映出相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法司法工作有待改進(jìn)和加強(qiáng)，反映出行政審判監(jiān)督、糾正違法行政行為和支持行政機(jī)關(guān)依法行政的工作做得還不夠深、不夠?qū)?。有的法官機(jī)械司法、就案辦案，從源頭預(yù)防化解行政爭(zhēng)議的意識(shí)和能力不強(qiáng)，不善于通過類案審理總結(jié)行政執(zhí)法司法傾向性問題、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
二是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解合力須進(jìn)一步增強(qiáng)。行政案件上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛士傮w仍處高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)，反映出行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解能力還須提升。個(gè)別行政機(jī)關(guān)積極化解行政爭(zhēng)議、自行糾正違法行政行為的自覺性還不夠強(qiáng)。有的對(duì)法院判決執(zhí)行不夠及時(shí)、不夠到位。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)效有待進(jìn)一步提升，“出庭不出聲”現(xiàn)象依然存在，影響釋法說理、深入溝通、實(shí)質(zhì)化解的成效。行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接還不夠，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下各有關(guān)方面形成合力，“分流”化解、前端化解矛盾糾紛仍須加強(qiáng)。
三是行政訴訟“一人多案”、“一事多案”問題較為突出。實(shí)踐中，一些行政管理涉及多部門多程序多行為，原告對(duì)事關(guān)切身利益的此類行政管理不服時(shí)，通常只能針對(duì)某一具體部門、具體行政行為單獨(dú)起訴，不同被告“鐵路警察、各管一段”，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個(gè)案”。比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定因修改城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。由于規(guī)劃部門修改規(guī)劃行為基于政府的批準(zhǔn)行為，繼而發(fā)生自然資源部門收回土地行為、不動(dòng)產(chǎn)登記部門注銷土地使用證行為等前后關(guān)聯(lián)的多個(gè)行政行為，行政相對(duì)人請(qǐng)求補(bǔ)償時(shí)，不得不提起多個(gè)訴訟，既增加當(dāng)事人訟累、耗費(fèi)司法資源，前后分別審理也不利于綜合審查各行政行為，難免影響行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)、及時(shí)化解。同時(shí)，有的行政相對(duì)人濫用行政訴權(quán)，須有效應(yīng)對(duì)、加強(qiáng)治理。比如，2017年至2022年，某公司以市住房公積金管理中心為被告共計(jì)提起行政訴訟1804件，案件進(jìn)入二審后又多撤回上訴，意在通過訴訟程序延緩批量補(bǔ)繳欠費(fèi)造成的資金壓力。
三、推動(dòng)行政審判工作高質(zhì)量發(fā)展的措施和建議
黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化作出重大部署，要求健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制，深化行政案件級(jí)別管轄、集中管轄、異地管轄改革。新征程上，人民法院要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)定擁護(hù)“兩個(gè)確立”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，忠實(shí)履職盡責(zé)，嚴(yán)格公正司法，突出問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，以釘釘子精神抓好改革落實(shí)，奮力推動(dòng)行政審判工作高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供有力司法保障。
一是堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持不懈用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想凝心鑄魂，扎實(shí)開展習(xí)近平法治思想集中輪訓(xùn)，把習(xí)近平法治思想作為“綱”和“魂”自覺融入審判工作全過程各方面，始終確保行政審判工作正確政治方向。最高人民法院黨組堅(jiān)持每年向黨中央報(bào)告行政審判工作情況，地方各級(jí)人民法院要定期向地方黨委報(bào)告、向政府通報(bào)轄區(qū)行政審判工作情況，緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取政府支持，推動(dòng)解決行政審判所涉復(fù)雜的矛盾問題，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)的最大政治優(yōu)勢(shì)、中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。牢固樹立宗旨意識(shí)，堅(jiān)持從政治上看、從法治上辦，堅(jiān)持“如我在訴”，依法公正高效審理各類行政案件，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政通人和，促進(jìn)厚植黨的執(zhí)政根基。深入踐行全過程人民民主，更加積極主動(dòng)接受人大監(jiān)督，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督意見，不斷提升行政審判質(zhì)效和司法公信力。
二是更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。牢記“國之大者”，緊緊圍繞黨的二十屆三中全會(huì)部署的各項(xiàng)改革任務(wù)，加強(qiáng)司法政策與宏觀政策取向一致性評(píng)估，提升行政案件審理質(zhì)效，不斷強(qiáng)化司法服務(wù)保障。加強(qiáng)行政協(xié)議案件審理，依法平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，監(jiān)督和支持建設(shè)誠信政府、誠信社會(huì)。加強(qiáng)跨行政區(qū)域行政案件審理，依法糾正行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，更好服務(wù)保障構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。落實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)要求，依法監(jiān)督、糾正違法利用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛問題，加強(qiáng)對(duì)查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的司法監(jiān)督。依法支持保障數(shù)字政府建設(shè)，穩(wěn)慎審理涉政府?dāng)?shù)字化履職行政案件，促進(jìn)發(fā)揮數(shù)字政府建設(shè)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)作用。妥善審理涉金融行政案件，支持監(jiān)管機(jī)關(guān)依法將所有金融活動(dòng)納入監(jiān)管，助力防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管。妥善審理涉土地行政案件，在確保被征地農(nóng)民獲得公平、合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，依法優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地。落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策，妥善審理涉勞動(dòng)和社會(huì)保障類行政案件，依法服務(wù)保障發(fā)展新就業(yè)形態(tài)。
三是進(jìn)一步加強(qiáng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。推動(dòng)行政審判與行政復(fù)議、行政檢察、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解、信訪工作法治化等各項(xiàng)工作有機(jī)銜接。嚴(yán)格貫徹落實(shí)立案登記制，推動(dòng)加強(qiáng)行政訴訟法律援助工作。強(qiáng)化法官對(duì)原告起訴的釋明引導(dǎo)責(zé)任，普遍開展以“庭審前見一面”為抓手的庭前會(huì)議制度，積極引導(dǎo)原告依法變更訴訟請(qǐng)求、變更或者追加被告，多措并舉增強(qiáng)行政審判化解爭(zhēng)議的實(shí)效性。注重結(jié)合具體案情，積極查明關(guān)鍵爭(zhēng)議事實(shí)，強(qiáng)化依職權(quán)調(diào)查取證，為依法公正裁判、實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議奠定事實(shí)基礎(chǔ)。完善符合行政裁決特點(diǎn)的司法審查機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)，支持行政機(jī)關(guān)居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處，更好發(fā)揮行政裁決效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便優(yōu)勢(shì)，實(shí)質(zhì)、及時(shí)化解爭(zhēng)議。加大行政案件調(diào)解工作力度，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)先行化解、自行糾正，支持退休法官參與調(diào)解工作，堅(jiān)持能調(diào)盡調(diào)、當(dāng)判則判。強(qiáng)化裁判文書說理和判后釋法明理，提升裁判結(jié)果可預(yù)期性和公信力。優(yōu)化審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系，把符合行政審判規(guī)律的審判管理落到實(shí)處，壓實(shí)司法責(zé)任，做深做實(shí)將審判工作重心從“案件結(jié)沒結(jié)”轉(zhuǎn)向“爭(zhēng)議解沒解”。探索推動(dòng)行政訴訟由“一行為一案”向“一爭(zhēng)議一案”優(yōu)化，完善涉被告、管轄、裁判方式等法律制度，促進(jìn)更好實(shí)現(xiàn)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的。積極融入黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、各方參與的行政爭(zhēng)議化解工作格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各類解紛資源有效整合、順暢銜接、充分運(yùn)用。
四是以嚴(yán)格公正司法做實(shí)監(jiān)督、支持。加強(qiáng)對(duì)多發(fā)類案的審理，建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴案件、生效裁判履行情況的分析通報(bào)機(jī)制，及時(shí)向黨委報(bào)告，向行政機(jī)關(guān)通報(bào)典型案例，加強(qiáng)工作銜接，促進(jìn)提升行政執(zhí)法水平。進(jìn)一步促進(jìn)提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭出聲”，更好發(fā)揮出庭應(yīng)訴制度效能。加快制定國有土地上房屋征收與補(bǔ)償、行政訴訟一并審查規(guī)范性文件、民事爭(zhēng)議一并審理等司法解釋、司法政策，統(tǒng)一類案裁判標(biāo)準(zhǔn)。依法審查行政機(jī)關(guān)的非訴執(zhí)行申請(qǐng)，加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行案件調(diào)解，扎實(shí)推進(jìn)行政決定審查裁定與組織實(shí)施的分離。及時(shí)發(fā)現(xiàn)總結(jié)多發(fā)類案背后存在的傾向性、普遍性問題，依托“3+N”工作機(jī)制，持續(xù)開展行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防和多元化解。探索建立行政訴訟濫訴的識(shí)別、規(guī)制機(jī)制，維護(hù)良好執(zhí)法司法秩序，為推進(jìn)完善相關(guān)立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
五是進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)性加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等開展聯(lián)合培訓(xùn)，共同提升實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議、推進(jìn)矛盾糾紛源頭預(yù)防和治理能力。落實(shí)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要求，強(qiáng)化行政審判組織保障。堅(jiān)持嚴(yán)管就是厚愛，扎實(shí)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)各項(xiàng)工作，鞏固深化黨紀(jì)學(xué)習(xí)教育成果，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)鐵規(guī)禁令，不斷提高拒腐防變能力。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，列席會(huì)議的各位代表，推進(jìn)行政審判工作高質(zhì)量發(fā)展，離不開全國人大及其常委會(huì)的有力監(jiān)督和關(guān)心支持。借此機(jī)會(huì)，謹(jǐn)提以下幾項(xiàng)工作建議：一是深化落實(shí)行政案件管轄制度改革，充分發(fā)揮中級(jí)法院審理重大、復(fù)雜案件職能，更好發(fā)揮部分基層法院集中管轄簡(jiǎn)單行政案件職能，完善向上提級(jí)管轄與向下移送管轄相結(jié)合的管轄格局，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保障法院公正高效裁判、方便當(dāng)事人訴訟、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。二是完善訴前調(diào)解程序規(guī)定，適度擴(kuò)大行政訴訟案件調(diào)解范圍，做實(shí)依法能調(diào)盡調(diào)，更好發(fā)揮調(diào)解制度化解行政爭(zhēng)議的作用。三是適時(shí)修改行政訴訟法，推動(dòng)和支持深化行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)更好發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。支持構(gòu)建與行政爭(zhēng)議性質(zhì)、特點(diǎn)等相適應(yīng)的行政爭(zhēng)議多元解紛機(jī)制，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇恰當(dāng)?shù)木葷?jì)方式，規(guī)范行使訴訟權(quán)利。
全國人大常委會(huì)專門聽取和審議人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告，充分體現(xiàn)了對(duì)全面推進(jìn)依法治國、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的高度重視和對(duì)人民法院工作的有力支持，全國法院和廣大干警深受鼓舞。最高人民法院將帶領(lǐng)全國法院，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，堅(jiān)決執(zhí)行全國人大及其常委會(huì)決定、決議，認(rèn)真落實(shí)本次會(huì)議審議意見，全力推進(jìn)行政審判工作高質(zhì)量發(fā)展，努力以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。
